張 莉

（遂平縣財(cái)政局，駐馬店 463100）

引 言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于我國五級財(cái)政體系的末端，是整個(gè)財(cái)政體系運(yùn)行的基礎(chǔ)，是國家各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)保障。2015年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定：“實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。”在這一制度下，財(cái)政資金從預(yù)算到使用的全過程都將由國庫直接控制，從而實(shí)現(xiàn)對全部財(cái)政資金的管理。自2001年將國庫集中支付制度改革確定為我國“十五”期間財(cái)政支出改革的重點(diǎn)以來，國庫集中支付改革取得了巨大成效，大大推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理工作，預(yù)算執(zhí)行管理水平明顯提高。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革

2015年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定：“實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度是基層財(cái)政財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)性制度，依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2014〕177號）》及《財(cái)政部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的通知》（財(cái)辦庫〔2015〕288號）等文件精神，各級財(cái)政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革工作高度重視，緊密結(jié)合當(dāng)前財(cái)稅體制、涉農(nóng)補(bǔ)貼“一卡通”推廣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)管理制度等重點(diǎn)改革事項(xiàng)，統(tǒng)籌規(guī)劃，完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度的操作細(xì)則，選擇了合理的改革模式，優(yōu)化了信息系統(tǒng)。

自推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革以來，我國的國庫集中支付目前已覆蓋鄉(xiāng)級以上預(yù)算單位，成為我國財(cái)政財(cái)務(wù)管理的核心基礎(chǔ)性制度。但是，由于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫設(shè)置、財(cái)政管理體制、預(yù)算管理水平、信息技術(shù)保障水平等方面存在差異，各地改革的具體模式、實(shí)施方案也存在著差異。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革的特點(diǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于我國財(cái)政管理的最基層，其管理方式大多采用“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理模式。由于業(yè)財(cái)分離、財(cái)務(wù)人員能力不足等原因，存在預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行力不足等現(xiàn)象。由于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)模相對較小、財(cái)力有限、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工資待遇等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才流失嚴(yán)重、人員晉升學(xué)習(xí)途徑受限、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革的成效

1.有效歸集財(cái)政資金，提升財(cái)政資金運(yùn)行調(diào)控能力

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實(shí)行國庫集中支付，建立國庫單一賬戶體系，把過去由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位分散管理的財(cái)政資金轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級財(cái)政部門統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外的財(cái)力得到統(tǒng)一，大大增加了財(cái)政資金的調(diào)度能力，財(cái)政部門對預(yù)算資金合理配比，保障重大項(xiàng)目支出的能力得到大幅提升。

2.改變了財(cái)政資金撥付方式

一是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位有資金需求時(shí)直接由財(cái)政下達(dá)用款額度，結(jié)合實(shí)際情況，均衡使用財(cái)政資金，做到了隨用隨撥，有效提高了資金使用效益。

二是符合支付要求的項(xiàng)目資金等大額支出，采用直接支付的方式支付到收款人賬戶，減少了資金流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督職能。

3.增加了資金透明度

資金的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行，強(qiáng)化了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督，形成了“財(cái)政部門管錢不用錢、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位用錢不見錢”的管理模式，提高了資金支付透明度，從根本上改變了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金的撥付方式，提升了預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的意識和水平，優(yōu)化了財(cái)務(wù)管理，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。

4.轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理職能

一是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，財(cái)政預(yù)算、國庫、支付中心三部門相互制約、相互監(jiān)督，強(qiáng)化了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

二是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金支付、使用和結(jié)算，確保財(cái)政資金安全、規(guī)范，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督覆蓋事前、事中、事后的全過程。把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項(xiàng)支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化了預(yù)算約束力，有利于從源頭上控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付存在的問題

推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制、支付方式、支付流程等發(fā)生了重大變化，國庫集中支付改革取得了顯著成效，但同時(shí)也存在一些問題。

（一）思想觀念認(rèn)識不到位

在歷經(jīng)改革的這5年中，大部分部門均能夠與國家政策保持一致，從大局出發(fā)，支持和配合改革工作，但是仍然有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對國庫集中支付制度缺乏全面的認(rèn)識，使得國庫集中支付制度向縱深推進(jìn)受到一定程度的影響。

一是缺乏從政治角度認(rèn)識國庫集中支付改革的重要性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對國庫集中支付的思想認(rèn)識出現(xiàn)偏差，認(rèn)為這項(xiàng)改革只是財(cái)政部門的事情，不能更好地轉(zhuǎn)變思想，調(diào)整部門的管理方式，思想認(rèn)識上沒有與上級部門形成統(tǒng)一，觀念需要進(jìn)一步更新轉(zhuǎn)變。

