余耀軍

《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》)規(guī)定污染者和土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)污染的土壤承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，但并未規(guī)定責(zé)任人的免責(zé)事由?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的規(guī)定，責(zé)任人對(duì)土壤污染承擔(dān)連帶責(zé)任。(3)《土壤污染防治法》第96條將土壤污染侵權(quán)責(zé)任轉(zhuǎn)致適用民法的侵權(quán)責(zé)任?！睹穹ǖ洹返?170條規(guī)定在不能確定具體侵權(quán)的情況下，行為人承擔(dān)連帶責(zé)任。在民法典的體系化效應(yīng)下，(4)參見謝鴻飛：《民法典的外部體系效益及其擴(kuò)張》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2018年第2期。共同排污的企業(yè)中即便有的企業(yè)排放少量污染物，也可能與其他企業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任，這會(huì)造成企業(yè)因擔(dān)心承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任而降低在已開發(fā)地塊上投資意愿的不良后果。上述責(zé)任承擔(dān)機(jī)制與美國(guó)1980年《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 ，CERCLA，以下簡(jiǎn)稱《超級(jí)基金法》)有關(guān)規(guī)定十分相似。我國(guó)對(duì)《超級(jí)基金法》的理論研究多聚焦于責(zé)任人的范圍(5)參見羅麗：《外國(guó)土壤污染防治立法之比較研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2008年第4期；陳德敏、薛婧媛：《中國(guó)土壤污染現(xiàn)狀與法律責(zé)任解讀》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期；王歡歡：《城市歷史遺留污染場(chǎng)地治理責(zé)任主體之探討》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第4期；王彬：《論土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第18期。以及土地使用人與污染行為責(zé)任人的順位。(6)參見鄢斌、王玥：《論狀態(tài)責(zé)任人的土壤污染修復(fù)責(zé)任》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2017年第11期；胡靜：《土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，誰(shuí)的責(zé)任?》，載《中國(guó)生態(tài)文明》2019年第1期。對(duì)于1980年的《超級(jí)基金法》在土壤污染治理責(zé)任(7)本文的治理責(zé)任包括了《超級(jí)基金法》規(guī)定的清理和修復(fù)兩種責(zé)任?！冻?jí)基金法》第9601條第23款、24款區(qū)分了清理(remove)和修復(fù)(remedy)兩種責(zé)任。第23款規(guī)定，清理或清理行動(dòng)是指將有害物質(zhì)清除出環(huán)境，采取必要措施控制有釋放危險(xiǎn)的有害物質(zhì)，以防止、減少、減輕對(duì)公眾健康和福利以及對(duì)環(huán)境的危害。采取的措施包括但不限于安裝柵欄、提供替代水源、臨時(shí)疏散等，以及參照《災(zāi)害減輕與應(yīng)急救援法》(the Disaster Relief and Emergency Assistance Act)應(yīng)采取的措施。第24款規(guī)定，修復(fù)或修復(fù)行動(dòng)是指在有害物質(zhì)污染環(huán)境時(shí)，采取替代修復(fù)或永久性修復(fù)措施，確保當(dāng)前及以后的公眾健康和社會(huì)福利。方法包括封存有害物質(zhì)，回收清理有害物質(zhì)、搬遷企業(yè)或居民等。概言之，清理主要針對(duì)緊迫性問(wèn)題的緊急處理，修復(fù)則追求結(jié)果的永久性。See 42 U.S.C.§9601(23)、(24).規(guī)定方面的后續(xù)變遷未能給予應(yīng)有的重視，立法者對(duì)此問(wèn)題亦缺乏關(guān)注。實(shí)際上，美國(guó)為解決1980年《超級(jí)基金法》的責(zé)任機(jī)制帶來(lái)的問(wèn)題，(8)See Hedeman, Cannon,Cannon& Friedland, Superfund transaction costs:A critical perspective on the superfund liability scheme,Environmental Law Reporter 21.于1986年實(shí)施《超級(jí)基金修正案及再授權(quán)法》(Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986，SARA，以下簡(jiǎn)稱《再授權(quán)法》)設(shè)置了無(wú)辜土地所有者抗辯(innocent landowner defense)。其后，又于2002年通過(guò)了《小企業(yè)責(zé)任減輕與棕地振興法案》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act，以下簡(jiǎn)稱《小企業(yè)責(zé)任法》)為小企業(yè)承擔(dān)土壤治理責(zé)任提供了減輕和豁免機(jī)制，并通過(guò)規(guī)定善意購(gòu)買人和無(wú)辜土地所有者的抗辯事由減輕了企業(yè)責(zé)任。2018年3月美國(guó)總統(tǒng)簽署了《棕地利用、投資和當(dāng)?shù)匕l(fā)展法案》(Brownfields Utilization, Investment and Local Development Act,BUILD ，以下簡(jiǎn)稱《棕地發(fā)展法》)。該法擴(kuò)大了善意購(gòu)買者的范圍，將承租人納入其中。此外，政府與社會(huì)的第三方治理模式也為企業(yè)治理土壤污染提供了時(shí)間和經(jīng)濟(jì)上的緩沖。當(dāng)然，企業(yè)責(zé)任的減輕也可能帶來(lái)環(huán)境修復(fù)程度的下降，(9)See Flannary P. Collins.The Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act: a critique,Duke Environmental Law and Policy Forum,Spring 2003．企業(yè)責(zé)任過(guò)重的問(wèn)題也未能得以徹底解決。(10)See Bradley R. Sugarman.The Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act. Indiana Environmental Compliance Update. 2002(02).但總體而言，美國(guó)的土壤污染責(zé)任減輕機(jī)制的建立雖然走過(guò)了不少?gòu)澛罚徒Y(jié)果而言效果良好。

中小企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要力量，是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為此，國(guó)務(wù)院于2009年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，并分別于2002年6月和2017年9月制定和修訂了《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》，意在通過(guò)減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)，營(yíng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力。但我國(guó)《土壤污染防治法》所規(guī)定的污染土壤修復(fù)責(zé)任對(duì)很多中小企業(yè)而言過(guò)于沉重，而相關(guān)立法又缺乏責(zé)任減輕機(jī)制的規(guī)定，從而可能給中小企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，進(jìn)而影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?；谏鲜霰尘?，本文擬通過(guò)追溯美國(guó)企業(yè)土壤污染責(zé)任減輕機(jī)制的演進(jìn)，闡釋其制度內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制及其局限性，探析其責(zé)任減輕機(jī)制的價(jià)值與功能、運(yùn)作過(guò)程及效果，以期有效吸收美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，發(fā)揮我國(guó)土壤污染治理的后發(fā)制度優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)《土壤污染防治法》修復(fù)責(zé)任制度的完善提供理論和實(shí)踐的借鑒，幫助我國(guó)在細(xì)化制度時(shí)做出周密考量。土壤污染治理責(zé)任的減輕機(jī)制既是一個(gè)實(shí)體問(wèn)題，也是一個(gè)程序問(wèn)題。在美國(guó)相關(guān)的制度改進(jìn)中，伴隨著復(fù)雜的行政程序改革，雖然程序法律問(wèn)題殊為重要，但因內(nèi)容繁雜，本文僅限于對(duì)實(shí)體問(wèn)題的研究。

一、責(zé)任減輕機(jī)制的早期探索：無(wú)辜購(gòu)買者抗辯事由之引入

(一)《超級(jí)基金法》的資金籌措機(jī)制及其局限

1980年之前，美國(guó)依靠《資源保護(hù)和回收法》(Resource Conservation and Recovery Act，RCRA)(11)《資源保護(hù)與回收法》頒布于1976年，是對(duì)1965年《固體廢物處置法》的修正案。其目的在于應(yīng)對(duì)市政和工業(yè)廢物帶來(lái)的問(wèn)題，對(duì)固體廢物進(jìn)行了從搖籃到墳?zāi)沟墓芾?，確保以無(wú)害方式處理固體廢物，其中專門規(guī)定了廢棄物地下儲(chǔ)存(Underground Storage Tanks)，設(shè)置了地下水監(jiān)測(cè)、防滲漏等一系列標(biāo)準(zhǔn)，限制對(duì)危險(xiǎn)廢棄物的地下儲(chǔ)存?！冻?jí)基金法》在此基礎(chǔ)上，要求經(jīng)營(yíng)者和土地所有者在維護(hù)或清除地下儲(chǔ)存設(shè)施時(shí)，必須采取有效措施保護(hù)人類健康和環(huán)境。See 42 U.S. C. Chapter 82-Solid Waste Disposal.Subchapter IX-Regulation of Underground Storage Tanks.和《有毒物質(zhì)控制法案》(Toxic Substances Control Act，TSCA)(12)1976年《有毒物質(zhì)控制法》的立法目的在于規(guī)范有毒化學(xué)品管理，法律采用名錄制，禁止生產(chǎn)和進(jìn)口不在名錄上的化學(xué)品，以保護(hù)公眾免受不合理危害。法律規(guī)定政府對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品所致問(wèn)題應(yīng)立刻采取行動(dòng)，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在該法律的第二章：石棉危害應(yīng)急響應(yīng)。這部分在《超級(jí)基金法》頒布后有所修改，以確保兩部法律的銜接。來(lái)處理土壤污染問(wèn)題，對(duì)受害者的救濟(jì)則仰賴普通法，(13)See Amy E. Aydelott, Cerclaing the Issues: Making Sense of Contractual Liability Under CERCLA, 3 Vill. Envtl. L.J. 347 (1992). https://digitalcommons.law.villanova.edu/elj/vol3/iss2/4, 2022年1月10日訪問(wèn)。但20世紀(jì)70年代后期發(fā)生的一連串土壤污染事件迫使美國(guó)國(guó)會(huì)啟動(dòng)新的立法。第一起是1977年發(fā)生于新澤西州布里奇波特的一家大型化學(xué)廢物處理設(shè)施火災(zāi)事件。當(dāng)時(shí)熊熊大火將廢舊的鐵桶推向空中，黑煙直達(dá)天空數(shù)百英尺。而發(fā)生于1978年的愛河污染事件則導(dǎo)致紐約州宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。就在美國(guó)參眾兩院就污染治理廣泛聽證、討論立法之際，1980年新澤西州的伊麗莎白市再次發(fā)生廢物儲(chǔ)存設(shè)施爆炸事件。連續(xù)的重大污染事件和由此產(chǎn)生的巨額修復(fù)與搬遷費(fèi)用(14)胡克化學(xué)公司1945年在愛河填埋了21800噸化學(xué)廢物。1953年該公司的一部分土地出售給了西方化學(xué)公司。1980年愛河事件爆發(fā)，據(jù)各種調(diào)查匯總顯示，該地區(qū)大約有82種化學(xué)物品危及人和動(dòng)物健康，其中不少為致癌物質(zhì)。紐約州政府起訴西方化學(xué)公司，要求其承擔(dān)1.5億美元的清理費(fèi)用。一審法院支持了原告的請(qǐng)求，但二審期間，西方化學(xué)公司辯稱在1942-1952年期間填埋化學(xué)廢料的行為符合當(dāng)時(shí)法律，并反訴州政府也是造成污染的責(zé)任者。最終州政府與西方化學(xué)公司達(dá)成協(xié)議，由后者提供9800萬(wàn)美元以清理污染。但聯(lián)邦政府再次起訴西方化學(xué)公司，并與之達(dá)成了包括修復(fù)和居民搬遷費(fèi)用在內(nèi)的120億美元的和解協(xié)議。促使1980年《超級(jí)基金法》采用了廣泛確定責(zé)任人以籌措資金的機(jī)制。這些內(nèi)容在《超級(jí)基金法》中的確立，在“環(huán)境責(zé)任法制的發(fā)展上，是一個(gè)重大的突破與創(chuàng)新”，(15)葉俊榮：《“水土不服”的土壤及地下水污染整治法——中石化安順廠相關(guān)行政訴訟的檢討》，載《法令月刊》2015年第3期。該立法也被美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為是有史以來(lái)最激進(jìn)的立法，而且通過(guò)地非常倉(cāng)促。(16)為了避免該法律遭到即將上任的里根總統(tǒng)的否決，國(guó)會(huì)迅速在卡特總統(tǒng)任內(nèi)通過(guò)了《超級(jí)基金法》。See Amy E. Aydelott, Cerclaing the Issues: Making Sense of Contractual Liability Under CERCLA, 3 Vill. Envtl. L.J. 347 (1992). https://digitalcommons.law.villanova.edu/elj/vol3/iss2/4。

