徐芳芳

(中共天津市委黨校/天津行政學(xué)院,天津 300191)

一、問(wèn)題的提出

財(cái)政是國(guó)家發(fā)展的重要支撐,稅收是財(cái)政制度的重要組成部分,完善稅制結(jié)構(gòu)建設(shè),有利于厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自1994年推行稅制改革以來(lái),我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)經(jīng)過(guò)多次調(diào)整,正在逐步完善。長(zhǎng)期以來(lái),以旨在保證財(cái)政收入的間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)為提升國(guó)家財(cái)力基礎(chǔ)提供保障,而以旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、優(yōu)化收入分配的直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)仍然處于較低水平,存在稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相匹配的問(wèn)題,直接稅的調(diào)節(jié)作用仍然難以充分發(fā)揮。尤其是進(jìn)入“十四五”時(shí)期,新發(fā)展階段對(duì)稅制結(jié)構(gòu)改革提出了更高要求,要求稅制結(jié)構(gòu)不僅要適應(yīng)國(guó)家發(fā)展政策的變化,還要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境的變化?！笆奈濉币?guī)劃明確提出“完善現(xiàn)代稅收制度,健全地方稅、直接稅體系,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),適當(dāng)提高直接稅比重”,這為我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)改革指明未來(lái)發(fā)展方向。稅制結(jié)構(gòu)不是一成不變的,而是要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,以緩解當(dāng)前社會(huì)主要矛盾和優(yōu)化資源配置作為主要目標(biāo),進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于稅制結(jié)構(gòu)展開(kāi)了多層次、多角度的研究,主要集中在三個(gè)方面:一是稅制結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益研究。Y Lee(2005)對(duì)稅制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的相互關(guān)系展開(kāi)研究,結(jié)果發(fā)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了廣泛影響,其中,企業(yè)所得稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出顯著負(fù)相關(guān)。[1]R V Adkisson(2014)認(rèn)為,不同種類的稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不同的影響,在經(jīng)濟(jì)衰退條件下,對(duì)稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果較為微弱。[2]呂煒和邵嬌(2020)通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)直接稅占比對(duì)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平具有顯著影響。[3]二是稅制結(jié)構(gòu)變遷研究。張書慧(2021)指出我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)要朝著“雙主體”方向轉(zhuǎn)化,將降低稅率、簡(jiǎn)化稅制作為主要途徑。[4]范慶泉和周縣華(2016)指出稅制結(jié)構(gòu)變遷與市場(chǎng)化進(jìn)程在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利增進(jìn)過(guò)程中具有雙向作用。[5]三是稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì)研究。Fried man M(1952)認(rèn)為間接稅損害市場(chǎng)銷量,容易造成消費(fèi)者消費(fèi)選擇的扭曲。[6]A C Har berger(1964)認(rèn)為間接稅容易造成福利的損失,對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生一定的影響。[7]賈康(2015)認(rèn)為要逐步建立以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu),以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。[8]李升(2016)認(rèn)為稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)稅收制度建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題,提出通過(guò)優(yōu)化稅負(fù)分布、稅收體系結(jié)構(gòu)、稅種結(jié)構(gòu)以加強(qiáng)稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)。[9]胡洪曙和王寶順(2017)指出我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化要提高直接稅比重,完善個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅,加強(qiáng)稅收征管的信息化建設(shè)。[10]

縱觀國(guó)內(nèi)外學(xué)者有關(guān)稅制結(jié)構(gòu)改革的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn),絕大部分是圍繞某一具體問(wèn)題展開(kāi)研究,如何建立與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的稅制結(jié)構(gòu)成為急需解決的問(wèn)題。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面提出新要求,提出要加強(qiáng)財(cái)稅體制改革。在當(dāng)前環(huán)境下,稅制結(jié)構(gòu)發(fā)揮何種作用,推動(dòng)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動(dòng)力何在,如何構(gòu)建與之匹配的稅制結(jié)構(gòu),有待深入研究。

二、稅制結(jié)構(gòu)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的職能作用

稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指通過(guò)對(duì)稅制構(gòu)成要素進(jìn)行改革和完善,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過(guò)程。建設(shè)合理的稅制結(jié)構(gòu)有助于滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。本文基于稅制結(jié)構(gòu)的制度屬性、運(yùn)行方式、效能作用三個(gè)層面進(jìn)一步探索優(yōu)化我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的職能作用。

