尹雅麗 趙昱迪 馬早明,3

(1.贛南師范大學(xué)外國語學(xué)院 江西 贛州 341000； 2.華南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院 廣東 廣州 510631；3.教育部華南師范大學(xué)東帝汶研究中心/國家民委東南亞文化教育研究中心 廣東 廣州 510631)

伴隨著世界范圍內(nèi)早期兒童教育的需求量不斷增大，不論從家庭結(jié)構(gòu)變化、立法倡議、對兒童福祉的追求、學(xué)校教育改革還是從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度來看，普及早期兒童教育、全面提升其質(zhì)量已然成為各國重要議題。我國自2010年起，歷經(jīng)了三輪為期3年的學(xué)前教育發(fā)展計(jì)劃，目前已初步創(chuàng)設(shè)了覆蓋廣、基本保的學(xué)前教育服務(wù)保障體系。現(xiàn)階段，我國學(xué)前教育政策已初步形成以中央政府為主導(dǎo)，多級地方政府共同努力的多層次普惠性學(xué)前教育政策體系。黨中央、國務(wù)院從頂層設(shè)計(jì)的站位制定系統(tǒng)性、持續(xù)性的戰(zhàn)略方針，秉持以公益普惠性和兒童為本的原則，將有效擴(kuò)充“公平公益、優(yōu)質(zhì)均衡”的學(xué)前教育資源視為政策實(shí)施重點(diǎn)。對于地方政府而言，主要任務(wù)是在國家學(xué)前教育的政策框架下履職，從學(xué)前教育的資源配置、組織架構(gòu)、管理機(jī)制及城鄉(xiāng)協(xié)同等方面細(xì)化政策、推動政策的有效落實(shí)。推進(jìn)學(xué)前教育治理體系及其治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)政府學(xué)前教育政策治理已成為貫徹落實(shí)我國學(xué)前教育基本方針的重要保障和主要抓手。2021年9月，我國國務(wù)院印發(fā)《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》和《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030年)》，明確將婦女兒童問題列為“十四五”規(guī)劃綱要中的重點(diǎn)項(xiàng)目，其中針對3歲以下嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)制定了為減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)的多項(xiàng)配套措施，旨在構(gòu)建全年齡段的保育和教育治理體系，讓更多適齡兒童享受更普及、更有質(zhì)量的養(yǎng)育服務(wù)[1]。

新形勢下，伴隨我國“全面二孩”到“三孩”人口政策的不斷調(diào)整、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國托育服務(wù)和學(xué)前教育發(fā)展迎來了新的改革窗口期，雖得到來自政府和社會各界的高度關(guān)切，但隨著現(xiàn)有的“入園難”“入園貴”等矛盾進(jìn)一步激化，滿足人民群眾追求多樣化、更有質(zhì)量的早期托育服務(wù)和學(xué)前教育供需匹配，形成對中西部、鄉(xiāng)村及經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)教育發(fā)展的弱勢補(bǔ)償長效機(jī)制，優(yōu)化教育公共資源的均衡配置，推動?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)事業(yè)發(fā)展，形成多方發(fā)力的綜合性早期兒童照顧與教育服務(wù)體系亟待探索。目前，學(xué)界就早期兒童托育服務(wù)和學(xué)前教育政策的研究主要集中于價值取向、歷史發(fā)展演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境及實(shí)施成效與不足等方面，而對早期兒童教育治理政策從全球視野出發(fā)，尤其是對該議題是如何引發(fā)政府部門關(guān)注、如何聚合關(guān)鍵力量，以及如何合力驅(qū)動早期兒童教育發(fā)展與改革等問題的關(guān)注仍顯不足。由于東南亞地區(qū)11國社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)顯著差異，直到20世紀(jì)中后期，該地區(qū)早期兒童群體在生存與發(fā)展方面仍面臨著嚴(yán)重威脅，突出表現(xiàn)為兒童營養(yǎng)狀況低下、學(xué)齡前兒童入學(xué)率低等問題。早期兒童政策作為一項(xiàng)公共治理政策，在提高兒童衛(wèi)生與健康水準(zhǔn)、加強(qiáng)兒童智力發(fā)育、縮減兒童貧困差距等方面意義重大，引起東南亞各國政府廣泛關(guān)注與積極投入。進(jìn)入21世紀(jì)，受到世界托育服務(wù)改革進(jìn)程逐步深入以及國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、民眾需求不斷增長、社會矛盾沖擊等多重因素影響，東南亞國家從國家層面出發(fā)，結(jié)合多部門制定和實(shí)施相關(guān)政策，在不斷優(yōu)化政府職能，提供兼具特色化和綜合性服務(wù)項(xiàng)目、完善學(xué)前兒童福利體系、強(qiáng)調(diào)家庭基礎(chǔ)核心作用、規(guī)范管理體制及加大人力和資金支持等方面取得顯著進(jìn)展[2]。那么，東南亞國家早期兒童教育治理問題是如何被發(fā)現(xiàn)并進(jìn)入決策視野的?推動早期兒童教育進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵力量有哪些?早期兒童教育治理的政策議程是如何呈現(xiàn)的?清晰回答這三個問題，將有助于了解東南亞國家早期兒童教育治理政策的內(nèi)在邏輯與發(fā)展規(guī)律。對此，本文基于美國學(xué)者約翰·W.金登(John W.Kingdon)提出的多源流理論視角，從區(qū)域整體性視角出發(fā)，對部分東南亞鄰國較有特色的先行案例加以分析，以期為當(dāng)前我國構(gòu)建早期兒童教育治理政策提供經(jīng)驗(yàn)和參考。

一、問題透視：多源流理論及其適切性

(一)治理視角下的早期兒童教育走向

根據(jù)國際幼兒發(fā)展專業(yè)組織的定義，早期兒童教育和保育簡稱早期兒童教育(early childhood education and care，ECEC)，通常指為嬰幼兒期，即為6歲以下兒童提供的包括與保育、教育相關(guān)的所有服務(wù)[3]。我國傳統(tǒng)上習(xí)慣將3歲以下的兒童看護(hù)服務(wù)稱為“托育服務(wù)”、3～6歲兒童的教育服務(wù)稱為“學(xué)前服務(wù)”，這兩者指代意蘊(yùn)與國際“早期兒童教育”指代意蘊(yùn)相一致。本文主要沿用國際慣用的“早期兒童教育”說法，即對應(yīng)英文文獻(xiàn)中的ECEC。