依1980年《超級(jí)基金法》，聯(lián)邦環(huán)保署在執(zhí)法中得以向所有潛在責(zé)任人(Potentially Responsible Party，PRP)采用嚴(yán)格責(zé)任原則并追究連帶責(zé)任。潛在責(zé)任人包括污染者、污染場(chǎng)地的土地所有者、經(jīng)營(yíng)者、排放行為和有害物質(zhì)運(yùn)輸行為的安排者或允許者。(17)See CERCLA§107(a). 42 U.S.C. 9607(a).潛在責(zé)任人的概念使責(zé)任主體的范圍大大拓展，從污染物質(zhì)產(chǎn)生到處置全過(guò)程即有害物質(zhì)的生產(chǎn)、運(yùn)輸、處置環(huán)節(jié)的相關(guān)人員無(wú)一例外均為責(zé)任者。法律還擴(kuò)大了所有權(quán)人的概念，創(chuàng)造性地使用了“所有權(quán)標(biāo)志”(Indicia of Ownership)的概念，將實(shí)際控制者、管理者以及其他有控制權(quán)的主體也納入其中。(18)See 42 U.S.C.§9601(20)(A)(iii).責(zé)任主體范圍的拓展使法院同時(shí)也承受著通過(guò)解釋以堅(jiān)持污染者負(fù)擔(dān)、不以納稅人的錢修復(fù)污染場(chǎng)地的壓力。(19)See Mobay Corp. v. Allied-Signal, Inc., 761 F. Supp. 345 (D.N.J. 1991).該案原告Mobay 公司是污染場(chǎng)地所有人，在根據(jù)新澤西州環(huán)保局要求清理污染后，起訴Allied-Signal公司，追償清理費(fèi)用。污染行為者Harmon Color Works 在1936-1942年間在該場(chǎng)址生產(chǎn)工業(yè)有機(jī)顏料時(shí)排放了大量污染物，此后歷經(jīng)公司合并、股權(quán)變更后，該公司已歸入被告公司。法院在判決書中指出《超級(jí)基金法》的目的不是讓納稅人承擔(dān)污染治理的代價(jià)。在回顧了立法的各種史料時(shí)發(fā)現(xiàn)，《超級(jí)基金法》法的議案提出者表示，“為了確保法治的統(tǒng)一并阻止從事危險(xiǎn)物質(zhì)交易的企業(yè)主要集中在法律較寬松的州，該法鼓勵(lì)進(jìn)一步發(fā)展普通法”。該案影響甚大，一些地方法院擔(dān)心國(guó)會(huì)通過(guò)的《超級(jí)基金法》正在建立全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一界定母公司和子公司的法律責(zé)任。這有可能破壞各州現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)自由。https://law.justia.com/cases/federal/district-courts/FSupp/761/345/1684054/，2022年1月10日訪問(wèn)。拓寬責(zé)任人范圍的立法意圖主要在于快速籌措資金。由于其目的過(guò)于昭彰，以致學(xué)者們普遍認(rèn)為該法就是一個(gè)資金機(jī)制。這也是《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》又普遍被稱為《超級(jí)基金法》的原因。

《超級(jí)基金法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定嚴(yán)格和連帶責(zé)任，但規(guī)定了采用《聯(lián)邦水污染防治法》(Federal Water Pollution Control Act )第311條的責(zé)任類型。(20)See CERCLA§9601(33) ，該條將責(zé)任轉(zhuǎn)致《聯(lián)邦水污染防治法》第311條。此條是關(guān)于航運(yùn)和通航水域石油和有害物質(zhì)污染的規(guī)定，內(nèi)容很多，其中第(f)項(xiàng)是關(guān)于關(guān)于有害物質(zhì)清理責(zé)任的規(guī)定。See 33 U.S.C.§1321.據(jù)此，聯(lián)邦法院將之解釋為嚴(yán)格責(zé)任原則并適用連帶責(zé)任。嚴(yán)格責(zé)任原則要求潛在責(zé)任人即使無(wú)污染之主觀意圖，也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，例外情況僅限于依據(jù)國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃明示的排放行為和不具危險(xiǎn)性的排放行為，如電池銷售行為。連帶責(zé)任使得政府得以起訴任何潛在責(zé)任人并要求其承擔(dān)任意比例乃至全部責(zé)任。免責(zé)事由則僅包括不可抗力、戰(zhàn)爭(zhēng)和第三方行為。(21)See CERCLA§9607(b).在《超級(jí)基金法》實(shí)施過(guò)程中，盡管環(huán)保署盡其所能地搜索全部潛在責(zé)任者，但由于搜尋難度較大，故常要求任何一個(gè)潛在責(zé)任者承擔(dān)全部責(zé)任，潛在責(zé)任者承擔(dān)清理費(fèi)用之后再向其他責(zé)任者追償，但實(shí)際上承擔(dān)清理費(fèi)用者的追償基于同樣原因困難重重。當(dāng)然，這也導(dǎo)致了累訴等問(wèn)題。(22)密蘇里州的一個(gè)案件中，聯(lián)邦環(huán)保署起訴了4名被告，四名被告又起訴了175個(gè)其他潛在責(zé)任者追償。新澤西州的Helen Kramer案件中，25個(gè)被告又起訴了其他239名潛在責(zé)任人。See Robert W.McGee.Superfund:It's Time for Appeal After a Decade of Failure.UCLA Journal of Environmental Law and Policy,1993(12)(1),https://escholarship.org/content/qt8jg867n2/qt8jg867n2.pdf.

此外，《超級(jí)基金法》允許環(huán)保署追訴歷史上的合法行為者。(23)《超級(jí)基金法》并未明確規(guī)定溯及既往。其103節(jié)規(guī)定污染場(chǎng)地的所有人或經(jīng)營(yíng)人等必須在1980年12月11日起6個(gè)月內(nèi)制定行為計(jì)劃并通知環(huán)保署，否則即為放棄了該法第107(a)的責(zé)任抗辯權(quán)。據(jù)此，法院認(rèn)為國(guó)會(huì)的立法意圖明確(clear intent)為可追訴(retroactive liability)至1980年12月11日以前的所有者和經(jīng)營(yíng)者。See United States v. Olin Corp. - 107 F.3d 1506 (11th Cir. 1997). Corp.https://www.lexisnexis.com/community/casebrief/p/casebrief-united-states-v-olin-corp,2022年1月10日訪問(wèn)。這一溯及既往的責(zé)任追究規(guī)定使得投資者心懷恐懼。企業(yè)更因?yàn)樵V訟成本巨大、訴訟結(jié)果不確定而陷入經(jīng)營(yíng)困境。實(shí)際上，有關(guān)訴訟的效果也不甚理想。一份研究報(bào)告表明，在里根執(zhí)政時(shí)期，應(yīng)該由潛在責(zé)任人繳納的7億美金實(shí)際上只收回了4000萬(wàn)美元。(24)https://www.nytimes.com/1994/02/07/opinion/not-so-super-superfund.html?scp=2&sq=superfund%20reagan&st=cse，2022年1月5日訪問(wèn)。