(一)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是國(guó)家治理體系的重要制度安排

稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)是有效規(guī)范多主體權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)公共秩序的一項(xiàng)重要制度安排,發(fā)揮著特殊作用。一是作為財(cái)稅體制改革的重要組成部分,具有調(diào)節(jié)分配稅收的作用。二是通過(guò)調(diào)整稅收體系、稅種結(jié)構(gòu)、稅種設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置,全面提升國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行效率。財(cái)政作為國(guó)家治理的重要組成要素,稅制結(jié)構(gòu)本身所具有的制度屬性決定其在國(guó)家治理體系中的重要位置。

“十四五”時(shí)期我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段,稅制結(jié)構(gòu)的改革調(diào)整應(yīng)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況相匹配。稅制結(jié)構(gòu)作為財(cái)稅體制的重要組成部分,在新發(fā)展階段被賦予新的功能和作用。一是稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)發(fā)揮作用范圍廣。稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用,在社會(huì)發(fā)展的其他領(lǐng)域如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域都發(fā)揮著重要作用。二是稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)是調(diào)節(jié)多主體關(guān)系的重要手段。通過(guò)稅收引導(dǎo)資源配置的具體方向可以充分反映市場(chǎng)供求狀況,體現(xiàn)為中立的稅收狀態(tài),確保企業(yè)不因稅負(fù)而受到影響,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)統(tǒng)一。通過(guò)對(duì)公眾收入進(jìn)行有效分配,回應(yīng)公眾需求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。三是稅制結(jié)構(gòu)的功能定位發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著“十四五”時(shí)期國(guó)家對(duì)于稅制結(jié)構(gòu)提出的新要求,稅制建設(shè)不再局限于適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展變化,而是逐步致力于現(xiàn)代化的國(guó)家治理建設(shè),最終目標(biāo)在于發(fā)展和完善社會(huì)主義制度建設(shè)。

(二)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是提升國(guó)家治理能力的重要方式

國(guó)家治理能力是檢驗(yàn)國(guó)家治理體系是否科學(xué)有效的關(guān)鍵。稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是提升國(guó)家治理能力的重要方式,針對(duì)稅制結(jié)構(gòu)的具體運(yùn)行方式,有兩方面內(nèi)涵:一是稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)是財(cái)稅體制的組成部分,而財(cái)稅體制建設(shè)是推動(dòng)國(guó)家治理能力的具體體現(xiàn);二是稅制結(jié)構(gòu)決定國(guó)家財(cái)政能力,國(guó)家財(cái)政能力提升有助于進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家治理能力的建設(shè)。

在現(xiàn)代國(guó)家治理背景下,政府稅收不僅具有對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的職能,還具有政治職責(zé)和功能,通過(guò)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化有利于提升國(guó)家治理能力。稅收主體即政府和社會(huì)成員具有相輔相成、共同促進(jìn)的關(guān)系。具體表現(xiàn)為,政府公共部門通過(guò)稅收獲得大量經(jīng)濟(jì)資源,自然也希望社會(huì)成員同樣能夠獲得良好收益。為全面提升稅收征管的有效性,政府需要通過(guò)完善稅制結(jié)構(gòu)以進(jìn)一步提高征管效率。與此同時(shí),社會(huì)成員不斷對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提出新的要求,促使政府對(duì)社會(huì)成員的要求加以重視并及時(shí)回應(yīng),同時(shí)社會(huì)成員也要嚴(yán)格遵從稅收征管制度。政府和社會(huì)成員在征稅過(guò)程中形成的互動(dòng)關(guān)系促使政府不斷完善政策,也為社會(huì)成員監(jiān)督政府稅收行為提供了合理途徑。由此可以看出,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)對(duì)于國(guó)家治理能力穩(wěn)步提升發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。

(三)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度的重要保障

“十四五”時(shí)期是我國(guó)建立和完善現(xiàn)代財(cái)稅制度的關(guān)鍵期,財(cái)稅體制改革關(guān)系社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面,迫切需要建立與之匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度。稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度的保障,主要是針對(duì)稅制結(jié)構(gòu)的效能,通過(guò)改革稅收方式實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置,是完善財(cái)稅制度建設(shè)的重要方式。具體內(nèi)涵體現(xiàn)為:通過(guò)對(duì)稅系、稅種的合理設(shè)計(jì),提升政府對(duì)財(cái)政資金的有效運(yùn)用和管理,進(jìn)而形成良好的治理秩序,有效抵御各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),為公眾提供更好的公共服務(wù)。

