□許日華

從治理理論引入我國教育領(lǐng)域的時(shí)間看，高校繼續(xù)教育治理與高校治理在20 世紀(jì)90年代幾乎同時(shí)引入[1]，但從演變歷程來看，目前高校治理研究的文獻(xiàn)已經(jīng)非常豐富，涌現(xiàn)出了一批相對(duì)成熟的治理理論、治理模式，而高校繼續(xù)教育治理的研究卻相對(duì)滯后。 在這種背景下，高校繼續(xù)教育治理邁入現(xiàn)代化的路在何方？ 我們認(rèn)為，國家把各個(gè)領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提升到緊要議程，已經(jīng)不允許高校繼續(xù)教育治理走跟隨型的發(fā)展路徑，高校繼續(xù)教育治理不可能再重新演繹我國高校治理的探索歷程，而是要選擇后發(fā)型的策略，即在客觀審視高校繼續(xù)教育治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，立足國內(nèi)外治理新前沿，批判性地借鑒和吸收公共領(lǐng)域和教育領(lǐng)域已有的相關(guān)治理模式，找到最能有效靠近或邁入治理現(xiàn)代化的道路。把“善治”帶入高校繼續(xù)教育治理領(lǐng)域，不但能夠?yàn)槠淅碚撗芯颗c實(shí)踐推進(jìn)提供一個(gè)較高的起點(diǎn)，還是催生高校繼續(xù)教育治理盡快走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、高校繼續(xù)教育傳統(tǒng)治理模式的反思

繼續(xù)教育作為我國高校內(nèi)部的一個(gè)辦學(xué)領(lǐng)域，長期以來， 在政府和高?？茖愚k學(xué)體制的影響下，逐漸形成了三種模式。一是直線制“實(shí)體型”一級(jí)管理模式，其結(jié)構(gòu)由“校長辦公會(huì)議→分管副校長→繼續(xù)（成人）教育學(xué)院”組成；二是職能制“非實(shí)體型”二級(jí)管理模式，由“校長辦公會(huì)議→分管副校長→繼續(xù)教育管理處→繼續(xù)（成人）教育學(xué)院及各繼續(xù)教育辦學(xué)單位”組成；三是直線-職能制“實(shí)非混合型”管理模式，由“校長辦公會(huì)議→分管副校長→繼續(xù)（成人）教育學(xué)院→相關(guān)繼續(xù)教育辦學(xué)單位”組成[2]。其中，第一種模式的主要特征是繼續(xù)（成人）教育學(xué)院代表學(xué)校集辦學(xué)和管理于一身；第二種模式是繼續(xù)教育管理處主要承擔(dān)管理功能，繼續(xù)（成人） 教育學(xué)院及各繼續(xù)教育辦學(xué)單位主要承擔(dān)辦學(xué)功能；第三種模式是繼續(xù)（成人）教育學(xué)院既負(fù)責(zé)辦學(xué)、又負(fù)責(zé)管理相關(guān)繼續(xù)教育辦學(xué)單位?？傊?，不管是哪種模式，它們都隸屬于“以行政管理為主導(dǎo)”的范疇，均把公共行政的管理文化奉為圭臬，恪守以目標(biāo)、層級(jí)、規(guī)則、服從和管制為特征的管理信條[1]。 具體言之有以下表現(xiàn)。

（一）治理方向：把調(diào)控和服從作為主要的目標(biāo)

傳統(tǒng)模式對(duì)影響高校繼續(xù)教育辦學(xué)的內(nèi)外眾多主體考慮不夠，尤其當(dāng)不同類型的主體在其利益發(fā)生沖突的情況下，它們不是以組織合作、談判協(xié)商、服務(wù)監(jiān)督等形式來解決問題，而是通過一系列的層級(jí)設(shè)計(jì)、制度規(guī)則、人事任命、行政施令以及考核評(píng)估與獎(jiǎng)懲等途徑， 突出強(qiáng)調(diào)政府教育主管部門→高校→繼續(xù)教育相關(guān)機(jī)構(gòu)→師生群體等自上而下的控制和自下而上的服從。傳統(tǒng)治理模式的理念、規(guī)則、機(jī)制與活動(dòng)等，主要彰顯的是上級(jí)管理部門的價(jià)值利益和訴求，下級(jí)機(jī)構(gòu)或師生群體處于被動(dòng)執(zhí)行和受管控的地位。