(二)無(wú)辜土地所有者抗辯的確立

針對(duì)《超級(jí)基金法》嚴(yán)格責(zé)任及連帶責(zé)任的承擔(dān)方式規(guī)定帶來(lái)的投資人意愿下降、累訴、效率低下等問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)于1986年通過(guò)了《超級(jí)基金修正案及再授權(quán)法》(Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986，SARA，以下簡(jiǎn)稱《再授權(quán)法》)?！对偈跈?quán)法》并未直接修改《超級(jí)基金法》的責(zé)任條款，而是在原來(lái)的三項(xiàng)免責(zé)條款之外增加了無(wú)辜購(gòu)買者的抗辯事由，即“無(wú)辜土地所有者抗辯”。具體而言，作為無(wú)辜的土地所有者如能證明以下三點(diǎn)即可免責(zé)：(1)不知道或無(wú)合理理由知道交易之前的場(chǎng)地已污染；(2)購(gòu)買時(shí)進(jìn)行了盡職調(diào)查；(3)購(gòu)買時(shí)對(duì)已發(fā)現(xiàn)的污染履行了注意義務(wù)。(25)See SARA§101(35)(B), 42 U.S.C.§9601(35)(B).這里的注意義務(wù)體現(xiàn)為盡職調(diào)查。上述內(nèi)容雖然在限制購(gòu)買者責(zé)任方面較之《超級(jí)基金法》的規(guī)定更具合理性，但因?yàn)閷?duì)盡職調(diào)查的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定地不甚明了，故所存問(wèn)題并未得以有效解決。《再授權(quán)法》的實(shí)施也使得業(yè)主面臨進(jìn)退失據(jù)的困境：如果業(yè)主發(fā)現(xiàn)了污染而依然購(gòu)買，則應(yīng)承擔(dān)污染清理責(zé)任；如果業(yè)主盡職調(diào)查但仍未發(fā)現(xiàn)污染，說(shuō)明其并未盡到盡職調(diào)查的義務(wù)，亦應(yīng)承擔(dān)污染清理責(zé)任。故而，無(wú)論如何，業(yè)主不能免除責(zé)任。為此，一些企業(yè)甚至放棄土地所有權(quán)以免交易時(shí)被發(fā)現(xiàn)土壤污染。

需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)辜土地所有者不得與潛在責(zé)任人有關(guān)聯(lián)關(guān)系。否則，即便證明上述內(nèi)容也不能免責(zé)。在某些情況下，關(guān)聯(lián)關(guān)系包括：(1)買方與潛在責(zé)任方之間的關(guān)系是在財(cái)產(chǎn)買賣后產(chǎn)生的；(2)在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)執(zhí)行或建立的合同關(guān)系；以及(3)租戶與業(yè)主在租賃過(guò)程中建立的關(guān)系。顯然，不得與潛在責(zé)任人存在合同關(guān)系是無(wú)辜土地所有者抗辯成立的關(guān)鍵。因此何為“合同關(guān)系”至關(guān)重要?！对偈跈?quán)法》對(duì)"合同關(guān)系"(a contractual relationship)進(jìn)行了界定。由于“合同關(guān)系”是否成立的關(guān)鍵是如何理解合同，故而《再授權(quán)法》規(guī)定合同包括但不限于土地合同、地契、地役權(quán)、租約或其他轉(zhuǎn)讓所有權(quán)或占有權(quán)的文書。但該法規(guī)定“合同關(guān)系”排除了政府作為購(gòu)買者的情況，也排除了通過(guò)繼承獲得土地的情形。

《超級(jí)基金法》和《再授權(quán)法》的上述缺陷，使得法律實(shí)施產(chǎn)生的最大不利后果是諸多公司，尤其是小企業(yè)深感未知風(fēng)險(xiǎn)巨大或壓力過(guò)大，對(duì)廢棄的工業(yè)用地或疑似受到污染的土地投資意愿嚴(yán)重不足，從而選擇未開發(fā)地進(jìn)行投資，以至于直到1994年仍然有四分之一的美國(guó)人生活在應(yīng)該清理場(chǎng)地的四英里之內(nèi)，而這些場(chǎng)地卻無(wú)人問(wèn)津。(26)See John H. Cushman Jr., Congress Forgoes Its Bid To Hasten Cleanup Of Dumps.與此相應(yīng)，溯及既往的規(guī)則同樣困擾著潛在的土地賣家，因?yàn)闃I(yè)主即使按照所有法律進(jìn)行了污染清理和場(chǎng)地修復(fù)，一旦土地出售后發(fā)現(xiàn)污染問(wèn)題，其亦有可能繼續(xù)負(fù)有責(zé)任。(27)See 42 U.S.C.§9607(a)(2).

《超級(jí)基金法》的實(shí)施在一定程度上加深了環(huán)境不正義問(wèn)題。由于有害物質(zhì)的填埋場(chǎng)所多是少數(shù)族裔或低收入社區(qū)，從而使貧困人口和少數(shù)族裔成為土地污染的主要受害者。美國(guó)非政府組織和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的大量調(diào)查和研究結(jié)論對(duì)此給予嚴(yán)重批評(píng)。(28)See Paul Mohai,The Demographics of Dumping Revisited:Examining the Impact of Alternate Methodologies in Environmental Justice Research,14 Va.Envtl.L.J.615(1995).一些學(xué)術(shù)研究成果甚至認(rèn)為聯(lián)邦政府執(zhí)法具有選擇性并加劇歧視，(29)See Marianne Lavelle & Marcia Coyle, Unequal Protection: The Racial Divide in Environmental Law, NAT'L. L.J., Sept. 21, 1992, at S1, S1-12; Rae Zimmerman, Social Equity and Environmental Risk, 13 Risk Analysis 6, 20(Dec. 1, 1993); Unequal Protection: Environmental Justice And Communities Of Color (Robert D. Bullard Ed., 1994).《紐約時(shí)報(bào)》的一篇文章認(rèn)為超級(jí)基金法已經(jīng)徹底失敗。里根政府執(zhí)政的八年時(shí)間里，不僅超級(jí)基金的總監(jiān)及其團(tuán)隊(duì)對(duì)于將基金投入議員們青睞的修復(fù)場(chǎng)所保持放任態(tài)度，而且交易費(fèi)用或律師費(fèi)用占已投入130億美元中的四分之一。(30)https://www.nytimes.com/1994/02/07/opinion/not-so-super-superfund.html?scp=2&sq=superfund%20reagan&st=cse,2021年12月15日訪問(wèn)?？肆诸D總統(tǒng)曾簽署了一份改革方案，試圖要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)解決針對(duì)低收入群體和少數(shù)族裔的環(huán)境不正義問(wèn)題，但終因未獲兩黨支持而失敗。(31)1994年比爾·克林頓(Bill Clinton)總統(tǒng)發(fā)布了行政命令《聯(lián)邦行動(dòng)解決少數(shù)族裔和低收入人群的環(huán)境正義問(wèn)題》(Executive Order (E.O.) 12898(EO))。See John H. Cushman Jr.Congress Forgoes Its Bid To Hasten Cleanup Of Dumps，https://www.nytimes.com/1994/10/06/us/congress-forgoes-its-bid-to-hasten-cleanup-of-dumps.html, 2022年1月10日訪問(wèn)。

此外，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題始終未能得到有效解決，這加重了企業(yè)的清理負(fù)擔(dān)和投資擔(dān)憂，而司法實(shí)踐中將貸款人和擔(dān)保人納入潛在責(zé)任人(32)在1990年的United States v. Fleet Factors Corp.一案中，第11巡回法庭根據(jù)《超級(jí)基金法》判決擔(dān)保人適用嚴(yán)格責(zé)任，并與其他責(zé)任人承擔(dān)連帶責(zé)任。該案影響甚大，高達(dá)83個(gè)判決引用了此案的判決要點(diǎn)。https://casetext.com/case/us-v-fleet-factors-corp-3, 2022年1月10日訪問(wèn)。又使企業(yè)融資困難。社區(qū)對(duì)于修復(fù)的異議也阻滯了修復(fù)進(jìn)程，增加了時(shí)間成本。以上諸多問(wèn)題紛擾交織，促使修改法律、減輕企業(yè)責(zé)任、推動(dòng)棕地開發(fā)成為共識(shí)。