自20世紀(jì)80年代以來，“治理”普遍成為西方各國政府公共服務(wù)的改進(jìn)方向和“政策靈藥”，國家通過權(quán)力下放、引導(dǎo)中層力量崛起等手段激發(fā)了公私合作、組織管理扁平化等重要變革。1989年，《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》提出保障兒童利益的重要觀點(diǎn)，并簽署195個締約國，被視為現(xiàn)代社會早期兒童教育的政策基石。此后，經(jīng)合組織(OECD)在20世紀(jì)末啟動的早期兒童教育專項(xiàng)研究，掀起了一波頗具世界影響力的早期兒童教育治理反思潮和改革潮[4]。2007年，全民教育(EFA)發(fā)布的全球監(jiān)測報(bào)告再度引發(fā)全球熱議，該報(bào)告提出將早期兒童教育納入國家政策戰(zhàn)略等七項(xiàng)全面建議，明確指出早期兒童教育治理的核心內(nèi)容主要圍繞政府部門、各級政府以及公共和私營部門之間的決策分配和責(zé)任歸屬兩大議題開展，重申良好的治理不僅可以確保早期兒童教育服務(wù)達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時也可以促進(jìn)成本效益，從而實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)[5]。伴隨著此輪早期兒童教育改革的世界性浪潮，東南亞地區(qū)國家開始將制定和實(shí)施早期兒童教育治理政策視為政府要務(wù)，不斷拓寬幼兒教育發(fā)展投資渠道，拓展其服務(wù)功能，加快建設(shè)速度。2008年，國際權(quán)威學(xué)術(shù)期刊《國際幼兒雜志》出版的《亞太地區(qū)和東南亞地區(qū)幼兒政策變化》特刊指出，東南亞國家開展了包括支持政策審查、起草國家法律，以及進(jìn)行學(xué)術(shù)研究等探索，為早期兒童教育治理改革奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)[6]。

(二)多源流理論的分析框架

約翰·W.金登提出的多源流理論(Multiple Streams Theory)是一個專門用來分析和解釋有關(guān)政策議程制定和變遷過程的理論模型，也是20世紀(jì)80年代以來公共政策中最具影響力的理論之一。1984年，金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中提出問題源流、政策源流、政治源流三大源流的說法，將其闡釋為“政府官員以及利益相關(guān)者在某個特定時間點(diǎn)要重點(diǎn)關(guān)注的問題清單，這三條源流將決定一個問題是否能進(jìn)入議程”[7],如圖1所示。金登進(jìn)一步解釋，某個社會問題最終演化為政策議程需經(jīng)歷“社會性問題—公共性問題—政策性問題”的行動步驟，即解釋了為何是此問題而非彼問題通過與決策者的接觸最終納入行政議事日程的原因。

圖1 約翰·W.金登多源流理論

問題源流是社會重大事件、突發(fā)性危機(jī)、負(fù)面評論、反饋意見等多重因素共同驅(qū)動的結(jié)果，只有那些重要、緊迫，并且符合決策者偏好的社會問題，才能引起政府的高度關(guān)注并認(rèn)定為公共政治問題；隨著“問題源流”中各種政策建議匯合進(jìn)而形成“原始政策湯”，即“政策源流”，此類政策建議往往由行政人員、學(xué)者、利益團(tuán)體等共同體發(fā)出；政治源流是指政治因素對政策議程的形成所產(chǎn)生的特定影響，主要涵蓋三個組成部分:國民情緒的波動、執(zhí)政黨的意識形態(tài)分布以及政府內(nèi)部事務(wù)變化和利益集團(tuán)的爭奪行為，其中國民情緒波動和政府內(nèi)部變動的交織因素，將對政策議程產(chǎn)生最大化的影響效果。三大源流通常運(yùn)行于各自的獨(dú)立軌道，一旦彼此匯合于臨界點(diǎn)，“一個特定的倡議最有可能被采取行動和通過的最佳時機(jī)”，即“政策之窗”就此開啟，相關(guān)政策議程得以制定、推進(jìn)、運(yùn)行[8]。

從邏輯層面來看，金登的多源流理論分析框架對于政策議程的“黑匣子”問題進(jìn)行了專門性、系統(tǒng)性研究，對公共政策從提出問題到做出決議的全過程具有解釋力，對理解政策議程的發(fā)展與變革也具有重要的指導(dǎo)作用，適合于各類模糊性條件下的政策制定，為此早期兒童教育治理改革的政策議程也應(yīng)劃為其功能范疇之內(nèi)[7]。從東南亞早期兒童教育治理改革的過程來看，在國際社會組織的大力倡導(dǎo)和推動下，大多數(shù)國家政府和領(lǐng)導(dǎo)人高度重視早期兒童教育在公共政策領(lǐng)域帶來的政策紅利，尤其是一些教育建設(shè)基礎(chǔ)較好、國家實(shí)力較強(qiáng)的國家，依據(jù)自身情況創(chuàng)設(shè)了一套由各級地方政府協(xié)同，由社會、家庭、私人結(jié)構(gòu)等大量相關(guān)利益者共同參與的治理框架。同時，由于社會各界對早期兒童教育關(guān)注度持續(xù)上升，在已形成的一系列焦點(diǎn)問題的政策外溢條件下，伴隨著問題源流的持續(xù)升溫，這股力量與從政府層面發(fā)出的政治源流和政策源流融合交匯，通過網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)進(jìn)行黏合，開啟了早期兒童教育治理問題的“政策之窗”。由此，問題源流、政策源流和政治源流三者得以聯(lián)結(jié)，引領(lǐng)了早期兒童教育治理政策議程的發(fā)展方向與改革動向。

二、多源鉤沉：早期兒童教育治理政策問題的形成

進(jìn)入21世紀(jì)，東南亞國家早期兒童教育改革思想不斷發(fā)展，大多數(shù)國家開始探索政策治理新模式，在此現(xiàn)象背后受到了來自多方力量的牽引與觸發(fā)。運(yùn)用多源流理論進(jìn)行分析，可以清晰地反映出來自各國內(nèi)部場域和外圍環(huán)境對政府改革措施的激化效應(yīng)。在成功吸引決策者的注意力之后，早期兒童教育治理問題逐步上升為各國政策問題并最終得以定型，多源流因素在此過程中呈現(xiàn)出互動前進(jìn)、相互影響的嵌套和依存關(guān)系。

(一)問題源流:多重社會痼疾與新疾引發(fā)“疊加效應(yīng)”

對于東南亞國家而言，傳統(tǒng)貧困問題導(dǎo)致的兒童受教育權(quán)危機(jī)與一系列新型社會變革產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，成為影響早期兒童教育發(fā)展的兩項(xiàng)重大議題。

