雷 蕾

（西安財經(jīng)大學(xué)，西安 710100）

引 言

隨著科技領(lǐng)域“放管服”改革的持續(xù)深化，一系列“放管服”政策文件的出臺給高校科研人員提供了良好的科研環(huán)境?？蒲薪?jīng)費“包干制”的提出，無疑是激發(fā)科研創(chuàng)新活力的重要舉措?？蒲薪?jīng)費“包干制”的核心是經(jīng)費使用權(quán)的有條件下放而非“全包”。過度放權(quán)會導(dǎo)致科研經(jīng)費違規(guī)使用等現(xiàn)象，但過度管理也會導(dǎo)致科研積極性受到打擊，這就對適度放權(quán)和適度管理的平衡提出了更高的要求，對科研經(jīng)費“包干制”相關(guān)問題進行探討也就更有其必要性。

一、科研經(jīng)費“包干制”實施的制約因素

（一）預(yù)算制束縛科研的能動性

多年來，高校的科研經(jīng)費管理大多實行預(yù)算制，從立項到經(jīng)費報銷再到結(jié)題決算，預(yù)算始終是整個流程不可或缺的環(huán)節(jié)。經(jīng)費需要嚴格按照報批立項時編制的預(yù)算分類科目進行報銷，編制和調(diào)整預(yù)算更是需要相關(guān)部門的層層審批，這些都極大地制約了科研人員的主觀能動性。科學(xué)探索不同于工程項目，其存在較高的不確定性，在很多方面難以做到精準預(yù)算。特別是對于智力勞動占比較大的哲學(xué)社科類科研項目，事前精準量化每一分項在研究過程中會支出多少是比較困難的。此外，部分科研人員對財務(wù)方面的基本專業(yè)知識不甚了解也是預(yù)算編制準確性受限的另一原因所在。

（二）信息共享機制尚待健全

科研經(jīng)費管理涉及立項、到款查詢認領(lǐng)、建賬、報賬、結(jié)題等多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)的工作涉及高校多個職能部門。但是在工作實踐中，各部門往往存在各自的管理系統(tǒng)和管理方式。在前期，科研人員需要在科研處完成立項后到財務(wù)處查詢科研經(jīng)費到賬情況，并往返于財務(wù)處和科研處之間提交各項資料，從而辦理建賬手續(xù)。在后期報賬環(huán)節(jié)，科研人員更是需要經(jīng)常往返于財務(wù)處、國資處、科研處等多個部門辦理審批材料。但各部門數(shù)據(jù)信息的不共享和管理步伐的不一致，時常會導(dǎo)致科研人員花費大量時間在反復(fù)流程和重復(fù)工作上面。這在加重各部門工作量的同時，也會導(dǎo)致矛盾的滋生，更會極大地影響科研人員的工作效率，降低科研經(jīng)費的使用效能，不利于科研創(chuàng)新活力的激發(fā)。

（三）科研誠信評價體系缺失

科研經(jīng)費“包干制”的實施是簡政放權(quán)的重要體現(xiàn)。為了使“包干制”更好地發(fā)揮優(yōu)勢，需要建立并完善誠信評價體系。目前，關(guān)于“包干制”的政策文件和各省市的試點實踐中，大多提出了建立誠信體系等框架性文件，但具體如何落地仍處于不甚明朗的狀態(tài)。誠信評價體系的尚待健全，不利于高校把握好下放經(jīng)費使用權(quán)與經(jīng)費有效管理之間的平衡點。

（四）落地實施較為遲滯困難

自科研經(jīng)費“包干制”的改革思路被《政府工作報告》提出后，各省市不斷出臺與包干試點相關(guān)的文件，但在理解和落實層面仍存在制度建設(shè)和具體舉措?yún)⒉畈积R的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段部分的包干管理辦法僅是作為指導(dǎo)性文件發(fā)揮作用，很少涉及具體層面的落實措施，這就導(dǎo)致目前尚未形成較為成熟的制度體系。緊隨其后的各高校對于“包干制”的具體實施節(jié)奏更是不同。一方面，由于“包干制”提出的時間并不長，高校對此缺乏足夠的認識，仍處于互相觀望學(xué)習(xí)的狀態(tài)，因此尚未修訂相關(guān)的科研經(jīng)費制度；另一方面，“包干制”進一步強化了科研承擔(dān)單位項目負責(zé)人的主體責(zé)任，但同時仍需適度適時下放經(jīng)費使用權(quán)，否則會導(dǎo)致高校承擔(dān)更大的財務(wù)風(fēng)險及管理壓力。從這個角度出發(fā)，高校對放權(quán)仍然存在顧慮，故而在一定程度上拖延了高校經(jīng)費包干的試點進度。