二、企業(yè)責(zé)任減輕機(jī)制之全面創(chuàng)新

企業(yè)責(zé)任減輕機(jī)制的創(chuàng)新是一個(gè)探索的過(guò)程。早在1990年一些社區(qū)就開始要求環(huán)保署澄清土壤污染治理責(zé)任的法律條款，并協(xié)調(diào)好各級(jí)政府、貸款人、開發(fā)商、保險(xiǎn)公司、社區(qū)之間的關(guān)系，以便幫助恢復(fù)利用那些被廢棄的或可能被污染的土地。1992年美國(guó)國(guó)會(huì)討論了廢棄的工業(yè)用地和疑似污染土地的再利用問(wèn)題，并將此類土地統(tǒng)稱為棕地，以區(qū)別于未利用土地即綠地。1993年環(huán)保署發(fā)起“棕地倡議”(Brownfields Initiative)并開始了第一輪行政改革，以提高污染土壤清理效率，增強(qiáng)公眾參與度。(33)https://www.epa.gov/superfund/superfund-history, 2022年1月5日訪問(wèn)。1995年環(huán)保署在前述“棕地倡議”的基礎(chǔ)上制定了“棕地行動(dòng)議程”(Brownfields Action Agenda)。其內(nèi)容可以概述為四項(xiàng)活動(dòng)：試點(diǎn)設(shè)置種子資金、澄清責(zé)任問(wèn)題、鼓勵(lì)建立伙伴關(guān)系、幫助社區(qū)居民提高工作能力。對(duì)此，學(xué)者們?cè)u(píng)論認(rèn)為，此議程是聯(lián)邦和州合作提高環(huán)境正義的典范。(34)See Stephen M. Johnson, The Brownfields Action Agenda: A Model for Future Federal/State Cooperation in the Quest for Environmental Justice,37 Santa Clara L. Rev. 85 (1996).http://digitalcommons.law.scu.edu/lawreview/vol37/iss1/2, 2022年1月10日訪問(wèn)。當(dāng)年還啟動(dòng)了二輪和第三輪行政改革，通過(guò)簡(jiǎn)化程序，制定更多的保護(hù)性措施，減輕企業(yè)的責(zé)任來(lái)確保企業(yè)的污染清理能力和投資意愿，并厘定其責(zé)任范圍，幫助企業(yè)及時(shí)做好預(yù)防、評(píng)估工作，提高其開發(fā)棕地的積極性和能力。為此，聯(lián)邦環(huán)保署還成立了1.25億美元的基金，協(xié)助企業(yè)評(píng)估、制定修復(fù)方案、清理和修復(fù)以及提供工作培訓(xùn)?？傮w而言，環(huán)保署通過(guò)選擇符合成本效益原則的保護(hù)性補(bǔ)救措施，借助達(dá)成共識(shí)提高了污染土壤治理效率和公眾參與度，還減少了訴訟的發(fā)生。在為期兩年的實(shí)驗(yàn)性做法取得了良好效果后，1997年環(huán)保署發(fā)布了《棕地國(guó)家合作行動(dòng)議程》(Brownfields National Partnership Action Agenda)，將25個(gè)組織和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起建立了合作伙伴關(guān)系，共同作出了100多個(gè)承諾。聯(lián)邦政府投資3億美元和提供1.65億美元的貸款擔(dān)保，協(xié)助清理和重建多達(dá)5,000個(gè)廢棄或未充分利用的地塊。(35)https://nepis.epa.gov/Exe/ZyPDF.cgi/P1002PGG.PDF?Dockey=P1002PGG.PDF, 2022年1月5日訪問(wèn)。與此相應(yīng)，環(huán)保署還發(fā)布了一系列指南、導(dǎo)則，進(jìn)行了大量政策探索。2000年聯(lián)邦環(huán)保署棕地項(xiàng)目獲得哈佛大學(xué)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。(36)1985年哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院在福特基金會(huì)的資助下發(fā)起了美國(guó)州和地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，系統(tǒng)性地認(rèn)可、嘉獎(jiǎng)、宣傳和推廣政府創(chuàng)新項(xiàng)目。1995年該項(xiàng)目更名為美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。該獎(jiǎng)項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，社會(huì)認(rèn)可度高，被稱為美國(guó)政府創(chuàng)新的晴雨表。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和文件中行之有效的規(guī)定被2002年《小企業(yè)責(zé)任法》采納，如該法第一次從法律上將棕地定義為“存在或可能存在該法所確定的危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物的土地”。(37)See 42 U.S.C.9601.棕地不包括工廠、已列入國(guó)家優(yōu)先清理名單的場(chǎng)地、依據(jù)行政部門的發(fā)布的單方命令或法院令或裁決已成為一方責(zé)任者的場(chǎng)地，也不包括依據(jù)《固體廢物處置法》(Solid Waste Disposal Act)、《聯(lián)邦水污染控制法》(Federal Water Pollution Control Act)、《有毒物質(zhì)控制法》(Toxic Substances Control Act)、《安全飲用水法》(Safe Drinking Water Act)頒發(fā)了許可證的設(shè)施或受政府監(jiān)管的設(shè)施或場(chǎng)地等。根據(jù)該法，聯(lián)邦環(huán)保署于2005年發(fā)布了對(duì)于免責(zé)抗辯至關(guān)重要的《盡職調(diào)查最終規(guī)則》(All Appropriate Inquiries Final Rule)。(38)https://www.epa.gov/brownfields/brownfields-fact-sheet-all-appropriate-inquiries-final-rule-0, 2021年12月11日訪問(wèn)。其明確規(guī)定最終規(guī)則依據(jù)美國(guó)材料與實(shí)驗(yàn)協(xié)會(huì)(ASTM)(39)美國(guó)材料與實(shí)驗(yàn)協(xié)會(huì)(ASTM)是一個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織，其前身是成立于1889年的國(guó)際材料與實(shí)驗(yàn)協(xié)會(huì)，致力于為各種材料、產(chǎn)品、系統(tǒng)、服務(wù)等開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，目前擁有全球110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的3萬(wàn)多名成員，已經(jīng)制定了超過(guò)12800個(gè)國(guó)際性標(biāo)準(zhǔn)。ASTM標(biāo)準(zhǔn)是自愿性的，但如果被合同、政府、法律援引，則可能成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。https://www.astm.org/, 2021年12月11日訪問(wèn)。的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)即《環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)做法：第一階段環(huán)境場(chǎng)地評(píng)估程序》(Standard Practice for Environmental Site Assessments: Phase I Environmental Site Assessment Process，ASTM E1527 - 13)和《環(huán)境場(chǎng)地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)做法：林地或農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的第一階段環(huán)境場(chǎng)地評(píng)估程序》(Standard Practice for Environmental Site Assessments: Phase I Environmental Site Assessment Process for Forestland or Rural Property，ASTM E2247-16)。

2018年的《棕地發(fā)展法》確認(rèn)了《小企業(yè)責(zé)任法》的責(zé)任限制機(jī)制并進(jìn)一步完善了責(zé)任區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。(40)https://www.epa.gov/sites/production/files/2018-04/documents/omnibus3.22.18.brownfields.pdf, 2021年12月11日訪問(wèn)。不僅阿拉斯加原住民、村莊和公司購(gòu)買的污染土地或設(shè)施不再被列入所有者或經(jīng)營(yíng)者之列，房客和承租人也被視為善意購(gòu)買者。2019年7月29日，環(huán)保署發(fā)布了新的抗辯指南，為責(zé)任抗辯提供了更詳細(xì)的操作方案。(41)https://www.epa.gov/sites/production/files/2019-08/documents/common-elements-guide-mem-2019.pdf, 2021年12月11日訪問(wèn)。

簡(jiǎn)言之，政府的參與時(shí)機(jī)、方式、所提要求合理性等問(wèn)題困擾著潛在責(zé)任人。聯(lián)邦環(huán)保署為因應(yīng)上述問(wèn)題先后發(fā)起的三輪行政改革以精簡(jiǎn)程序，提供跨程序操作指南等做法，其要旨是加強(qiáng)各責(zé)任主體的協(xié)調(diào)，增加利益相關(guān)方的參與程度，保障責(zé)任減輕機(jī)制的有效運(yùn)作?？傊氐刂卫硎且粋€(gè)聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和潛在責(zé)任人共同參與的過(guò)程，在對(duì)法律制度修訂的同時(shí)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不斷細(xì)化，此外還伴隨著行政程序的完善。

三、企業(yè)土壤修復(fù)責(zé)任減輕機(jī)制的主要內(nèi)容

(一)豁免事由的確立

《小企業(yè)責(zé)任法》第102條規(guī)定在《超級(jí)基金法》第107條后面增加款項(xiàng)，內(nèi)容為三種責(zé)任豁免情形：微量排放豁免、城市固體廢棄物排放豁免和支付能力豁免，以下分述之。

1.微量排放豁免。舉凡排放或處置110加侖或200磅以下有害物質(zhì)者，(42)See 42 U.S.C.§9607(O) .可免于承擔(dān)污染治理責(zé)任。但需同時(shí)滿足以下條件：(1)該污染場(chǎng)地已列入國(guó)家優(yōu)先清理名單(National Priorities List,NPL)；(2)被豁免者僅限于生產(chǎn)者或運(yùn)輸者；(3)排放、處置或運(yùn)輸行為全部或部分發(fā)生在2001年4月1日之前。如若存在以下情況，則不得援引微量排放豁免：(1)所處理的污染物造成了顯著危害或處理成本顯著提高；(2)拒不提供相應(yīng)信息，拒絕接受環(huán)境行政主管部門的傳喚或阻礙其傳喚；(3)有刑事犯罪之情形。(43)See 42 U.S.C. 9601 sec.102.(a)(o).另外，法律還規(guī)定關(guān)于微量排放豁免條款的決定不能提交司法審查。

2.城市固體廢棄物排放豁免。《小企業(yè)責(zé)任法》將城市固體廢棄物界定為危害性和數(shù)量不超過(guò)通常單個(gè)家庭廢棄物，且能與其他城市廢棄物一并收集、處置的商業(yè)、工業(yè)廢棄物，包括有多戶居民在內(nèi)的住宅樓排放的廢棄物，諸如紙張、食物、衣物等，但不包括市政垃圾焚燒爐的爐灰、資源回收利用設(shè)施的爐灰以及與家庭廢棄物性質(zhì)上不同的廢棄物。關(guān)于排放豁免，該法規(guī)定舉凡廢棄物產(chǎn)生地的雇傭人員少于100人，或自環(huán)保署通知潛在責(zé)任人之日起3年內(nèi)，年度全職雇員(包括母公司、子公司和附屬公司)少于100人的排放城市固體廢棄物的所有者、經(jīng)營(yíng)者、承租人，皆可主張排放豁免。當(dāng)然，市政當(dāng)局不在其列。與微量排放豁免一樣，如果環(huán)保署認(rèn)為排放者所排放的廢棄物危害較大或未妥當(dāng)履行信息提供義務(wù)、妨礙修復(fù)行動(dòng)，則喪失豁免資格且不可提起司法審查之訴。(44)See 42 U.S.C.§9607(P).

3.支付能力豁免。如果潛在責(zé)任人證明其無(wú)力支付污染清理費(fèi)用，《小企業(yè)責(zé)任法》第122條要求聯(lián)邦環(huán)保署減輕其責(zé)任。聯(lián)邦環(huán)保署在評(píng)估其支付能力時(shí)，應(yīng)綜合考慮責(zé)任者的財(cái)務(wù)狀況且將正常運(yùn)營(yíng)成本作為考量要素。環(huán)保署亦可據(jù)此要求責(zé)任人用替代方式承擔(dān)責(zé)任。相應(yīng)地，被豁免者應(yīng)放棄對(duì)其他潛在責(zé)任者的追償權(quán)。(45)See 42 U.S.C.§9622(g)(7).