一是稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段。不同的稅收制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不同的影響,合理調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受多樣化因素的影響,以稅收的方式對(duì)人、財(cái)、物等資源合理配置,有助于全面提高生產(chǎn)效率。依據(jù)某一特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,能夠確保實(shí)現(xiàn)稅收增加的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),以滿足政府公共支出的需要。

二是稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)收入分配公平的重要制度舉措。稅制結(jié)構(gòu)影響收入分配,通過(guò)將一切經(jīng)濟(jì)行為納入政府稅收范圍之內(nèi),合理調(diào)整納稅人的收入差異,能夠有效縮小貧富差距,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了新的發(fā)展不平等,充分發(fā)揮稅收所具有的激勵(lì)、約束雙重作用,有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同富裕。

三是稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化有利于優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系。中央和地方通過(guò)明確劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)責(zé)任,充分發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用,從而在中央和地方形成合理的財(cái)力布局和收入來(lái)源,形成財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的穩(wěn)定發(fā)展格局。

三、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動(dòng)力

稅制結(jié)構(gòu)依據(jù)實(shí)踐發(fā)展不斷做出適應(yīng)性調(diào)整,進(jìn)入“十四五”時(shí)期,隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和全球治理大局的變化,經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略面臨重大轉(zhuǎn)型,需要實(shí)現(xiàn)由外需和投資拉動(dòng)的外向型發(fā)展模式向以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)的新發(fā)展格局轉(zhuǎn)型。充分發(fā)揮稅制結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的激勵(lì)引導(dǎo)作用,建立不僅要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè),還要適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的稅制結(jié)構(gòu),以滿足內(nèi)外部社會(huì)環(huán)境的具體變化和新發(fā)展形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要。

(一)實(shí)現(xiàn)收入分配公平的根本要求

促進(jìn)收入分配公平是有效協(xié)調(diào)人民之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,落實(shí)以人民為中心的根本立場(chǎng),提高經(jīng)濟(jì)效率的重要舉措。尤其進(jìn)入“十四五”時(shí)期,數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能的快速發(fā)展,加快資本和要素市場(chǎng)的自由流動(dòng),增加了在傳統(tǒng)不平等基礎(chǔ)上新的不平等因素。依靠單一市場(chǎng)主體難以有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,還需要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用,而稅收是極為重要的調(diào)控手段,不同的稅制結(jié)構(gòu)將會(huì)產(chǎn)生不同的調(diào)節(jié)分配效應(yīng)。為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求,稅制結(jié)構(gòu)改革既要擴(kuò)大內(nèi)需又要鼓勵(lì)創(chuàng)新,在關(guān)注平等的同時(shí)還要保持經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新性與活力。

當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)一定程度上制約了收入分配公平,具體表現(xiàn)為:一是調(diào)節(jié)收入分配的稅種占比低。調(diào)節(jié)收入分配的稅種主要集中于個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅,個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅占比偏低的現(xiàn)象仍然存在。個(gè)人所得稅主要推行分類所得稅制,對(duì)于不同的稅種推行不同的征收方法,稅率、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)等不盡一致,稅負(fù)存在較大差異。財(cái)產(chǎn)稅的征收范圍較窄,例如房產(chǎn)稅主要向工商企業(yè)征收,而鄉(xiāng)村、事業(yè)單位和個(gè)人自用房產(chǎn)等主體均免征,不利于調(diào)節(jié)分配收入。二是有關(guān)稅收政策廣泛,制約公平統(tǒng)一市場(chǎng)的建立,表現(xiàn)為稅收優(yōu)惠種類繁多,缺乏有效的考核機(jī)制,相關(guān)主體行政化行為嚴(yán)重,危害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入公平。例如,某些地方政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大量招商引資,越權(quán)出臺(tái)違反國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策,對(duì)不同企業(yè)采用不同稅收政策,造成大量稅款流失。三是以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不利于有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。在以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)中,消費(fèi)者購(gòu)買的商品勞務(wù)與所負(fù)擔(dān)的稅呈正比,不利于縮小收入差距,易產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)收入分配的作用。

(二)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求

不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將會(huì)產(chǎn)生不同的稅基,進(jìn)而形成與之對(duì)應(yīng)的稅制結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,要求建立與其匹配的稅制結(jié)構(gòu),以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。稅制結(jié)構(gòu)影響稅收功能即財(cái)政收入、資源配置、收入分配的發(fā)揮,為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求,需要加快推進(jìn)當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)改革。

