唐 鳴 王傳師

一、問題的提出

壓力型體制這一分析概念作為反映我國以政治動員和行政命令為主要特征的政治體制運作模式，1張書濤：《政府績效評估的政策偏差與矯治：基于府際協(xié)同治理的視角》，載于《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第2期。自1998年由榮敬本等提出，便迅速獲得經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等諸多領(lǐng)域?qū)W者的接受和應(yīng)用，在當(dāng)代中國地方政府運作的系統(tǒng)分析中具有極強的解釋力與合理性。然而，該理論解釋視角也有其特定的時空背景和場域要求。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，同樣的地方，與21世紀(jì)前十年相比，政治運行體制雖然也是壓力型的，但其作用機制和運作邏輯均發(fā)生了異變，2渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，載于《中國社會科學(xué)》2009年第6期。特別是進入新時代后，時代背景和發(fā)展目標(biāo)的重新設(shè)置，松動了壓力型體制的社會土壤和制度基礎(chǔ)，這使得這一概念逐漸顯現(xiàn)出分析的局限性和解釋力不足的情形。

那么，在新時代，壓力型體制的作用機制和運行邏輯究竟發(fā)生了怎樣的變化呢？針對這一問題，本文首先梳理壓力型體制的內(nèi)涵、運作機理和異化反應(yīng)，辨明新時代壓力型體制作用的時代背景和發(fā)展目標(biāo)出現(xiàn)的變化，繼而闡明新時代壓力型體制新的核心要素、時代特征，并結(jié)合G鎮(zhèn)“農(nóng)村人居環(huán)境檢查督導(dǎo)”案例分析新壓力體制的生成機理和運行邏輯。

二、文獻綜述

回顧我國縣鄉(xiāng)域內(nèi)治理模式，有條清晰的線索，即壓力型體制——架構(gòu)于現(xiàn)代科層行政體制之上的政治體制運作模式，最初形成于20世紀(jì)80年代，并隨同國家整體發(fā)展戰(zhàn)略與基層政府職能要求而不斷發(fā)生變化，隨著不同階段社會主要矛盾的內(nèi)容轉(zhuǎn)化而置換其目標(biāo)要求。

黨的十一屆六中全會會議公報指出：“我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾?！?《三中全會以來重要文獻選編》下冊，中央文獻出版社2011年版，第168頁?；谶@個總要求，20世紀(jì)80年代以來，各級政府一方面發(fā)展企業(yè)以求得經(jīng)濟總量上的增長，于是“村村點火，戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，招商引資成為地方政府的重要工作。同時，各級地方政府通過行政權(quán)力設(shè)置指標(biāo)，要求下一級政府財政稅收逐年增長。經(jīng)濟增長成為改革開放以來的地方發(fā)展與治理具有壓倒性的根本目標(biāo)。

壓力型體制的分析概念正是在這一時期提出的，指“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”2榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁。。其實，“壓力型體制并不是新的現(xiàn)象，而是傳統(tǒng)的動員體制在市場化、現(xiàn)代化這個新背景下的變形?！?楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，載于《社會科學(xué)》2012年第11期。一般而言，壓力型體制包含三個結(jié)構(gòu)要素：“（1）數(shù)量化的任務(wù)分解機制。（2）共同參與的問題解決機制。（3）物質(zhì)化的多層次評價體系?！?楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，載于《社會科學(xué)》2012年第11期。它的運行由四個階段組成，即指標(biāo)任務(wù)的確定、派發(fā)、完成和評估，在運作過程中，“一把手”工程和“一票否決制”是壓力型體制兩個重要的實現(xiàn)機制。壓力通過行政鏈條自上而下層層施加，上級政府部門通過文件下發(fā)、開會傳達、精神解讀、學(xué)習(xí)等方式將指標(biāo)和任務(wù)在行政等級中層層下達，直至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有時，甚至?xí)ㄟ^行政科層的吸納，將壓力下延到自治的村一級。

壓力型體制作為我國新時期國家新的動員體制，為經(jīng)濟的快速增長起到了積極的促進作用，但是它的不足與弊端也日漸顯現(xiàn)，這些不足和弊端在行政體系最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體現(xiàn)得尤為明顯。黃輝祥認(rèn)為壓力型體制將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為異化，包括“選擇性的激勵”泛濫、“正式權(quán)力的非正式運用”“政績工程”與“造假”和違規(guī)（法）治理。5黃輝祥：《壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的特點及負(fù)面影響》，載于《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2002年第2期。陳檳城從鄉(xiāng)政村治的關(guān)系方面研究，認(rèn)為在壓力型的運行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色扮演與村民自治的要求出現(xiàn)嚴(yán)重沖突，導(dǎo)致鄉(xiāng)政異化。6陳檳城：《論壓力型體制下的鄉(xiāng)政困境》，載于《四川行政學(xué)院學(xué)報》2005年第6期。邵青、陶振從鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的行為觀察出發(fā)，認(rèn)為在壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為具有被動性、盲目性和自利性。7邵青、陶振：《壓力型體制下的政府行為——對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資行為的理性思考》，載于《懷化學(xué)院學(xué)報》2006年第12期。唐海華認(rèn)為壓力型體制會導(dǎo)致國家與社會陷入緊張的沖突關(guān)系，同時使中央無法有效監(jiān)督地方的不良行政。8唐海華：《“壓力型體制”與中國的政治發(fā)展》，載于《中共寧波市委黨校學(xué)報》2006年第1期。鐘靈娜、龐保慶認(rèn)為壓力型體制的最大弊病是導(dǎo)致地方政府對短期經(jīng)濟效應(yīng)的過度追求，忽視與長期發(fā)展相關(guān)的社會、環(huán)境問題，并引發(fā)地區(qū)間的過度競爭。9鐘靈娜、龐保慶：《壓力型體制與中國官員的降職風(fēng)險：基于事件史分析的視角》，載于《南方經(jīng)濟》2016年第10期。李海清、趙玉潔則認(rèn)為壓力型體制本身存在一定程度的系統(tǒng)性官民疏離、領(lǐng)導(dǎo)干部的夾縫處境、部門或地方的策略性應(yīng)對和體制內(nèi)各級官員壓力與動力的失衡等治理限度。10李海青、趙玉潔：《執(zhí)政黨的決策邏輯及其調(diào)適》，載于《天津社會科學(xué)》2017年第1期。此外，壓力型體制還呈現(xiàn)出諸多異化問題，如“對上負(fù)責(zé)—對下施壓”路徑依賴形成；運動式治理頻繁，制度化治理供給不足；督查檢查與考核重“材料”而輕“實效”；政府運行相對封閉，民眾制度化政治參與不足等。正是基于對壓力型體制弊端的認(rèn)識，壓力型體制概念最早提出者榮敬本等主張要改變壓力型體制為民主合作體制。11榮敬本：《變“零和博弈”為“雙贏機制”——如何改變壓力型體制》，載于《人民論壇》2009年第2期。