(二)特殊抗辯事由的增加

特殊抗辯事由是指在原來(lái)《超級(jí)基金法》規(guī)定的不可抗力、戰(zhàn)爭(zhēng)和第三人過(guò)錯(cuò)三個(gè)一般抗辯事由之外設(shè)置的抗辯事由?！缎∑髽I(yè)責(zé)任法》第二部分在上述規(guī)定之外，增加規(guī)定善意購(gòu)買人、相鄰財(cái)產(chǎn)所有者抗辯。善意購(gòu)買者和相鄰財(cái)產(chǎn)所有者如符合某些條件，且證明其遵守了相關(guān)法律，則不需要承擔(dān)棕地治理責(zé)任。

1.善意購(gòu)買者抗辯

《小企業(yè)責(zé)任法》為《超級(jí)基金法》第107條增加(r)款，規(guī)定了善意購(gòu)買人抗辯(Bona Fide Prospective Purchaser Defense，BFPPs)。該法專門用一個(gè)新條款101(40)界定了善意購(gòu)買人。規(guī)定舉凡符合如下條件者均為善意購(gòu)買人：(1)所有權(quán)的獲得在危險(xiǎn)物質(zhì)全部處置完畢之后；(2)對(duì)所購(gòu)買設(shè)施(the facility)(46)“設(shè)施”是指任何建筑物、結(jié)構(gòu)、裝置、設(shè)備、管道或管線、井、坑、池塘、瀉湖、蓄水池、溝渠、垃圾填埋場(chǎng)、存儲(chǔ)容器、機(jī)動(dòng)車輛、飛機(jī)、或有害物質(zhì)已經(jīng)沉積，存儲(chǔ)，處置及以任何方式放置的任何場(chǎng)所或區(qū)域。See 42 U.S.C.§9601(9).的用途和所有權(quán)進(jìn)行了盡職調(diào)查(與《超級(jí)基金法》第101(35)關(guān)于無(wú)辜土地所有者的盡職調(diào)查規(guī)定相同);(3)履行該設(shè)施內(nèi)危險(xiǎn)物質(zhì)的法定全部通告義務(wù)；(4)與實(shí)施污染清理措施的人員合作；(5)對(duì)設(shè)施的使用符合土地利用的限制規(guī)定和規(guī)章制度；(6)提供環(huán)保署所要求之信息；(7)停止排放、防止今后排放、防治或限制接觸設(shè)施內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)。善意購(gòu)買人在不妨礙污染清理行動(dòng)的前提下均可依據(jù)第107(a)(1)進(jìn)行善意購(gòu)買者抗辯。

2018年實(shí)施的《棕地發(fā)展法》將善意購(gòu)買者擴(kuò)展至承租人和與承租人權(quán)益有關(guān)的人，且將《小企業(yè)責(zé)任法》規(guī)定的善意購(gòu)買者的盡職調(diào)查的有效期間從在購(gòu)買之前180天延長(zhǎng)至一年，超過(guò)一年需重新進(jìn)行盡職調(diào)查。但司法實(shí)踐中，有些善意購(gòu)買者即使做了盡職調(diào)查，仍被法院駁回了抗辯，法院的理由是盡職調(diào)查不夠充分，無(wú)法證明其不知道或沒(méi)有理由知道。這給善意購(gòu)買者抗辯帶來(lái)了不確定性。

為防備環(huán)保部門正在采取清理措施的設(shè)施被所有權(quán)人低價(jià)銷售，而潛在購(gòu)買者通過(guò)善意購(gòu)買抗辯免于清理責(zé)任，但設(shè)施卻因環(huán)保部門的清理而漲價(jià)從而獲益的情況發(fā)生，《再授權(quán)法》為《超級(jí)基金法》107條增設(shè)了(I)條款，為聯(lián)邦環(huán)保署設(shè)置了針對(duì)清除或修復(fù)對(duì)象的留置權(quán)(Lien)。一旦發(fā)生上述情況，環(huán)保部門則可依留置權(quán)收回前期清理費(fèi)用，但所收回的費(fèi)用不得超過(guò)因?yàn)榍謇矶鴮?dǎo)致的該設(shè)施市場(chǎng)價(jià)格的增值部分。(47)美國(guó)環(huán)保署于1987年制定了留置權(quán)行使指南(Guidance on Federal Superfund Liens)，1993年對(duì)指南進(jìn)行了補(bǔ)充，2002年再次強(qiáng)調(diào)行使留置權(quán)以確保環(huán)保署收回治理成本。https://www.epa.gov/enforcement/guidance-federal-superfund-liens, 2022年1月15日訪問(wèn)。這種限額回收費(fèi)用的規(guī)定，尊重了市場(chǎng)規(guī)律，符合公平原則。

需注意的是，為防止善意購(gòu)買者濫用抗辯的情況發(fā)生，善意購(gòu)買者不得與潛在責(zé)任人具有關(guān)聯(lián)關(guān)系。2011年，聯(lián)邦環(huán)保署發(fā)布了專門文件界定“關(guān)聯(lián)關(guān)系”的概念：(1)潛在責(zé)任人有直接或間接親屬關(guān)系；(2)任何合同、合作、財(cái)務(wù)關(guān)系；(3)資產(chǎn)重組關(guān)系。(48)Enforcement Discretion Guidance Regarding the Affiliation Language of CERCLA's Bona Fide Prospective Purchaser and Contiguous Property Owner Liability Protections,https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-11/documents/affiliation-bfpp-cpo.pdf.2019年聯(lián)邦環(huán)保署發(fā)布了新的抗辯指南，進(jìn)一步明確關(guān)聯(lián)關(guān)系不包括貨物、服務(wù)銷售而形成的合同關(guān)系。(49)Enforcement Discretion Guidance Regarding Statutory Criteria for Those Who May Qualify as CERCLA Bona Fide Prospective Purchasers, Contiguous Property Owners, or Innocent Landowners ("Common Elements").

2.相鄰財(cái)產(chǎn)所有者抗辯

《小企業(yè)責(zé)任法》為《超級(jí)基金法》107條增加(q)款，規(guī)定了相鄰財(cái)產(chǎn)所有者(Contiguous Property Owners，CPOs)抗辯事由。(50)相鄰財(cái)產(chǎn)所有者是指與受到了有害物質(zhì)污染或受到釋放的有害物質(zhì)威脅的財(cái)產(chǎn)相鄰的財(cái)產(chǎn)所有者。如果相鄰財(cái)產(chǎn)所有者符合有關(guān)條件，即使可能已經(jīng)排放危險(xiǎn)廢物或有排放之可能，也不再被視為《超級(jí)基金法》107條(a)定義的應(yīng)負(fù)清理責(zé)任的所有者或經(jīng)營(yíng)者。(51)超級(jí)基金法規(guī)定的所有者或經(jīng)營(yíng)者包括包括污染場(chǎng)地的所有人和經(jīng)營(yíng)人、處置危險(xiǎn)物質(zhì)時(shí)污染場(chǎng)地的所有人和經(jīng)營(yíng)人。相鄰財(cái)產(chǎn)所有者抗辯需要符合的條件包括：(1)沒(méi)有導(dǎo)致、參與或同意排放；(2)與潛在責(zé)任者無(wú)家庭、財(cái)務(wù)關(guān)系，也非合并或合同關(guān)系；(3)采取合理行動(dòng)以停止污染或阻止污染發(fā)生并防止他人、環(huán)境或資源暴露在有害物質(zhì)之下；(4)與污染清理行動(dòng)者高度合作；(5)提供了法律規(guī)定的有害物質(zhì)排放的警示；(6)遵守了與修復(fù)行動(dòng)有關(guān)的土地利用方面的法律限制；(7)履行了盡職調(diào)查義務(wù)且不知或沒(méi)有理由得知其不動(dòng)產(chǎn)面臨來(lái)自他人不動(dòng)產(chǎn)的有害物質(zhì)污染，盡職調(diào)查的規(guī)定與無(wú)辜土地所有者抗辯條款規(guī)定的內(nèi)容一致。(52)See 42 U.S.C.§9601(35)(B) (i).由上述條件可知相鄰財(cái)產(chǎn)所有者抗辯不適用于此前已經(jīng)得知所購(gòu)買土地為污染場(chǎng)地者。前述第三項(xiàng)條件中的“合理行動(dòng)”較為模糊，也無(wú)相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，由此衍生出了相鄰財(cái)產(chǎn)所有者無(wú)需進(jìn)行地下水調(diào)查或安裝地下水修復(fù)系統(tǒng)的觀點(diǎn)。需要指出的是，2019年環(huán)保署頒布的抗辯指南明確排除了所有權(quán)人自己所擁有的相鄰?fù)恋?。換言之，如果相鄰財(cái)產(chǎn)所有者啟動(dòng)該項(xiàng)抗辯，其所毗連的土地不得是自己的。

上述規(guī)定，限縮了清理責(zé)任者的范圍，實(shí)際上減輕了這部分人的治理責(zé)任。當(dāng)然，《小企業(yè)責(zé)任法》對(duì)相鄰財(cái)產(chǎn)所有者抗辯條件的設(shè)定雖然可以有效防止抗辯權(quán)的濫用，但同時(shí)也增加了抗辯的難度。

(三)無(wú)辜土地所有者抗辯的完善

1.細(xì)化盡職調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)

1986年的《再授權(quán)法》規(guī)定了無(wú)辜土地所有者免責(zé)事由，但其內(nèi)容看似明確，實(shí)則模糊，給實(shí)施帶來(lái)了困難。為解決這些問(wèn)題，2002年《小企業(yè)責(zé)任法》對(duì)《超級(jí)基金法》101(35)(B)做了三項(xiàng)實(shí)質(zhì)性修改：(1)無(wú)辜土地所有者抗辯擴(kuò)大適用于地役權(quán)人和承租人；(2)抗辯者需證明其采取了合理步驟以停止排放、防止排放并防止任何人、環(huán)境、自然資源暴露在危險(xiǎn)物質(zhì)之下；(3)進(jìn)一步界定盡職調(diào)查的含義。該法第221節(jié)(D)規(guī)定在1997年5月31日之前完成的交易，判斷盡職調(diào)查應(yīng)綜合考慮購(gòu)買者的專業(yè)知識(shí)、購(gòu)買價(jià)格、關(guān)于該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的一般性知識(shí)、合理信息、購(gòu)買者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)污染的能力和可能性等。而對(duì)于1997年5月31日之后的交易，環(huán)境行政長(zhǎng)官在確定盡職調(diào)查時(shí)應(yīng)依據(jù)美國(guó)測(cè)試與材料協(xié)會(huì)的《環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)做法：第一階段環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估程序》(Standard Practice for Environmental Site Assessments: Phase 1 Environmental Site Assessment Process，ASTM E1527-97)標(biāo)準(zhǔn)判斷。同時(shí)要求聯(lián)邦環(huán)保署應(yīng)在2002年1月11日起兩年內(nèi)發(fā)布盡職調(diào)查實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。(53)See 42 U.S.C.§9601(35)(B) (ii).實(shí)際上，由于盡職調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜，聯(lián)邦環(huán)保署延遲至2005年11月1日才發(fā)布了盡職調(diào)查實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。(54)See 70 FR 66069 - Standards and Practices for All Appropriate Inquiries, https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2005-11-01/05-21455, 2021年12月21日訪問(wèn)。

