趙衛(wèi)忠 曹縣財政局

引言

現(xiàn)階段，地方城投類國有企業(yè)規(guī)模實現(xiàn)了迅速增長，但潛存的債務和資產(chǎn)問題也逐步顯現(xiàn)出來，經(jīng)營財務風險的逐步增大，阻礙了地方城投類企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，提高國有資本經(jīng)營效益，防控經(jīng)營風險與債務風險，進一步加強地方城投類企業(yè)國有資本與財務管理工作已成為一項迫切需要解決的現(xiàn)實問題，而當前有效建立地方國有企業(yè)財務總監(jiān)委派制度，是創(chuàng)新國有企業(yè)資本與財務監(jiān)管機制與進一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度體系的需要。

一、建立財務總監(jiān)委派制度的必要性、迫切性

（一）引發(fā)局部金融債務風險，對地方經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響

地方城投企業(yè)缺乏預算約束，資金成本較高，整體資金年化利率水平在10%左右，城投企業(yè)通過地方政府提供顯性或隱性擔保等方式獲取資金，融資規(guī)模急劇膨脹，出現(xiàn)過度融資現(xiàn)象。債務規(guī)模已脫離地方財政的實際承受能力，易引發(fā)政府流動性危機與支付危機，當前各類投融資機構為賺取高額利差積極開展通道業(yè)務，對各級城投類企業(yè)融資規(guī)模的擴張起到了推波助瀾的作用，一旦地方城投企業(yè)債務風險集中爆發(fā)，會引發(fā)局部金融債務風險，危害地方經(jīng)濟穩(wěn)定與健康發(fā)展。

（二）抗風險能力較差，融資渠道單一

地方城投企業(yè)運營成本較高，項目收益較低，資產(chǎn)負債率普遍較高，自身償債能力不足，抗風險能力較差，債權融資是城投企業(yè)目前單一的融資渠道。股權融資大多為“明股暗債”，而承接地方政府的大部分項目為城市公共基礎設施與公共服務項目，只能通過城投企業(yè)債權融資的方式來解決項目建設資金的缺口，收益率低而又承擔較大財務費用的同時造成了更大的融資困難，隨著金融政策的不斷調(diào)整，非標融資渠道逐步收窄，部分地方城投企業(yè)將出現(xiàn)“融資難”的局面，進一步加大引發(fā)重大債務風險的可能性。

（三）經(jīng)營效率較低、市場競爭力較弱

地方城投企業(yè)為擴大融資規(guī)模而進行大量的資產(chǎn)注入，資產(chǎn)規(guī)模膨脹較快但可用于抵押、擔保的有效資產(chǎn)較少，供水、供氣、道路、橋梁、土地、公園等公共基礎資產(chǎn)城投企業(yè)只擁有所有權而并無實際經(jīng)營管理權，難以形成有效的經(jīng)營性資產(chǎn)。大部分地方城投企業(yè)僅有項目代建收入而并不是項目實施主體，實際經(jīng)營性業(yè)務較少，缺乏核心經(jīng)營業(yè)務，企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力較低，市場經(jīng)營競爭力較弱。

（四）企業(yè)法人治理結(jié)構不完善

當前地方城投類企業(yè)作為法人經(jīng)營主體，其經(jīng)營決策和財務人事政策習慣性延續(xù)于地方政府行政管理化模式，企業(yè)董事會、監(jiān)事會等組織機構形式化，與行政事業(yè)單位管理化模式趨同，法人治理結(jié)構以及投融資決策機制不健全，經(jīng)營主體定位不明確，市場實踐經(jīng)驗與綜合管理能力不足。城投企業(yè)管理團隊成員多數(shù)來源于政府各管理部門，缺少國有資本運營與財務管理經(jīng)驗，經(jīng)營風險意識不強，在經(jīng)營管理方面對地方政府有強烈的依賴思想，獨立開展經(jīng)營性業(yè)務的能力較弱。

二、明確財務總監(jiān)委派職責與權限劃分

財務總監(jiān)委派職責與權限劃分是有效落實國有資本監(jiān)督管理制度與防范財務風險的基本前提，是財務總監(jiān)委派職責有效履行的基本條件，需在制度建設、經(jīng)營管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管等方面予以明確。

（一）制度建設

（1）負責擬定城投企業(yè)國有資本與財務管理的各項規(guī)章制度，建立健全內(nèi)部會計管理制度。

（2）負責擬定城投企業(yè)財務部門日常管理制度，擬定財務部門崗位設置與財務人員職責分工方案。

（3）負責擬定城投企業(yè)資金管理制度，對城投集團企業(yè)資金實行統(tǒng)一集中管理，統(tǒng)一調(diào)度，制定企業(yè)年度、季度、月度資金支出詳細計劃。