隨著時間的推移、形勢的變化，壓力型體制概念的解釋力出現(xiàn)了一些問題。周黎安提出“政治錦標(biāo)賽”12周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載于《經(jīng)濟研究》2007年第7期。、常偉提出“壓力型政治承包制”1常偉：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型：基于農(nóng)村公路建設(shè)視角》，中國經(jīng)濟出版社2011年版，第124頁。、周雪光等提出“行政發(fā)包制”2周黎安：《行政發(fā)包制》，載于《社會》2014年第6期；周雪光：《行政發(fā)包制與帝國邏輯 周黎安<行政發(fā)包制>讀后感》，載于《社會》2014年第6期；張靜：《行政包干的組織基礎(chǔ)》，載于《社會》2014年第6期。、陳水生提出“督辦責(zé)任制”3陳水生：《從壓力型體制到督辦責(zé)任體制：中國國家現(xiàn)代化導(dǎo)向下政府運作模式的轉(zhuǎn)型與機制創(chuàng)新》，載于《行政論壇》2017年第5期。，分別從不同的方面對壓力型體制進行了理論補充。然而，在新時代的背景下，這些理論的補充工作仍無法完全解決壓力型體制概念與時空背景的脫節(jié)問題。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為壓力型體制出現(xiàn)的新變化僅僅是基于原有運作邏輯之上的異化反應(yīng)和應(yīng)用領(lǐng)域擴展，如萬雪芬提出，壓力驅(qū)動和黨的自我調(diào)適能力可以完善新壓力型體制在黨的執(zhí)政體系內(nèi)的不足。4萬雪芬：《黨的自我調(diào)適能力：壓力驅(qū)動和壓力型體制的演變及發(fā)展》，載于《理論導(dǎo)刊》2020年第3期。

已有的研究對于理解壓力型體制運行很有幫助，但是還存在兩方面的問題，一是沒有把時空背景變化下的壓力型體制的核心要素變化概括出來；二是缺少對壓力型體制新變化以及由此帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為邏輯影響的系統(tǒng)分析?；诖?，本文試圖在新的時空背景下，把壓力變化同壓力驅(qū)動新要素結(jié)合起來，構(gòu)建新的概念和分析框架，試圖對新時代壓力型體制的新特點做出解釋，以彌補原有壓力型體制概念存在的解釋力局限。

三、“政、紀(jì)驅(qū)動”的新壓力型體制：概念與內(nèi)涵

制度本身的內(nèi)在要素會隨著環(huán)境作出相應(yīng)調(diào)適。5James G.March and Johan P.Olsen，Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics,New York: The Free Press，1989，P58.上世紀(jì)末本世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)稅在國家財政中的份額逐漸減少，而征收成本卻在增加，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于權(quán)威、財權(quán)和服務(wù)“懸浮”的境地，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入治理邊際效能下降的困境，引起農(nóng)村部分地區(qū)出現(xiàn)治理危機。為此，自黨的十六屆三中全會后，中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以工支農(nóng)”的方針，黨的十七屆三中全會提出“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的構(gòu)想。6《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《人民日報》，2008年10月20日。自二十一世紀(jì)之初的稅費改革起，國家惠農(nóng)政策體系逐漸形成，更多以國家名義的公共事務(wù)進入農(nóng)村，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村社會保障等方面進行惠農(nóng)項目支持或惠農(nóng)補貼。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要目標(biāo)由“資源”汲取向“服務(wù)”供給進行轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從功能上由“汲取式整合”步入“供給式整合”階段。7唐鳴、尤琳：《取予之間的治道變革與國家整合——以國家惠農(nóng)政策對鄂西G村基層治理的影響為個案》，《中共四川省委省級機關(guān)黨校學(xué)報》2012年第1期。在此階段，國家通過提供社會公共服務(wù)促進社會融合，由“資源汲取”到“資源反哺”，從而對農(nóng)村社會實現(xiàn)柔性的控制。