二是對改革理解出現(xiàn)偏差，習(xí)慣于原來的資金支付方式和管理辦法。對國庫集中支付制度簡單地認(rèn)為是財(cái)政部門推行的一項(xiàng)改變支付方式的制度。原來一些項(xiàng)目資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)施進(jìn)度從專項(xiàng)資金中支付款項(xiàng)給施工單位，如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)主單位審核全部支付手續(xù)后，需要向財(cái)政部門提出申請，由財(cái)政部門直接支付給施工單位，認(rèn)為國庫集中支付制度由縣級財(cái)政統(tǒng)一控制了資金的支付，把資金全部上繳縣級國庫，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對資金的控制權(quán)。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行力不足

現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制存在以下幾方面問題。

首先，業(yè)財(cái)分離，預(yù)算編制數(shù)據(jù)不全面。在編制過程中，鄉(xiāng)級財(cái)政當(dāng)前的預(yù)算編制不夠詳細(xì)，過于粗糙，造成每筆財(cái)政預(yù)算資金的實(shí)際流向不能夠在支出之前得到較好的確定，影響財(cái)政對全部財(cái)政資金使用的監(jiān)督效果。

其次，預(yù)算編制規(guī)范化程度低。預(yù)算單位在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，對預(yù)算項(xiàng)目中標(biāo)單位、實(shí)施進(jìn)度、已撥付金額等字段信息缺乏維護(hù)，在實(shí)際支付中難以判斷資金支付情況。

最后，預(yù)算執(zhí)行力不足，結(jié)余管理制度不完善。財(cái)政預(yù)算管理體系不健全造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力不足。

（三）資金及賬戶管理不全面

經(jīng)過改革，預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金已全部納入國庫單一賬戶體系中管理，但是暫未納入管理的財(cái)政專戶資金隨著精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等“三農(nóng)”政策的實(shí)施，仍然放在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶中，游離于國庫集中支付體系之外。

（四）國庫集中支付管理系統(tǒng)需要完善

1.支付流程設(shè)計(jì)及支付方式不夠規(guī)范

進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪設(shè)連接各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的光纖線路，實(shí)行遠(yuǎn)程電子簽章辦理支付業(yè)務(wù)。支付模式主要分為直接支付和授權(quán)支付。直接支付模式，由鄉(xiāng)財(cái)縣管中心按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出進(jìn)度批復(fù)指標(biāo)，國庫下達(dá)支付額度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付中心人員辦理直接支付資金支付憑證后，交代理銀行辦理款項(xiàng)支付業(yè)務(wù)。授權(quán)支付模式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各財(cái)政所根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位的支出需求，并在審核相關(guān)支出票據(jù)的基礎(chǔ)上，直接填寫授權(quán)申請書，通過支付系統(tǒng)傳遞到代理銀行進(jìn)行支付業(yè)務(wù)的辦理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整比較頻繁，電子簽章也要及時(shí)更換，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付工作帶來了費(fèi)用增加等諸多不變。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革的不斷進(jìn)行，在具體實(shí)施過程中，資金的支付逐漸出現(xiàn)與預(yù)期支出不吻合的情況，比較明顯的一個(gè)情形就是在支付方式的使用上，授權(quán)支付的比重在整個(gè)支付方式中過高，而直接支付的比重相對較低。因?yàn)樯霞壺?cái)政局對授權(quán)支付的控制相對較松，對授權(quán)支付監(jiān)管措施相對缺乏，授權(quán)支付在審核程序上較為簡單，所以預(yù)算單位在資金支付時(shí)更喜歡選擇授權(quán)支付方式。

2.動態(tài)監(jiān)控運(yùn)行存在偏差

為了合理規(guī)范支付行為，達(dá)到資金監(jiān)管的目的，國庫集中支付系統(tǒng)設(shè)置動態(tài)監(jiān)控規(guī)則，對大額資金、授權(quán)支付資金等實(shí)施動態(tài)監(jiān)控。在國庫集中支付管理系統(tǒng)運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)規(guī)則設(shè)置受到系統(tǒng)功能的限制和審核人員個(gè)人對規(guī)則的理解等因素的影響，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)攔截的內(nèi)容和規(guī)則與最初設(shè)置時(shí)的目標(biāo)存在偏差，造成支付攔截功能不夠靈活，不能夠滿足復(fù)雜的攔截需求。

3.國庫集中支付管理系統(tǒng)穩(wěn)定性不足

因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級信息化程度不高、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)穩(wěn)定性不足等原因，往往造成支付系統(tǒng)在使用過程中存在網(wǎng)絡(luò)卡頓、丟單漏單等現(xiàn)象。在緊急情況下，不能夠?yàn)橘Y金的準(zhǔn)確及時(shí)支付提供技術(shù)保障。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員專業(yè)素養(yǎng)不足

