武麗輝，曲甍甍，張 奇，黃心禾，南 芳

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125；2. 北京城市學(xué)院生物醫(yī)藥學(xué)部，北京 100094；3.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)理學(xué)院，北京 100193)

2021年9月，《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》化學(xué)品審查委員會第17次會議(CRC17)以視頻會方式在線上召開，公約秘書處、CRC委員、締約方觀察員，工業(yè)界、學(xué)術(shù)界和民間團體觀察員代表等140多人參加了會議。我國派出了專家(CRC委員)，同時組成中國代表團作為締約方觀察員參加了會議。

1 相關(guān)背景

1.1 公約簡介 鹿特丹公約目前有164個締約方。公約將締約方所在地區(qū)分成了7大區(qū)域：歐洲、亞洲、非洲、拉美和加勒比地區(qū)、中東、北美、西南太平洋。上世紀90年代起我國就參與了公約的政府間談判，積極討論公約案文，并于2005年正式成為締約方。公約的全稱非常清晰的解釋了其目的，暨各締約方履行公約的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序。公約主要機構(gòu)有公約秘書處、各締約方指定的國家主管部門、化學(xué)品評審委員會(CRC)、締約方大會等。

1.2 公約的核心內(nèi)容 公約所述的“某些”危險化學(xué)品和農(nóng)藥，指的是以下兩類化學(xué)品和農(nóng)藥：一是列入公約附件三的，二是締約方向秘書處通報的其國內(nèi)禁用或嚴格限用的化學(xué)品和農(nóng)藥。公約附件三名單的產(chǎn)生有三個步驟。一是各締約方在禁用或嚴格限用某一化學(xué)品或農(nóng)藥時，編寫該化學(xué)品或農(nóng)藥的“最后管制行動通知”，及時向秘書處通報。二是根據(jù)公約條款要求，秘書處收到至少兩個區(qū)域?qū)ν粋€化學(xué)品或農(nóng)藥的最后管制行動通知后，提交CRC會議審議其是否符合列入附件三的要求。三是CRC會議審議通過后，提交給締約方大會進行審議。

1.3 化學(xué)品審查委員會(CRC)會議是公約技術(shù)評審的核心 化學(xué)品審查委員會是公約運行的主要技術(shù)支持和附屬機構(gòu)，在第一次締約方大會上經(jīng)各締約方同意設(shè)立。為了彰顯公平公正性，化學(xué)品審查委員會委員由來自7個區(qū)域的31名成員組成，每個區(qū)域4～5名，委員由各締約方提名，由締約方大會審議通過。每屆委員任期4年，最多可以連任一屆。為了CRC工作的延續(xù)性，每屆CRC委員的選舉只輪換一半的委員數(shù)。CRC會議的任務(wù)是對化學(xué)品和農(nóng)藥的技術(shù)資料進行審查，會議每年舉辦一次，歷時5～7天。由于公約CRC的評審任務(wù)龐大而艱巨，短短的幾天會期往往不能完成評審工作，故通常會建立閉會期間工作組，預(yù)評審某一物質(zhì)是否符合列入公約附件三的要求。

2 CRC17會議農(nóng)藥評審進展

由于全球爆發(fā)新冠疫情的影響，CRC17會議于2021年9月14至24日以視頻會方式在線上召開。會議的主要技術(shù)議題是審議特丁硫磷、異菌脲、硫雙威、殺撲磷、甲基對硫磷、甲萘威、毒蟲畏等7種農(nóng)藥的最后管制行動通知。但由于會議時間有限一些農(nóng)藥的最后管制行動通知存在爭議，會議只審議了特丁硫磷、異菌脲、硫雙威、殺撲磷等4種農(nóng)藥的最后管制行動通知，甲基對硫磷、甲萘威、毒蟲畏等3種農(nóng)藥的最后管制行動通知留待下一次會議審議。