當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,主要表現(xiàn)為:一是稅收優(yōu)惠力度不足。企業(yè)作為創(chuàng)新的主體,企業(yè)所得稅的稅率總體較高,部分企業(yè)不能享受加計(jì)扣除政策,從而制約企業(yè)的創(chuàng)新性和發(fā)展積極性。同時(shí),企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅之間尚未做好有機(jī)銜接。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)暢通的增值稅鏈條未實(shí)現(xiàn)完全打通,增值稅是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展發(fā)揮著重要作用,而增值稅的稅率檔次較多,且只允許提供特定服務(wù)的一般納稅人依據(jù)簡(jiǎn)易征收方式納稅,部分服務(wù)業(yè)允許實(shí)行加計(jì)扣除,影響到增值稅的有效運(yùn)用,一定程度上制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是商品稅系比重較高制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。商品稅系依產(chǎn)業(yè)設(shè)置稅種模式依然存在,制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。當(dāng)前我國(guó)約70%的稅收收入來(lái)源于商品稅系,90%由企業(yè)交納。[11]商品稅系比重較高,其他稅系比重相對(duì)較低,制約市場(chǎng)在資源配置中的決定作用,影響政府宏觀調(diào)控。三是自然人納稅較為薄弱。我國(guó)稅收同自然人接觸的渠道極為狹窄,除了在間接稅的轉(zhuǎn)嫁過(guò)程中充當(dāng)負(fù)稅人外,基本不直接負(fù)有納稅義務(wù),難以與現(xiàn)代稅收制度的作用功能相匹配。70%以上的稅收收入作為價(jià)格的構(gòu)成要素嵌于各種商品之中,即中國(guó)稅收與商品和要素價(jià)格高度關(guān)聯(lián)[12],造成價(jià)格與稅收制度混合在一起,一定程度上影響稅收制度完善,還容易扭曲商品價(jià)格,影響市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮。

(三)適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的直接要求

“十四五”時(shí)期,我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。高質(zhì)量發(fā)展是以新發(fā)展理念為指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量狀態(tài),不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,而且已經(jīng)拓展到社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面。為此,新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要求稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)做出相應(yīng)的調(diào)整,以進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面全方位發(fā)展。

新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要求建立與之匹配的稅制結(jié)構(gòu)。首先,這是推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。資源環(huán)境污染是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一,綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠和稅收限制的雙重作用,既要對(duì)造成環(huán)境污染的行為征稅,也要對(duì)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的行為免稅。當(dāng)前綠色稅收體系的征稅范圍相對(duì)較為狹窄,稅額偏低現(xiàn)象依然存在,例如消費(fèi)稅的征稅對(duì)象主要為消費(fèi)品而不是服務(wù),造成稅負(fù)差異;資源稅的征稅范圍局限于不可再生資源等。其次,加強(qiáng)國(guó)際稅收合作的需要。當(dāng)前我國(guó)在國(guó)際稅收領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)相對(duì)不足,稅制競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),例如,我國(guó)僅允許海南自貿(mào)港的企業(yè)使用“參與免稅”制度,其他地區(qū)的企業(yè)只能進(jìn)行稅收抵免,極易造成對(duì)企業(yè)重復(fù)征稅,不利于企業(yè)進(jìn)行境外投資。最后,數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出新的挑戰(zhàn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)拓寬了交易主體,擴(kuò)大了銷售范圍,使支付方式多樣化,已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的支付方式。利益分配格局、投資方式等發(fā)生相應(yīng)改變,一定程度上造成難以確定課稅主體的問(wèn)題,產(chǎn)生稅率波動(dòng)。因此,政府需要加強(qiáng)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化,以快速適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化,有效應(yīng)對(duì)稅源流失的風(fēng)險(xiǎn)。

四、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的建議

“十四五”時(shí)期是稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期,結(jié)合上文提到的當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動(dòng)力,需要逐步完善稅制結(jié)構(gòu),以適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要。稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程,需要基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景逐步推行,不斷提升結(jié)構(gòu)內(nèi)部效率和優(yōu)化稅種設(shè)置,良好的稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我們應(yīng)結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),以全面提高政府稅收征管能力,充分發(fā)揮政府財(cái)政作用,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

(一)建立公平性稅收制度

稅收制度建設(shè)對(duì)社會(huì)成員的稅收遵從度產(chǎn)生影響,公平合理的制度建設(shè)有助于形成良好的稅收關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