1.貧困帶來的兒童受教育權(quán)利危機(jī)

貧困是阻礙教育發(fā)展的最大屏障，迫使學(xué)校教育陷入與其他社會活動搶占資源的不良競爭中，同時嚴(yán)重影響到兒童周圍的人和環(huán)境之間的互動方式[9]。伴隨著東南亞國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速，各國在社會福利、教育質(zhì)量方面取得了長足進(jìn)步，然而貧困問題仍然是制約兒童教育發(fā)展的最大障礙，主要表現(xiàn)在以下兩方面[10]。

一方面，國家和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致早期兒童教育發(fā)展不均衡。其中以受教育不足兩年的人口比例來衡量，南亞和湄公河地區(qū)的極端貧困程度最高，東南亞內(nèi)陸地區(qū)的極端貧困水平最低[11]。自2001年以來，湄公河次區(qū)域內(nèi)的越南、老撾和柬埔寨逐步開發(fā)市場經(jīng)濟(jì)體，同時在大湄公河次區(qū)域體(GMS)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展推動下，保持每年6%～10%的經(jīng)濟(jì)增速，但政府教育總支出仍未達(dá)到2015年全民教育相關(guān)指標(biāo)，如柬埔寨必須增加兩倍支出才能達(dá)到該指標(biāo)[10]。此外，嚴(yán)重的社會二元論現(xiàn)象也困擾著此類國家，優(yōu)質(zhì)教育資源傾向于城市或擁有少數(shù)特權(quán)的兒童，對教育公平造成了極大威脅[12]。

另一方面，一些國家遭遇到來自弱勢兒童群體的多重困境，并缺乏教育資源供給。東南亞地區(qū)一些國家如老撾、柬埔寨、緬甸、東帝汶等仍有數(shù)百萬邊緣化和弱勢兒童群體遭受到來自語言、種族、農(nóng)村居住地、身體殘疾和父母低水平受教育程度等因素導(dǎo)致的嬰兒病死率高、保健機(jī)會少、基本識字率低等亟須關(guān)注的重大兒童發(fā)展問題，進(jìn)而對早期兒童教育服務(wù)的普及和推進(jìn)造成嚴(yán)重桎梏[13]。此外，教師和保育員隊(duì)伍的數(shù)量和素質(zhì)嚴(yán)重不足，以及教育機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督和支持力度等問題，導(dǎo)致早期兒童教育發(fā)展裹足不前。為此，對于東南亞貧困國家和地區(qū)而言，執(zhí)行以教育設(shè)施和提供者為重點(diǎn)的早期兒童教育計(jì)劃的運(yùn)作和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為緊迫。

2.老齡化、家庭結(jié)構(gòu)與勞動力分工等社會變革提出的新要求

近年來，東南亞人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出老齡化速度加快，生育率持續(xù)走低的普遍特征。截至2020年，東南亞大部分國家老齡化程度已經(jīng)接近高度工業(yè)化的歐盟國家(15.7%)和經(jīng)合組織國家(12.7%)的水準(zhǔn)[11]。從20世紀(jì)80年代起，東南亞地區(qū)少子化問題逐步凸顯。截至2020年，印度尼西亞生育率為2.32、菲律賓為2.57、柬埔寨為2.5、老撾為2.66，雖高于發(fā)達(dá)國家1.7的生育率，但仍呈現(xiàn)出劇烈甚至斷崖式的下降趨勢[10]。伴隨人口問題，家庭結(jié)構(gòu)亦不斷窄化，傳統(tǒng)家庭的育兒功能已經(jīng)逐漸衰退與消減。其一，核心家庭的出現(xiàn)。如印度尼西亞、菲律賓、越南、馬來西亞等多宗教和多元文化國家，從過去擁有大家庭的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系轉(zhuǎn)向少成員的核心家庭關(guān)系，一方面是由于雙職工家庭的數(shù)量迅速增加，另一方面源于大家庭倚靠的社區(qū)和村莊出現(xiàn)人口遷移、分離變遷等現(xiàn)象。其二，家庭離散問題。由于長期戰(zhàn)爭和內(nèi)亂、缺乏醫(yī)療服務(wù)和自然災(zāi)害等問題，柬埔寨和老撾等國的單親家庭數(shù)量不斷增加。此外，由于女性不斷加入勞動力市場，使得家庭育兒方式出現(xiàn)商品化態(tài)勢[11]。

綜合來看，東南亞近年來持續(xù)走低的生育率使得老少人口比例失調(diào)，從而帶來人口結(jié)構(gòu)失衡的矛盾；家庭育兒功能的窄化不斷激化著家長對育兒的外部需求；女性積極參與社會化分工導(dǎo)致生育和養(yǎng)育決策的多元化選擇等社會變革挑戰(zhàn)，這一系列問題成為各國政府正在面臨的一場大考。在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)不斷豐富的社會背景下，結(jié)合對早期兒童教育價值的認(rèn)知，東南亞各國政府深刻地意識到加快改革進(jìn)程的重大意義。一方面，通過加大政府投入與支持，不斷拓寬治理渠道。在政府導(dǎo)向下，大力普及教育福利，增加對弱勢群體支持力度，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)人口生育比重、提升勞動力質(zhì)量、加大婦女兒童福祉等政策目標(biāo)。另一方面，強(qiáng)調(diào)家庭教育的重要性，傾向于通過開發(fā)家庭教育功能減輕政府壓力，提供更加靈活、豐富的育兒支持方式。

(二)政策源流:外源性和內(nèi)生性政策改革方案的耦合

東南亞各國政府官員、政策研究專家和學(xué)者、國際組織等組成了早期兒童教育政策的共同體，在各自提出的政策選擇和政策目標(biāo)的耦合作用下形成了“原始政策湯”，加速了治理政策的改革推進(jìn)。

1.國際組織發(fā)動政策“組合拳”攻勢

由于具有全球教育數(shù)據(jù)生成和項(xiàng)目主持的豐富資源與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，伴隨著國際組織對兒童早期教育關(guān)注的不斷升級，國際組織旨在全面了解并推進(jìn)東南亞各國的早期兒童教育改革發(fā)展。與此同時，作為東南亞國家申請政策評估的委托方，國際組織承擔(dān)著各國“政策評估與審查人”的身份，對早期兒童教育政策開展國際區(qū)域合作意義重大[14]。