受2008年金融危機和國內(nèi)人口結(jié)構(gòu)變化的影響，中國經(jīng)濟啟動了結(jié)構(gòu)再平衡進程，增長率也從2008年以前的超過10%下降到如今的約7.5%，8姚洋：《經(jīng)濟新常態(tài)并不意味著低增長》，載于《中國中小企業(yè)》2014年第11期。步入經(jīng)濟新常態(tài)，由經(jīng)濟高度增長階段步入經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段。我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾和社會主要矛盾也發(fā)生了巨變，中國特色社會主義步入新時代，習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會上指出，“全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，我國進入了一個新發(fā)展階段”9習(xí)近平：《把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局》，載于《奮斗》2021年第9期。。由此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國現(xiàn)代化道路逐步確立了“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”和“五位一體”的總體布局。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局漸趨成型。這也意味著，在中國經(jīng)濟進入新常態(tài)階段后，政府難以通過經(jīng)濟方面的強刺激政策來推動經(jīng)濟的短期高速增長，必須通過全面深化改革。10熊光清：《中國經(jīng)濟新常態(tài)下的政府職能轉(zhuǎn)變》，載于《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第2期。實現(xiàn)政府職能從管控型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。同時，黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度的完善，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨政治理結(jié)構(gòu)。2021年7月公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出“堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面”，要堅持完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的制度。1《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，《人民日報》，2021年07月12日。自黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨通過全面加強領(lǐng)導(dǎo)，全面融入政府體系，逐步完成了執(zhí)政黨的組織形態(tài)、意識形態(tài)、價值導(dǎo)向等要素的深層“基因”植入，形成了黨政一體的復(fù)合型、統(tǒng)籌協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。

隨著新時代壓力型體制主要功能定位由經(jīng)濟增長至上向服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的工作要求也發(fā)生了變化，發(fā)展不再片面的追求量的增長和增速，而是要求質(zhì)的提升，由發(fā)展初期階段主要關(guān)注經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收創(chuàng)造的唯GDP論，向滿足人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的解決轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給、生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化提升、社會治理的有序有效等多層級、多要素體系的統(tǒng)合上。黨員、干部所面臨的壓力也不僅僅來自于經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，而且來自于在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時，推進環(huán)境保護、治理有序、公平正義等多元綜合的任務(wù)。全方位、綜合性壓力要求使得壓力型體制的社會土壤出現(xiàn)松動。

相應(yīng)地，國家治理現(xiàn)代化為壓力型體制的發(fā)展取向設(shè)定了基本價值理念，為壓力型體制的現(xiàn)實運作提供了相應(yīng)衡量標(biāo)準(zhǔn)。這種衡量標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)有：一是考核指標(biāo)體系中首要目標(biāo)的變化，即由經(jīng)濟發(fā)展到強調(diào)人民至上，以效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾的滿意程度作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理績效評估的重要內(nèi)容和評估指標(biāo)。二是指標(biāo)評價體系的大多數(shù)主要指標(biāo)由“客觀為主”變“主觀為主”，考核彈性變大。考評指標(biāo)的主觀性大于客觀性，指標(biāo)逐漸變“軟”。這是由于基層政府的公共服務(wù)與公共管理等社會治理職能凸顯后，該領(lǐng)域缺乏像GDP增長率、招商引資、公共財政收入等客觀可測的政績指標(biāo)。上級政府考核和激勵基層政府缺乏關(guān)鍵“抓手”，基層政府之間的政績競賽也缺乏清晰可比的標(biāo)準(zhǔn)。換言之，傳統(tǒng)的基于關(guān)鍵經(jīng)濟指標(biāo)的“塊對塊”考核，在社會治理領(lǐng)域正轉(zhuǎn)變?yōu)槿遮叿稚⒌摹皸l對塊”考核，職能部門考核以“印象”“政績工程”為先。這種印象政績的形成高度依賴于“條條”的匯報、建構(gòu)和演繹。三是表現(xiàn)在指標(biāo)考核體系由“單一”變“多元”，指標(biāo)體系復(fù)雜化?；鶎诱穆毮芙Y(jié)構(gòu)開始深度調(diào)整，從注重經(jīng)濟職能向追求更為均衡的多目標(biāo)任務(wù)體系轉(zhuǎn)變。這也是回應(yīng)新時代以來中央關(guān)于“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

新時代隨著國家大量的資源和公共服務(wù)下鄉(xiāng)，為了保證這些下鄉(xiāng)資源的安全和有效性，大量的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督也跟著下鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家資源下鄉(xiāng)的最后一公里，基于國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“不要你收錢了，你發(fā)東西總行吧（做好服務(wù)）”的治理認(rèn)知原點，相比于農(nóng)業(yè)稅費時期，上級政府為了能更快完成經(jīng)濟增長任務(wù)，讓渡了部分強制力量給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對于完成任務(wù)的以經(jīng)濟獎勵、升職等正向激勵為主。而現(xiàn)在則對基礎(chǔ)權(quán)力日漸式微的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中出了差錯或未完成任務(wù)的則以否決、撤職、紀(jì)律處分等負(fù)向激勵為主，對于完成任務(wù)的獎勵則是：相比受處分的，未受處分就是得到獎勵了。也因此，基層干部工作出現(xiàn)被動消極現(xiàn)象，上級政府為了更好地完成工作目標(biāo)，就會把大量的工作都納入到帶有政治任務(wù)的“一把手”工作中，政治性任務(wù)增多，常規(guī)性任務(wù)綁定紀(jì)律，行政與政治互嵌運作，并伴有大量的督查、督導(dǎo)下鄉(xiāng)，同時借助新技術(shù)來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的落實。至此，新技術(shù)革命帶動下的技術(shù)治理既成為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具，也成為限制和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)權(quán)力的重要手段。