2.1 特丁硫磷的評審情況 特丁硫磷的最后管制行動通知由來自北美區(qū)域的加拿大和來自非洲區(qū)域的莫桑比克提交。

會議評審認為，加拿大有害生物管理局(PMRA)對特丁硫磷的環(huán)境風(fēng)險進行了確定性評估。環(huán)境風(fēng)險采用閾值進行表征，閾值使用估計的環(huán)境濃度與影響終點的比值。閾值<1被認為表明對非靶標生物的危害是低的，而閾值>1被認為表明對非靶標生物的影響存在某種程度的危害。根據(jù)PMRA提供的特丁硫磷毒性數(shù)據(jù)，其對水生生物的風(fēng)險為高至極高，對鳥類的風(fēng)險為高至極高，對小型哺乳動物為高。會議認為，加拿大的最后管制行動通知是依據(jù)采取此種行動的締約方的現(xiàn)有的風(fēng)險評估確定的，符合公約附件2所列條款要求。

莫桑比克對特丁硫磷的禁用行動，源于莫桑比克政府發(fā)起的一個“降低高危害農(nóng)藥(HHPs)風(fēng)險”項目，其目標是針對最危險的殺蟲劑和該國家的使用情況制定和實施“HHPs風(fēng)險降低行動計劃”。項目第一步，對在莫桑比克登記的所有農(nóng)藥進行了審查，并確定了高危害農(nóng)藥的候選名單。項目第二步，在莫桑比克的選定地區(qū)和種植系統(tǒng)進行了使用調(diào)查，目標是確定該國使用殺蟲劑的條件及其對人類健康和環(huán)境的潛在風(fēng)險。調(diào)查顯示，根據(jù)在當(dāng)?shù)厥褂脳l件下佩戴防護衣具緩解風(fēng)險是困難的。特丁硫磷和含有這個物質(zhì)的產(chǎn)品在莫桑比克當(dāng)?shù)氐氖褂脳l件下，被認為對人類健康有害，需要采取減輕風(fēng)險的措施。項目第三步，進行利益相關(guān)方協(xié)商，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果和利益相關(guān)方的專業(yè)知識和經(jīng)驗對入圍名單進行調(diào)整。因此，莫桑比克建立了一個簡短的高危害農(nóng)藥(HHPs)列表，包括“接近” HHPs列表，特丁硫磷根據(jù)WHO基于國際農(nóng)藥危害分類的HHPs標準被確定為HHPs。一些參會的成員和觀察員認為，該通知所附的材料雖然很多，但并沒有特丁硫磷的風(fēng)險評估信息，大部分CRC成員認為，雖然該通知提供了關(guān)于特丁硫磷風(fēng)險的一般說明，沒有關(guān)于實際或預(yù)期風(fēng)險的具體細節(jié)，但特丁硫磷屬于HHPs，化學(xué)審查委員會手冊指出，具有明確高危害分類的農(nóng)藥，在國家的普遍使用條件給工人或環(huán)境造成不可接受的風(fēng)險。在這種情況下，可以認同該化學(xué)品的預(yù)期風(fēng)險描述。最終，大會審議通過了該通知符合公約附件二的標準。

2.2 異菌脲的評審情況 異菌脲的最后管制行動通知由來自歐洲區(qū)域的歐盟和非洲區(qū)域的莫桑比克提交。

會議評審認為，歐盟提交的最后管制行動是基于風(fēng)險或危害評估。歐盟提交的風(fēng)險評估資料主要有以下幾個方面。一是代謝物的基因毒性潛力；二是異菌脲目前已統(tǒng)一為致癌2類，農(nóng)藥同行評審認為其更接近致癌類1b和生殖類2毒性；三是考慮內(nèi)分泌干擾特性，現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)表明，異菌脲被證明是抗雄激素化合物，并在劑量水平上對不同的內(nèi)分泌器官產(chǎn)生觸發(fā)循環(huán)的不良影響。因此，會議評審認為，該通知符合公約附件二的所有標準。