針對區(qū)域政策開展的審查、評估與監(jiān)測是確保早期兒童教育政策完整性和可行性的基礎(chǔ)工作。2006年9月，聯(lián)合國教科文組織與聯(lián)合國兒童基金會聯(lián)手，正式啟動?xùn)|南亞地區(qū)早期兒童教育政策審查項(xiàng)目，不斷升級干預(yù)性評估與監(jiān)測手段。一方面，針對教師和課程標(biāo)準(zhǔn)，加大對早期兒童教育總體生師比(PTR)的評估力度。另一方面，針對2002年全球首次啟動的早期兒童學(xué)習(xí)和發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)(Early Learning and Development Standards，ELDS)項(xiàng)目，東南亞國家在發(fā)展區(qū)域伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上建立各國“ELDS指數(shù)”，對兒童在各個發(fā)展領(lǐng)域的行為期望指標(biāo)開展監(jiān)測[15]。

為了更加有針對性地做出政策建議，國際組織頻頻發(fā)布政策報(bào)告，并制定應(yīng)急計(jì)劃。如2008年起，由各大國際組織聯(lián)合舉辦的“東南亞區(qū)域”“亞太地區(qū)基礎(chǔ)教育之外”等政策論壇，紛紛將幼兒發(fā)展列入議程并發(fā)布相關(guān)報(bào)告[16]。聯(lián)合國兒童基金會東亞及太平洋地區(qū)辦事處還與拯救兒童聯(lián)盟聯(lián)手行動，協(xié)助各國政府和社區(qū)制定早期兒童應(yīng)急計(jì)劃和政策工具箱，同時強(qiáng)調(diào)民間社會和專業(yè)組織在災(zāi)難重建、恢復(fù)工作中發(fā)揮的重要作用，呼吁大力建造具有安全水準(zhǔn)，適合開展兒童護(hù)理、休閑與教學(xué)的活動場所[17]。

此外，為了形成強(qiáng)大的政策合力，構(gòu)建東南亞地區(qū)的專屬組織網(wǎng)絡(luò)也顯得極為必要。2008年2月，在聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國教科文組織和亞洲計(jì)劃支持下，亞太早期兒童區(qū)域網(wǎng)絡(luò)(ARNEC)正式啟動，作為一個專門在東南亞國家和地區(qū)層面進(jìn)行早期兒童教育政策宣傳、審查和創(chuàng)新實(shí)踐的國際組織，主要負(fù)責(zé)出版新聞簡報(bào)、制定和發(fā)布政策報(bào)告等，并協(xié)同最初成立的早期兒童護(hù)理和發(fā)展領(lǐng)事小組，敦促各國遵循《兒童權(quán)利公約》，實(shí)現(xiàn)兒童的全面發(fā)展目標(biāo)[3]。

2.各國政府部門采取綜合行動

一方面，隨著早期兒童教育從“私人產(chǎn)品”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮伯a(chǎn)品”或“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，東南亞國家政府為積極對接國際政策標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮了越發(fā)顯著的行政調(diào)控作用。2001年，經(jīng)合組織在其出版的《強(qiáng)勢開端》(StartingStrong)中首次提出“保教一體”的理念，即“保育”和“教育”在為兒童提供的高質(zhì)量服務(wù)中不可分割。從國際比較視角來看，目前全球早期兒童教育政策出現(xiàn)“保教一體化”的趨勢，即呈現(xiàn)出0～6歲早期兒童教育全覆蓋，國家將早期兒童教育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生、福利部門轉(zhuǎn)移到教育部門等發(fā)展趨勢。通過對東南亞主要國家早期兒童服務(wù)的定義與涵蓋年齡范圍進(jìn)行比較(見表1)，可以看出目前各國基本做到早期兒童教育服務(wù)的全覆蓋水準(zhǔn)(從出生到6歲年齡段)，并逐步加大教育部門的監(jiān)管力度，呈現(xiàn)出追求保教一體化的態(tài)勢。如自1986年起，越南的托兒所、幼兒園和學(xué)前班三類主要教育機(jī)構(gòu)由國家教育和培訓(xùn)部(MOET)進(jìn)行統(tǒng)一管理，主要通過統(tǒng)籌指揮衛(wèi)生部，人口、家庭和兒童委員會，以及越南婦女聯(lián)盟等國家層面部門，對地方層面的地區(qū)教育和培訓(xùn)辦公室進(jìn)行協(xié)調(diào)與監(jiān)督[18]。

表1 東南亞主要國家早期兒童服務(wù)定義與涵蓋年齡范圍

另一方面，東南亞國家的地方政府積極響應(yīng)上級政府行動指令，采取多種途徑激發(fā)內(nèi)在治理活力。一是嘗試通過援引渠道拓寬資金來源，解決中央政府經(jīng)費(fèi)投入動力不足和分配不均的問題。如泰國政府開發(fā)了一套有效動員社區(qū)參與的農(nóng)村貧困地區(qū)早期兒童保育與教育(ECCE)計(jì)劃，其中克倫部落的“立足點(diǎn)”(Footholds)項(xiàng)目，提出“基于社區(qū)的學(xué)習(xí)過程”，鼓勵村莊部落的長者領(lǐng)袖、教師、家長等參與學(xué)習(xí)過程，成功吸引了如荷蘭伯納德·范里爾基金會(BVLF)等國際基金組織提供的援助支持。二是通過創(chuàng)新投資模式有效優(yōu)化經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)，加大對貧困地區(qū)的資金投入，提升資源的利用效率。如自2002年以來，印度尼西亞地方政府采取涵蓋0～6歲兒童教育與保育一體化的早期兒童發(fā)展(ECD)方案，通過使用專項(xiàng)公共資金撥款方式支持社區(qū)建設(shè)非正式幼兒發(fā)展服務(wù)，同時向私營機(jī)構(gòu)和非營利組織提供補(bǔ)貼，較好地解決了地方政府與社區(qū)的協(xié)作關(guān)系問題[19]。

(三)政治源流：行政力量引導(dǎo)下的利益主體反應(yīng)

由于東南亞地區(qū)各國在地理文化、宗教信仰、發(fā)展水平、政治制度等方面存在較大差異，從政治源流角度而言，對各國早期教育兒童發(fā)展的影響上存在一定的異質(zhì)性，但亦遵循著一些共同的規(guī)律和脈絡(luò)，即在行政力量的引導(dǎo)和認(rèn)同下，政策利益相關(guān)者表現(xiàn)出的回應(yīng)和動向。

