楊 帆

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會強調(diào)，要“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，完善全面從嚴治黨制度”1《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月06日。。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的提升，均需要依靠嚴格的問責(zé)制度。在行政實踐中，“基層”（街鎮(zhèn)）是履行公共服務(wù)職能，將公權(quán)力落地的前沿陣地，如何規(guī)范基層公權(quán)力的運用方式，一直是行政問責(zé)研究的重要關(guān)懷。在問責(zé)制度約束力和執(zhí)行力不足的情況下，基層問責(zé)工作容易出現(xiàn)“無效監(jiān)督”和“濫用問責(zé)”兩類局限。一方面，地方政府與派駐基層的紀檢監(jiān)察隊伍之間的委托—代理關(guān)系不清，使得上級問責(zé)基層的力度不足，目標不明確，問責(zé)對象不清晰，2閻波、林林、章磊：《“監(jiān)督全覆蓋”背景下基層政府派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)問責(zé)機制優(yōu)化研究——以G省S區(qū)為例》，載于《行政論壇》2019年第2期。導(dǎo)致上級問責(zé)“重拳打在棉花上”，侵蝕了問責(zé)主體的合法性和公信力。另一方面，由于缺乏科學(xué)的問責(zé)手段和問責(zé)依據(jù)，地方政府對基層行政組織和官員個人的問責(zé)片面依靠上級部門的主觀判斷，出現(xiàn)濫用問責(zé)的情況，3李軍鵬：《基層問責(zé)濫用的根源、危害與治理》，載于《人民論壇》2019年第22期。表現(xiàn)為上級部門頻繁與基層政府簽訂“責(zé)任狀”，依靠“一票否決”的辦法來實施績效控制，把對基層的問責(zé)作為避責(zé)的工具，出了問題讓基層“背鍋”，拿基層官員甚至編外人員“開刀”。1盧會峰：《堅持問題導(dǎo)向 防止問責(zé)不力和問責(zé)泛化簡單化》，載于《中國紀檢監(jiān)察》2019年第18期。部分地方政府將制度化的問責(zé)“解構(gòu)”為對一件件個案的“事后處理”，弱化了問責(zé)制度應(yīng)有的規(guī)范警示功能。

我國政治制度的最大優(yōu)勢在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，依托這種優(yōu)勢，一些地方以黨委為主導(dǎo)，推動了基層問責(zé)制度創(chuàng)新。其中，浙江省N市Y區(qū)的“清單法”就是一個有代表性的實踐。通過分析這一案例，我們試圖探究，地方黨委主導(dǎo)的問責(zé)制度創(chuàng)新能否在基層形成突破，避免“無效監(jiān)督”和“濫用問責(zé)”兩種極端情況？基層問責(zé)制度創(chuàng)新的限度與尚存的難題是什么？

二、基層問責(zé)研究的兩種視角

“行政問責(zé)”可被視為一種監(jiān)督控制機制，目的是確保行政組織能夠?qū)崿F(xiàn)社會和公共部門對于行政效率和效果的預(yù)期。在基層行政問責(zé)的研究中，學(xué)者們不僅關(guān)注問責(zé)制度本身的合理性，更關(guān)注問責(zé)制度在實際環(huán)境中的效力、價值與適用性。關(guān)于基層問責(zé)的研究可從“政策執(zhí)行”與“層級關(guān)系”兩個角度展開。

通過“政策執(zhí)行”的視角來審視基層問責(zé)，學(xué)者們通常關(guān)注在特定政策的執(zhí)行過程中，地方政府如何規(guī)范一線執(zhí)行人員的行為，減少執(zhí)行者不受約束的自由裁量權(quán)造成的非預(yù)期后果。2Lipsky，M.，Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public service，Russell Sage Foundation,2010，p.32.然而，政策執(zhí)行者時常面臨政策目標與實際環(huán)境不兼容的問題，在資源約束下，他們不得不尋求變通，要么照章辦事而不考慮政策行為可能產(chǎn)生的后果，3Kaufmann，W.，Going by the book: The problem of regulatory unreasonableness，Routledge，2017，p.3.要么利用信息不對稱，隱藏執(zhí)行過程的細節(jié)來實現(xiàn)避責(zé)，或能動地調(diào)適（coping）政策執(zhí)行的策略。4Tummers，L.L.，Bekkers，V.，Vink，E.，& Musheno，M.，"Coping during public service delivery: A conceptualization and systematic review of the literature."，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.4，2015，pp.1099-1126.于是，面對相同的績效指標和任務(wù)目標，不同的政策執(zhí)行者可能做出不同的解讀，出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”。5O’brien，K.J.，and Li，L.，"Selective Policy Implementation in Rural China"，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186.