（二）治理內(nèi)容：適切“學(xué)歷型教育”的任務(wù)治理體系仍未根本改觀

在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，我國高校繼續(xù)教育把補(bǔ)償成人學(xué)生的學(xué)歷作為一項(xiàng)重要辦學(xué)任務(wù)，為此，它著重突出以學(xué)科專業(yè)為中心并進(jìn)行系統(tǒng)化知識(shí)的教育與培訓(xùn)，在治理任務(wù)體系上以按部就班完成各項(xiàng)教學(xué)計(jì)劃和循規(guī)蹈矩遵從各項(xiàng)管理規(guī)定為其典型呈現(xiàn)[3]。 隨著人們獲取高等學(xué)歷的壓力得到大幅緩解，當(dāng)前高校繼續(xù)教育辦學(xué)承擔(dān)著各類各樣的學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的多重任務(wù)， 這種形勢，要求高校繼續(xù)教育在順應(yīng)和引領(lǐng)學(xué)員學(xué)習(xí)需求、招生形式、教育教學(xué)以及學(xué)習(xí)時(shí)限等方面采取更加靈活、開放、彈性的形式，并以此再構(gòu)治理任務(wù)體系，但從實(shí)踐運(yùn)行來看，高校繼續(xù)教育在這方面并沒有徹底展開適應(yīng)新形勢的治理任務(wù)變革。

（三）治理主體：政府和高校沒有給其他主體參與治理留下應(yīng)有的空間

當(dāng)前社會(huì)各領(lǐng)域、各行業(yè)、各類機(jī)構(gòu)與組織以及廣大社會(huì)成員逐漸與高校繼續(xù)教育辦學(xué)建立了廣泛的互動(dòng)與聯(lián)系，相互之間已經(jīng)演化成一個(gè)縱橫交叉、利益互涉的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在這種網(wǎng)絡(luò)下，高校繼續(xù)教育治理的主體之間需要進(jìn)行多中心協(xié)同治理，根據(jù)各個(gè)主體的地位、身份、次序、資源以及信息占有等多種因素綜合權(quán)衡它們應(yīng)該在治理體系中占據(jù)什么位置、承擔(dān)什么角色、完成什么任務(wù)等。 但目前高度依賴政府、高校等單個(gè)治理主體形成的自上而下或簡單的單向度治理痕跡仍很突出，對(duì)于其他相關(guān)利益主體所能發(fā)揮的治理作用普遍重視不夠，或者即使有也是將各個(gè)利益相關(guān)主體進(jìn)行簡單地疊加，沒有構(gòu)建一種網(wǎng)絡(luò)化的治理框架[4]。

（四）治理手段：主要采用工業(yè)時(shí)代管理學(xué)提出的經(jīng)典“五步法”方式

傳統(tǒng)治理模式為實(shí)現(xiàn)高校繼續(xù)教育辦學(xué)的既定目標(biāo)和任務(wù)，普遍采取計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制“五步法”的方式[1]。這種管理方式過于單一，在官僚體制內(nèi)能夠彰顯效率性， 但它很難適用于市場、社會(huì)組織等領(lǐng)域的治理主體。例如，在政府與市場或高校與市場之間，這種“五步法”方式不但不能發(fā)揮作用，還有可能抑制市場活力，更為有效的方式應(yīng)該是規(guī)范雙方合作的契約制度，同時(shí)加大各方監(jiān)督力度，以最大程度避免任何一方無故違約現(xiàn)象發(fā)生。