1.社會福利保障推動大眾育兒觀念的轉(zhuǎn)變

家庭在東南亞福利體制中起著基礎(chǔ)性作用，人們普遍看重家庭關(guān)系的維系，甚至持有幼兒保育是家庭責(zé)任而不是政府責(zé)任的觀點(diǎn)。然而隨著勞動力市場變化，家庭單位逐漸難以滿足不斷增長和升級的幼兒保育需求[20]。東南亞國家近年來不斷完善兒童福利事業(yè)，不僅加大了兒童照顧的財(cái)政投入，而且加強(qiáng)了健康與教育的雙重干預(yù)機(jī)制，重視兒童的健康、營養(yǎng)、保健以及父母的生育假、陪產(chǎn)假等問題，有效地推動了大眾育兒觀念的轉(zhuǎn)變[21]。

其一，制定早期兒童教育的優(yōu)惠制度。如馬來西亞目前已經(jīng)初步建立起一套以早期兒童教育稅收優(yōu)惠為中心的福利系統(tǒng)，出臺了兒童撫養(yǎng)福利制度、家庭教育等稅收優(yōu)惠制度。其二，拓寬早期兒童教育的福利手段。近年來，泰國的城市和農(nóng)村托兒服務(wù)種類不斷擴(kuò)充，出現(xiàn)如家庭日托、社區(qū)集體兒童保育、臨時鄉(xiāng)村兒童保育服務(wù)、寺廟托管等組織和機(jī)構(gòu)，為幼兒提供包括餐點(diǎn)、休閑、體育鍛煉、智力發(fā)展以及社會發(fā)展能力訓(xùn)練等在內(nèi)的多項(xiàng)服務(wù)。其三，制定婦女兒童保健與教育服務(wù)的一體化干預(yù)機(jī)制。如印度尼西亞從國家法律層面加強(qiáng)了婦女兒童保健、衛(wèi)生、健康、教育等綜合服務(wù)支持力度，一方面，適當(dāng)延長生育假和陪產(chǎn)假的期限和服務(wù)內(nèi)容；另一方面，不斷擴(kuò)大新全民健康保險(xiǎn)體系范疇，其中涵蓋個人護(hù)理、健康服務(wù)、生育保險(xiǎn)計(jì)劃、母嬰發(fā)展計(jì)劃等。此外，政府還通過提供補(bǔ)助金的形式支持貧困群體支付保險(xiǎn)費(fèi)用，并根據(jù)《兒童保護(hù)法》為貧困家庭的兒童提供免費(fèi)基本醫(yī)療保健服務(wù)[22]。

2.各方利益主體參與和博弈的結(jié)果

在關(guān)于如何界定早期兒童教育質(zhì)量的問題上，伍德海德曾建議，各國除了確定具體的質(zhì)量指標(biāo)之外，還應(yīng)制定“一個能夠涵蓋多個視角、多個受益者和多個利益的政策框架”，并提出基于“質(zhì)量”的利益相關(guān)者、受益者、質(zhì)量水平三個標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量認(rèn)證框架，旨在更加全面地審查早期兒童教育質(zhì)量，并防止政府作出武斷、恣意的判斷[6]。可見，早期兒童身心發(fā)展因具有特殊性、動態(tài)性，加之服務(wù)內(nèi)容的多樣化和開放性，決定了早期兒童教育管理活動是一項(xiàng)具有復(fù)雜性與綜合性的工作，需要多機(jī)構(gòu)、跨部門、多主體開展合作。

一方面，私營部門和機(jī)構(gòu)參與早期兒童的教育供給，成為近年來全球教育發(fā)展的一個明顯趨勢[23]。對于東南亞國家政府而言，建立與私營部門的共同伙伴關(guān)系是減輕政府經(jīng)費(fèi)壓力、提升幼兒教育普及率，同時滿足家庭和對幼兒教育多樣化需求的有效對策。另一方面，從利益主體角度來看，東南亞國家政府往往因政策負(fù)擔(dān)原因，出現(xiàn)辦學(xué)體制支持力度不夠、財(cái)政撥款不及時、政策執(zhí)行不到位等情況，而公、私教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則普遍提出推進(jìn)教育體制改革、加強(qiáng)資源建設(shè)、加大管理主權(quán)等訴求[24]。為了平衡以上關(guān)系，各國政府不斷加強(qiáng)政策引導(dǎo)力度，鼓勵家庭、社區(qū)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體參與到早期兒童教育當(dāng)中，注重拓展家庭外部的兒童教育資源，從而加強(qiáng)了早期兒童教育的專業(yè)性和整體性。

如近年來，菲律賓早期教育活動的服務(wù)范圍和鏈條逐漸拓寬，一些由私營部門或非營利組織經(jīng)營的日托中心除了提供半天或全天的服務(wù)，還開始提供夜間托兒服務(wù)。此外，一種基于社區(qū)的早期兒童教育方案也日漸盛行，即由非政府組織如救助兒童會、家長替代組織和學(xué)習(xí)者社區(qū)經(jīng)營，主要為父母提供緊急護(hù)理和臨時托兒方案，以及為生活在城市貧民窟、偏遠(yuǎn)農(nóng)村社區(qū)、土著文化社區(qū)的兒童提供托育服務(wù)。為充分滿足更多家庭對托兒服務(wù)的多元需求，越南非政府托兒服務(wù)的迅速發(fā)展已然成為該國公共育兒福利政策的有效補(bǔ)充。根據(jù)越南教育、科學(xué)和技術(shù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2004年到2008年，越南非政府托兒服務(wù)中心的建設(shè)數(shù)量翻了一番，其占比從33%增加到62.5%，其中以農(nóng)村社區(qū)經(jīng)營的托兒中心以及城市地區(qū)社區(qū)經(jīng)營的日托中心為主，這些機(jī)構(gòu)完全由社區(qū)經(jīng)營，但享受來自政府和社區(qū)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼[25]。

三、政策之窗的開啟：早期兒童教育治理政策議題的形成契機(jī)

早期兒童教育治理政策問題的構(gòu)成具有相當(dāng)程度的復(fù)雜性和動態(tài)性，該問題若要順利進(jìn)入政策制定程序，即成功開啟“政策之窗”，需要具備多源流要素耦合、嵌套的條件。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，東南亞國家在行政管理體制、服務(wù)內(nèi)容分類、課程方案設(shè)置、人員支持培訓(xùn)等方面進(jìn)行了反復(fù)探索，并經(jīng)歷了一個不斷完善法律體系的長期過程[8]。