其次，基層問責(zé)研究還可以從“層級關(guān)系”展開。從上世紀90年代至今，我國的基層政府處在“壓力型體制”和“行政發(fā)包制”的約束下，表現(xiàn)為上級政府將行政任務(wù)量化分解，層層加碼并下壓，要求基層政府在規(guī)定的時間內(nèi)完成具體的任務(wù)目標。在這種模式下，基層政府會優(yōu)先考慮完成考核壓力大、任務(wù)重的緊迫任務(wù)。迫于時間壓力和資源的限制，基層政府會將行政任務(wù)納入常規(guī)、變通設(shè)計或委托外包，化解問責(zé)壓力。6倪星、王銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，載于《政治學(xué)研究》2017年第2期。然而，由于缺少明確的問責(zé)指標，如何界定不正當(dāng)?shù)男姓袨橥统蔀橐粋€棘手的問題。于是，“庸官”“懶政”“行政不作為”等類似的失責(zé)事由被廣泛使用，盡管這些事由在實踐中缺少客觀的標準。

已有研究重點關(guān)注了基層問責(zé)的方式，問責(zé)的效果，但少有研究關(guān)注問責(zé)制度創(chuàng)新的方案是如何被建構(gòu)起來的，本文可在實證范疇上拓展學(xué)術(shù)界關(guān)于“基層問責(zé)制度創(chuàng)新”取得的成就和尚存局限方面的認知。

三、Y區(qū)“清單法”的實踐進程與特征

近幾年，一系列國家和省級層面的重要政策為Y區(qū)探索清單法問責(zé)制度創(chuàng)新提供了依據(jù)。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》，將基層群眾性自治組織中從事管理的人員列為公職人員，作為監(jiān)察對象。2018年9月，浙江省委召開強化基層公權(quán)力監(jiān)督、社會共建清廉浙江大促進推進會，為Y區(qū)編訂權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單提供了直接的政策依據(jù)。

Y區(qū)是浙江省N市經(jīng)濟發(fā)展最快的一個區(qū)，截止到2018年底，共有行政村201個、社區(qū)152個、股份經(jīng)濟合作社281個，全區(qū)村級集體總資產(chǎn)達250億元，凈資產(chǎn)達172億元，年總收入21.54億元。Y區(qū)城鄉(xiāng)居民利益分化明顯、訴求多樣，與此同時，居民的法制意識日益增強，對基層公權(quán)力公平、公正、公開運行和公共服務(wù)質(zhì)量有了更高的要求。但是，行政審批、項目管理、財務(wù)審核等基層事務(wù)存在制度邊界不清、程序不明、管理不規(guī)范等問題，尤其是涉及到“人、財、物”的行政領(lǐng)域，屢次出現(xiàn)公權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象，破壞了基層行政生態(tài)，引起民眾的不滿。在此背景下，Y區(qū)清單法問責(zé)制度創(chuàng)新被提上了日程。

（一）制度設(shè)計

Y區(qū)黨委于2018年向N市黨委請示，以明晰、公開基層公權(quán)力內(nèi)容和使用規(guī)則的清單法的形式，開展全區(qū)范圍內(nèi)的行政問責(zé)制度創(chuàng)新，接受N市市委、市政府和相關(guān)職能部門的監(jiān)督。在獲得授權(quán)后，Y區(qū)區(qū)紀委牽頭，聯(lián)合區(qū)內(nèi)各職能部門開展相關(guān)工作，樹立了爭創(chuàng)全國基層公權(quán)力運行樣板區(qū)的目標。在2019年4月，Y區(qū)清單法被納入N市全域治理創(chuàng)新案例庫。問責(zé)制度中包括問責(zé)主體（誰來問責(zé)）、問責(zé)客體（向誰問責(zé)）、問責(zé)范圍（問什么）、問責(zé)程序（怎么問）、問責(zé)體系幾大方面。

1.制度內(nèi)容

Y區(qū)清單法的實施主體包括區(qū)紀委部門、各職能部門、街鎮(zhèn)的紀委工作組、轄區(qū)內(nèi)的普通公民；被問責(zé)對象包括社區(qū)、行政村、股份經(jīng)濟合作社的工作人員。區(qū)紀委聯(lián)合各職能部門負責(zé)人建立矩陣式工作小組來共同編訂清單，包括權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單，共計理清170條權(quán)責(zé)關(guān)系，形成93個權(quán)力運行流程圖。問責(zé)程序與問責(zé)主體相對應(yīng)，主導(dǎo)方是區(qū)紀委+街鎮(zhèn)紀（工）委+區(qū)監(jiān)察辦公室聯(lián)合成立的專項督導(dǎo)組和實地檢查組，定期指導(dǎo)、檢查基層權(quán)責(zé)關(guān)系的優(yōu)化情況。Y區(qū)的普通民眾可以向區(qū)紀委、職能部門和街鎮(zhèn)紀（工）委依法檢舉不當(dāng)履職情況，由相關(guān)部門實施復(fù)核與懲戒。問責(zé)制度創(chuàng)新的落實方式有三種：其一，工作小組考核鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）的確權(quán)工作。考核辦法規(guī)定，各鎮(zhèn)街負主體責(zé)任、區(qū)級各責(zé)任部門負監(jiān)管責(zé)任、村社負直接責(zé)任。區(qū)紀委向21個鎮(zhèn)街和24個責(zé)任部門下發(fā)《任務(wù)函告書》，明確工作重點、要求、完成時限。其二，各職能部門協(xié)助村（社區(qū)）排查職責(zé)權(quán)限交疊或矛盾之處，1在審查過程中，Y區(qū)部分村（社區(qū)）上報了職能部門在行政審批權(quán)限上存在的“程序死結(jié)”問題，即，A、B、C三個手續(xù)互為前提。若要辦手續(xù)A，必須先辦手續(xù)B；若要辦理手續(xù)B，必須要辦手續(xù)C；而若要辦手續(xù)C，則必須先辦手續(xù)A。在沒有完善的問責(zé)制度的前提下，打破這一閉環(huán)，就必須要依靠基層官員靈活地解讀制度，實現(xiàn)特事特辦，這就為審批過程中的尋租提供了可能。厘清程序的銜接關(guān)系。同時，安排鎮(zhèn)街自查、鎮(zhèn)街互查、職能部門重點督查等方式開展工作。其三，區(qū)紀委聯(lián)合各職能部門通過培訓(xùn)、發(fā)放手冊、網(wǎng)絡(luò)推文等多種形式宣傳清單內(nèi)容和問責(zé)方法，對基層行政人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并將宣傳和培訓(xùn)效果列為績效考核的重要指標。

