■潘翔

一、FATF有關(guān)虛擬資產(chǎn)的定義

基于區(qū)塊鏈和分布式賬本等新技術(shù)的金融創(chuàng)新快速發(fā)展，虛擬貨幣突破“貨幣”范疇并逐步向“資產(chǎn)”延伸。作為全球反洗錢和反恐怖融資標(biāo)準(zhǔn)制定者，金融行動(dòng)特別工作組（FATF）有關(guān)定義也呈現(xiàn)出同樣的變化。2014年，F(xiàn)ATF 在《虛擬貨幣：核心定義與潛在的洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)》[1]報(bào)告中，將虛擬貨幣定義為“一種可以以數(shù)字形式交易，具有交易媒介和（或）計(jì)價(jià)單位及（或）價(jià)值存儲功能，但在任何法域不具有貨幣地位的數(shù)字形式的價(jià)值?！?015年，F(xiàn)ATF 發(fā)布《基于風(fēng)險(xiǎn)的虛擬貨幣指南》[2]，其中仍然使用“虛擬貨幣”一詞。2018年7月，F(xiàn)ATF 在《給二十國集團(tuán)財(cái)長與央行行長的報(bào)告》[3]中，則使用了“虛擬貨幣或加密資產(chǎn)”的表述。2019年4月，F(xiàn)ATF在《給二十國集團(tuán)財(cái)長與央行行長的報(bào)告》[4]中，提到“虛擬資產(chǎn)”既涵蓋二十國集團(tuán)稱之為“加密資產(chǎn)”的技術(shù)，又涵蓋一些國家法律稱之為虛擬貨幣的技術(shù)，以確保對不同技術(shù)保持中立，適應(yīng)未來發(fā)展。2019年6月，F(xiàn)ATF 發(fā)布《基于風(fēng)險(xiǎn)的虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商指南》[5]，將虛擬資產(chǎn)定義為“價(jià)值的數(shù)字表示，可以進(jìn)行交易或轉(zhuǎn)移，并可用于支付或者投資的目的，但不包括法定貨幣、證券和其他金融資產(chǎn)的數(shù)字表示。”2020年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布向G20提交“穩(wěn)定幣”研究報(bào)告[6]，明確穩(wěn)定幣是虛擬資產(chǎn)，適用現(xiàn)行FATF建議。

由此可見，F(xiàn)ATF 定義的“虛擬資產(chǎn)”由“虛擬貨幣”延伸而來，主要是為了盡可能覆蓋當(dāng)前科技創(chuàng)新下更廣泛的“價(jià)值的數(shù)字表示”，督促更多國家和地區(qū)將具有同樣屬性的貨幣或者其他資產(chǎn)納入反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管。

二、FATF對虛擬資產(chǎn)的監(jiān)管要求及部分國家監(jiān)管實(shí)踐

根據(jù)FATF 建議和要求，部分國家在虛擬貨幣和虛擬資產(chǎn)監(jiān)管方面進(jìn)行了實(shí)踐和探索。本文以美國、意大利和新加坡為例，分別予以介紹：