為配合制定和實(shí)施《棕地發(fā)展法》，盡職調(diào)查實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)也于2017年修訂并于2018年3月14日生效。該標(biāo)準(zhǔn)援引了ASTM國(guó)際的《環(huán)境場(chǎng)地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)做法：林地或農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的第一階段環(huán)境場(chǎng)地評(píng)估流程》(E2247-16)，(55)https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2017-09-15/2017-19593, 2022年1月5日訪問(wèn)。從而使得盡職調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)致和準(zhǔn)確。

2.明確了“處置”的含義

為避免無(wú)辜土地所有者不當(dāng)處置污染物導(dǎo)致土地污染的加重，《再授權(quán)法》對(duì)于無(wú)辜土地所有者的抗辯做了進(jìn)一步規(guī)定，即其在獲得土地后，如果進(jìn)行了不當(dāng)處置，則可能喪失抗辯獲勝的機(jī)會(huì)。因此，何為“處置”成為焦點(diǎn)問(wèn)題。處置這一概念是《超級(jí)基金法》從《資源保護(hù)和回收法》中引入的，(56)See RCRA§1004(3).由于確定責(zé)任人屬于法院行使裁判權(quán)的范疇，故而，環(huán)保署在行政執(zhí)法中斟酌決定“處置”的含義時(shí)就不得不對(duì)法院的判決作出預(yù)測(cè)。這實(shí)際上成為美國(guó)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與司法銜接的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)保署為此頗費(fèi)周折，研讀了大量的司法案件，發(fā)現(xiàn)有些法院甚至將儲(chǔ)存罐內(nèi)污染物在無(wú)人干預(yù)的情況下泄露也視為“處置”，因此，環(huán)保署最終給出了極為寬泛的“處置”概念：將任何固體廢物或危險(xiǎn)廢物排放、沉積、注入、傾倒、溢出、泄漏或放置到任何土地或水體。同時(shí)，環(huán)保署區(qū)分了初始處置和二次處置。(1)諸如開發(fā)商將新的危險(xiǎn)物質(zhì)帶入現(xiàn)場(chǎng)堆放或排放的行為，即構(gòu)成新的"初始處置"。(2)土地所有者在其再開發(fā)活動(dòng)中可能會(huì)造成對(duì)場(chǎng)地內(nèi)現(xiàn)有污染物的處置，比如通過(guò)挖土或建筑活動(dòng)將已經(jīng)處置過(guò)的危險(xiǎn)物質(zhì)轉(zhuǎn)移或擴(kuò)散。這被稱為"二次處置"。此外，一旦現(xiàn)場(chǎng)已有的危險(xiǎn)物質(zhì)溢出、泄漏或遷移即構(gòu)成處置，即使危險(xiǎn)物質(zhì)儲(chǔ)存于儲(chǔ)罐或桶等容器內(nèi)，沒(méi)有直接的人為行為。(57)See 70 FR 66069 - Standards and Practices for All Appropriate Inquiries，https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2005-11-01/05-21455, 2022年1月5日訪問(wèn)。

(四)資金支持機(jī)制的確定

前已述及，1980年12月11日通過(guò)的《超級(jí)基金法》遵循污染者付費(fèi)原則，意在建立一個(gè)有效的資金籌措機(jī)制，為污染場(chǎng)地的修復(fù)提供資金。環(huán)保署在修復(fù)污染場(chǎng)地后依法啟動(dòng)追償機(jī)制，迫使?jié)撛谪?zé)任人支付修復(fù)費(fèi)用。根據(jù)《超級(jí)基金法》的規(guī)定，國(guó)家優(yōu)先清理名單(58)識(shí)別采取打分的方法，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署和各州建立的危險(xiǎn)等級(jí)系統(tǒng)中的污染場(chǎng)地打分，達(dá)到28.5分即可進(jìn)入國(guó)家優(yōu)先清理名單列入國(guó)家優(yōu)先清理名單的項(xiàng)目分為六類：(1)木材防腐處理、金屬拋光和涂層、電子設(shè)備類生產(chǎn)設(shè)施；(2)包括金屬冶煉在內(nèi)的礦區(qū)或作業(yè)區(qū)；(3)屬于聯(lián)邦環(huán)保署的分類中的多個(gè)用途的場(chǎng)地；(4)其他未識(shí)別出來(lái)的污染或地下水污染場(chǎng)地；(5)電池、化學(xué)品、石油回收利用場(chǎng)地；(6)垃圾填埋場(chǎng)和其他垃圾處置場(chǎng)所等。上的污染場(chǎng)地修復(fù)費(fèi)用從超級(jí)基金中支付。但一份來(lái)自美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署的報(bào)告顯示，1995年以前80%的資金來(lái)自于環(huán)保類的稅收，此后該比例一直在降低。2001年以來(lái)，修復(fù)費(fèi)用已經(jīng)有超過(guò)50%來(lái)自一般納稅人而非污染者，而且，聯(lián)邦環(huán)保署支出的修復(fù)費(fèi)用中的32%被用于未列入國(guó)家優(yōu)先清理名單的項(xiàng)目。1999年到2013年15年間，平均每年1100個(gè)州一級(jí)的項(xiàng)目進(jìn)入清單，僅新澤西州就使用了其中的20%的經(jīng)費(fèi)。(59)See United States Government Accountability Office，Superfund Trends in Federal Funding and Cleanup of EPA’s Nonfederal National Priorities List Sites， https://www.gao.gov/assets/680/673051.pdf, 2022年1月5日訪問(wèn)?，F(xiàn)實(shí)情況說(shuō)明資金支持對(duì)象的范圍擴(kuò)大至國(guó)家優(yōu)先清理名單之外。這種情況并不符合污染者負(fù)擔(dān)原則，悖離了《超級(jí)基金法》的立法初衷，但實(shí)際上擴(kuò)大了資金支持對(duì)象的范圍，使得對(duì)污染清理責(zé)任者的補(bǔ)貼比例越來(lái)越高。

那么，聯(lián)邦環(huán)保署是如何將這些資金補(bǔ)貼給污染清理責(zé)任者的呢？概括而言，資金補(bǔ)貼的渠道主要是三種。第一種是被動(dòng)補(bǔ)貼。前已述及，聯(lián)邦環(huán)保署可直接要求潛在責(zé)任者修復(fù)污染場(chǎng)地，也可以委托第三方修復(fù)后向潛在責(zé)任者追償。由于潛在責(zé)任者基于前述幾項(xiàng)抗辯事由、責(zé)任減輕、豁免的規(guī)定而使該部分款項(xiàng)實(shí)則無(wú)法追償而被動(dòng)轉(zhuǎn)為補(bǔ)貼資金。此外，一些潛在責(zé)任者無(wú)力償還環(huán)保署的清理費(fèi)用，迫使環(huán)保署放棄債權(quán)。2003-2013年度，環(huán)保署平均每年放棄債權(quán)數(shù)額高達(dá)5800萬(wàn)美元。其中2003年高達(dá)1.02億，最低年份2009年也達(dá)到了3200萬(wàn)。(60)See United States Government Accountability Office，Superfund Trends in Federal Funding and Cleanup of EPA’s Nonfederal National Priorities List Sites,https://www.gao.gov/assets/680/673051.pdf, 2022年1月5日訪問(wèn)。第二種是通過(guò)和解方式的主動(dòng)補(bǔ)貼。環(huán)保署一旦確定污染場(chǎng)地，一般會(huì)通知潛在責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。收到通知的潛在責(zé)任人與環(huán)保署磋商以求達(dá)成和解協(xié)議。環(huán)保署通常以向潛在責(zé)任人提供資金支持來(lái)尋求快速達(dá)成和解協(xié)議。在紐約市的一份污染場(chǎng)地修復(fù)和解協(xié)議中，聯(lián)邦環(huán)保署向潛在責(zé)任人提供了高達(dá)2000萬(wàn)美元的資助，以換取其處置17500立法米的污染土壤并建立隔離措施。(61)https://www.epa.gov/enforcement/case-summary-residential-developers-agree-liability-relief-settlements-worth-20-million, 2022年1月10日訪問(wèn)。第三種方式是根據(jù)《超級(jí)基金法》第1601條的一般條款部分，為每個(gè)污染場(chǎng)地土地所有權(quán)人提供20萬(wàn)美元以下的土地修復(fù)資助。條件是該所有權(quán)人需提供三年的詳細(xì)修復(fù)計(jì)劃及不少于20%的配套資金。修復(fù)計(jì)劃應(yīng)包括對(duì)地下水、土壤的實(shí)質(zhì)性治理。2018年的《棕地發(fā)展法》將補(bǔ)助的資金限額從每個(gè)場(chǎng)地20萬(wàn)美元提高到每個(gè)場(chǎng)地50萬(wàn)美元。在特殊情況下，經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保署署長(zhǎng)批準(zhǔn)，該金額可以增加到65萬(wàn)美元。(62)https://www.natlawreview.com/article/brownfields-redevelopment-receives-boost-under-build-act, 2021年12月21日訪問(wèn)。