基于此，本文提出了“政、紀(jì)驅(qū)動”的新壓力體制的新概念，即是新時代、新發(fā)展階段、新發(fā)展格局背景下形成的，以黨政治理結(jié)構(gòu)為運作核心、以政治任務(wù)為主要目標(biāo)、以黨規(guī)政紀(jì)為約束、以技術(shù)治理為助力驅(qū)動的一種泛科層化的政治體制運作模式，其具有政治性、紀(jì)律性、內(nèi)生性和技術(shù)性的特征。

四、“政、紀(jì)驅(qū)動”的新壓力型體制的運作邏輯分析

本文基于“案例-歸納-演繹”的分析框架，以F縣G鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)中“農(nóng)村人居環(huán)境問題檢查督導(dǎo)”為研究個案，采取“解剖麻雀”的研究方法，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、人居環(huán)境整治等政策執(zhí)行中的行為，在此基礎(chǔ)上剖析新時代“政、紀(jì)驅(qū)動”新壓力型體制的生成機理和運作邏輯。

（一）G鎮(zhèn)“農(nóng)村人居環(huán)境問題檢查督導(dǎo)”事件概況

F縣G鎮(zhèn)是贛東北的一個小鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)總面積58.5平方公里，其中耕地占總面積18.36%，林地占49%，水域占7%，道路、村莊和其他占25.64%。該鎮(zhèn)屬丘陵地帶，境內(nèi)以石灰?guī)r地貌為主，人地關(guān)系較為緊張。

近年來，G鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了長足的進步，在鎮(zhèn)區(qū)的松溪河西側(cè)建成了與東側(cè)老城區(qū)相對的新城區(qū)。因為G鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)獨有的位置和交通優(yōu)勢，一直以來是F縣東邊的貿(mào)易集散地，大量的外地人口在鎮(zhèn)區(qū)居住生活，G居的常住及流動人口超過萬人。在新城區(qū)南側(cè)松溪河畔，廣江公路東側(cè)，建有一座占地面積2.5萬平方米，營業(yè)店面90多間，可容納5000余人的集貿(mào)市場，每逢農(nóng)歷一、四、七的趕集日，整個鎮(zhèn)區(qū)更是熱鬧非凡。

由于G鎮(zhèn)的石灰?guī)r地理地貌環(huán)境，全鎮(zhèn)大部分村居的水資源都相對緊張，特別是鎮(zhèn)區(qū)所在地，日常的生產(chǎn)生活用水都是依靠新舊城區(qū)之間的松溪河。這條小河的水源主要是上游的一座小二型水庫以及若干山塘、小水庫，豐水期還好說，到了下半年的枯水期，尤其是在大旱年份，經(jīng)過上游的4個村居近2萬人的使用后，流到鎮(zhèn)區(qū)的松溪河水變得少且臟。這是G鎮(zhèn)群眾向政府投訴最多的事由之一。在2008年，G居的居民因為懷疑一家選礦企業(yè)污染地下飲用水源而爆發(fā)了圍攻鎮(zhèn)政府、毆打干部的極端沖突事件。

時隔十多年后，G鎮(zhèn)政府又因為水的問題遭遇到空前的危機和壓力。2019年，F(xiàn)縣及G鎮(zhèn)遭遇到極端天氣的挑戰(zhàn)，自7月中旬起連續(xù)100多天沒有下過雨，全縣上下旱情嚴(yán)重。2019年11月29日上午，國務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境檢查組到G鎮(zhèn)G居社區(qū)暗訪，發(fā)現(xiàn)G居附近的松溪河存在嚴(yán)重的黑臭水體以及其他人居環(huán)境問題，于是約談了G鎮(zhèn)政府，并要求其將這些問題立即整改。筆者在國務(wù)院督查組交給G鎮(zhèn)政府的問題整改清單中發(fā)現(xiàn)，G鎮(zhèn)G居的農(nóng)村人居環(huán)境存在的問題主要是：一是松溪河存在嚴(yán)重的黑臭水體?！昂铀坏停嫔喜紳M了綠色的浮萍，在攔河壩附近，水面上鋪滿了各類漂浮垃圾，河兩岸村民家的污水管道直通小河，河水黑、臟、臭?！倍寝r(nóng)村“廁所革命”不到位?！俺Ｗ∪丝谶_8000人的集鎮(zhèn)無一座達標(biāo)公廁?！?國務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境檢查組關(guān)于G鎮(zhèn)的問題交辦整改清單材料。這些情況被和國務(wù)院暗訪組同行的新聞媒體于2019年11月30日在中央廣播電視總臺中國之聲《新聞晚高峰》上進行了報道，該報道迅速被央廣網(wǎng)、新浪財經(jīng)等多家媒體轉(zhuǎn)載，隨后還登上了中央電視臺“財經(jīng)”節(jié)目。

在國務(wù)院檢查組的現(xiàn)場督導(dǎo)與全國新聞輿論的影響下，S市政府督查室的工作人員趕到現(xiàn)場，F(xiàn)縣縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后到G鎮(zhèn)督導(dǎo)整改，F(xiàn)縣縣委書記在現(xiàn)場責(zé)令縣紀(jì)委介入調(diào)查，進行追責(zé)、問責(zé)。并要求掛點負(fù)責(zé)G鎮(zhèn)的副縣長、公安局局長、分管農(nóng)業(yè)的副縣長住在G鎮(zhèn)指導(dǎo)，G鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊，針對檢查暴露出來的問題立即整改。