法治化進(jìn)程是促成早期兒童教育治理問題推向政策議題，并最終實(shí)現(xiàn)“政策之窗”開啟不可分割的有機(jī)組成部分。東南亞國家政府大多遵循1989年第44屆聯(lián)合國大會《兒童權(quán)利公約》(ConventionontheRightsoftheChild)中提出的普及和提升早期兒童教育服務(wù)質(zhì)量的宗旨，并積極出臺相關(guān)政策，試圖通過對幼兒照顧和教育活動進(jìn)行系統(tǒng)性治理以達(dá)成這一目標(biāo)[26]。為了更好地把握東南亞國家推進(jìn)早期兒童教育問題進(jìn)入治理政策議程的脈絡(luò)和動向，本文盡可能系統(tǒng)地梳理了幾十年來各國從中央政府到地方政府出臺的有關(guān)早期兒童教育的政策法規(guī)和相關(guān)文件(見表2)，囿于篇幅限制，僅展示東南亞11國中行動較為充分的印、馬、菲、泰、越5國的部分相關(guān)政策文件?？梢园l(fā)現(xiàn),伴隨著各國政府對早期兒童教育及其治理認(rèn)知由淺入深的漸進(jìn)過程，各國早期兒童教育治理政策亦經(jīng)歷了一個由簡單、片面到立體、全面的發(fā)展過程。

表2 印、馬、菲、泰、越5國相關(guān)政策和立法情況

(續(xù)表)

在東南亞數(shù)十年的早期兒童教育政策推進(jìn)中，各國雖然在發(fā)展進(jìn)程和具體內(nèi)容實(shí)施上不盡相同，但可以粗略地以2005—2010年期間的階段為大致分界線，標(biāo)志著該政策通過入法、政策修訂等過程，在依法治理、多元治理等方面最終實(shí)現(xiàn)了3條源流的匯合，“政策之窗”被成功打開。在2005年之前,對于大部分國家而言，無論是中央政府還是地方政府，對早期兒童教育都沒有開展大規(guī)模、規(guī)范化的治理行動，雖然部分國家的中央政府已提出將其納入國家法律體系，確立了其在教育體系中的正式、合法地位，同時提倡對早期兒童教育開展全面、系統(tǒng)的實(shí)施活動，但此階段的早期兒童教育在內(nèi)容設(shè)置和制度體系上均未上升成為規(guī)范的政策文本或工作文件[27]。而自2010年前后開始，一些國家的中央政府開始加大與地方政府的合作力度，出臺了針對性的治理手段，圍繞各級政府以及公、私營部門之間的決策和責(zé)任兩大核心內(nèi)容展開，努力實(shí)現(xiàn)推動教育公平和提升質(zhì)量的戰(zhàn)略目標(biāo)[28]。在此基礎(chǔ)上，多數(shù)國家主要采取了以政府為核心的自上而下的行動方式，積極推動早期兒童教育問題進(jìn)入治理層面，并最終推向政策議題，其具體行動主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，提供整體性綜合服務(wù)。政府開始重視提供從保育到教育的多樣化教育服務(wù)，同時注重設(shè)置政策目標(biāo)、規(guī)劃管理部門職責(zé)、設(shè)計(jì)運(yùn)營流程、開發(fā)制度框架等問題。第二，制定以兒童為中心的課程發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。自20世紀(jì)末以來，東南亞一些國家政府以提升兒童綜合能力為宗旨，全面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化教育改革運(yùn)動，以加大課程改革力度、加入母語教學(xué)元素、采取多元化教學(xué)方案，以及關(guān)照弱勢兒童群體學(xué)習(xí)需求四大手段實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。如越南于1998年和2005年先后發(fā)起了兩次早期兒童課程和教學(xué)法改革；柬埔寨、馬來西亞、緬甸、泰國和越南等國家在早期兒童課程計(jì)劃中引入了雙語語言政策實(shí)踐；菲律賓在早期兒童教育課程方案中極為強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新性和發(fā)展性，并強(qiáng)調(diào)將多元化教學(xué)內(nèi)容進(jìn)行整合等[29]。第三，開發(fā)以家庭為基礎(chǔ)的教育項(xiàng)目。東南亞大部分國家政府在資助公共教育政策方案時皆受到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)鉗制，為此各國開發(fā)、制定了一系列以家庭為基礎(chǔ)的早期兒童教育項(xiàng)目，以提升父母對早期兒童教育的支持能力，并從一定程度上減輕了政府經(jīng)濟(jì)壓力、緩解了社會矛盾[30]。

四、結(jié)論與啟示

自改革開放以來，伴隨著我國社會、民生、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國托育服務(wù)和學(xué)前教育經(jīng)歷了恢復(fù)重建、供給不足、回歸公益、發(fā)展普惠等主要階段，如今又邁入“十四五”規(guī)劃綱要時期，托育服務(wù)和學(xué)前教育治理主要遵循和圍繞國家中長期教育規(guī)劃、學(xué)前教育發(fā)展意見等多個綱領(lǐng)性政策文件提出的覆蓋、普及、質(zhì)量三大政策制度目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。然而，我國當(dāng)前的學(xué)前教育改革由于基礎(chǔ)較為薄弱，短期內(nèi)只是達(dá)到初步滿足民眾需求的效果，突出表現(xiàn)為多元化教育資源供給不足、教育投入不均衡、城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距不斷拉大、教育市場缺乏監(jiān)督、政府和學(xué)校關(guān)系松散、治理主體權(quán)責(zé)模糊等現(xiàn)實(shí)問題[31]。

早期兒童教育治理政策的形成和發(fā)展有其必然性、必要性和可行性，是在問題源流、政策源流、政治源流三者之間既緊密交織又松散耦合的辯證關(guān)系下形成的必然產(chǎn)物。東南亞早期兒童教育治理改革是各國教育系統(tǒng)改革的前梢端口，被各國政府寄予承擔(dān)起普及性、實(shí)踐性、惠民性、創(chuàng)新性等教育任務(wù)，是一系列關(guān)鍵事件在入法、政策修訂過程中相互碰撞的結(jié)果。雖然其成效明顯，如各國兒童學(xué)前入學(xué)率大幅度上漲、早期兒童生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)大幅度改善、早期兒童教育扶貧功能得到進(jìn)一步開發(fā)等，但亦伴隨著新生矛盾交織前行，未來仍需要不斷深化改革。隨著中國和東盟關(guān)系不斷加深，彼此間合作與交流密切，關(guān)注東南亞地區(qū)此輪政策動向，一方面，對解讀東南亞發(fā)展中國家的早期兒童教育發(fā)展趨勢具有重要意義；另一方面，鑒于我國與東南亞地區(qū)多個國家毗鄰，在文化習(xí)俗與社會結(jié)構(gòu)方面存在一定相通之處，如東南亞國家在早期兒童發(fā)展及政策進(jìn)程中面臨的人口老齡化、核心家庭比重上升、女性就業(yè)率增加、兒童教育資源供需矛盾等問題，也映射在我國當(dāng)下的改革進(jìn)程中，對東南亞國家早期兒童教育治理政策進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，可以適當(dāng)規(guī)避我國在早期兒童教育治理政策推進(jìn)中的風(fēng)險(xiǎn)與損失。