2.“增益性確權(quán)”理念下的問責(zé)制度特征

問責(zé)制度創(chuàng)新面臨的一個突出問題是，利益相關(guān)者同時也是落實創(chuàng)新的主體。Y區(qū)紀檢部門突出了“行政確權(quán)”“規(guī)范管理”與“優(yōu)化服務(wù)”等理念，將依托清單法實現(xiàn)的確權(quán)與確權(quán)后的公共服務(wù)、問責(zé)和監(jiān)督等工作勾連在一起，盡最大可能地尋求基層行政組織和民眾的認可與配合。自2018年9月提出，清單法的定位就不在于改變現(xiàn)有的政府職能，也并非調(diào)整基層政府與上級組織的權(quán)力關(guān)系，而是首先要實現(xiàn)“增益性確權(quán)”，也即在政府現(xiàn)有基本職能之上，確定每一項公權(quán)力運行的規(guī)范程序和不同主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，幫助基層公職人員有效履職，提升服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本。

據(jù)清單法工作小組辦公室負責(zé)人介紹，“三種清單著眼于理順制度關(guān)系，建立在（各職能部門，街鎮(zhèn)）已有的工作基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)有的職權(quán)，規(guī)范職能的實現(xiàn)方式。”2訪談資料（XC-20190627-QDFF)。調(diào)研中，區(qū)紀委負責(zé)人還頻繁提到清單法目的“不是懲罰，不是加負，而是保護。將涉及到敏感問題的行政職能進行制度化和公開化是大勢所趨，保護基層干部和群眾利益。例如，做好每一項行政工作的記錄，上級檢查或回應(yīng)群眾時有據(jù)可查”3訪談資料(XC-20190627-QJWS)。?？梢?，清單法的初衷是規(guī)范行政工作的開展方式，而非替換或更改基層行政組織的職權(quán)，將“黨委主導(dǎo)”和“輔助工作”的定位相結(jié)合，尋求職能部門、基層政府以及被問責(zé)對象的支持?！包h委主導(dǎo)”確立了制度創(chuàng)新的正當(dāng)性和權(quán)威性，而“輔助工作”則降低基層行政組織對于問責(zé)制度調(diào)整的擔(dān)憂，幫助基層公職人員理解當(dāng)下權(quán)責(zé)不清帶來的“高行政成本”和“低服務(wù)滿意度”的產(chǎn)生原因。

在三種清單的編制過程中，權(quán)力清單最為復(fù)雜。權(quán)力清單一旦編制完成，社區(qū)或行政村就獲得了固定的管理權(quán)限、審批權(quán)限和公共資源使用權(quán)限。為了保證權(quán)力清單在基層具備真正的合法性，Y區(qū)紀委在牽頭編制的過程中采用了自下而上的權(quán)力內(nèi)容上報模式，引入重大事項民主決策、民主議事協(xié)商和居民代表會議議事規(guī)則。其中，重大事項民主決策的程序包括4項：（1）社區(qū)黨員收集群眾建議，提交社區(qū)兩委會（黨組織、居委會）商議，并向鎮(zhèn)、街道匯報；（2）形成初步方案后在社區(qū)公示7日以上，提交社區(qū)黨員大會審議；（3）居民代表會議討論決定，形成決議并公示3日；（4）社區(qū)兩委會組織實施，做好結(jié)果公告和群眾評議。民主議事協(xié)商制度則要求社區(qū)黨組織召集各方代表（社區(qū)居委會、業(yè)委會、聯(lián)社干部、社會組織、轄區(qū)單位、物業(yè)管理公司和居民等），召開議事會。議事會形成的意見需要提交社區(qū)兩委會或居民代表會議討論，并公布協(xié)商成果。居民代表會議確定議題、議事流程、居委議事會的代表參與人數(shù)底線、議事記錄的內(nèi)容和格式以及其他與議事相關(guān)的制度規(guī)范。