2008年以前，國(guó)家優(yōu)先清理名單主要選取污染處理比較困難而污染威脅又比較大或者時(shí)間急迫的項(xiàng)目。2008年之后，環(huán)保署調(diào)整了政策，在綜合考慮各種因素(63)環(huán)保署的考慮的因素包括：(1)污染物暴露于人類的風(fēng)險(xiǎn)(例如，人口規(guī)模和接近污染物的程度)，(2)污染物的穩(wěn)定性(例如，預(yù)警等機(jī)構(gòu)控制的使用和有效性標(biāo)志)，(3)污染物特性(如濃度和毒性)，(4)對(duì)環(huán)境的重大威脅，比如威脅瀕危物種或其關(guān)鍵棲息地，(5)項(xiàng)目管理需要考慮的因素(例如，引人注目的項(xiàng)目)。之后，如果認(rèn)為將污染場(chǎng)地列入國(guó)家優(yōu)先清理名單是最佳方案，即可將其列入。(64)環(huán)保署的考慮的因素包括：(1)污染物暴露于人類的風(fēng)險(xiǎn)(例如，人口規(guī)模和接近污染物的程度)，(2)污染物的穩(wěn)定性(例如，預(yù)警等機(jī)構(gòu)控制的使用和有效性標(biāo)志)，(3)污染物特性(如濃度和毒性)，(4)對(duì)環(huán)境的重大威脅，比如威脅瀕危物種或其關(guān)鍵棲息地和(5)項(xiàng)目管理需要考慮的因素(例如，引人注目的項(xiàng)目)。如此，將一個(gè)污染場(chǎng)地加入國(guó)家優(yōu)先清理名單就成為激勵(lì)措施，促使污染的潛在責(zé)任人積極與州政府或聯(lián)邦環(huán)保署談判，推動(dòng)將污染場(chǎng)地列入國(guó)家優(yōu)先清理名單?，F(xiàn)實(shí)中，一些潛在責(zé)任人還專門聘請(qǐng)律師推動(dòng)該項(xiàng)工作。此外，諸如干洗店場(chǎng)地、廢舊物資回收?qǐng)龅氐纫蚱浒殡S地下水污染，治理難度比較大，也很快被加入國(guó)家優(yōu)先清理名單。這一政策轉(zhuǎn)變使得超級(jí)基金得以對(duì)更多的企業(yè)進(jìn)行資金補(bǔ)助。

(五)潛在責(zé)任人時(shí)間壓力的減輕

1.增設(shè)執(zhí)行程序延緩了責(zé)任承擔(dān)時(shí)間

《超級(jí)基金法》授予聯(lián)邦環(huán)保部門的權(quán)力包括一旦發(fā)現(xiàn)場(chǎng)地污染，可以立刻決定責(zé)成潛在責(zé)任人采取治理行動(dòng)，或者環(huán)保部門自行修復(fù)后向潛在責(zé)任人追償?！缎∑髽I(yè)責(zé)任法》增設(shè)了通知和報(bào)告程序。該法第102節(jié)(B)規(guī)定在2001年2月15日以前已經(jīng)由各州開始的棕地清理和修復(fù)項(xiàng)目，不受聯(lián)邦環(huán)保署收回修復(fù)成本的命令約束。在此之后的項(xiàng)目，如果聯(lián)邦試圖啟動(dòng)修復(fù)污染場(chǎng)地行動(dòng)，必須提前48小時(shí)通知場(chǎng)地所在州，聽取該州環(huán)保部門的計(jì)劃，且在重啟修復(fù)行動(dòng)90日內(nèi)向國(guó)會(huì)報(bào)告。這一程序性規(guī)定延緩了聯(lián)邦環(huán)保署向潛在責(zé)任者發(fā)出通知進(jìn)行修復(fù)的程序，客觀上使?jié)撛谪?zé)任人承擔(dān)責(zé)任的時(shí)間整體推遲了。

2.評(píng)估資助項(xiàng)目帶來(lái)的時(shí)間延緩

污染場(chǎng)地在被列入國(guó)家優(yōu)先清理名單之后，采取修復(fù)行動(dòng)之前，環(huán)保部門要進(jìn)行污染修復(fù)調(diào)查(Remedial investigation)、可行性研究(feasibility study)以及設(shè)計(jì)修復(fù)方案(Remedial design)。上述工作通常需采集大量的數(shù)據(jù)加以分析。這本身面臨諸多困難且成本高昂，而一旦方案不合理，在修復(fù)過(guò)程中調(diào)整又面臨著種種新的困難，并帶來(lái)新增成本。為提高評(píng)估和修復(fù)方案編制質(zhì)量，《小企業(yè)責(zé)任法》第211節(jié)修改了《超級(jí)基金法》第9604條，(65)See 42 U.S.C.§9604(k).增設(shè)棕地振興基金，為棕地修復(fù)項(xiàng)目的評(píng)估者提供資金支持。評(píng)估者并非潛在責(zé)任人，而是第三方實(shí)體。其可以獲得20萬(wàn)美元以下資金用于場(chǎng)地的識(shí)別、評(píng)估、調(diào)查、清理規(guī)劃和計(jì)劃的制定、修復(fù)目標(biāo)的確定等。評(píng)估資助項(xiàng)目使得評(píng)估者調(diào)查、分析更加充分，所耗費(fèi)時(shí)間也更長(zhǎng)。這實(shí)際上延遲了政府啟動(dòng)程序要求潛在責(zé)任者治理污染的時(shí)間。

除了以上資金支持機(jī)制和責(zé)任時(shí)間延緩程序外，聯(lián)邦政府和州政府還啟動(dòng)自愿清理計(jì)劃，向非潛在責(zé)任人而又自愿清理棕地者提供50萬(wàn)美元以下的資金支持，以鼓勵(lì)他們積極參與到污染土地的治理之中。這也間接減輕了潛在責(zé)任人的責(zé)任。波特蘭大學(xué)就曾主動(dòng)承擔(dān)起波特蘭港口一片35英畝土地的修復(fù)責(zé)任以便重新利用。美國(guó)環(huán)保署積極支持并將此作為一個(gè)第三方自愿修復(fù)的成功事例寫入了2015年的超級(jí)基金修復(fù)項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告。(66)See Superfund Remedial Program Review Action Plan,http://semspub.epa.gov/src/document/HQ/175850, 2022年1月10日訪問(wèn)。另外，《小企業(yè)責(zé)任法》為非潛在責(zé)任人提供低息或無(wú)息貸款、循環(huán)貸款等激勵(lì)措施。雖然制度設(shè)置的初衷是激勵(lì)更多的投資人而非減輕潛在責(zé)任人的法律責(zé)任，但實(shí)際效果如此。

四、企業(yè)污染治理責(zé)任減輕機(jī)制之趨勢(shì)

美國(guó)從上世紀(jì)80年代建立的嚴(yán)苛土地污染治理責(zé)任制度弊病叢生，學(xué)術(shù)界和環(huán)保主義者們也對(duì)此加以嚴(yán)厲批評(píng)，這迫使美國(guó)不得不嘗試減輕企業(yè)的治理責(zé)任。發(fā)端于上個(gè)世紀(jì)90年代初的減輕企業(yè)責(zé)任的一系列探索，有效提高了企業(yè)的投資開發(fā)意愿和污染治理效果。截至到2020年1月，累計(jì)投入311.61億美元，使得200多萬(wàn)英畝土地得以再次利用，(67)https://www.epa.gov/brownfields/brownfields-program-accomplishments-and-benefits，2022年1月10日訪問(wèn)。環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益一舉兩得。(68)每個(gè)再利用的棕地1.29英里以內(nèi)的住宅價(jià)值提高了5-15.2%，地方政府稅收增加了29-9700萬(wàn)美元不等，由于再開發(fā)而恢復(fù)活力降低了犯罪率。See Kevin Haninger, Lala Ma, Christopher Timmins，The Value of Brownfield Remediation，https://www.journals.uchicago.edu/doi/pdfplus/10.1086/689743, 2021年12月5日訪問(wèn)。從1986年《再授權(quán)法》設(shè)置無(wú)辜土地所有者抗辯開始，經(jīng)由2002年《小企業(yè)責(zé)任法》，到2018年頒布《棕地發(fā)展法》，企業(yè)責(zé)任減輕機(jī)制不斷完善：增加抗辯主體，細(xì)化抗辯規(guī)則，總結(jié)汲取環(huán)保署的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法院的判決，厘清模糊概念等。這些變化是對(duì)早期情緒化、應(yīng)急性立法不妥之處之修訂，亦是經(jīng)由反復(fù)博弈和實(shí)踐檢驗(yàn)而獲致的理性提升，值得我國(guó)在完善土壤修復(fù)責(zé)任機(jī)制時(shí)充分斟酌和吸收?？傮w而言，40年來(lái)美國(guó)企業(yè)污染修復(fù)責(zé)任機(jī)制呈現(xiàn)出以下立法趨勢(shì)：

(一)法律機(jī)制走向追責(zé)與激勵(lì)相結(jié)合

美國(guó)在1980年頒布的《超級(jí)基金法》，對(duì)責(zé)任者做擴(kuò)大解釋，含攝污染土地的所有相關(guān)主體。在污染者負(fù)擔(dān)原則下，除戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力外，不設(shè)置抗辯事項(xiàng)。其立法目的聚焦于籌措資金修復(fù)污染土地，保障公眾健康。這些內(nèi)容設(shè)計(jì)雖安撫了一連串土地污染事件導(dǎo)致的舉國(guó)不安情緒，也有效籌措了巨量資金以修復(fù)污染土地。但因?yàn)橥寥牢廴拘迯?fù)技術(shù)難度大，對(duì)于責(zé)任人而言，一次責(zé)任承擔(dān)即可能陷入破產(chǎn)危境，或纏訴多年付出巨大時(shí)間和金錢代價(jià)。過(guò)大的法律風(fēng)險(xiǎn)致使存在污染可能性之土地被拋棄或遭受冷遇。由于污染土地多為少數(shù)族裔居住地或處于偏遠(yuǎn)地方，更萌發(fā)環(huán)境正義受損之弊病。為解決前述問(wèn)題，此后的數(shù)次修改，立法內(nèi)容從以嚴(yán)苛追責(zé)、籌集資金為主，逐漸走向適度限制法律責(zé)任以減輕投資者潛在的責(zé)任壓力，提供資金資助激發(fā)投資者熱情，以追責(zé)與激勵(lì)投資并重為主要內(nèi)容。修復(fù)污染場(chǎng)地本身不是目的，真正的目的是使污染土地重新煥發(fā)活力。美國(guó)土地污染修復(fù)法律責(zé)任機(jī)制經(jīng)過(guò)四十年的發(fā)展，漸得追責(zé)與激勵(lì)之微妙平衡，從而使更多污染土地得以修復(fù)并重新有效利用。

(二)嚴(yán)格責(zé)任之放松與連帶責(zé)任之限定

1980年的《超級(jí)基金法》以嚴(yán)格責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)，歷經(jīng)修改，逐步建立善意購(gòu)買者、相鄰財(cái)產(chǎn)所有者、無(wú)辜土地所有者之責(zé)任抗辯制度，并確立微量排放豁免、城市固體廢棄物排放豁免、支付能力豁免等責(zé)任減輕制度。2005年后環(huán)保署制定的一系列抗辯規(guī)則，使得前述修訂更加細(xì)致明確。上述一系列規(guī)則的制定使得嚴(yán)格責(zé)任的適用范圍不斷受到限定。