二、科研經(jīng)費“包干制”發(fā)展路徑梳理

（一）國家政策指導(dǎo)

1.“包干制”相關(guān)政策文件的頒布

近年來，為進一步提升科研人員的積極性，提升科研管理效率及創(chuàng)新效率，國家先后出臺了一系列政策對科研經(jīng)費制度進行改革，不斷優(yōu)化學(xué)術(shù)科研氛圍，進一步服務(wù)于創(chuàng)新型國家的建設(shè)和發(fā)展。

自2016 年《政府工作報告》提出“放管服”改革后，科研領(lǐng)域“放管服”不斷推進。2019 年《政府工作報告》則正式提出科研經(jīng)費“包干制”的概念，被視作科研經(jīng)費“包干制”改革的開端。報告明確提出展開科研經(jīng)費包干試點，進一步提高間接經(jīng)費比重，不對科目之間的比例加以限制，由科研人員自主決定科研經(jīng)費的支出。這極大地增強了科研經(jīng)費的靈活性，是“放管服”大背景下探索成熟科研經(jīng)費管理制度的關(guān)鍵舉措。2019 年12 月，中科院按照工作報告提出的思路，印發(fā)《中國科學(xué)院關(guān)于開展科研經(jīng)費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》，標志著“包干制”的試點工作正式拉開序幕。

2.國家自然科學(xué)基金“包干制”適用范圍不斷擴大

2019 年12 月，國家自然科學(xué)基金委員會等三部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》，首次提出在國家杰出青年科學(xué)基金項目中試點經(jīng)費“包干制”，這是對科研經(jīng)費管理的重要改革和創(chuàng)新實踐。具體試點內(nèi)容涵蓋無須編制預(yù)算、取消區(qū)分直接費用和間接費用、項目負責(zé)人在一定條件下可自主使用經(jīng)費并確定績效支出等。這有利于較為合理地對科研人員的智力支出進行補償，緩解經(jīng)費報銷難、預(yù)算過度約束等現(xiàn)行預(yù)算制度下的主要矛盾。正是由于青年科研人員具有思維活躍等特點，變化因素相對較多，更能適合靈活的經(jīng)費管理制度，因此從杰青項目率先進行試點有其必要性和合理性。2019 年，上海等地在其他相關(guān)科研項目的試點實踐中都有參照該文件的做法，并相應(yīng)擴大了試點范圍。至此，“包干制”試點從國家層面到各地市陸續(xù)鋪開。

2021 年8 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，提出進一步精簡預(yù)算編制科目，將直接費用簡化為業(yè)務(wù)費、設(shè)備費、勞務(wù)費三大類，并將預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項目負責(zé)人，解決預(yù)算調(diào)整審批程序煩瑣的問題。同時明確提出對“包干制”的實施范圍進行擴充，諸如允許對差旅費中的伙食補助、交通補助實行包干等，極大地簡化了差旅費這一煩瑣費用類型的報銷程序，讓科研人員可以專注于科研項目本身，提升科研工作效率。

2021 年9 月修訂的《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》則明確了“包干制”和預(yù)算制是自然科學(xué)基金項目資金管理的兩種基本方式。新辦法在原有探索的基礎(chǔ)上，進一步擴大了經(jīng)費管理的自主權(quán)，增加了住房公積金作為勞務(wù)費的開支范圍，強調(diào)項目負責(zé)人對資金使用合規(guī)合理性的主體責(zé)任。隨后，國家自然科學(xué)基金委員會又陸續(xù)出臺了其他相關(guān)文件，提出將包干實行范圍擴大到杰出青年科學(xué)基金項目、青年科學(xué)基金項目、優(yōu)秀青年科學(xué)基金項目，而其他科學(xué)基金項目則需要編制項目預(yù)算。

（二）地方具體實踐

在國家相關(guān)“包干制”政策的指導(dǎo)下，部分省市深入貫徹改革精神，陸續(xù)啟動科研經(jīng)費包干試點工作。目前，雖然各省市的相關(guān)試點文件在具體表述上有所差異，但是實踐重點基本都是圍繞相關(guān)科研項目無須編制預(yù)算、各預(yù)算科目的支出在一定條件下不設(shè)比例限制、績效支出由項目負責(zé)人根據(jù)實際情況自行確定等方面展開。這極大地優(yōu)化了經(jīng)費使用流程，進一步擴大了高校等科研主體的自主權(quán)。