（二）制度傳達

2018年9月，Y區(qū)正式實施覆蓋了全區(qū)所有行政村、社區(qū)、股份經(jīng)濟合作社的城鄉(xiāng)基層公權(quán)力清單法。2019年4月，在清單法實施7個月后，由區(qū)紀委上報的《Y區(qū)全面實施清單法》的經(jīng)驗總結(jié)類報告被收錄在《Y區(qū)全域治理成果匯編》手冊中。

1.四個環(huán)節(jié)

Y區(qū)清單法問責(zé)制度創(chuàng)新包括編制清單、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、明晰指標和督查考核四個環(huán)節(jié)。

首先，編制權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單。權(quán)力清單的編制目標是補充和細化基層行政機構(gòu)（重點是行政村、股份經(jīng)濟合作社）擁有的公共服務(wù)類權(quán)力。例如，在行政村權(quán)力清單中，村委會工作內(nèi)容新增了種糧大戶收購環(huán)節(jié)補貼申請、公共租賃住房申請、農(nóng)房確權(quán)登記等事項；股份經(jīng)濟合作社的權(quán)力清單增加了大額資金使用、銀行存款管理、集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份分紅等事項，明確了各事項的具體辦理方式；社區(qū)權(quán)力清單增加了涉及物業(yè)管理的5個重要事項。責(zé)任清單不僅涵蓋職能部門的責(zé)任內(nèi)容，也明確了區(qū)級部門、街鎮(zhèn)和村（社區(qū)）三個層面上的責(zé)任歸屬和落實主體，將責(zé)任細化到具體舉措、時間節(jié)點和具體人員。區(qū)紀委牽頭制定民政局等12個區(qū)級部門，街鎮(zhèn)中的農(nóng)辦等6個科室和聯(lián)村干部的責(zé)任清單。負面清單主要規(guī)范腐敗高發(fā)型職能，重點涉及和人事、財務(wù)、項目管理有關(guān)的行政事項。例如，社區(qū)重大事項的決定必須經(jīng)過合規(guī)的民主決策程序作出，包括社區(qū)兩委主持議事、將議事結(jié)果按程序公開、公布，接受居民監(jiān)督委員會和街道辦的檢查，若不遵守程序，將違背社區(qū)負面清單的首條規(guī)定，受到警告。

其次，業(yè)務(wù)指導(dǎo)。清單法制定后，Y區(qū)成立了由區(qū)委書記任組長、區(qū)委副書記任常務(wù)副組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)后續(xù)的工作指導(dǎo)和培訓(xùn)。工作小組的任務(wù)包括以下幾項：第一，自上而下的傳達。2018年12月底，區(qū)紀委牽頭召開了推進全區(qū)城鄉(xiāng)基層公權(quán)力清單法工作的部署會，各責(zé)任部門和鎮(zhèn)街及村（社區(qū)）的負責(zé)人在此次會議中了解了清單法的制度要求、落實的時間節(jié)點和方法。2019年1月底，區(qū)委主持召開全區(qū)村（社區(qū)）黨組織書記工作交流會暨城鄉(xiāng)基層公權(quán)力清單法運行推進會，直接與村（社區(qū)）負責(zé)人當(dāng)面互動并解釋問責(zé)條目。第二，培訓(xùn)。區(qū)委設(shè)計了職能部門和基層干部全員培訓(xùn)計劃，分別組織面向區(qū)級職能部門和街鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。針對職能部門的培訓(xùn)會重視理念和規(guī)則，重點講解實施范圍、實施目標和重點、實施方案、實施保障四個方面內(nèi)容，共計324人參訓(xùn)。面向街鎮(zhèn)開展的培訓(xùn)重視操作和實務(wù)，培訓(xùn)街鎮(zhèn)科室人員，所轄村（社區(qū)）書記、主任、股份經(jīng)濟合作社董事長、股份經(jīng)濟合作社代理會計、文書等2000多名工作人員。

再次，明晰指標。清單法的工作內(nèi)容包括五個方面：第一，制定工作記錄制度；第二，公示組織架構(gòu)及成員；第三，三務(wù)（黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)）公開欄；第四，墻繪和會議記錄本；第五，規(guī)范權(quán)力運行格式文本。除此以外，區(qū)委組織建立示范點，評選指標包括工作基礎(chǔ)、工作規(guī)范、工作時效、宣傳形象、配套服務(wù)和工作實效六大方面。經(jīng)評選后，共有7個街鎮(zhèn)的17個行政村、社區(qū)和股份經(jīng)濟合作社被評選為區(qū)級示范點。面向社會的信息通告依靠一系列常規(guī)性的宣傳手段，如統(tǒng)一制作宣傳標語、海報、墻繪、口袋書、便民服務(wù)冊、動漫微視頻等宣傳資料；也組織開展知識競答和文藝宣傳等活動。