《超級(jí)基金法》的歷次修訂還持續(xù)限定連帶責(zé)任的適用?！冻?jí)基金法》最初并不區(qū)分各類財(cái)產(chǎn)持有人與污染物排放者、運(yùn)輸者等污染行為人，而是可以一概追究連帶責(zé)任。其后的法律修改通過(guò)不斷完善盡職調(diào)查規(guī)則，將無(wú)辜土地所有者、相鄰財(cái)產(chǎn)所有者、善意購(gòu)買人等財(cái)產(chǎn)的持有人與污染物排放者、運(yùn)輸者等潛在責(zé)任人區(qū)別對(duì)待，客觀上在潛在責(zé)任人之間建立了隔離措施，限定了連帶責(zé)任的適用。美國(guó)土壤污染治理責(zé)任從最初忽略潛在責(zé)任人之間對(duì)污染后果之原因力的區(qū)別，到逐步澄清各自責(zé)任的變遷，正是回歸了法律責(zé)任追究的理性。美國(guó)雖未依據(jù)精深的理論成果指導(dǎo)立法，但通過(guò)對(duì)司法實(shí)踐的提煉制定了限制連帶責(zé)任的操作指南。其法律技術(shù)水準(zhǔn)之高、之細(xì)膩值得借鑒。

(三)公法義務(wù)與私法權(quán)利之平衡

1980年的《超級(jí)基金法》賦予聯(lián)邦環(huán)保署追究強(qiáng)制潛在污染者修復(fù)污染土地的權(quán)力，(69)See Paul C. Quinn, The EPA Guidance on Landowner Liability and the Innocent Landowner Defense: The All Appropriate Inquiry Standard: Fact or Fiction, 2 Vill. Envtl. L.J. 143 (1991).使?jié)撛谪?zé)任人的有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利成其負(fù)擔(dān)，甚至使得一些財(cái)產(chǎn)權(quán)人因擔(dān)心承擔(dān)難以預(yù)期的治理責(zé)任而拋棄財(cái)產(chǎn)。為避免此種情況繼續(xù)出現(xiàn)，美國(guó)土壤污染治理法律責(zé)任減輕機(jī)制在注重對(duì)相關(guān)主體私法權(quán)利加以保護(hù)的同時(shí)，也關(guān)注如何避免與有關(guān)公法義務(wù)的失衡。是故，責(zé)任減輕機(jī)制也匹配著持續(xù)的公法義務(wù)，力求財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公法義務(wù)的平衡。增加的公法義務(wù)包括：1.證明在土地所有者取得土地或設(shè)施后，沒(méi)有發(fā)生過(guò)處置危險(xiǎn)物質(zhì)的行為；2.遵守已列入污染場(chǎng)地的土地使用限制規(guī)定，不妨礙環(huán)保署等機(jī)構(gòu)對(duì)污染場(chǎng)地控制的有效性或完整性；3.對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放采取合理的控制流程；4.與采取污染治理行動(dòng)或自然資源修復(fù)的人員保持接觸和合作，并提供協(xié)助；5.滿足提供信息的要求、接受行政傳喚；6.履行法律要求的通告義務(wù)。上述附加在責(zé)任被減輕者身上的公法義務(wù)，與其從減輕機(jī)制中獲得的民事權(quán)利保護(hù)相得益彰。財(cái)產(chǎn)權(quán)利人不得因責(zé)任之減輕而放任對(duì)所持財(cái)產(chǎn)的管理和使用，更有配合行政程序修復(fù)土地的義務(wù)，使污染土壤修復(fù)過(guò)程不過(guò)度受制于財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制約，從而實(shí)現(xiàn)了公法義務(wù)與私法權(quán)利的平衡。

五、對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)土壤污染治理責(zé)任減輕機(jī)制的建立，肇因于《超級(jí)基金法》過(guò)于激進(jìn)的追責(zé)機(jī)制所導(dǎo)致的不利于污染土地的治理和開發(fā)利用。此后，通過(guò)立法、執(zhí)法、司法的反復(fù)探索，最終建立了企業(yè)責(zé)任限制機(jī)制。該機(jī)制雖尚有改善之空間，但其價(jià)值取向和法律技術(shù)方案經(jīng)受住了歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。在我國(guó)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的背景下，如何完善相關(guān)立法，在使污染土壤得以修復(fù)的同時(shí)，合理減輕中小企業(yè)的修復(fù)責(zé)任，增強(qiáng)中小企業(yè)的活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，亟待研究和解決，而美國(guó)土壤污染治理責(zé)任減輕機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

首先，在法律的價(jià)值層面上，對(duì)土壤污染治理責(zé)任所涉及的各種權(quán)益應(yīng)均衡保護(hù)。土壤污染治理責(zé)任的設(shè)置除應(yīng)考量對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)、環(huán)境法上的生態(tài)利益保護(hù)之外，還應(yīng)平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需之自由和損害擔(dān)責(zé)之公平要求之間的關(guān)系。實(shí)際上，考慮多種利益的平衡保護(hù)，是美國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的一貫特點(diǎn)，土壤污染治理責(zé)任的變遷再次證明了這一點(diǎn)。(70)比如，美國(guó)面源污染補(bǔ)助制度也體現(xiàn)了多種利益的平衡保護(hù)。參見余耀軍、胡楚：《美國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)助制度及啟示》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。就我國(guó)而言，土壤污染防治的法律責(zé)任涉及《土壤污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)類的諸多法律，新近頒布的《民法典》總則部分、物權(quán)編、侵權(quán)責(zé)任編也與土壤污染責(zé)任承擔(dān)有關(guān)。鑒于立法各有其目的，保護(hù)的利益各有側(cè)重。就有關(guān)污染防治類的法律而言，其側(cè)重于生態(tài)利益的保護(hù)，而《民法典》雖然也發(fā)揮生態(tài)利益保護(hù)的功能，但就《民法典》的立法目的而言，更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益(財(cái)產(chǎn)權(quán)利)的保護(hù)。因此，有關(guān)立法對(duì)于土壤污染治理責(zé)任所涉及的各種利益難以均衡保護(hù)。該問(wèn)題只能有待于今后修法時(shí)解決。鑒于立法現(xiàn)實(shí)，法律實(shí)施中應(yīng)充分考慮環(huán)境保護(hù)類法律與民事法律之區(qū)別，將之理解為一個(gè)對(duì)多種權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的體系，面對(duì)不同情境下的利益沖突，在把環(huán)境利益保護(hù)放在首要位置的前提下，還應(yīng)依據(jù)利益衡量原則，力求對(duì)不同價(jià)值保護(hù)的合理均衡。

其次，在責(zé)任追究法律機(jī)制層面上，為土壤污染者設(shè)置治理責(zé)任時(shí)，應(yīng)明定抗辯事由。由于土壤污染往往事出緊急，追究責(zé)任時(shí)常常以效率為主要考量因素，對(duì)于責(zé)任人之認(rèn)定多考慮其資金能力等要素，而對(duì)過(guò)錯(cuò)、原因力等因素考慮較少。又由于土壤污染一般為多年積累所致，致使責(zé)任人眾多且責(zé)任難以劃分。凡此種種，如果對(duì)責(zé)任人的抗辯事由規(guī)定得不清晰、不合理，則容易引起責(zé)任恐慌和爭(zhēng)議。我國(guó)的中小企業(yè)是依據(jù)損害擔(dān)責(zé)原則承擔(dān)治理土壤污染的責(zé)任主體，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要力量，因此，立法上在明定作為承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任主體的中小企業(yè)在承擔(dān)治理責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)合理界定土壤污染責(zé)任人的范圍，明確免除或減輕治理責(zé)任的情形和條件，避免中小企業(yè)因難以承擔(dān)過(guò)于沉重的修復(fù)責(zé)任而影響其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而在實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。申言之，一方面，法律應(yīng)該明確規(guī)定哪些主體可以作為污染土壤的修復(fù)責(zé)任主體，如土壤污染物排放者、污水集中處理設(shè)施或固體廢物處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位、承繼變更的土壤污染責(zé)任人的債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人等。另一方面，在考慮土壤污染責(zé)任人資金能力的同時(shí)，還應(yīng)從責(zé)任人是否具有抗辯事由方面加以考慮。目前，生態(tài)環(huán)境部為實(shí)施《土壤污染防治法》正在制定《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法》、《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法》等一系列部門規(guī)章，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的研究和借鑒。(71)2020年2月17日召開的部務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)開展土壤污染責(zé)任認(rèn)定、制定規(guī)章，要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。參見生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站：http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202002/t20200218_764298.html, 2021年12月15日訪問(wèn)。美國(guó)的探索為我們提供了可資借鑒的制度經(jīng)驗(yàn)，尤其是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署制定的抗辯準(zhǔn)則以及對(duì)各種條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、概念等的規(guī)定。

再次，考慮到土壤污染治理責(zé)任承擔(dān)方式的動(dòng)態(tài)性，應(yīng)增加相關(guān)主體間的協(xié)商空間和路徑。民事責(zé)任追究與土壤污染修復(fù)目的不同，前者以填補(bǔ)損害為要，后者則重在修復(fù)實(shí)效。損害賠償?shù)轿徊⒎俏廴拘迯?fù)到位。在修復(fù)技術(shù)不斷改進(jìn)，修復(fù)日期動(dòng)輒數(shù)年的背景下，我國(guó)應(yīng)以動(dòng)態(tài)的制度設(shè)計(jì)理念整合行政主體的土地利用管理與民事賠償責(zé)任制度。生態(tài)環(huán)境主管部門充分行使裁量權(quán)，與責(zé)任者進(jìn)行協(xié)商，將管理與民事賠償制度有機(jī)銜接。實(shí)踐中加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法和司法判決的銜接，生態(tài)環(huán)境主管部門在制定部門規(guī)章和規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)充分研究、吸取判決書對(duì)相關(guān)法律的闡釋。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署在制定土壤污染治理責(zé)任抗辯規(guī)則時(shí)，就大量研究司法判決，這一經(jīng)驗(yàn)值得吸取。