（一）美國監(jiān)管實(shí)踐

一是針對虛擬資產(chǎn)建立起全面監(jiān)管框架。2017年美國《虛擬貨幣業(yè)務(wù)統(tǒng)一監(jiān)管法》[7]和《2020年加密貨幣法案》[8]分別強(qiáng)化了州政府和聯(lián)邦政府對虛擬資產(chǎn)的監(jiān)管。其中，聯(lián)邦政府的監(jiān)管重點(diǎn)在于防范洗錢和恐怖融資等犯罪風(fēng)險(xiǎn)，通過不同監(jiān)管部門在職責(zé)范圍內(nèi)開展合作，如金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、證券交易監(jiān)督委員會、商品期貨交易委員會、稅務(wù)局等，督促虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商履行反洗錢和反恐怖融資義務(wù)。二是針對虛擬資產(chǎn)的監(jiān)測、調(diào)查、執(zhí)法成效顯著。通過金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)可以廣泛地獲取財(cái)務(wù)、行政和執(zhí)法信息，包括傳統(tǒng)報(bào)告機(jī)構(gòu)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商提交的有關(guān)虛擬資產(chǎn)的可疑交易報(bào)告。美國各部門通過民事和刑事訴訟等手段，有力打擊了相關(guān)非法活動(dòng)。FATF在2020年9月發(fā)布的《虛擬資產(chǎn)洗錢和恐怖融資案例報(bào)告》[9]中介紹了13個(gè)案例，其中4 個(gè)案例由美國當(dāng)局提供，涉及犯罪類型包括毒品交易、暗網(wǎng)交易、網(wǎng)絡(luò)盜竊等。三是針對虛擬資產(chǎn)開展了廣泛的國際合作。在涉及虛擬資產(chǎn)犯罪的案件中，美國執(zhí)法部門不斷加強(qiáng)與境外執(zhí)法部門的合作，共同開展調(diào)查、逮捕和犯罪資金凍結(jié)。在虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商涉及非美國公民或者跨國犯罪組織的情況下，美國鼓勵(lì)發(fā)起跨轄區(qū)的調(diào)查和起訴。為了防止犯罪分子銷毀或隱藏與虛擬資產(chǎn)犯罪相關(guān)的證據(jù)，美國甚至利用其霸權(quán)地位實(shí)施長臂管轄，打破跨轄區(qū)司法障礙，跨境收繳相關(guān)資產(chǎn)。

（二）意大利監(jiān)管實(shí)踐

一是將從事虛擬資產(chǎn)和法定貨幣之間兌換服務(wù)的提供商作為貨幣兌換運(yùn)營商的一類，納入反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管，并實(shí)行注冊制。意大利2017年第90 號法令[10]明確與虛擬資產(chǎn)相關(guān)的服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)遵守傳統(tǒng)貨幣（法定貨幣）兌換運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)遵守的所有條例，包括作為義務(wù)主體，應(yīng)接受全套反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部頒布的法令中規(guī)定了虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的注冊要求，這是在意大利開展相關(guān)業(yè)務(wù)的前提條件。二是在國家層面開展了虛擬資產(chǎn)洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評估。意大利于2019年3月更新了包括虛擬資產(chǎn)在內(nèi)的國家洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，并將其應(yīng)用于國家反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略的制定和實(shí)施。與此同時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局要求虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商充分參考國家風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論，以便其開展風(fēng)險(xiǎn)自評估并對結(jié)果加以運(yùn)用。三是情報(bào)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)測分析作用。意大利情報(bào)機(jī)構(gòu)UIF能夠獲取虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，包括客戶信息、交易記錄以及虛擬資產(chǎn)類型和交易特征等，并對其開展有效分析，同時(shí)關(guān)注與虛擬資產(chǎn)相關(guān)的STR 中重復(fù)標(biāo)識的元素、操作方法和行為特征，據(jù)以更新STR的數(shù)據(jù)要素格式和要求，并公布了與虛擬資產(chǎn)違法活動(dòng)相關(guān)的多個(gè)案例。