莫桑比克提交的異菌脲的最后管制行動通知相關(guān)材料與2.1中提交的特丁硫磷的相關(guān)材料非常類似，也是在“降低高危害農(nóng)藥(HHPs)風(fēng)險”項目背景下展開的。異菌脲在接近HHPs農(nóng)藥名單上。會上，有一些委員和觀察員認為，對于科學(xué)問題，應(yīng)該謹慎使用“接近”這種措辭，莫桑比克的通知信息中沒有異菌脲的風(fēng)險評估信息，是不符合公約附件二的要求的。還有一些委員和觀察員認為，異菌脲被美國環(huán)保局歸類為可能致癌的物質(zhì)，莫桑比克HHPs評估的最終結(jié)論確定異菌脲是致癌同等物或類似于GHS 1a類。此外，莫桑比克對農(nóng)藥的使用和接觸情況的實地調(diào)查顯示，其國內(nèi)的使用條件可能導(dǎo)致對異菌脲的過度接觸，大部分施藥人員沒有防護，施藥時會在衣服、裸露的皮膚或眼睛上留有殘留。因此，該最后管制行動是基于對異菌脲的危害評價，并考慮到莫桑比克的一般農(nóng)藥使用條件和在其他國家進行的風(fēng)險評價。最后，會議審議通過了該通知符合附件二的標準。

2.3 硫雙威的評審情況 硫雙威的最后管制行動通知由來自歐洲區(qū)域的歐盟和非洲區(qū)域的莫桑比克提交。

會議評審認為，歐盟提交的通知對硫雙威作為殺蟲劑用途進行了風(fēng)險評估。一是硫雙威在葡萄上的使用導(dǎo)致了幼兒和成年人的急性風(fēng)險；二是施藥者接觸和使用時對軟體動物的風(fēng)險評估、地下水污染風(fēng)險，對鳥類和哺乳動物存在高急性和長期風(fēng)險。三是硫雙威代謝物對陸生脊椎動物的急性高風(fēng)險。因此，會議評審認為，該通知符合公約附件二的所有標準。

莫桑比克提交的硫雙威最后管制行動通知材料與2.1中提交的特丁硫磷的材料類似，禁用硫雙威也是在“降低高危害農(nóng)藥(HHPs)風(fēng)險”項目背景下展開的，硫雙威在接近HHPs的農(nóng)藥名單上。一些委員和觀察員認為，硫雙威被歸在WHO分類的ii類，但非常接近ib類。雖然在莫桑比克農(nóng)藥使用條件可能導(dǎo)致過度接觸，但莫桑比克在禁用硫雙威時，并沒有關(guān)于該農(nóng)藥的任何風(fēng)險評估信息，也沒有依據(jù)其他地區(qū)的風(fēng)險評估信息做相應(yīng)的橋接信息。因此，本次會議未能對該通知達成一致，會議決定，留待下次CRC會上繼續(xù)審議。

2.4 殺撲磷的評審情況 殺撲磷的最后管制行動通知由來自拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的烏拉圭和非洲區(qū)域的莫桑比克提交。

一些委員和觀察員認為，烏拉圭對殺撲磷的最后管制行動是基于該國家對殺撲磷的危害評估作出的，但沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)于烏拉圭殺撲磷的實際或預(yù)期暴露的信息，也沒有橋接信息可以與其他國家確定的風(fēng)險進行比較。因此，本次會議未能對該通知達成一致，會議決定留待下次CRC會上繼續(xù)審議。

莫桑比克提交的殺撲磷最后管制行動通知相關(guān)材料與2.1中提交的特丁硫磷的相關(guān)材料非常類似，禁用殺撲磷也是在“降低高危害農(nóng)藥(HHPs)風(fēng)險”項目背景下展開的。一些委員和觀察員提出，莫桑比克提交的幾份通知都存在同樣的問題，既沒有任何風(fēng)險評估信息，也沒有依據(jù)其他地區(qū)的風(fēng)險評估信息，做相應(yīng)的橋接信息。最后，本次會議未能對該通知達成一致，會議決定，留待下次CRC會上繼續(xù)審議。

綜上所述，本次會議通過了特丁硫磷、異菌脲的最后管制行動通知，下一步，CRC將會起草并審議這兩個農(nóng)藥的決定指導(dǎo)文件草案，供締約方大會審議決定。此外，會議決定在閉會期間成立硫雙威、殺撲磷的技術(shù)接觸組，并在下次會議上繼續(xù)討論。而由于時間問題，甲基對硫磷、甲萘威、毒蟲畏等3種農(nóng)藥的最后管制行動通知則直接留在下一次會議審議。