國務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境的檢查督導(dǎo)在F縣及G鎮(zhèn)黨員干部中引起了極大的震動。筆者因多次到G鎮(zhèn)調(diào)研，和鎮(zhèn)村干部及當(dāng)?shù)氐娜罕姸驾^為熟悉，于是便以勸慰者的身份進入G鎮(zhèn)，通過現(xiàn)場察看、與鎮(zhèn)村干部及群眾訪談和查看資料等方式對此次檢查督導(dǎo)事件進行了調(diào)研。在調(diào)研現(xiàn)場筆者看到，松溪河由于近幾個月都未下雨，上游的來水近乎沒有，僅依靠遠處的攔河壩才蓄了點水，僅十米寬的河面水位很低。在松溪河兩岸新老城區(qū)建有密密麻麻的民房，群眾洗衣服、洗菜等都在使用這個河水，同時該河也是群眾的排污地，群眾把動物內(nèi)臟等垃圾都往河里扔，居民家的下水道等污水管直接通排到河里。有群眾反映說：“垃圾河一樣，一天到晚都臭死了，我們洗衣服、洗菜都要在這洗……”2訪談記錄：G鎮(zhèn)G居居民YSF20191203。在松溪河幾十米旁的集市上，通過與前來G居趕集的村民訪談得知：“因為鎮(zhèn)區(qū)沒有公廁，我們這些從別地來趕集的人萬一內(nèi)急了，要么去老鄉(xiāng)家里借廁所用，要么只能在附近田地、溝渠就地解決”3訪談記錄：G鎮(zhèn)W村村民ZJF20191203。。經(jīng)與G鎮(zhèn)分管此項工作的副鎮(zhèn)長了解，原先在老城區(qū)有一個老旱廁，2014年因修路拆除后，由于選址、經(jīng)費等問題還未建起來?！霸瓉淼膸鸬艉螅驗樵瓉淼奈恢米兂陕妨?，本來政府想重新選個地方建的，可是選定在那里，那里附近的群眾都說廁所臟，不同意建，現(xiàn)在的群眾又是七個烏龜八個頭，沒有人能把他們統(tǒng)一起來，政府出面又要鬧，這些人別的本事沒有，和政府唱對臺戲最厲害，加上政府本來錢就不多，剛好借有群眾反對選不到位置建為由，把這個事拖下來了?！?訪談記錄：G鎮(zhèn)干部XYH2091203。后經(jīng)了解，在2014的村居換屆選舉中，G居因為宗族等原因沒有順利完成，受到省里的通報。此后幾年，G居的自治工作一直沒有很好地開展起來。

在松溪河下游500米處，筆者看到了兩塊鎮(zhèn)村兩級河長制公示牌，上面清晰地寫著河長制的工作目標(biāo)是“河道范圍內(nèi)無污水直排，河面無垃圾，水域無障礙，打造河暢水清的水生態(tài)環(huán)境”。當(dāng)?shù)卣畬拥拉h(huán)境整治的隊伍和機械正熱火朝天工作著。

（二）“政、紀(jì)驅(qū)動型”壓力型體制的運行方式及原因

1.政治性任務(wù)與常規(guī)化執(zhí)行

中國特色的黨政治理結(jié)構(gòu)是由黨對政府體系的有機融入與統(tǒng)籌協(xié)同而形成的具有新時代中國特色社會主義的黨政結(jié)構(gòu)，1參見王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，載于《中國社會科學(xué)》2019年第9期。這種復(fù)合型的政體構(gòu)成，可以有效達成執(zhí)政黨“政治”因素與科層制政府體系“行政”因素的辯證統(tǒng)一。政治任務(wù)的傳送渠道是黨委和黨組織，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成了強大的政治壓力。2楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機制——基于華中某省D縣的考察》，載于《開放時代》2017年第5期。由政治壓力推動的工作任務(wù)，其通常表現(xiàn)為講政治、守規(guī)矩，工作激勵上以追責(zé)、問責(zé)為主。

2012年11月，黨的十八大提出了“生態(tài)文明”建設(shè)的戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題?！?《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第359頁。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也出現(xiàn)了很多問題，這不僅嚴(yán)重影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，而且也可能成為社會不穩(wěn)定的重要誘發(fā)因素，更是民心之痛、民生之患。習(xí)近平總書記先后在不同的場合發(fā)表了關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要指示，2014年12月在江蘇考察工作時提出農(nóng)村“廁所革命”，2016年4月在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會以及同年12月在主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議時提出了農(nóng)村垃圾分類處理，2017年5月在主持十八屆中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時指出，“要加強水污染防治，嚴(yán)格控制七大重點流域干流沿岸的重化工等項目，大力整治城市黑臭水體，全面推行河長制，實施從水源到水龍頭全過程監(jiān)管”4《十八大以來重要文獻選編》下冊，中央文獻出版社2018年版，第765頁。。在2018年的中央農(nóng)村工作會議和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局中，“生態(tài)宜居”作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的四項總體要求之一。至此，農(nóng)村人居環(huán)境成為新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，在總書記的關(guān)心和中央的直接推動下，在基層政府眼里原本平常的日常性工作突然成為了政治任務(wù)。于是，G鎮(zhèn)政府在接收到F縣縣委、縣政府“關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生專項整治等工作”部署文件后，參照上級《秀美F縣、生態(tài)家園兩年建設(shè)計劃》（2015年）《秀美鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案》（2017年）《農(nóng)村人居環(huán)境三年行動實施方案》（2018年）等文件，召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門、各村居干部和駐村干部開會，傳達上級政府文件精神并擬定了G鎮(zhèn)農(nóng)村生態(tài)保護和人居環(huán)境的相關(guān)文件，制定了量化考核評比辦法，對駐村干部和村居分解了任務(wù)指標(biāo)。同時也做了一定的農(nóng)村人居環(huán)境的改善工作，五年來共硬化、維修村莊道路213公里（含村莊小弄），整修、新建排水溝渠、下水道75.6千米；農(nóng)戶改水4500余戶、改廁4900余戶；整修水塘128口等。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在常規(guī)性工作和政治任務(wù)之間的沖突中表現(xiàn)為形式和實際運行的嚴(yán)重分離。當(dāng)農(nóng)村人居環(huán)境整治這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常性工作成為自上而下的政治任務(wù)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上同上級保持著高度的一致。但是在實際的執(zhí)行過程中往往采取“變通”策略，選取最容易凸顯政績和增強上級領(lǐng)導(dǎo)“印象”效果的“硬指標(biāo)”（多體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可落實的指標(biāo)性任務(wù)）來執(zhí)行。如在農(nóng)村“拆三房”（違章房、危舊房、廢棄房）、公路兩邊的穿衣戴帽的通道提升、硬化村莊道路等，其主要的工作目標(biāo)是確保建成所謂的“精心規(guī)劃、精致建設(shè)、精細(xì)管理、精美呈現(xiàn)”的“四精”項目。而對于不易展現(xiàn)政績的民生服務(wù)視而不見。政治壓力下的形式主義屢屢發(fā)生，正如G鎮(zhèn)松溪河黑臭水體嚴(yán)重的事實，但是在河邊的河長制公示牌卻清晰地寫著“河道范圍內(nèi)無污水直排，河面無垃圾，水域無障礙，打造河暢水清的水生態(tài)環(huán)境”。顯然，G鎮(zhèn)選擇將“生態(tài)文明建設(shè)”的政治性任務(wù)具體化，而具體化的結(jié)果則是鄉(xiāng)村干部將其作為一項常規(guī)性的行政工作來執(zhí)行，以致政策的目標(biāo)出現(xiàn)偏離。