通過以上分析，可以看出高校繼續(xù)教育的傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)遭遇了嚴(yán)重的“治理化”危機(jī)，它們既在當(dāng)前的高校繼續(xù)教育辦學(xué)實(shí)踐中顯示出了很大的不適應(yīng)性，更不能指引高校繼續(xù)教育治理邁入現(xiàn)代化的建設(shè)方向，為此，需要尋求更為有效的治理理論或模式。

二、把“善治”帶入高校繼續(xù)教育治理領(lǐng)域的比較優(yōu)勢

善治（Good Governance）是隨著公共治理理論的發(fā)展而提出的新概念， 簡單來講就是好的治理，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共事物的合作管理，是政府與市場、社會(huì)的一種新穎關(guān)系，而這種關(guān)系就是善治模式[5]。 在善治模式中，有兩個(gè)方面最為重要，一是在治理方向上要求實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，二是在治理的途徑上強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與。這兩個(gè)方面是有機(jī)統(tǒng)一而不是相互割裂的關(guān)系，也就是說善治要求各參與主體不但要樹立為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而努力的良好愿望，還要能夠采取實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理手段[6]。 把善治引入到高校繼續(xù)教育領(lǐng)域，恰當(dāng)?shù)脑忈尫绞绞切枰髦卫碇黧w能夠“做正確的事（方向正確）”和“正確地做事（手段正確）”。比如，對(duì)政府來說，如果只是確立了實(shí)現(xiàn)高校繼續(xù)教育公共利益最大化的良好目標(biāo)，而在治理的過程中卻過度使用集權(quán)和控制的手段，那么就很難稱為“善治”，反之，如果市場主體僅是從個(gè)人利益最大化的角度去考慮做事情，那么就很難保障這類主體在參與治理的過程中提供的各類資源能夠有效服務(wù)于繼續(xù)教育公共利益最大化的目標(biāo)，因此也不能稱為“善治”。

長期以來，大學(xué)已經(jīng)形成了形式多樣、種類繁多的治理模式。 早在20 世紀(jì)七八十年代，迪特瑪·布勞恩（Dietmar Braun）等學(xué)者就提出了以美國為代表的顧客/市場模式、以英國為代表的共享模式以及以日本為代表的寡頭/科層模式[7]。目前人們普遍認(rèn)為，高校治理模式主要有學(xué)術(shù)治理、科層治理、共同治理以及創(chuàng)業(yè)式治理四種[8]。 善治模式與這四種模式相比，主要有以下優(yōu)勢。

（一）治理權(quán)力的比較

學(xué)術(shù)治理突出強(qiáng)調(diào)教授治校，要求學(xué)術(shù)同行掌管各項(xiàng)權(quán)力；科層治理突出基于合法性的理性權(quán)力，在組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的體系中強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)；創(chuàng)業(yè)式治理是基于獲取更多的外部資源，強(qiáng)調(diào)外部力量參與大學(xué)治理同時(shí)要建立強(qiáng)有力的核心行政領(lǐng)導(dǎo)，確保決策高效和學(xué)術(shù)服從于行政；善治模式和共同治理兩種模式均強(qiáng)調(diào)權(quán)力的多元、開放與共享，但共同治理主要出于平衡各主體的利益角度來提出權(quán)力的配置問題，以此維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身在治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)益，而善治模式主要針對(duì)政府的強(qiáng)制力量在治理體系中過大乃至唯一由此所引發(fā)的弊端提出，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該使公共權(quán)力中心多元化， 除了政府以外，各種機(jī)構(gòu)只要得到公眾的認(rèn)可，都可以成為公共權(quán)力的中心。高校繼續(xù)教育作為一個(gè)關(guān)聯(lián)政府、高校、市場、社會(huì)等眾多機(jī)構(gòu)的領(lǐng)域，推進(jìn)其走向治理現(xiàn)代化，目前最關(guān)鍵、最棘手的問題是在政府主導(dǎo)辦學(xué)的情況下，高校辦學(xué)自主權(quán)不夠、缺乏活力，市場和社會(huì)等主體參與不充分、缺乏實(shí)質(zhì)性融入。因此，高校繼續(xù)教育治理需要在合理吸收其他治理模式有益成分的基礎(chǔ)上，更多地依賴善治理論的權(quán)力觀來解決這些問題。