(一)多角度分析變量關(guān)系，逐步厘清問題源流

在教育政策問題走向政策議程的過程中，直接拉動力往往來自于一系列具有依存與對立、擴(kuò)散與集中等張力關(guān)系的變量，需要專家學(xué)者、政策制定者和目標(biāo)群體從中感受、辨析、把握問題情勢并從中抽取要素。早期兒童教育改革涉及政治、社會、經(jīng)濟(jì)等多個領(lǐng)域，生成了由招生模式、辦學(xué)機(jī)制、服務(wù)體系、監(jiān)管制度等復(fù)雜性問題構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)治理模式，其核心是滿足社會需求、聚焦現(xiàn)實(shí)問題、促進(jìn)教育公平。

結(jié)合我國當(dāng)前實(shí)際，其一，重視問題驅(qū)動下的政策立法功能，發(fā)覺并精準(zhǔn)識別基于特定形勢中的實(shí)質(zhì)性問題構(gòu)建，是實(shí)現(xiàn)解決問題的關(guān)鍵。隨著我國“全面二孩”“三孩”生育政策的變革，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及人口新戰(zhàn)略的實(shí)施，家庭對早期兒童托育服務(wù)的需求迫在眉睫，目前我國早期托育服務(wù)面臨著總量匱乏、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量不均衡、效能低下等多重現(xiàn)實(shí)問題交織的不良處境，基于真實(shí)的問題情勢而抽取早期教育政策問題的關(guān)鍵要素才是“對癥下藥”、有效解決問題的良方。其二，對復(fù)雜的政策議題進(jìn)行層層分解，實(shí)現(xiàn)政策議題直觀化和可操作化?；谖覈堑湫偷摹岸鄬蛹墶笨茖咏M織行政管理體制，可以借鑒東南亞國家采取政府層面的協(xié)調(diào)機(jī)制、增強(qiáng)部門間協(xié)同合作等做法，進(jìn)一步明確各級政府在早期兒童教育治理中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化中央和地方政府的主體責(zé)任，加大事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配度，從而增進(jìn)治理效能。同時，為了更好地利用組織層級智能優(yōu)勢，應(yīng)根據(jù)政府部門的功能和性質(zhì)進(jìn)行功能劃分，首先應(yīng)理順中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府層級之間的關(guān)系，其次要明確劃歸早期教育治理中各相關(guān)部門的性質(zhì)、權(quán)責(zé)、邊界，更要嚴(yán)格規(guī)范管理、加強(qiáng)督導(dǎo)評估工作，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉重疊、互相推諉、管理效能低下等狀況。

此外，早期兒童教育改革的問題源流具有發(fā)散性、階段性、動態(tài)性等特征，需要給予高度關(guān)注與政策法律回應(yīng)，其政策法規(guī)的制定亦需兼顧價值合理化、程序合法化等原則，通過對當(dāng)下和未來問題的分析與預(yù)測，采取線性時間序列收羅政策實(shí)施信息，并對現(xiàn)行政策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行時效評估。當(dāng)前，我國早期兒童教育實(shí)施“雙軌制”服務(wù)模式，即分別隸屬衛(wèi)生健康部門和教育部門兩大部門主管負(fù)責(zé)，易出現(xiàn)管理留白、責(zé)任交叉等一系列問題[32]。就我國早期兒童教育治理現(xiàn)狀問題展開及時反思，未來應(yīng)順應(yīng)早期教育職能劃歸單一部門管理的“托育一體化”國際趨勢，將學(xué)前教育職能轉(zhuǎn)移至教育部門統(tǒng)籌管理，通過各地政府根植于地區(qū)實(shí)際情況的先行探索實(shí)踐，為政策的改進(jìn)提供事實(shí)支撐，以點(diǎn)帶面，逐步拓寬公共托育服務(wù)治理體系。

(二)明確政策共同體職責(zé)，加速合攏政策源流

早期兒童教育政策并非新生事物，具有深厚的歷史淵源。然而隨著社會新問題、民眾新思想和各方主體新主張的迸發(fā)，開發(fā)早期兒童教育的綜合改革的議題逐漸獲取了多數(shù)認(rèn)同，為政府實(shí)施新的治理方案提供了重要思路，并最終演化為政策議程。

針對我國現(xiàn)實(shí)情況，其一，從組織、技術(shù)和個體角度出發(fā)，充分考量更多利益相關(guān)者在早期兒童教育政策改革中的協(xié)同作用，進(jìn)而剖析元問題的根源所在。在此基礎(chǔ)上，在將元問題轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性問題的過程中，為了避免政策制定者出現(xiàn)基于自身價值或利益偏好等主觀性、人為性，可以求助于多學(xué)科權(quán)威專家，從不同學(xué)科視角出發(fā)，運(yùn)用綜合性知識進(jìn)行探索。如通過綜合全面分析社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，廣泛聽取并匯聚由專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等人員組成的政策共同體基于不同價值立場、利益訴求提出的早期兒童教育政策治理的主張與建議，進(jìn)而結(jié)合相關(guān)前沿理論基礎(chǔ)，提供具有技術(shù)可行性、價值可接受性、資源可利用性的內(nèi)核性改革方案[33]。

其二，從國際視域出發(fā)。一方面，東南亞各國普遍重視利用國際組織專家智庫，廣泛開展國際與國內(nèi)的跨部門協(xié)作，建立更高水平的專家智庫的做法，為我國早期兒童教育治理提供了新思路。借鑒東南亞國家在早期兒童教育治理中積極對接國際政策標(biāo)準(zhǔn)的做法，既要立足我國教育的現(xiàn)實(shí)土壤，又要積極開發(fā)早期兒童教育服務(wù)功能，參考當(dāng)前國際“托幼一體化”的實(shí)踐路徑，從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，對拓展我國早期兒童教育服務(wù)的理論視野以及提高實(shí)踐水平有較大裨益。另一方面，新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等全球思潮為我國政府在早期兒童教育治理中的職能定位提供了堅(jiān)實(shí)的理論資源，政府既是運(yùn)籌帷幄的“掌舵者”，又是恪盡職守的“服務(wù)者”[34]，厘清政府不同部門間的協(xié)同機(jī)制、順暢信息通道及上下連通機(jī)制，共負(fù)促進(jìn)早期兒童教育發(fā)展的重要責(zé)任，是加快建成廣覆蓋、規(guī)范化、保質(zhì)量的早期教育服務(wù)體系的重點(diǎn)方向。