2.技術(shù)治理與督查下鄉(xiāng)

2017年12月在中央政治局集中學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記指出要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推動社會治理模式創(chuàng)新，推動社會治理精準(zhǔn)化。1《審時度勢精心謀劃超前布局力爭主動 實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國》，《人民日報》，2017年12月10日。由此，技術(shù)治理的理念、制度和工具賦能逐漸引入地方治理領(lǐng)域，對我國傳統(tǒng)政府組織和工作方式產(chǎn)生了沖擊，基于傳統(tǒng)治理技術(shù)的鄉(xiāng)村治理特征發(fā)生了變化。黃曉春、王雨磊等學(xué)者提出技術(shù)治理通過與組織結(jié)構(gòu)的機制互動、改善信息不對稱和共享信息等方式降低管理運營成本與提升資源配置效率，2黃曉春：《技術(shù)治理的運作機制研究 以上海市L街道一門式電子政務(wù)中心為案例》，載于《社會》2010年第4期；王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，載于《社會學(xué)研究》2016年第6期；吳磊：《政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索與創(chuàng)新——以廣東數(shù)字政府建設(shè)為例》，載于《學(xué)術(shù)研究》2020年第11期；胡琦：《信息共享與技術(shù)賦權(quán)：鄉(xiāng)村治理中行政壁壘的破除路徑》，載于《探索》2016年第5期。能有效提升政策執(zhí)行效能，其作為當(dāng)代中國政府治理變革的基礎(chǔ)和動力，是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具。3陳振明：《政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)與智能化時代的政府改革述評》，載于《行政論壇》2015年第6期。技術(shù)治理為多重量化考核指標(biāo)體系的建立和考評提供了工具賦能。4傅利平、陳琴等：《技術(shù)治理何以影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行動？——基于X市精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程的分析》，載于《公共行政評論》2021年第4期。技術(shù)治理一方面擴展和深化了壓力型體制的治理場景，另一方面也在一定程度上突破了壓力型體制傳統(tǒng)的要素系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。督辦責(zé)任機制由督查督導(dǎo)體制發(fā)展而來，它改變了單純上級指令、下級執(zhí)行單向程度的權(quán)力指揮關(guān)系，強調(diào)互動。同時，督辦責(zé)任機制更強調(diào)目標(biāo)的實現(xiàn)與責(zé)任分擔(dān)，科學(xué)分解任務(wù)與目標(biāo)，協(xié)調(diào)實施過程，協(xié)調(diào)壓力傳遞與動力機制，形成積極正向的激勵。技術(shù)治理和督查督辦機制的結(jié)合拓寬了壓力的來源和層次，使基層政府面臨“意料之外的壓力”。

農(nóng)村人居環(huán)境整治作為一項政治任務(wù)，在基層的落地效果如何？國務(wù)院向全國各地派出了工作檢查組，但是面對幅員遼闊的農(nóng)村，檢查組沒有足夠的時間和人力全部檢查。于是各個檢查組采用新技術(shù)，從“互聯(lián)網(wǎng)+督查”微信平臺和網(wǎng)站、APP等收集群眾投訴、舉報、信訪等信息，依此展開督查、抽查工作。2019年11月29日，國務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境整治大檢查檢查組帶著國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”收集的問題線索，深入各地開展明察暗訪。在J省S市F縣G鎮(zhèn)，檢查組發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)睾娱L制落實不到位，鎮(zhèn)上唯一的一條河流存在嚴(yán)重的黑臭水體問題，河長制形同虛設(shè)。常住人口近萬人的集鎮(zhèn)未建設(shè)一座達標(biāo)的公廁，特別是每逢農(nóng)歷每月一、四、七趕集之日，前來趕集的村民少則兩三千人，多則四五千人，“如廁難”問題十分突出。發(fā)現(xiàn)問題后，檢查組現(xiàn)場督促當(dāng)?shù)亓⑿辛⒏?，徹底整治人居環(huán)境“臟亂差”問題。5《國務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境大檢查：江西廣豐一鄉(xiāng)鎮(zhèn)黑臭水嚴(yán)重》，央廣網(wǎng)（http://jx.cnr.cn/2011jxfw/bbjx/20191130/t20191130_524879158.shtml.）