3 我國履約應(yīng)對建議

我國是農(nóng)藥生產(chǎn)、出口大國，在全球占據(jù)重要的市場份額，為保障全球糧食安全發(fā)揮了重要作用。作為農(nóng)藥貿(mào)易大國，尤其是農(nóng)藥出口大國，我國一直跟蹤公約進展，并及時在行業(yè)進行宣傳，引導(dǎo)行業(yè)關(guān)注公約管控趨勢，做好產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.1 我國的履約成效 鹿特丹公約規(guī)定了出口國的責(zé)任，在出口貿(mào)易中實施事先知情同意程序。一是對于附件三產(chǎn)品的出口要嚴格遵守進口國的進口決定，二是對于本國已經(jīng)禁用的農(nóng)藥在每年度首次出口到某一進口國時，向進口國發(fā)送出口通知。我國嚴格遵守公約規(guī)定，在出口審批過程中，多次因進口國提交了“不同意進口決定”而否決企業(yè)的出口申請。2021年已向70多個國家發(fā)送出口通知110多份。

3.2 公約的蝴蝶效應(yīng) 《鹿特丹公約》是在貿(mào)易中履行事先知情同意程序，在一定程度上可以分攤農(nóng)藥國際貿(mào)易的責(zé)任。但在實際履約過程中其作用有時候會被放大，超出公約的程序范圍。很多發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，既沒有農(nóng)藥生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，又具有薄弱的農(nóng)藥分險評估能力，往往會以公約的管控為風(fēng)向標，采取特別謹慎的態(tài)度，即一律采取禁用措施。多國家提出，如果某一個產(chǎn)品列入了公約附件3，就會在國內(nèi)對其進行禁用的管控措施。導(dǎo)致了農(nóng)藥禁限用的蝴蝶效應(yīng)顯現(xiàn)。

3.3 相關(guān)方對公約的推動 CRC17主要爭論的焦點有兩個：一是對于公約中明確要求的關(guān)于風(fēng)險評估的信息，以及CRC手冊中一些例證信息，以哪個為準？大部分成員和觀察員都明確表示，CRC評審要以公約文本為依據(jù)，CRC手冊只是一個參考，不能脫離公約文本更不能代替公約文本。二是對于莫桑比克提交一系列通知，應(yīng)該一攬子去評審，因為都是同樣的禁用項目背景，沒有提交明確的風(fēng)險評估信息或橋接信息。有成員和觀察員質(zhì)疑莫桑比克的這些通知是否符合公約附件二要求。這也是本次CRC會議評審緩慢的原因。

CRC會議是公約的技術(shù)評審程序，在歷屆會議上，一個產(chǎn)品是否符合公約附件二的要求，會有一個較明確的結(jié)論，除非個別產(chǎn)品結(jié)論不明，留在下次會議審議。但在本次CRC會議上，閉會期間工作組對于“符合”的通知，得出了明確的結(jié)論，對于“不符合”的通知則結(jié)論是“開放的(open)”，供大會審議。本次大會審議的產(chǎn)品，沒有明確“不符合”的產(chǎn)品，只有明確通過的產(chǎn)品和留在下次會議審議的產(chǎn)品。這種情況的原因主要是由于疫情影響，本次會議以視頻方式召開，跟面對面會議相比，有一定的局限性，再加上時間有限，在爭議中完成大量物質(zhì)的評審有很大難度。綜上所述，可以看出，相關(guān)方對于公約的大力推進。

3.4 公約談判的應(yīng)對建議 2002年以來，我國一直參加公約締約方大會、CRC會議，并先后提名3位專家作為CRC成員，參與公約技術(shù)評審工作，每次CRC會議還會派出中國代表團作為觀察員參加會議，積極參與公約事務(wù)，在國際談判、履約等方面積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，形成了由生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、外交部、工信部、應(yīng)急消防部等多部門分工協(xié)會的履約機制。一是充實公約談判力量，在國家層面建立履約工作組，對公約進行系統(tǒng)研究，培養(yǎng)履約技術(shù)人才，提升談判能力。二是加大行業(yè)宣傳力度，在國家層面履約的基礎(chǔ)上，加強履約在行業(yè)中的研究和宣傳，讓公約從小眾話題逐漸得到行業(yè)的了解和關(guān)注。