最后，督察考核?？己税▋煞矫妫旱谝唬己私宙?zhèn)及其核心責(zé)任人；第二，考核區(qū)級各職能機關(guān)責(zé)任部門和負責(zé)人。兩類考核的基本分均為100分，未完成任務(wù)按規(guī)定在基本分中扣分，工作出色按規(guī)定另行加分。年底考核中，在各街鎮(zhèn)、部門自評的基礎(chǔ)上，工作小組辦公室負責(zé)打分。根據(jù)考核結(jié)果，按照20%左右的比例評選出優(yōu)秀單位。其中，對鎮(zhèn)、街道的考核包括組織領(lǐng)導(dǎo)力（15分）、基礎(chǔ)工作（20分）、示范引領(lǐng)（15分）、制度執(zhí)行（20分）、培訓(xùn)指導(dǎo)（15分）、氛圍營造（15分）；對區(qū)各職能部門的考核包括組織領(lǐng)導(dǎo)力（20分）、日常監(jiān)管（30分）、培訓(xùn)指導(dǎo)（25分）、總結(jié)宣傳（25分）。除此以外，考核辦法中也設(shè)置了加分項，獎勵宣傳、領(lǐng)導(dǎo)批示和經(jīng)驗推廣方面的成績。鎮(zhèn)、街道和各職能部門，如果在市級以上媒體發(fā)表相關(guān)文章的，每篇加5分，省級加8分，中央加10分；工作得到區(qū)級以上領(lǐng)導(dǎo)批示肯定的，每次加5分；工作經(jīng)驗做法得到區(qū)級以上層面推廣的每項加5分。

2.以“謀求共識”為導(dǎo)向的指令特征

地方政府創(chuàng)新的眾多案例經(jīng)歷了“自主探索—上級總結(jié)—全面推廣”這類“自下而上”的發(fā)展過程。Y區(qū)的實踐表明，基層問責(zé)創(chuàng)新可先由地方黨委“自上而下”地將厘定清楚的創(chuàng)新邊界告知基層行政組織，而后由基層行政組織來主導(dǎo)設(shè)計創(chuàng)新的執(zhí)行方式。從制度創(chuàng)新的角度看，清單法成為有效問責(zé)制度的原因有兩個：其一，爭取多方共識；其二，謹慎控制問責(zé)制度創(chuàng)新的邊界。

為了能夠順利推進清單法，Y區(qū)黨委努力贏得利益相關(guān)者的支持。之所以如此，是因為制度創(chuàng)新不可避免地調(diào)整、修改組織規(guī)范，容易引起利益相關(guān)者的誤解。在實踐中，地方黨委及工作小組強調(diào)清單法是“鼓勵目標單位在清單條目的規(guī)范下再造問責(zé)流程，而非再造職務(wù)，除了清單規(guī)定的內(nèi)容外，（區(qū)紀委）還下發(fā)了配套的權(quán)力運行網(wǎng)絡(luò)圖”1訪談資料（YF-20190627-QDWL)。。基層行政組織可以根據(jù)屬地化的資源特征和需要，設(shè)計規(guī)范公權(quán)力履行的方案，但不能憑借問責(zé)創(chuàng)新自主地增加清單規(guī)定之外的職務(wù)，這就意味著不能改變基層行政事務(wù)的管理模式。基層行政組織的任何問責(zé)創(chuàng)新都必須交由地方黨委審核，只有經(jīng)過審核批準的創(chuàng)新才符合績效考核要求，地方黨委希望借此來協(xié)調(diào)“統(tǒng)一性”和“屬地性”之間的關(guān)系，界定制度創(chuàng)新邊界。

區(qū)紀委牽頭評選出來的示范街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的諸多創(chuàng)新，均圍繞著“實現(xiàn)方式”中除“清單編制”外的其余三大核心模塊展開，沒有超越清單法的邊界。例如X鎮(zhèn)實施的“派單制”就是圍繞“業(yè)務(wù)培訓(xùn)”的主題，分別將結(jié)合本地情況補充制定的“責(zé)任清單”派發(fā)給村（社區(qū)）、股份經(jīng)濟合作社的工作人員，將涵蓋了財務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、合同履約、權(quán)證管理等內(nèi)容的透明清單派發(fā)給當(dāng)?shù)厝罕?。S村建造了清單法主題公園，將清單內(nèi)容制作成流程圖和漫畫，添置在市民公共活動場所，在“宣傳工作”中謀求創(chuàng)新。L村首創(chuàng)了“四個一”工作機制，即一月一次工作例會，一月一天村民答詢?nèi)?，一季度一次向兩委會匯報，一年一次向村民代表述職，同時結(jié)合微信平臺，公開村務(wù)決議，將政策咨詢、投訴建議等內(nèi)容納入服務(wù)體系，在“督查考核”中尋求創(chuàng)新。這些問責(zé)制度創(chuàng)新做法有助于村（社區(qū)）在工作小組的評估中實現(xiàn)較高的績效，但幾乎沒有對地方黨委或基層政府在公共事務(wù)管理中的權(quán)威產(chǎn)生消極影響，甚至部分制度創(chuàng)新被一度詬病為“錦上添花”“脫離實際的問責(zé)目標”（如S村的清單法主題公園曾引起爭議）。地方政府對創(chuàng)新邊界的約束使得清單法在形式上能夠被緩步落實，在實踐中逐漸得到基層政府和普通民眾的理解，降低被問責(zé)對象因消極抵制帶來的執(zhí)行成本。