國務(wù)院檢查組在未提前告知市縣兩級政府的情況下，進入G鎮(zhèn)現(xiàn)場進行核實、檢查，發(fā)現(xiàn)問題屬實后約談了G鎮(zhèn)政府。其實松溪河水的污染問題經(jīng)常有群眾投訴，早在2013年6月就有居民在F縣貼吧上發(fā)帖舉報G鎮(zhèn)河道污染嚴(yán)重，有水泥廠污水直接排入河道等問題，卻一直沒有得到G鎮(zhèn)政府很好的回應(yīng)處理。

在新時代背景下，新技術(shù)的發(fā)展把國家督查和群眾監(jiān)督很好地連接起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的壓力并非僅來自于上級部門，壓力來源變得更為復(fù)雜、多樣。這也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作在對上負(fù)責(zé)的同時也得對下負(fù)責(zé)，更有利于國家資源下鄉(xiāng)政策的效能發(fā)揮。

3.黨紀(jì)約束與工作推動

G鎮(zhèn)松溪河黑臭水體等問題被國務(wù)院人居環(huán)境檢查組暗訪督查后，F(xiàn)縣政府受到了S市政府的批評，掛點G鎮(zhèn)和分管工作的縣領(lǐng)導(dǎo)以及G鎮(zhèn)黨委書記被誡勉談話，G鎮(zhèn)分管此項工作的領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)該河段的鎮(zhèn)、居干部受黨內(nèi)警告，G居支部書記受黨內(nèi)嚴(yán)重警告并被停職，其他相關(guān)責(zé)任人員也受到了不同的黨紀(jì)政紀(jì)處分。

在中央和地方新聞監(jiān)督和上級的追責(zé)壓力下，F(xiàn)縣和G鎮(zhèn)兩級政府對檢查組暗訪發(fā)現(xiàn)的問題照單全收，并立即部署綜合整改方案。F縣政府分管副縣長代表縣委、縣政府作出政治表態(tài)：

“集市作為大眾的場合，沒有公廁是絕對不行的，我們縣委縣政府高度重視，撥出專款15萬元給G鎮(zhèn)，要求在最快的時間內(nèi)把公廁建好。29日挖掘機已經(jīng)到現(xiàn)場開始建了。我們并且從縣城管局調(diào)了兩臺移動廁所，以供建廁所期間大家使用。河道的問題也充分說明我們在城鎮(zhèn)排污設(shè)施建設(shè)方面比較滯后，我們要立即納入G鎮(zhèn)排污設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)。對河面的東西，我們已經(jīng)做了全面的安排，相關(guān)單位部門已經(jīng)組織人員，包括第三方保潔公司，要將河面所有的漂浮物、雜草全部清理到位，還一個干凈整潔的河道河面環(huán)境?！?F縣在國務(wù)院人居環(huán)境檢查問題交辦整改反饋會上的發(fā)言材料。

隨后，G鎮(zhèn)政府對河道及鎮(zhèn)區(qū)集市進行了集中整頓整治，并舉一反三，在全鎮(zhèn)11個村居全面開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，同時，鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭成立督查組，對全鎮(zhèn)所有的工作進行監(jiān)督、檢查。

黨的十八大以來，黨中央作出了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，要求各級黨組織履行主體責(zé)任，堅持把紀(jì)律挺在前面，紀(jì)在法前。把黨紀(jì)黨規(guī)約束全方位貫穿于干部的工作、生活之中，堅持黨規(guī)為范、黨紀(jì)為要成為基層政府治理機構(gòu)運轉(zhuǎn)的主要導(dǎo)向。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受到了約束。有些過去可以做、做了也無人追責(zé)的事情，現(xiàn)在不能做、不想做、也不敢做了。農(nóng)村人居環(huán)境整治等公共服務(wù)工作實行的是“達標(biāo)賽”，與“錦標(biāo)賽”相比，它缺少正向激勵的刺激，這便使基層政府缺乏主動性和積極性，因此，黨紀(jì)對于干部行政的約束成為其工作的主要推動力量。

4.壓力內(nèi)生與創(chuàng)新動力

G鎮(zhèn)松溪河水污染等人居環(huán)境問題使得縣、鄉(xiāng)、村的部分黨員干部個人被追責(zé)、處分，這讓G鎮(zhèn)的干部感受到了巨大的壓力，所有的鎮(zhèn)村干部對于這項政治任務(wù)再也不敢懈怠和變通，建立起“真督查、責(zé)任到人”的工作機制，創(chuàng)新工作方法，對每個月份建立保潔目標(biāo)，制定各個時間節(jié)點的工作任務(wù)，采取書記督辦單、分管領(lǐng)導(dǎo)交辦單等形式進行逐級落實，建立以目標(biāo)分解逼壓力、時間倒排逼進度、督查督辦逼落實、考核追究逼爭先的嚴(yán)格倒逼機制。同時鎮(zhèn)政府采用“三天一督查、十天一考評”的辦法，并邀請鎮(zhèn)“兩代表一委員”參與檢查、監(jiān)督，將明查暗訪結(jié)果每周通報，對整改不力者予以問責(zé)。在次年的農(nóng)村人居環(huán)境整治這項工作上，G鎮(zhèn)順利通過了相關(guān)職能部門的考核驗收，并取得了在全縣前列的成績。