一是遵循稅收法定原則。當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的以行政法規(guī)為主的稅收制度,但仍然存在各級(jí)政府依據(jù)自身具體環(huán)境和利益而做出的策略性選擇,致使管理結(jié)果存在偏差。因此,政府需要充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)作用,根據(jù)需要對(duì)已經(jīng)列入稅法的稅種及時(shí)做出修改,完善稅收具體程序,將公平優(yōu)先作為各項(xiàng)政策制定的前提條件,既要做到與政府部門目標(biāo)相一致,又要尋求直接稅與間接稅的最佳平衡點(diǎn),還要逐步完善稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化相關(guān)配套制度的改革,因?yàn)槎愔聘母锊粌H涉及主要稅種,還涉及如預(yù)算管理制度、政府債務(wù)制度建設(shè)等。為提高稅收政策有效性,政府和社會(huì)成員可以就稅收問(wèn)題展開(kāi)多樣化的互動(dòng)協(xié)商,促使社會(huì)成員自覺(jué)履行稅收義務(wù),進(jìn)而提升公眾的納稅認(rèn)同感,還能有效規(guī)范政府具體稅收行為,積極采納社會(huì)成員的相關(guān)建議。二是加強(qiáng)稅收制度執(zhí)行公平性建設(shè)。執(zhí)行公平性是針對(duì)稅務(wù)人員在執(zhí)行稅收制度的具體過(guò)程中運(yùn)用公共權(quán)力的行為而言的,若稅務(wù)人員在執(zhí)行過(guò)程中以權(quán)謀私,可能會(huì)產(chǎn)生未充分履行納稅義務(wù)的經(jīng)濟(jì)主體將稅負(fù)轉(zhuǎn)移到履行義務(wù)的納稅主體身上的結(jié)果,造成稅收不公平行為。政府需要進(jìn)一步完善稅收征管規(guī)章制度和具體執(zhí)行程序,減少相關(guān)人員的自由裁量權(quán),還要加強(qiáng)對(duì)偷稅、漏稅等不當(dāng)行為的查處和處罰力度,完善稅收激勵(lì)補(bǔ)償制度,為執(zhí)行提供有力的制度支撐。三是完善稅收爭(zhēng)議制度。政府要建立公平公正的稅收制度,有異議的相關(guān)納稅人在自查自糾的前提下,可以通過(guò)納稅人權(quán)益平臺(tái)維護(hù)個(gè)人利益。

(二)合理調(diào)整稅負(fù)分布

合理調(diào)整宏觀稅負(fù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)舉措,也是加強(qiáng)稅制結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵措施。當(dāng)前,增值稅、個(gè)人所得稅整體稅負(fù)下降,而企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅等稅負(fù)上升。存在宏觀稅負(fù)上升的原因受諸多因素的綜合影響,需要采用多樣化的方式進(jìn)行調(diào)整,以合理控制并降低宏觀稅負(fù)水平,進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新活力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

一是推行減稅政策,提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。長(zhǎng)期以來(lái),地方政府將財(cái)政收入作為重要的考核指標(biāo),進(jìn)而建立與之匹配的治稅理念,在此情況下,政府很難推行實(shí)質(zhì)性減稅,容易制約經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)活力。相關(guān)政府部門需要依據(jù)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況推行減稅政策,加強(qiáng)治稅理念建設(shè),使相關(guān)人員逐步形成現(xiàn)代稅制改革理念,稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政功能,還在于提升經(jīng)濟(jì)效率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。通過(guò)培訓(xùn)、座談等多種方式使相關(guān)人員了解稅收是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的重要手段,合理的稅制理念有助于形成有效的稅負(fù)水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng),進(jìn)而在相關(guān)政府部門和人員之間形成良好的納稅、征稅關(guān)系。除此之外,推行減稅政策還要完善稅種建設(shè),確保各行各業(yè)不再增加增值稅稅負(fù),降低消費(fèi)稅,逐步實(shí)現(xiàn)其他小稅種的同步減稅。為進(jìn)一步確保減稅政策有效落實(shí),在推行積極的財(cái)政政策期間,不易出臺(tái)過(guò)多增稅政策。二是調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)。依據(jù)降低宏觀稅負(fù)的總體要求,對(duì)增稅事項(xiàng)和減稅事項(xiàng)進(jìn)行合理劃分,降低宏觀稅負(fù)并不是對(duì)所有稅種進(jìn)行減稅,如房地產(chǎn)稅、地方稅等為增稅事項(xiàng),要做好增稅和減稅工作的有機(jī)銜接。同時(shí),也要建立合理的規(guī)章制度實(shí)現(xiàn)稅負(fù)的合理分配,如減輕企業(yè)稅負(fù)要重點(diǎn)對(duì)中小企業(yè)減負(fù),確保稅負(fù)管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)性公平和經(jīng)濟(jì)性公平。三是出臺(tái)企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。例如,不斷降低企業(yè)所得稅的稅率,可以適當(dāng)提高加計(jì)扣除的比例;制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)推行稅收優(yōu)惠政策、全面激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力、不斷增強(qiáng)市場(chǎng)發(fā)展活力有積極作用,有助于實(shí)現(xiàn)政府保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)政策目標(biāo);逐步簡(jiǎn)并稅率檔次并從低適用稅率,以有效緩解行業(yè)稅負(fù)之間的差別。同時(shí),做好個(gè)人與企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策之間的有機(jī)銜接和協(xié)同配合,全面提升企業(yè)整體發(fā)展活力。