（三）新加坡監(jiān)管實(shí)踐

一是修改法律明確將虛擬資產(chǎn)及其服務(wù)提供商納入監(jiān)管范疇，進(jìn)行持牌管理。2019年頒布的《新加坡支付服務(wù)法案》[11]對虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的監(jiān)管要求與FATF標(biāo)準(zhǔn)的最新內(nèi)容完全契合并于2020年1月28日正式生效。在新加坡，所有提供虛擬貨幣與法定貨幣之間的交換、一種或多種形式虛擬貨幣之間的交換以及參與和提供與之相關(guān)的金融服務(wù)提供商都將被納入反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管范圍。根據(jù)法案，上述服務(wù)提供商按年度交易規(guī)模申請標(biāo)準(zhǔn)支付機(jī)構(gòu)牌照或者大型支付機(jī)構(gòu)牌照，審批嚴(yán)格程度與規(guī)模成正比。通過這樣的方式，新加坡為所有持牌經(jīng)營的虛擬服務(wù)提供商提供類似“永久沙盒”的寬松監(jiān)管環(huán)境，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控與金融經(jīng)濟(jì)增長的雙贏。二是發(fā)布行業(yè)指引為虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商提供具體的指導(dǎo)。2020年3月，新加坡金融管理局發(fā)布《持支付服務(wù)牌照機(jī)構(gòu)的反洗錢和反恐怖融資指引》[12]，詳細(xì)介紹了針對虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的反洗錢和反恐怖融資要求，包括風(fēng)險(xiǎn)評估、客戶盡職調(diào)查、依托第三方機(jī)構(gòu)、代理賬戶和電匯、交易記錄保存、可疑交易報(bào)告和內(nèi)部政策等等。特別地，新加坡金融管理局建議“盡可能早地追溯以前的代幣交易，以確定是否存在任何可疑情形”。

三、我國加強(qiáng)虛擬資產(chǎn)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管的緊迫性

一是國際互評估進(jìn)入強(qiáng)化后續(xù)程序的外部壓力。中國接受第四輪互評估之后，F(xiàn)ATF先后更新了《40 項(xiàng)建議》中的“建議15——新技術(shù)”及解釋性說明。明確虛擬貨幣服務(wù)提供商應(yīng)履行的反洗錢和反恐怖融資義務(wù)，各國主管部門應(yīng)當(dāng)采取的監(jiān)管措施，包括許可和注冊、實(shí)施監(jiān)控和國際合作等。即使一國拒不承認(rèn)虛擬貨幣的合法性且禁止虛擬貨幣服務(wù)提供商運(yùn)營，主管部門仍然有責(zé)任識別未經(jīng)許可或注冊從事虛擬貨幣相關(guān)交易的自然人和法人。我國目前處于FATF 第四輪互評估的后續(xù)整改期，必須在3年內(nèi)解決技術(shù)性合規(guī)問題，5年內(nèi)解決有效性問題。按照FATF 評估慣例，新修訂的建議部分是評估的重中之重，而建議15的執(zhí)行情況將直接關(guān)聯(lián)到1 項(xiàng)技術(shù)性評估和2 項(xiàng)有效性評估①的結(jié)果，所以一旦其對后續(xù)評估結(jié)果形成明顯的負(fù)面影響，我國很可能處于極為不利的境地，甚至面臨國際金融制裁的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二是國內(nèi)洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)在需求。中國用戶和交易規(guī)模較大的虛擬貨幣交易平臺（如OKEX、幣安、火幣等）均在境外注冊經(jīng)營，境內(nèi)用戶只需提供姓名、身份證號碼和手機(jī)號碼即可注冊，提交虛擬貨幣交易訂單進(jìn)行付款或收款后完成交易，支持銀行卡、微信以及支付寶轉(zhuǎn)賬。部分平臺在新手教程中會特別提醒用戶轉(zhuǎn)賬不要備注虛擬貨幣等敏感信息，有意避開監(jiān)管以及其他反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測；部分平臺高買低賣，高頻交易等惡意操作程序侵占用戶財(cái)產(chǎn)，利用橫盤、拉盤、砸盤等技術(shù)手段操縱交易，通過宕機(jī)、拔網(wǎng)線、凍結(jié)資產(chǎn)等手段停滯交易，使杠桿交易用戶無法主動(dòng)平倉進(jìn)而引發(fā)爆倉損失慘重；部分平臺對于客戶之間的訂單真實(shí)性不予關(guān)注也不加核實(shí)，可能被走私、販毒、貪腐等犯罪洗錢活動(dòng)濫用。此外，一些不法分子打著“金融創(chuàng)新”“區(qū)塊鏈”的旗號，通過發(fā)行所謂“虛擬貨幣”“虛擬資產(chǎn)”等方式吸收資金，行非法集資、傳銷、詐騙之實(shí)，嚴(yán)重影響了人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全。