在新時代，各級黨委、政府組織都把“講政治從外部要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在主動”作為工作生活的遵循。政治任務(wù)具有天然的政治屬性，在具體落實中就要求黨員干部講政治。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部在工作上的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。講政治的要求更多體現(xiàn)在個人身上要有更多的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。同時在新時代的責(zé)任追究制下，更多的責(zé)任分擔(dān)、追究落實在干部個人頭上，由此產(chǎn)生的壓力是發(fā)自于個體的內(nèi)心，是精神層面上的，正如G鎮(zhèn)黨委書記說的，“相比收稅、搞計劃生育等體力勞動，現(xiàn)在的腦力勞動更折磨人，這個規(guī)定那個紀(jì)律又嚇人，不知道什么時候會有什么事情發(fā)生，精神壓力更大”2訪談記錄：G鎮(zhèn)干部YJS20191206。。這種內(nèi)生壓力使得黨員干部在落實工作中能規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并創(chuàng)新方法，這也是各級干部拼搏創(chuàng)新的精神動力。

五、小結(jié)

“政、紀(jì)驅(qū)動”的新壓力型體制是在新時代背景下，伴隨社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變而形成的。其以政治任務(wù)為主要目標(biāo)，以黨紀(jì)為約束驅(qū)動，呈現(xiàn)出政治性、紀(jì)律性、內(nèi)生性的核心特性和技術(shù)性的輔助特征。在一定程度上有效地解決了壓力型體制在新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新場域理論解釋力不足的問題，具有較強的時空適應(yīng)性。

“人民就是江山，江山就是人民。”3習(xí)近平：《在黨史學(xué)習(xí)教育動員大會上的講話》，載于《求是》2021年第7期。進入新時代，社會主要矛盾由物質(zhì)增長向人民對美好生活向往轉(zhuǎn)變，隨著人民對美好生活追求的全面化、內(nèi)涵的豐富化，人民不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也在日益增長。黨的十九大報告中提出的八項本領(lǐng)，歸根到底就是要更好地為人民服務(wù)，踐行群眾路線，這是最大的政治，也是新時代執(zhí)政黨的首要追求。新時代國家對鄉(xiāng)村的整合由“汲取式”向“供給式”轉(zhuǎn)變，大量的民生工程和公共服務(wù)以政治任務(wù)的方式自上而下推行。當(dāng)諸如農(nóng)村人居環(huán)境整治這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府眼里的日常性工作成為政治任務(wù)后，在具體工作的落實上就會被常規(guī)化執(zhí)行，有時會出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、替代執(zhí)行等變通的策略行為，這使得國家的政策在落地時出現(xiàn)效能損耗，群眾滿意度不高。為了保證下鄉(xiāng)資源的安全和有效性，國家將各種規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督、檢查也下沉至鄉(xiāng)村，同時，借助新技術(shù)，群眾可以越過基層政府向更高級別的政府投訴，國家和社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府實現(xiàn)了全方位的監(jiān)督。當(dāng)基層政府在執(zhí)行政策過程中的偏差被發(fā)現(xiàn)時，上級政府就會以黨紀(jì)進行處理、糾偏，以保證政治任務(wù)的順利推進。在講政治的要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在主動時，在全面的監(jiān)督下，黨員干部面對跨層級的“陌生人”督查、個人被追責(zé)及壓力源的多元化下，由此從內(nèi)心上產(chǎn)生了巨大的壓力，自然這也是所有基層干部積極主動地干事創(chuàng)新的主要動力。

然而，在當(dāng)前階段，“新”壓力型體制也面臨一些老問題和新挑戰(zhàn)。一是政治任務(wù)壓力下的形式主義。在“政紀(jì)”要素驅(qū)動的新壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理考評的指標(biāo)體系由硬指標(biāo)變?yōu)檐浿笜?biāo)，由單一指標(biāo)排名變?yōu)榫C合指標(biāo)排序，復(fù)合評分的設(shè)置也使得成績差距不明顯，極微小的分差就會很大程度影響名次上的排定，這決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對任何一個考評指標(biāo)都不敢掉以輕心。綜合指標(biāo)體系中的各項指標(biāo)代表著事務(wù)的繁多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全陷入到被迫完成各種各樣的“任務(wù)”“工程”之中，各種形式的表格、會議、材料、制度來替代具體的工作落實。二是黨紀(jì)約束下的“避責(zé)”消極現(xiàn)象。新壓力型體制的激勵機制主要以黨紀(jì)、政紀(jì)處分為主，塑造了消極的獎勵制度和政治心態(tài)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的“發(fā)展前途”呈現(xiàn)“制度化狹窄”，即所謂“出了事就得下崗，還不如不做事”。部分黨員干部出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”現(xiàn)象，工作中被動消極，規(guī)避責(zé)任。另外，全面從嚴(yán)、全方位監(jiān)督的約束機制強化也讓一些黨員、干部感到壓力和不適應(yīng)。

這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性困境的影響，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部短期內(nèi)還未適應(yīng)新的壓力型體制，這使得體制的運轉(zhuǎn)還未同鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政治生態(tài)及實踐完全耦合。在此窗口期，應(yīng)當(dāng)進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生活力，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)治理以更有效更全面地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，提升基層治理的效能和服務(wù)深度。在加強基層黨組織建設(shè)和干部業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)的同時，開展更長遠、更根本的體制性改革，以突破約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力、僵化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理活力的制度性困境，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化。