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員存在年齡結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度低、基層財(cái)務(wù)工作強(qiáng)度大、人才難以留任等情況。進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，就需要在崗位設(shè)置上充分考慮工作人員的工作特點(diǎn)和需要具備的技能，安排業(yè)務(wù)操作熟練、熟悉計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)、對新事物新方法接受能力強(qiáng)、學(xué)習(xí)效率高的工作人員在合適的工作崗位。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付管理的對策和建議

針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革形勢及實(shí)際中遇到的問題，建議今后應(yīng)做好以下幾方面工作。

（一）加強(qiáng)政策宣傳，轉(zhuǎn)變觀念、統(tǒng)一認(rèn)識

推進(jìn)和深化改革，必須從思想上轉(zhuǎn)變觀念，打破以往固定的思維模式，認(rèn)識國庫集中支付改革的重要性，正確對待改革工作中遇到的困難，秉持攻堅(jiān)克難的精神，理解并支持改革工作。各部門必須強(qiáng)化宣傳指導(dǎo)，制定培訓(xùn)宣傳方案，通過內(nèi)部刊物、宣傳欄、自媒體、專題培訓(xùn)等多種方式進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，提高對國庫集中支付制度改革重要性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向建設(shè)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，明確重視預(yù)算管理對提高工作效率，提升服務(wù)能力的重要性，強(qiáng)化思想認(rèn)識，提高管理水平。加強(qiáng)預(yù)算管理，一是要深化零基預(yù)算管理改革，落實(shí)零基預(yù)算管理制度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)共享平臺，推進(jìn)財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制執(zhí)行信息適時(shí)共享。二是貫徹落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制。單位在財(cái)務(wù)預(yù)算管理運(yùn)行過程中，應(yīng)根據(jù)各部門、各崗位的角色定位，具體落實(shí)相關(guān)職責(zé)，并建立跟蹤查詢制度，以提高預(yù)算執(zhí)行力。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)督管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要制定長期有效的監(jiān)督管理方案，使監(jiān)督工作程序化、規(guī)范化。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督管理部門，配合審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢等部門和上級部門的外部監(jiān)督，來約束單位和人員的行為，確保預(yù)算支出在合理的范圍內(nèi)。落實(shí)預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制，建立健全績效考評制度。預(yù)算安排與項(xiàng)目績效結(jié)果掛鉤，將績效審核結(jié)果和上年度績效再評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不予安排預(yù)算。貫徹落實(shí)國庫單一賬戶體系管理的目標(biāo)，不斷完善預(yù)算單位賬戶管理辦法，逐步將所有資金納入財(cái)政管理。

（四）強(qiáng)化管理系統(tǒng)，規(guī)范支付流程

針對國庫集中支付管理中出現(xiàn)的操作性問題，完善現(xiàn)在正在實(shí)行的操作管理制度，進(jìn)一步簡化相關(guān)業(yè)務(wù)的資金支付手續(xù)，推動國庫集中支付業(yè)務(wù)電子化。繼續(xù)推進(jìn)信息化建設(shè)，積極推動財(cái)政部門、銀行、稅務(wù)部門等系統(tǒng)的橫向聯(lián)網(wǎng)，貫通上下級財(cái)政部門的信息傳遞，實(shí)現(xiàn)有關(guān)信息的及時(shí)采集、積極反饋、共享共用，繼續(xù)深化推進(jìn)公務(wù)卡改革，減少零星資金的分散支付。

結(jié)合最新的政策和法律法規(guī)，及時(shí)更新并不斷補(bǔ)充動態(tài)監(jiān)控規(guī)則，使黨和政府的各項(xiàng)新規(guī)章制度在工作中得到執(zhí)行和運(yùn)用。針對特殊業(yè)務(wù)，不斷收集并整理相關(guān)案例，通過修改預(yù)警關(guān)鍵字等方法，不斷完善規(guī)則。充分利用現(xiàn)代信息科技技術(shù)，加強(qiáng)5G網(wǎng)絡(luò)通信的利用率，對現(xiàn)有支付網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級，提高網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行速度和穩(wěn)定性。

（五）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員專業(yè)素養(yǎng)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要正視財(cái)政工作者年齡結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度低、基層財(cái)務(wù)工作強(qiáng)度大、人才難以留任的現(xiàn)狀。要想改善這種現(xiàn)狀，需要做到以下幾點(diǎn)。

第一，制定內(nèi)部考核獎勵措施，激勵基層財(cái)政人員積極提高業(yè)務(wù)技術(shù)水平。

第二，財(cái)政部門加強(qiáng)對相關(guān)崗位業(yè)務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)，提供更多學(xué)習(xí)機(jī)會，拓寬學(xué)習(xí)渠道。

第三，制訂完備的人才引進(jìn)計(jì)劃，吸引優(yōu)秀人才到基層工作，用完備的工作機(jī)制、良好的工作環(huán)境、合理的薪資待遇，確?；鶎迂?cái)政崗位招得進(jìn)賢士、留得住人才。