四、我國虛擬資產(chǎn)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題

2013年12月，中國人民銀行等五部委發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，明確比特幣為特定的虛擬貨幣，不屬于法定意義上的貨幣，要求金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)不得開展與比特幣相關(guān)的業(yè)務(wù)。2017年9月，中國人民銀行等七部委發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，明確指出代幣發(fā)行融資中使用的代幣或虛擬貨幣不具有與一般貨幣等同的法律地位，任何組織和個(gè)人不得非法從事代幣發(fā)行融資活動(dòng)。我國不承認(rèn)虛擬貨幣等虛擬資產(chǎn)的合法性并明確禁止相關(guān)活動(dòng)，但尚未將其納入反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管的范疇。

（一）虛擬資產(chǎn)監(jiān)管法律依據(jù)不足

從全球范圍看，各國傾向于對虛擬資產(chǎn)及相關(guān)服務(wù)提供商進(jìn)行適當(dāng)、有效的監(jiān)督管理而不是簡單地加以禁止，所以很多國家都針對虛擬資產(chǎn)等出臺了專門的法律法規(guī)。反觀我國，有關(guān)虛擬資產(chǎn)定義、相關(guān)服務(wù)提供商的準(zhǔn)入、義務(wù)和責(zé)任、監(jiān)管部門、監(jiān)管對象、監(jiān)管范圍等問題，至今尚未有官方或權(quán)威的定義。2013年和2017年中國人民銀行等部委發(fā)布的通知或者公告，均屬于規(guī)范性文件，法律層級相對不高，效用也相對有限。兩個(gè)文件的出臺雖然使得各大虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商轉(zhuǎn)至境外注冊經(jīng)營，但從本質(zhì)上來說，其為境內(nèi)用戶提供的各類服務(wù)并未發(fā)生改變。法律依據(jù)的不足，導(dǎo)致虛擬資產(chǎn)監(jiān)管活動(dòng)師出無名、責(zé)任不清，不利于洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的防控。

（二）虛擬資產(chǎn)監(jiān)管方法手段不足

由于我國禁止為虛擬資產(chǎn)提供相關(guān)服務(wù)，大量虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商都選擇了境外經(jīng)營，監(jiān)管部門難以通過注冊或者行政許可獲取服務(wù)提供商的清單和名錄，依靠客戶盡職調(diào)查、交易記錄保存以及可疑交易報(bào)告等對服務(wù)提供商、用戶及其交易實(shí)施有效的監(jiān)測和調(diào)查，及時(shí)識別非法運(yùn)營的服務(wù)商和交易網(wǎng)站，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)或者直接移送司法機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，往往是案件已經(jīng)發(fā)生，司法部門在查處的過程中才摸排到相關(guān)服務(wù)商或用戶的違法活動(dòng)，而且往往因?yàn)樽缘?、辦公地和業(yè)務(wù)發(fā)生地不相同、弱實(shí)名無法核實(shí)到人等，難以追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。

（三）虛擬資產(chǎn)監(jiān)管國際合作不足

當(dāng)前全球虛擬資產(chǎn)相關(guān)犯罪呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，涉及走私、販毒、集資、貪腐、暗網(wǎng)、黑客等各種嚴(yán)重違法行為。鑒于虛擬資產(chǎn)的跨國流動(dòng)性，各國都把國際合作視為虛擬資產(chǎn)監(jiān)管的有效方法之一。但值得注意的是，合作的基礎(chǔ)和核心是信息的共享和交換。我國虛擬資產(chǎn)監(jiān)管步伐相對落后，經(jīng)驗(yàn)不足，反洗錢監(jiān)測中心所掌握的與虛擬資產(chǎn)有關(guān)的報(bào)告主體、交易記錄等信息較少，因此對他國而言情報(bào)價(jià)值相對有限，在跨境調(diào)查信息申請和反饋工作中還處于比較被動(dòng)的局面，打擊跨國境的虛擬資產(chǎn)洗錢和恐怖融資犯罪活動(dòng)成效還有待進(jìn)一步提升。