（4）負責擬定城投企業(yè)資產(chǎn)管理制度，制定資產(chǎn)處置、資產(chǎn)核銷、資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等具體管理細則。

（二）經(jīng)營管理

（1）國有資產(chǎn)監(jiān)管部門授權財務總監(jiān)出席城投企業(yè)董事會議與經(jīng)理會議，在授權范圍內(nèi)履行出資人部分職責，對企業(yè)經(jīng)營管理決策事項行使表決權。

（2）依據(jù)財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章對城投企業(yè)的經(jīng)營活動實施會計監(jiān)督，審核集團內(nèi)企業(yè)成本費用支出、資本支出等支出事項，對集團內(nèi)企業(yè)各期間財務會計報告進行審核。

（3）審核企業(yè)績效評價部門擬定的績效評價實施方案，指導城投企業(yè)實施內(nèi)部績效評價工作。

（4）依法管理城投企業(yè)建設項目投融資相關財務事項，防范企業(yè)財務風險，控制負債規(guī)模并擬定改善債務結(jié)構方案，降低企業(yè)資金運營成本。

（5）對需對外報送披露的財務數(shù)據(jù)與財務報告進行審核，防控稅務風險，對城投企業(yè)經(jīng)營各期間納稅申報數(shù)據(jù)進行審核。

（6）審核城投集團企業(yè)及其下屬企業(yè)對內(nèi)對外擔保事項，并獨立發(fā)表審核意見。

（三）國有資本監(jiān)管

（1）國有資本與財務管理等重大事項，包括合并、分立、收購、重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)、解散、增減資本、發(fā)行公司債券與企業(yè)債券等事項，按照國有資產(chǎn)監(jiān)管部門決策部署擬定具體實施方案。

（2）擬定集團企業(yè)稅后利潤分配方案和彌補虧損方案，審核下屬企業(yè)稅后利潤分配和彌補虧損方案。

（3）定期向國有資產(chǎn)監(jiān)管部門報送財務經(jīng)營狀況、國有資產(chǎn)保值增值情況，對城投集團企業(yè)的重大投融資規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃方案獨立發(fā)表管理意見。

（4）審核集團企業(yè)及下屬企業(yè)財務部門編制的年度財務預算以及預算調(diào)整方案。

三、明確財務總監(jiān)職責管控重點與流程

加強對城投企業(yè)日常管控，明確管控重點，是防范城投企業(yè)經(jīng)營風險與財務風險的必要制度措施，在資金管理、財務人員崗位管理、項目工程管理、投融資管理、國有資產(chǎn)管理、績效管理等方面應予重點規(guī)范。

（一）規(guī)范資金管理

（1）委派財務總監(jiān)負責集團企業(yè)的資金管理，對集團內(nèi)各公司資金實行統(tǒng)一集中管理，統(tǒng)一進行資金調(diào)度，集團公司財務部門對各公司銀行賬戶實行統(tǒng)一管理，根據(jù)經(jīng)營業(yè)務具體情況設置會計出納崗位。

（2）建設項目工程支出、金融機構本息支出、資本性支出、其他債務性支出由各公司職能部門向財務部門事前報送資金支付需求申請，財務部門匯總后報送財務總監(jiān)審核，財務總監(jiān)根據(jù)資金使用額度、債務到期日、項目支出進度制定下月份資金支付計劃，提交集團企業(yè)主要負責人審批后安排財務部門予以執(zhí)行。

（3）工資性支出、辦公支出、差旅費支出、業(yè)務費用支出、備用金支出等日常性支出的范圍與標準實行動態(tài)化管理，由財務總監(jiān)審核確定，支出范圍與標準財務總監(jiān)審核后由經(jīng)辦部門提交集團各企業(yè)主要負責人遵照執(zhí)行。

（4）集團企業(yè)除日常性零星支出外，其他所有支付事項納入資金支出計劃管理，對臨時性支出事項一般當期不予支付，對緊急臨時性支出事項由企業(yè)主要負責人審批并列明支出事由，由財務總監(jiān)審核后予以支付。

（5）銀行賬戶余額管理實行周報制度，每周周五由集團公司財務部門統(tǒng)計匯總各公司銀行賬戶余額數(shù)據(jù)報送財務總監(jiān)，財務總監(jiān)根據(jù)銀行賬戶資金結(jié)存情況對資金支付計劃做出安排調(diào)整。