（三）制度推廣

Y區(qū)黨委希望通過職能部門和基層行政組織的積極宣傳、反饋，來擴大清單法的覆蓋面與影響力，形成輿論監(jiān)督壓力來倒逼積極性不高的基層組織，提高全區(qū)所有基層單位的重視。

1.宣傳與動員策略

清單法工作小組通過宣傳和培訓(xùn)主動干預(yù)公民和基層行政機構(gòu)的注意力配置，使得這項工作人盡皆知。在Y區(qū)紀委經(jīng)驗總結(jié)中提到的一類工作經(jīng)驗是“做好推廣文章，變‘喊得響’為‘成效好’”，包括了三個“確?！保旱谝?，確保人人都參與；第二，確保個個都清楚；第三，確保村村出亮點。在考核中，“培訓(xùn)指導(dǎo)”“示范引領(lǐng)”時常與“氛圍營造”和“總結(jié)宣傳”中的考核條目發(fā)生交疊，在整個考核項目分數(shù)中，與“動員宣傳”“反饋”以及“擴大政策影響力”有關(guān)的指標數(shù)量占比超過1/4。Y區(qū)黨委試圖通過動員層級和動員群眾的方式來輔助實現(xiàn)政策目標，降低阻力并進一步獲得合法性，這與以往學(xué)術(shù)界分析的專項治理、中心工作、運動式治理等運作模式的特征無異。問責(zé)制度創(chuàng)新的重點從原先政策設(shè)計中提到的“約束基層公職人員行為”變成了“推廣”問責(zé)工作。

Y區(qū)村（社區(qū)）中的部分受訪者認為“（清單法）原本是制度建設(shè)，但（執(zhí)行中的）重點變成了傳播制度建設(shè)”1訪談資料（XC-20190620-CBH）。。于是，即便那些在清單法實施前就已經(jīng)重視權(quán)力規(guī)范運行的組織，也要投入足夠的人力和時間來完成清單法的宣傳、總結(jié)和反饋。當(dāng)然，對于基層行政組織而言，宣傳動員不僅是科層系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的動員，也是政府對社會的動員，是展現(xiàn)“政府與社會良性互動”的有效途徑，能夠?qū)嵸|(zhì)性地提升基層工作在績效考核中的分數(shù)。由于基層行政組織不能夠改變原有的公權(quán)力結(jié)構(gòu)和職責(zé)，可以改變的主要是執(zhí)行方式，所以創(chuàng)新的自主性也主要體現(xiàn)在執(zhí)行策略的設(shè)計上。在有限的創(chuàng)新選擇中，以“動員”為形式營造黨政機構(gòu)與社會的互動，成為了重要的推廣問責(zé)制度的方式。因此，問責(zé)制度的創(chuàng)新雖然并沒有涉及具體的公共服務(wù)事項，但區(qū)紀委及工作小組將此項工作定位成一項需要全面推廣、全民參與的活動，全區(qū)各個機構(gòu)，各個村（社區(qū)）和其中的群團組織，甚至每個公民都被賦予了特定的政策角色。地方黨委通過調(diào)研來征求普通民眾對于規(guī)范公權(quán)力的意見，作為問責(zé)制度創(chuàng)新的依據(jù)；通過宣講的方式介紹黨委主導(dǎo)問責(zé)制度創(chuàng)新的初衷和做法。

2.“漸進動員”的推廣特征

如上所述，“問責(zé)”與“創(chuàng)新”存在張力，在初期表現(xiàn)為政策設(shè)計者和基層執(zhí)行者在“何為創(chuàng)新”這一問題上的認知差異，此時，地方黨委可以通過強化制度創(chuàng)新的正當(dāng)性、權(quán)威性，以及強調(diào)問責(zé)的輔助功能來降低基層公職人員對工作模式變化的擔(dān)憂。然而，當(dāng)政策實施以后，如何衡量“推廣問責(zé)創(chuàng)新的績效”成為了地方黨委和基層行政組織新的關(guān)注點。地方黨委在主導(dǎo)政策執(zhí)行方案的設(shè)計中，同時強調(diào)要強化基層組織問責(zé)與鼓勵創(chuàng)新兩類工作，前者通過漸進的方式來逐步實現(xiàn)，而后者則需要基層組織在短期內(nèi)完成規(guī)定動作。因此，雖然政府系統(tǒng)內(nèi)部和外部的動員被持續(xù)推進，但為目標群體長遠利益考慮，完成制度建設(shè)，界定監(jiān)管與職能履行關(guān)系等漸進主義風(fēng)格也體現(xiàn)在了這項工作中，呈現(xiàn)出“漸進動員”的特征。例如，Y區(qū)紀委并沒有要求各村（社區(qū)）改變?nèi)考扔械膯栘?zé)工作，而是規(guī)范了基層組織原先一直在做的記錄工作，甚至對于一些原本就重視問責(zé)制度化建設(shè)的村（社區(qū)）來講，這項工作帶給他們的主要是問責(zé)力度的變化，“原先責(zé)任劃分就比較明確了，記錄工作一直在做，只不過現(xiàn)在統(tǒng)一了格式和要求，并且要求更加嚴格”2訪談資料（YF-20190628-DDH）。。在清單法推廣過程中，職能部門合理的權(quán)責(zé)關(guān)系仍然得到保留。以信訪部門為例，Y區(qū)信訪局通過紀委、紀檢督促職能部門處理上訪事項，也繼續(xù)保留“問題流轉(zhuǎn)”機制：區(qū)紀委收到不涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的投訴問題，移交信訪、法制辦、編辦處理，而信訪部門也將涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部的問題移交紀委部門。職能部門以合法、合規(guī)的立場受理移交的問題，信訪部門站在合法、合理、公平的立場協(xié)調(diào)訴求。問題流轉(zhuǎn)和處理機制并沒有因為問責(zé)制度創(chuàng)新而受到影響。