(三)優(yōu)化稅收體系

建立完善的稅收體系是適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的要求,也是推動(dòng)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有力保障。不合理的稅收體系,一定程度上會(huì)導(dǎo)致政府具體行為扭曲,影響政府職能有效發(fā)揮;而合理的稅收體系建設(shè),則有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維持社會(huì)穩(wěn)定。

一是加強(qiáng)直接稅體系建設(shè)。在全方位考慮稅制改革的整體方向、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)等基礎(chǔ)之上推行改革,重點(diǎn)在于逐步實(shí)現(xiàn)直接稅比重的提高,而不是以直接稅完全取代間接稅。通過(guò)建立配套的信息公開(kāi)制度、財(cái)政制度等,為提高直接稅比重提供制度支撐。直接稅采用累進(jìn)稅率,平均稅負(fù)隨著納稅人收入水平提高而增加,有助于合理分配稅負(fù)。通過(guò)推行以“營(yíng)改增”為主的結(jié)構(gòu)性減稅,降低間接稅比重,完善企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等直接稅改革。直接稅作為與社會(huì)公眾直接相關(guān)的稅種,通過(guò)輿論宣傳的途徑及時(shí)了解公眾的態(tài)度與想法,全面獲得公眾的理解與支持,提高公眾的納稅遵從度。二是完善地方稅體系?！笆奈濉睍r(shí)期繼續(xù)推進(jìn)地方稅立法,有效提升地方財(cái)力。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步合理劃分中央、地方之間的事權(quán)和財(cái)權(quán),通過(guò)立法建設(shè)強(qiáng)化地方稅權(quán),結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的實(shí)際需求賦予地方政府一定稅權(quán),賦予其可以支配的直接的穩(wěn)定財(cái)權(quán)。地方稅體系建設(shè)的目的不僅僅在于保障地方財(cái)政收入,還在于有效維護(hù)市場(chǎng)整體活力,需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅制,拓寬征稅范圍,完善地方稅主體稅種,從而提高納稅人的稅收遵從度,降低稅收負(fù)擔(dān)。另外,還要逐步鼓勵(lì)和支持企業(yè)所得稅、增值稅等共享稅種建設(shè),進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是有效應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)稅收治理建設(shè)的挑戰(zhàn)。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用對(duì)于稅收治理提出全新的挑戰(zhàn),數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成難以確定課稅對(duì)象、稅率等問(wèn)題,多樣化的支付方式使得相關(guān)信息難以被納稅機(jī)關(guān)監(jiān)控,這些因素對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際稅收治理均產(chǎn)生一定影響。為此,要提高對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收治理的認(rèn)識(shí),推行政務(wù)信息公開(kāi),提升財(cái)政透明度,建立涉稅事項(xiàng)處理的大數(shù)據(jù)平臺(tái),運(yùn)用信息化的手段實(shí)時(shí)跟蹤、監(jiān)測(cè)相關(guān)納稅人的納稅行為、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等情況,對(duì)稅收征管實(shí)行全過(guò)程的監(jiān)督控制,逐步完善數(shù)字時(shí)代稅收征管制度、規(guī)則、方式等。同時(shí),加強(qiáng)培養(yǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的專業(yè)技術(shù)人才,有效防范稅源流失、征管等風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn),通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)的合理運(yùn)用,進(jìn)一步推進(jìn)稅收征管現(xiàn)代化。