（6）集團企業(yè)母公司與各子公司銀行賬戶的設立、注銷必須由財務總監(jiān)予以批準。

（二）加強企業(yè)財務部門人員崗位管理

（1）財務總監(jiān)負責擬定集團企業(yè)財務部門崗位設置與財務人員職責分工方案，擬訂方案提交集團公司董事會審議通過，財務總監(jiān)履行出資人管理職責行使表決權，審議通過后的方案報送國有資產(chǎn)監(jiān)管部門備案。

（2）財務總監(jiān)負責集團企業(yè)財務部門日常管理工作，認為出現(xiàn)財務部門人員崗位需調(diào)整的事宜，可提出財務部門崗位設置與人員職責分工調(diào)整方案，調(diào)整方案提交集團公司董事會審議通過，財務總監(jiān)履行出資人管理職責行使表決權，審議通過后的方案報送國有資產(chǎn)監(jiān)管部門備案。

（3）財務總監(jiān)根據(jù)會計業(yè)務工作需要配備集團內(nèi)各公司財務會計人員，會計工作崗位分為會計機構負責人、出納，財產(chǎn)物資核算，工資核算，成本費用核算，財務成果核算，資金核算，往來結(jié)算，總賬報表，稽核，檔案管理等，可以一人一崗、一人多崗或者一崗多人，但出納人員不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、費用、債權債務賬目的登記工作。建立會計崗位工作人員輪崗制度，有計劃地進行崗位輪換。

（4）建立財務部門績效考核評價機制，并將考核結(jié)果與財務會計人員的晉升、薪酬、崗位相結(jié)合，定期進行績效考核效果評估，及時分析財務部門工作的優(yōu)點和不足，對財務管理工作做出階段性調(diào)整。

（三）規(guī)范投融資管理

（1）對公司職能部門提交的投資項目初步實施方案進行審核，對項目在技術、工程、經(jīng)濟等方面的合理性和可行性進行全面、詳細的分析，通過多個方案的篩選比較，獨立發(fā)表審核意見，對擬確定的投資實施方案報送集團企業(yè)主要負責人審批后提交集團董事會表決通過，財務總監(jiān)履行出資人管理職責行使表決權。

（2）對已經(jīng)批準立項的投資項目概算預算進行審核，財務總監(jiān)根據(jù)項目內(nèi)容與專業(yè)化程度可組織人員自行審核或委托第三方專業(yè)機構進行審核，委托第三方專業(yè)機構審核的服務費用在項目支出中列支。

（3）指導財務部門根據(jù)投資項目需求、項目資金來源、企業(yè)中期經(jīng)營計劃和中長期發(fā)展規(guī)劃等因素進行綜合平衡，編制企業(yè)年度投資計劃預算，提交集團企業(yè)董事會審定。

（4）對投資項目擬簽訂合同中涉及的財務事項內(nèi)容進行審核，確保合同中不存在不利于企業(yè)的或有事項，重點關注合同中有關計價方式、結(jié)算方式與支付方式的條款約定，防范合同財務風險。

（5）對項目投資預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督管理，對執(zhí)行中調(diào)整變更事項進行審核，在不影響項目的設計綱領、建設目標，不突破總概算的原則下的局部調(diào)整，由項目部門提出書面報告報送財務部門，財務總監(jiān)審核確認后予以調(diào)整，重大調(diào)整變更事項提交集團企業(yè)董事會審議通過，財務總監(jiān)履行出資人管理職責行使表決權。

（6）城投企業(yè)財務部門按照投資項目向財務總監(jiān)報送項目統(tǒng)計月報，財務總監(jiān)審核后向集團企業(yè)董事會通報投資項目支付進度情況。

（7）財務總監(jiān)根據(jù)項目監(jiān)管需要，可獨立組織第三方專業(yè)機構對投資項目竣工結(jié)決算進行專業(yè)審計，審計結(jié)果提交城投企業(yè)董事會審定，委托第三方專業(yè)機構的審計服務費在項目支出中列支。

（8）對城投企業(yè)職能部門提交的項目融資方案進行審核，對項目資金需求量根據(jù)具體的經(jīng)營目標、投資規(guī)模，運用科學合理的預測方法測定投資項目的資金需求量。合理確定融資方式與融資渠道，確保資金結(jié)構的合理性，有效降低融資成本與財務風險。對擬確定投資項目融資方案獨立發(fā)表審核意見，企業(yè)主要負責人審批后提交集團企業(yè)董事會表決通過，財務總監(jiān)履行出資人管理職責行使表決權。