（二）治理邊界的比較

學(xué)術(shù)治理強(qiáng)調(diào)教師參與，科層治理主要強(qiáng)調(diào)教師與學(xué)校高級(jí)管理人員參與，創(chuàng)業(yè)式治理主要強(qiáng)調(diào)大學(xué)的高層管理人員參與，從參與的情況看，這三種治理模式主要還是少數(shù)群體的單邊治理，而共同治理模式則把治理邊界引向了“多元共治”。共同治理強(qiáng)調(diào)，參與治理的人員除了學(xué)校的教師與高級(jí)管理人員外，還應(yīng)包括學(xué)校的學(xué)生、職工群體以及外部包含各級(jí)政府在內(nèi)的各類利益相關(guān)者。善治模式不但強(qiáng)調(diào)多元共治，而且還強(qiáng)調(diào)治理主體互動(dòng)的倫理標(biāo)準(zhǔn)主要不是利益對(duì)抗與博弈，應(yīng)是“合法性、法制、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正”等[9]；同時(shí)善治進(jìn)一步模糊了公共領(lǐng)域（國家）與私人領(lǐng)域（社會(huì)）的明確界限，以此更加突出二者的依賴關(guān)系，但值得指出的是，強(qiáng)調(diào)二者的依賴關(guān)系主要是基于各自的需求、能力、優(yōu)勢、責(zé)任形成一種互補(bǔ)、互聯(lián)、互制的交互網(wǎng)絡(luò)，“并不是否定政府的角色、地位和功能，政府不但是教育治理的當(dāng)然主體，甚至仍然是最重要的主體，具有不可替代的作用”[10]。 由此可見，善治模式不但符合治理現(xiàn)代化的發(fā)展導(dǎo)向，也更加符合高校繼續(xù)教育治理的實(shí)際。

（三）治理關(guān)系的比較

學(xué)術(shù)治理強(qiáng)調(diào)教師之間的辯論與討論，至于能否達(dá)成一致并不重要；科層治理主要圍繞權(quán)力運(yùn)行突出不同崗位和職位之間的命令與合作，強(qiáng)調(diào)效率與組織影響力；創(chuàng)業(yè)式治理注重以扁平化的管理層級(jí)落實(shí)高層管理者制定的決策、規(guī)則與制度，突出量化評(píng)估與績效管理；共同治理則糅合了不同參與主體的利益訴求（既有沖突也有相同），其互動(dòng)模式往往是沖突與合作并存，結(jié)果常出現(xiàn)為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體或群體的目標(biāo)和意愿，只能尋求組織目標(biāo)的次優(yōu)化；善治模式在處理治理關(guān)系上強(qiáng)調(diào)各方的有效互動(dòng)，把合作基礎(chǔ)建立在公共利益和市場原則的認(rèn)同之上，為了能夠更好地體現(xiàn)公開、公平和公正，它高度重視靈活的利益表達(dá)機(jī)制的建構(gòu)，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同等方式實(shí)施對(duì)事務(wù)的管理。

把善治模式與其他四種治理模式進(jìn)行對(duì)比分析，并不是為了證明善治模式可以在高校繼續(xù)教育領(lǐng)域占據(jù)絕對(duì)性的唯一地位。因?yàn)閺拇髮W(xué)的發(fā)展歷程中來看，任何一種治理模式獨(dú)霸天下的現(xiàn)象都很罕見，沒有嚴(yán)格的最好的權(quán)威模式，它們更多地在大學(xué)組織變革與治理變遷中共存[8]，鑒于此，我們在選擇高校繼續(xù)教育治理模式上，需要摒棄任何一個(gè)治理模式絕對(duì)正確的觀念，但在樹立這種觀念的同時(shí)，并不妨礙在合適的時(shí)空內(nèi)選擇一種主導(dǎo)性的模式運(yùn)用于特定的領(lǐng)域，這種主導(dǎo)性的模式一方面要保證自身的優(yōu)勢地位，另一方面還要不斷汲取其他模式的優(yōu)勢，以此不斷地豐富和完善自己。 從這個(gè)意義上說，把“善治”模式帶入高校繼續(xù)教育領(lǐng)域并作為一種主導(dǎo)型的治理模式是有充分正當(dāng)性的。