其三，要重視發(fā)揮教師、家庭、社區(qū)等核心利益相關(guān)者的主體行動功能，打造涵蓋家庭、社區(qū)、早教機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門及其組織的早期幼兒教育服務(wù)共同體，充分調(diào)動各方力量確保早期教育的一致性與連貫性[35]。政府應(yīng)樹立全局觀念，統(tǒng)籌規(guī)劃部署并有效整合多方資源，為早期教育有序推進(jìn)提供原動力；社區(qū)可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強(qiáng)知識宣傳，挖掘并擴(kuò)充社區(qū)內(nèi)教育資源，營造良好教育環(huán)境，發(fā)揮與家庭溝通合作的橋梁作用；家長則需在切實(shí)提高自身專業(yè)知識技能之外，更加注重積極參與多種育兒活動，發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)核心作用。此外，通過完善教師激勵機(jī)制、優(yōu)化保教人員薪資待遇、培育師資專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、全面普及衛(wèi)生健康傳播、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道等措施可以進(jìn)一步提高教師參與積極性[36]。綜合來看，應(yīng)協(xié)同多方主體，有效構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、以家庭為基礎(chǔ)的多元一體托育服務(wù)“供應(yīng)鏈”和協(xié)同共育治理機(jī)制。

(三)注重“政策溢出”外部影響力，促成強(qiáng)大政治源流

從國家宏觀層面出發(fā)，東南亞多國逐步將早期兒童教育列入國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)其國家戰(zhàn)略地位，并努力為其提供治理改革的政策遵循?？梢钥闯觯母锶粢浞职l(fā)揮“政策溢出”的功能，就需要尋找政策問題的同構(gòu)性、同源性，以及政策議程的關(guān)聯(lián)性和持續(xù)性，注意在政策議程鏈條中整合與吸納不同的政策要素。

具體而言，一是要重視早期兒童教育扶貧的溢出效應(yīng)。重點(diǎn)關(guān)注老少邊窮地區(qū)兒童早期托育服務(wù)的構(gòu)建，確保教育資源合理傾斜及有效供給，對助力中央政府脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等一系列宏大國家戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)教育脫貧的目標(biāo)意義重大。在低資源的貧困環(huán)境中，政府要針對性地實(shí)施扶貧政策，規(guī)劃和制定弱勢群體的教育計(jì)劃，可借鑒東南亞國家重視提供適應(yīng)多種環(huán)境與多元需求的綜合性保教服務(wù)，基于不同家庭對于早期教育的多元需求，探索全日制、半日制、計(jì)時制、雙休日托管、夜間照料等多元化多層次服務(wù)模式[37]；利用信息化數(shù)據(jù)技術(shù)支撐，動態(tài)跟進(jìn)并精準(zhǔn)掌握城鄉(xiāng)地區(qū)、東中西部地區(qū)不同類型的家庭對于早期兒童教育需求變化及托育機(jī)構(gòu)數(shù)量變化，更好地匹配供需平衡結(jié)構(gòu)，因地制宜、因類制宜開發(fā)與設(shè)計(jì)適宜性早期教育扶貧項(xiàng)目[38]。此外，為了持續(xù)滿足貧困地區(qū)脫貧后的教育需求，可以鼓勵社會組織以及有經(jīng)驗(yàn)有資質(zhì)的社會主體獨(dú)立提供托育服務(wù)，通過“公私合作”建立伙伴關(guān)系，以政府購買服務(wù)、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、吸引、支持和引導(dǎo)社會托育機(jī)構(gòu)提供創(chuàng)新式服務(wù)[39]。

二是要注重早期兒童教育包容性政策的溢出效應(yīng)。政府對于社會與文化的多樣性、尊重性別平等、保護(hù)特殊兒童群體，以及基于尊重和接受人類多樣性的包容性承諾等，都可以通過制定標(biāo)準(zhǔn)的國家早期兒童教育的方案和課程得到建設(shè)性的解決。課程標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)定課程內(nèi)容、目標(biāo)、課程實(shí)施與評估的綱領(lǐng)性文件，不僅是支持兒童持續(xù)發(fā)展的重要抓手，也是國際社會普遍落實(shí)“托幼一體化”的戰(zhàn)略之舉。OECD《強(qiáng)勢開端 V》(StartingStrongV)中強(qiáng)調(diào)：制定規(guī)范的課程標(biāo)準(zhǔn)利于實(shí)現(xiàn)兒童可持續(xù)發(fā)展與教師專業(yè)化成長，確保各地區(qū)在教育目標(biāo)和具體實(shí)施層面的相對公平性[40]。因此，觀照東南亞國家和國際經(jīng)驗(yàn)的做法，將研制開發(fā)早期兒童教育課程標(biāo)準(zhǔn)上升至我國國家戰(zhàn)略高度，制定保教一體化、易操作、有權(quán)威、規(guī)范化的早期教育課程標(biāo)準(zhǔn)體系。

總體上看，早期兒童教育治理改革既受制于國家相關(guān)政策制度的支持與扶持，同時也為我們探索促進(jìn)教育資源公平與均衡發(fā)展之道開辟了新的政策空間。如何推進(jìn)政策問題源流、政策源流和政治源流的三流耦合，巧妙地利用各方既得利益者的訴求，抓住最佳時機(jī)啟動“政策之窗”，將是今后我們需要認(rèn)真反思與不斷突破的路向。

當(dāng)然，本文研究仍存在諸多局限性。其一，本文使用的多源流理論框架的分析重點(diǎn)是對政策議程設(shè)置的“邏輯性素描”，偏向?qū)υ缙趦和逃氖聦?shí)性描述，缺少對政策演變的價值性和規(guī)范性指引。其二，東南亞國家存在較大差異，各國早期兒童教育的治理政策實(shí)踐體系并沒有形成高度的規(guī)律性，本文并不旨在歸納地區(qū)性經(jīng)驗(yàn)。囿于篇幅限制，筆者無法在文中對這些問題做出深入展開，對于東南亞各國早期兒童教育治理的基本要素、具體模式以及政策議程設(shè)置框架等問題，筆者有意在后續(xù)研究中進(jìn)行專門討論。