四、清單法問責(zé)制度創(chuàng)新的問題與反思

Y區(qū)以清單法為依托的基層問責(zé)制度創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了制度建設(shè)的穩(wěn)健性，避免了行政權(quán)限和資源配置變化帶來的風(fēng)險。然而，這項工作尚存一些值得反思的地方，包括如何避免制度創(chuàng)新落入文牘主義的陷阱，提升問責(zé)制度的效能，以及合理地研判制度創(chuàng)新的效果，等等。

（一）文牘主義風(fēng)險

在問責(zé)制度的推廣過程中，標準化記錄使部分政策客體理解成違背簡政思路，加重形式主義留痕的做法?？茖咏Y(jié)構(gòu)中的標準化文書工作與文牘主義留痕存在本質(zhì)區(qū)別。在行政學(xué)中，“文牘主義”（Red tape）被定義為“一些實質(zhì)影響組織運行的規(guī)則和程序造成了成員的負擔(dān)，但是這些規(guī)則和程序?qū)τ趯崿F(xiàn)組織目標并沒有什么效果”1Bozeman，Barry，"A theory of government ‘red tape’"，Journal of public administration research and theory，Vol.3，No.3，1993，pp.273-304.。判斷問責(zé)制度創(chuàng)新是否只是增加了繁文縟節(jié)，關(guān)鍵是看增加的問責(zé)制度有沒有解決基層問題，并且有沒有給基層工作帶來了不必要的負擔(dān)。基層問責(zé)制度創(chuàng)新迫使基層組織改變工作時間的分配，基層組織需要在清單規(guī)定的行政事務(wù)上分配一定的時間，專門完成制度化的記錄工作。調(diào)研中，認為清單法加重自身工作負擔(dān)的基層組織普遍是那些已經(jīng)擁有良好制度建設(shè)的組織，但對于缺少規(guī)范的組織而言，問責(zé)制度能夠增加工作透明度，從長期看，也減少了腐敗的可能和監(jiān)督成本，不同基層組織的反應(yīng)并不相同。然而，在推廣新的問責(zé)方法的過程中，基層組織大多實施了沒有針對性的、形式化的宣傳；因短期內(nèi)政策效果變化不大，自評與互評環(huán)節(jié)也存在合謀行為，這一定程度上是由于基層頻繁制造會議和文件來應(yīng)對績效考核，浪費了行政資源。問責(zé)制度建設(shè)需要一定的周期，淡化短期形式化目標導(dǎo)向的考核指標尤為重要。

（二）“改而不變”的表現(xiàn)

基層問責(zé)制度創(chuàng)新是否能真正優(yōu)化問責(zé)效果？其影響能維持多久？是否主抓此項工作的工作小組放松監(jiān)管后，基層組織又會回歸原先的狀態(tài)？這些都是值得思考的問題?，F(xiàn)實中，基層存在三種與制度創(chuàng)新初衷相悖的反應(yīng)。第一，目標嫁接。部分村（社區(qū)）希望借地方黨委的力量，改變原有集體資產(chǎn)分配不均的問題，或解決村委換屆遺留下來的派系沖突，也有村（社區(qū)）希望借機宣傳本地的自治文化，但這些都不是基層問責(zé)制度創(chuàng)新的目標。第二，參演政策擬劇。地方紀檢部門并沒有直接否定目標嫁接的做法，而是有選擇地抽取實踐案例，總結(jié)為基層問責(zé)制度創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，并獎勵選拔出來的“典型”單位，這就反向鼓勵了政策擬劇：前臺中上演的是圍繞確權(quán)工作展開的多種多樣的問責(zé)制度創(chuàng)新，后臺中則仍然保留了原本各自的問題，如權(quán)責(zé)不對稱等，造成形式目標與實際目標分割。第三，自視不足，“力所能及”。部分村（社區(qū)）中的行政班子沒有積極配合，他們認為在集體經(jīng)濟糾紛，舊城改造，征地拆遷等問題沒有解決前，這類制度創(chuàng)新是“錦上添花”而非“雪中送炭”，只象征性地配合工作小組完成力所能及的工作，并甘愿排名靠后。對于這部分村（社區(qū)）組織來講，政策激勵顯然不足。