三、“善治”模式在高校繼續(xù)教育治理中解決的關(guān)鍵議題

在高校繼續(xù)教育治理領(lǐng)域推行善治，需要運(yùn)用善治的核心概念闡述、分析和解決這個(gè)領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。 公共利益最大化作為善治模式中的核心概念，是一個(gè)理想的理論分析工具。 公共利益最大化是一個(gè)復(fù)合概念，由“公共、利益、最大化”三個(gè)簡單概念組合而成，在這三個(gè)簡單概念中，利益、最大化兩個(gè)概念對(duì)于我們?nèi)粘Ｉ罾斫夂蛯W(xué)術(shù)研究均構(gòu)不成大的障礙。利益通常指能夠滿足人的需要的對(duì)象，是人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件；最大化與最小化相對(duì)，其背后指向的圖式我們也容易形成共識(shí)。但在認(rèn)識(shí)“公共”這個(gè)概念上還存在頗多歧義，由此而形成的公共利益這個(gè)概念更是引起人們的糾纏不休，這誠如美國著名學(xué)者珍妮特·V·登哈特（Janet V.Denhardt）等學(xué)者在《新公共服務(wù)》一書中所言，“在最近的100年里，公共利益這個(gè)概念曾受到過各種各樣的嘲弄、稱贊、拒斥和復(fù)興——在它意指什么或者它是否是一個(gè)有用的概念這一點(diǎn)上，人們幾乎沒有留下什么共識(shí)。 ”[11]盡管如此，眾多公共管理學(xué)家從不同視角對(duì)公共利益的有益闡釋，還是為我們解讀高校繼續(xù)教育公共利益最大化的相關(guān)問題提供了理論參考與反思。

（一）公共利益指誰的利益

公共利益也指公眾利益，對(duì)于如何確定公眾利益的范圍，有兩種影響力較大的劃分標(biāo)準(zhǔn)。 一是由德國學(xué)者Leuthold 在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中提出的“地域標(biāo)準(zhǔn)”，即公共利益就是特定地域或空間內(nèi)的大多數(shù)人的利益；二是由德國學(xué)者Neumann 提出的“人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，即公共利益代表一個(gè)不確定多數(shù)人的利益[12]。 我們認(rèn)為，這兩種標(biāo)準(zhǔn)都不能幫助我們精準(zhǔn)詮釋高校繼續(xù)教育的公共利益，因?yàn)榈赜驑?biāo)準(zhǔn)主要把公共利益限定在特定地域的大多數(shù)人身上，但它的弊端在于很難把不在這個(gè)地域內(nèi)但同屬于高校繼續(xù)教育職業(yè)共同體的群體容納進(jìn)來，而人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)用“不確定”的多數(shù)人來定義“不確定”的公眾，涉有同義反復(fù)之嫌，很難進(jìn)行操作，為此需要對(duì)“不確定”進(jìn)行再界定。 我們認(rèn)為“代議標(biāo)準(zhǔn)”可以解決人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的“不確定”問題，代議標(biāo)準(zhǔn)借鑒了“代議制”的理論思想。代議標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于高校繼續(xù)教育的公共利益而言，主要指參與高校繼續(xù)教育治理的主體以及他們所代表的群體的利益。 代議標(biāo)準(zhǔn)在操作的過程中，要求凡是與高校繼續(xù)教育利益相關(guān)的主體都應(yīng)該包含進(jìn)來，否則它所指向的公共利益就有失正義倫理。