五、完善我國虛擬資產(chǎn)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管的建議

為有效防范虛擬資產(chǎn)尤其是虛擬貨幣相關(guān)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)，順利完成FATF 相互評估的后續(xù)整改工作，建議我國參考國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)，借鑒其他國家在虛擬資產(chǎn)監(jiān)管方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國實(shí)際，在法律政策、監(jiān)管實(shí)踐、國際合作等方面做出合理安排。

（一）建立健全法律法規(guī)明確將虛擬資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍

隨著虛擬資產(chǎn)的發(fā)展，將其納入監(jiān)管并將其合法化、規(guī)范化是全球監(jiān)管的一個(gè)大方向。建議我國參考國際上的做法，結(jié)合國內(nèi)實(shí)際作出恰當(dāng)?shù)倪x擇。一方面，針對虛擬資產(chǎn)出臺專門的監(jiān)管制度，確定監(jiān)管主體和監(jiān)管對象，明確消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、納稅申報(bào)、網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)信息披露、反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管等事宜。另一方面，將虛擬資產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)納入現(xiàn)有受監(jiān)管的業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，如新加坡將虛擬資產(chǎn)服務(wù)商納入支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，意大利將服務(wù)商納入貨幣兌換運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，明確對虛擬資產(chǎn)交易及其服務(wù)提供商的所有監(jiān)管要求均不低于同類受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，包括注冊許可、持牌經(jīng)營、懲處機(jī)制等。

（二）明確虛擬資產(chǎn)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管實(shí)施路徑

有關(guān)虛擬資產(chǎn)的上位法出臺之后，人民銀行應(yīng)及時(shí)組織開展虛擬資產(chǎn)洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評估，在FATF建議要求的基礎(chǔ)上結(jié)合評估結(jié)果制定監(jiān)管實(shí)施細(xì)則或監(jiān)管措施，指導(dǎo)虛擬貨幣服務(wù)提供商開展風(fēng)險(xiǎn)評估、客戶盡職調(diào)查、交易記錄保存、可疑交易報(bào)告等工作，尤其是確定相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)送的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等，明確適用的監(jiān)管手段、處罰標(biāo)準(zhǔn)，對于違規(guī)境外運(yùn)營、拒不履行反洗錢和反恐怖融資義務(wù)、為各類洗錢上游犯罪或恐怖融資個(gè)人和組織提供服務(wù)的虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商，采取適當(dāng)?shù)膭褡栊詰吞幋胧瑢ο嚓P(guān)風(fēng)險(xiǎn)做到早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。

（三）積極參與虛擬資產(chǎn)領(lǐng)域的反洗錢和反恐怖融資國際合作

虛擬資產(chǎn)交易具有跨國性、快捷性的特點(diǎn)，因此FATF 強(qiáng)調(diào)各國在虛擬資產(chǎn)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管方面開展廣泛而有效的國際合作。建議主管部門加強(qiáng)與FATF 交流合作，重點(diǎn)就虛擬資產(chǎn)洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管原則、應(yīng)對策略等內(nèi)容進(jìn)行深入探討，積極提出“中國方案”，推動(dòng)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步完善與規(guī)范；加強(qiáng)與聯(lián)合國、國際刑警組織、國際貨幣基金組織協(xié)調(diào)配合，不斷提升監(jiān)管與調(diào)查水平，有效打擊跨國境的虛擬資產(chǎn)洗錢和恐怖融資犯罪活動(dòng)；加強(qiáng)與各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)虛擬資產(chǎn)情報(bào)信息的交流，分享監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等。■

注釋

①根據(jù)《FATF 建議反洗錢/反恐怖融資合規(guī)性及有效性評估方法》，評估包括40 項(xiàng)技術(shù)性評估和11 項(xiàng)有效性評估。此處所指技術(shù)性評估為建議15——新技術(shù)，有效性評估為直接目標(biāo)3——監(jiān)管和直接目標(biāo)4——預(yù)防措施。