（三）兩種問責(zé)的張力

對公權(quán)力的問責(zé)并非清單法制度創(chuàng)新落實后，各個基層組織才考慮的。區(qū)紀委、監(jiān)察辦和各職能部門中紀委小組的日常工作，就是監(jiān)督和考核公職人員。然而，對制度創(chuàng)新工作的問責(zé)不同于對業(yè)務(wù)工作的問責(zé)，可以認為前者既有教育行政人員、規(guī)范程序和行政職能的作用，同時也承擔(dān)著對“問責(zé)工作”本身的“問責(zé)”。與圍繞具體行政業(yè)務(wù)實施問責(zé)的邏輯不同，后者必須依靠測算執(zhí)行效率或產(chǎn)量指標才能說明績效情況。Y區(qū)紀委試圖使用一系列原本應(yīng)用于考核行政業(yè)務(wù)的指標考核問責(zé)制度的創(chuàng)新績效，例如考核規(guī)范中頻繁提到“知曉率”和“普及率”，在這些指標中得分較高的機構(gòu)，即可獲得高績效。但這些指標反映的是清單法推行的力度，而不是清單法本身的質(zhì)量，于是，基層行政組織對制度“創(chuàng)新”的重視程度遠遠超過制度實際的監(jiān)督效力。如何證明問責(zé)制度創(chuàng)新可以實質(zhì)性地優(yōu)化干群關(guān)系、規(guī)范行政流程，提升公職人員的責(zé)任意識？如何證明基層公職人員真正得益于問責(zé)制度，還是因為部分機構(gòu)原先本身就規(guī)范辦事、權(quán)力運行公開透明，因此在清單法實施后，繼續(xù)順理成章地獲得較高績效？換句話講，問責(zé)制度創(chuàng)新對改善基層行政機構(gòu)權(quán)力運行模式的作用究竟有多大？當(dāng)代社會科學(xué)研究方法，如雙重差分法為回答這一問題提供了技術(shù)支持，負責(zé)考核的工作小組目前并沒有重點關(guān)注如何科學(xué)地識別制度創(chuàng)新的績效，而是關(guān)心制度創(chuàng)新的任務(wù)有沒有得到落實，這容易忽視問責(zé)制度本身的適用性和質(zhì)量。如果要測量清單法本身的質(zhì)量，需要一系列權(quán)力運作質(zhì)量的操作化指標，設(shè)計測量工具，這需要職能部門與專家學(xué)者共同協(xié)商確定測量指標的權(quán)重與測量方案。

五、結(jié)語

完善的基層問責(zé)制度是黨的全面、有效領(lǐng)導(dǎo)得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)，厘清政府、社會與公民的權(quán)責(zé)邊界可以為公職人員和普通公民提供雙向保護。以清單法為形式的基層問責(zé)制度創(chuàng)新在不干涉原有行政職能的前提下，為制度化的問責(zé)提供了保障，試圖避免“無效問責(zé)”和“濫用問責(zé)”兩種極端情況，探索規(guī)范基層公權(quán)力運行的有效方案。從實踐進程來看，Y區(qū)的清單法制度創(chuàng)新中復(fù)合了兩種行政目標：其一，問責(zé)的制度建設(shè)；其二，問責(zé)制度的創(chuàng)新。問責(zé)是以規(guī)范公權(quán)力運行為目標，強調(diào)統(tǒng)一性和持久性，而制度創(chuàng)新則要求突破常規(guī)，因地制宜地探索符合本地區(qū)實際需要的治理規(guī)則，強調(diào)屬地性和策略性。“問責(zé)”和“創(chuàng)新”之間存在張力，而為了化解兩者的張力，Y區(qū)政府進行了有益的探索，通過調(diào)動各方積極性來探索問責(zé)制度的創(chuàng)新方式，1一個突出表現(xiàn)是清單法工作小組的運作模式。在基層治理中，各職能部門抽調(diào)人員組成矩陣式“工作小組”的模式多應(yīng)用在具體公共事務(wù)導(dǎo)向的“專項治理”中，如維穩(wěn)、食品監(jiān)管或環(huán)境保護（垃圾分類），較少地使用在問責(zé)制度創(chuàng)新上。凝聚制度創(chuàng)新的共識，試圖尋找層級控制和有效治理之間的平衡。

Y區(qū)的實踐經(jīng)驗表明，基層問責(zé)制度創(chuàng)新應(yīng)避免過度追求短期形式化的動員效果，而忽視長期的制度建設(shè)。問責(zé)制度創(chuàng)新的目標應(yīng)是問責(zé)的規(guī)范化和制度化，能夠為基層行政人員和普通民眾提供穩(wěn)定的預(yù)期，建立起有效的、可持續(xù)的基層工作模式。與強化問責(zé)制度的有效性相比，基層政府往往將實現(xiàn)問責(zé)方式的創(chuàng)新設(shè)定成更為緊迫的任務(wù)，因為后者與績效評估緊密相關(guān)，這為問責(zé)制度與問責(zé)創(chuàng)新之間的分化埋下了隱患。本研究認為，對日常行政工作的問責(zé)，與對問責(zé)制度創(chuàng)新的“問責(zé)”存在不同的邏輯，應(yīng)在實際考評中依靠科學(xué)合理的方法來研判績效，準確反饋問責(zé)制度本身的質(zhì)量，對問責(zé)制度的績效評估工作需要政策主、客體以及專家學(xué)者共同來完成。