（9）負責組織實施投資項目的績效評價工作，重點關注已投入運營項目的現(xiàn)金流獲取能力、盈利能力、償債能力與可持續(xù)經(jīng)營能力，編寫投資項目績效評價報告報送國有資產(chǎn)監(jiān)管部門作為企業(yè)經(jīng)營績效考核的評價依據(jù)。

（四）規(guī)范國有資產(chǎn)管理

（1）組織企業(yè)相關職能部門完善資產(chǎn)基礎管理制度，防控國有資產(chǎn)流失，依法確認產(chǎn)權歸屬關系，對企業(yè)的資產(chǎn)、負債、所有者權益等產(chǎn)權狀況與增減變動情況依法向國有資產(chǎn)監(jiān)管部門辦理產(chǎn)權登記。

（2）明確城投企業(yè)資產(chǎn)管理機構及職責，組織制定資產(chǎn)管理細則，包括：資產(chǎn)采購、資產(chǎn)驗收、資產(chǎn)登記、資產(chǎn)日常管理、資產(chǎn)保養(yǎng)與維修、資產(chǎn)報廢、資產(chǎn)調(diào)撥、資產(chǎn)管理的責任與獎懲等。

（3）建立資產(chǎn)管理報告制度，城投企業(yè)資產(chǎn)管理部門每季度終了次月10日前向財務總監(jiān)報送資產(chǎn)管理報告，資產(chǎn)管理報告應包括資產(chǎn)管理報告書、資產(chǎn)統(tǒng)計匯總表、資產(chǎn)分類明細統(tǒng)計表。

（4）建立資產(chǎn)年度盤點制度，組織資產(chǎn)盤點工作，形成盤點報告，內(nèi)容包括：賬面資產(chǎn)、實盤資產(chǎn)、盤盈、盤虧及情況說明，對盤點中發(fā)現(xiàn)的盤盈、盤虧資產(chǎn)，由資產(chǎn)管理部門與財務部門出具意見，報送財務總監(jiān)審核后，按相關程序辦理。

（5）對需處置的資產(chǎn)由資產(chǎn)管理部門擬定資產(chǎn)處置方案，報送財務總監(jiān)審核后，按相關程序辦理。重大資產(chǎn)處置方案需提交城投企業(yè)董事會審議通過，財務總監(jiān)履行出資人管理職責行使表決權。

（五）建立績效評價機制

（1）指導企業(yè)績效評價部門按照國有資產(chǎn)監(jiān)管部門管理要求制定的績效評價方法、指標與評價標準，組織自評工作，評價結(jié)果作為集團企業(yè)內(nèi)部人力資源管理的一項重要依據(jù)。

（2）財務總監(jiān)對企業(yè)績效評價部門編制的績效評價實施方案提出合理化建議，方案內(nèi)容主要包括：經(jīng)營決策情況、資金管理和使用情況、資產(chǎn)負債管理情況、管理制度健全性及執(zhí)行情況、經(jīng)營效益實現(xiàn)情況等方面；評價指標設置主要包括：經(jīng)營收入、經(jīng)營成本、經(jīng)營利潤、債務清償、項目投資、項目融資、風險管理等。評價指標的權重由績效評價部門結(jié)合各公司實際情況按照公平性、客觀性的原則予以合理確定。

（3）財務總監(jiān)對企業(yè)績效評價自評結(jié)果運用提出合理化建議，作為企業(yè)被考核人員工資薪酬調(diào)整、崗位晉升、績效獎勵的判定依據(jù)，協(xié)助企業(yè)逐步建立完善以目標為導向、以成本為衡量、以績效為核心的績效管理模式。

結(jié)語

面對新形勢、新挑戰(zhàn)，對地方城投企業(yè)的國有資本與財務管理工作還存在不少問題需要解決，國資監(jiān)管體制還需進一步完善，企業(yè)經(jīng)營管理能力還需進一步增強，建立法治化、常態(tài)化的財務總監(jiān)委派制度是國資監(jiān)管部門對地方城投企業(yè)經(jīng)營管理運行制約和監(jiān)督體系的有效補充，是現(xiàn)階段有效管控地方城投企業(yè)重大風險，提高資產(chǎn)運營效率的必要措施。財務總監(jiān)委派制度的實施有利于增強地方城投企業(yè)對資金管理、投融資管理、資產(chǎn)管理，績效管理等經(jīng)營管理事項的管控能力，并充分發(fā)揮財務總監(jiān)在地方城投企業(yè)運營中的基礎管理作用，有利于穩(wěn)妥化解地方城投企業(yè)重大財務風險與經(jīng)營風險，提升日常管理工作的法治化、規(guī)范化、專業(yè)化水平，為地方城投企業(yè)做大做強做優(yōu)提供有力的制度保障。