例如，陜西省科技廳和財政廳在2020 年9 月印發(fā)了《陜西省科學(xué)技術(shù)廳 陜西省財政廳關(guān)于在陜西省財政科技計劃中試行項目經(jīng)費“包干制”的通知》，明確試點范圍包括省自然科學(xué)基礎(chǔ)研究計劃中的一般項目（面上項目、青年項目）、重點項目、杰青項目，以及省創(chuàng)新能力支撐計劃中的軟科學(xué)、青年科技新星計劃等。與國家指導(dǎo)文件相比，試點范圍進一步擴大，更加有利于釋放科研創(chuàng)新活力。

北京市的試點方向則在與其他省市基本一致的基礎(chǔ)上，凸顯試點力度的特色。2022 年2 月，北京市科學(xué)技術(shù)委員會等三部門共同制定發(fā)布《北京市財政科研項目經(jīng)費“包干制”試點工作方案》，方案規(guī)定包干試點范圍為北京市自然科學(xué)基金專項、科技新星計劃專項和獨立法人研發(fā)機構(gòu)科技專項三類項目，這是國內(nèi)首次將試點范圍從項目支持經(jīng)費擴展到機構(gòu)支持經(jīng)費。獨立法人機構(gòu)科技專項主要指在醫(yī)藥、人工智能等高科技領(lǐng)域選擇出一部分從事前沿研究的獨立法人研發(fā)機構(gòu)，機構(gòu)根據(jù)合同約定的研發(fā)目標獲取相應(yīng)的經(jīng)費支持，助力高精尖領(lǐng)域科研成果的發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)換。

三、科研經(jīng)費“包干制”的實施對策研究

（一）科研項目分類包干

1.整體總額包干

對于主要來自社會企事業(yè)單位的橫向科研經(jīng)費，扣除管理費用等學(xué)校承擔(dān)的成本后的剩余經(jīng)費由項目組自主使用。由于橫向項目主要是按照與委托方的合同約定來進行科研任務(wù)，因此只要科研人員按照合同約定和財經(jīng)法律法規(guī)的要求來使用科研經(jīng)費，在規(guī)定的研究期間內(nèi)履行完成整個項目并通過委托方的結(jié)題驗收即可，可以對其經(jīng)費使用賦予較大的自主權(quán)。

2.部分費用包干

（1）對于主要來自財政性資金的縱向科研經(jīng)費，“包干制”的實行應(yīng)側(cè)重于明確對哪些項目進行嚴格預(yù)算把控及相應(yīng)比例限制。這種對資金規(guī)范性的要求是由財政資金的公共性質(zhì)決定的。首先，對于直接經(jīng)費中的勞務(wù)費、專家咨詢費、設(shè)備費等較為敏感的科目，應(yīng)嚴格根據(jù)立項單位的要求進行比例限制。其余科目之間則不設(shè)比例限制，由項目組根據(jù)實際情況自行決定使用。其次，對于間接經(jīng)費中的績效支出，應(yīng)充分考慮不同項目類型的特點。與自然科學(xué)研究項目相比，哲學(xué)社科類項目更強調(diào)智力成本等人力資本的投入，而這往往很難去準確計量，因此對其智力報酬進行合理的補償是可行的。此外，項目管理部門適時下放經(jīng)費預(yù)算調(diào)劑權(quán)，將科研人員從預(yù)算調(diào)整層層審批等煩瑣的事項中解放出來也是落實“包干制”的重要舉措。

（2）對于差旅費這類票據(jù)量復(fù)雜且具有一系列標準規(guī)范的費用，推行包干是合理且必要的。目前較為常見的是伙食補貼與交通補貼實行定額包干，城市間交通費按照出差人員的職稱、職務(wù)級別核定標準，住宿費則按照各省市差旅相關(guān)文件的規(guī)定來確定目的地包干標準。因此，對于科研人員發(fā)生的差旅費，只要擁有較為清晰的出差人員職級、出差地點、出差天數(shù)等相關(guān)差旅信息，即可按照差旅費管理制度中規(guī)定的相應(yīng)標準核算報銷金額。這在減輕項目組報賬負擔(dān)的同時，亦會極大降低高校財務(wù)部門在核算方面的工作壓力。

（3）對于有開支標準且彈性較大的費用類型，如會議費、培訓(xùn)費等，可以根據(jù)國家及所屬省市相關(guān)文件精神自行確定具體支出的標準及范圍。在考慮會議舉辦天數(shù)、會議層次、參會人數(shù)等影響會議開支的因素，以及參加培訓(xùn)期間所產(chǎn)生的生活費用和學(xué)習(xí)支出等影響培訓(xùn)成本等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)置相應(yīng)的額度進行總額控制。

（二）完善財務(wù)助理制度

聘用專職財務(wù)助理作為連接科研人員和財務(wù)人員的橋梁。由于財務(wù)政策制度不斷變化，加強對財務(wù)助理的定期培訓(xùn)并完善其聘用考核制度，有利于深化財務(wù)助理對科研政策的認識并提升其工作積極性，將科研人員從瑣碎的財務(wù)報銷中解放出來，專心科研工作本身。財務(wù)助理在向師生宣傳解答最新科研政策的同時，也能向財務(wù)處及時傳遞師生關(guān)于報銷的最新疑惑，這種雙向傳遞能夠助力高校不斷改善科研和財務(wù)工作，提升服務(wù)水平。

（三）推進信息化建設(shè)，完善信息共享機制

目前，大多數(shù)高校已經(jīng)實現(xiàn)網(wǎng)上審批及報銷，但仍存在網(wǎng)報系統(tǒng)不甚穩(wěn)定并亟須優(yōu)化等問題。高校財務(wù)部門應(yīng)加強與軟件公司的定期溝通，著力于內(nèi)嵌報銷模塊相關(guān)功能的優(yōu)化，提升系統(tǒng)界面的實用性與操作性，從而提高報銷工作的效率。此外，高校應(yīng)加快構(gòu)建“包干制”下完整的一體化科研經(jīng)費管理平臺，使得科研項目數(shù)據(jù)能在立項、預(yù)算編制、經(jīng)費報銷、收支查詢、經(jīng)費決算、結(jié)項這整個流程中融合共享，諸如財務(wù)、科研、國資、審計等各相關(guān)主體部門亦能參與跟蹤流程。平臺化建設(shè)的實現(xiàn)可以提升各類信息的使用效率，促進信息化科研管理服務(wù)體系的構(gòu)建，實現(xiàn)項目管理與經(jīng)費管理的有機融合。

（四）健全科研誠信評價體系

“包干制”的實施除了要綜合考慮科研項目的類型特點，還要對科研人員的誠信度加以考察?？蒲袉挝粦?yīng)在充分考慮不同學(xué)科種類研究特點的基礎(chǔ)上，建立科研人員信用評價層級，健全標準明晰的信用評價體系。對于科研誠信度高的項目組，應(yīng)加大對其包干的支持力度并給予今后在項目申報、科研獎勵等方面的激勵。而對于實施有違科研誠信行為的人員，應(yīng)取消其包干資格并相應(yīng)限制項目的申報。此外，高校仍需加快建立科研誠信管理平臺，建立科研誠信檔案并定期在平臺強化信息公開，從而提高經(jīng)費使用的透明度。

（五）持續(xù)優(yōu)化制度設(shè)計

建議上級聯(lián)合制定下發(fā)高?？蒲薪?jīng)費包干的相關(guān)具體管理辦法，進一步明確“包干制”的實施內(nèi)容、范圍、標準。此外，高校內(nèi)部應(yīng)加快修訂科研經(jīng)費政策制度的步伐。只有擁有了規(guī)范明確的科研制度去進行約束，“包干制”的實施才能做到有據(jù)可依，合規(guī)合理。相關(guān)經(jīng)費政策不斷修訂完善，報銷要求也要相應(yīng)改變。一方面，財務(wù)部門應(yīng)定期對新政策進行學(xué)習(xí)研討，歸納日常業(yè)務(wù)中的常見問題并匯總為報銷指南；另一方面，相關(guān)部門應(yīng)定期深入二級學(xué)院開展宣講，并通過微信群、公眾號等線上形式加強對新政策的宣傳，增進師生對最新科研政策和報銷規(guī)定的了解。

結(jié) 語

科研經(jīng)費“包干制”是高校堅持放管結(jié)合和優(yōu)化科研環(huán)境的重要舉措，關(guān)系到科研創(chuàng)新活力的激發(fā)?！鞍芍啤钡穆鋵嵭枰黜椫贫燃毠?jié)在試點實踐中不斷探索和完善，基于此才能進一步優(yōu)化整個科研經(jīng)費的管理流程，提升科研經(jīng)費的應(yīng)用價值，促進高?？蒲惺聵I(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。