（二）公共利益應(yīng)如何整合

在高校繼續(xù)教育領(lǐng)域，存在著以學(xué)員發(fā)展為主的個(gè)體本位、以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為主的國家本位（政府本位）、以知識(shí)創(chuàng)新與傳遞為主的學(xué)術(shù)本位以及以產(chǎn)業(yè)行業(yè)企業(yè)為主的社會(huì)本位和市場本位等眾多不同的利益取向。 多年來，人們都試圖整合這些不同的利益取向以形成公共利益。 但不容忽視的是，現(xiàn)實(shí)中持不同利益取向的各類主體之間時(shí)常存在著尖銳的沖突。 例如，在社會(huì)與高校之間存在著價(jià)值目標(biāo)的應(yīng)然與實(shí)然的沖突，在學(xué)員與學(xué)校之間存在需求目標(biāo)多元化與產(chǎn)品供給一元化的沖突，在教師與學(xué)員之間存在著教學(xué)思維的形而上與形而下的沖突[13]。 這些沖突的形成，與長期盛行于公共事務(wù)和高等教育等領(lǐng)域的以下三種公共利益整合觀有密切關(guān)聯(lián)。

一是取舍式整合觀，這種觀念主要把公共利益視為某個(gè)集團(tuán)或團(tuán)體的利益，是對(duì)公共利益的一種狹隘理解。例如學(xué)術(shù)治理模式下所形成的教師群體的公共利益是這種觀念的典型體現(xiàn)。二是拼盤式整合觀，隨著現(xiàn)代管理理論發(fā)展，科層治理模式下的高?；蛘仓饾u重視各類參與治理主體的利益，但他們所謂的公共利益實(shí)質(zhì)上是各方特殊利益的加總、匯總或拼湊，是表現(xiàn)在政策文件中的各方利益的簡單羅列或者僅是形式意義上存在的理事會(huì)或董事會(huì)，并不是真正意義上的公共利益。 三是妥協(xié)式整合觀，這種觀念較拼盤式利益整合觀有長足進(jìn)步，因?yàn)樗⒅馗鞣嚼鎸?shí)質(zhì)性整合以形成公共利益，但這種觀念以理性選擇理論為基礎(chǔ)，把利益各方視為精致的利己主義者，擅長自利算計(jì)，因此這種觀念下形成的公共利益往往是各方計(jì)算、博弈、妥讓的結(jié)果，通常只能追求組織目標(biāo)或利益的次優(yōu)化。

為進(jìn)一步優(yōu)化高校繼續(xù)教育公共利益的整合，我們主張?jiān)谏浦文Ｊ街谐珜?dǎo)融合式整合觀，這種觀念是在進(jìn)一步反思妥協(xié)式整合觀的基礎(chǔ)上提出的。妥協(xié)式整合觀最大的弊端是當(dāng)自我利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)為了尋租自身利益的最大化而僭越規(guī)則或退出治理集團(tuán)，從而導(dǎo)致公共利益受到損害或者不穩(wěn)定。融合式整合觀把高校繼續(xù)教育的公共利益建立在各主體的共同利益基礎(chǔ)之上，即主要聚焦、關(guān)注、解決以及整合各主體普遍感到的共同需要，比如人人皆可學(xué)有所教、學(xué)有所成、學(xué)有所用的需要。 這些共同利益或需要，是從私人利益內(nèi)部和私人利益之間產(chǎn)生但同時(shí)又離開和超越了私人利益之后所沉淀下來的基于共同價(jià)值觀的利益， 它著重指向被各主體普遍認(rèn)可的集團(tuán)愿景，折射的是集團(tuán)共同的意志、目標(biāo)、偏好和意圖[11]。 融合式公共利益整合觀對(duì)于高校繼續(xù)教育治理參與主體來說，既需要在不同層面達(dá)成廣泛認(rèn)同的共同價(jià)值取向，比如全球?qū)用?、國家層面、區(qū)域?qū)用?、學(xué)校層面等，也需要在長期價(jià)值取向和短期價(jià)值取向上形成穩(wěn)固的共識(shí)。

（三）公共利益該怎樣實(shí)現(xiàn)

1.打造各主體共同參與的治理空間。 當(dāng)前，在高校繼續(xù)教育治理的外部，辦學(xué)主導(dǎo)權(quán)主要集中在政府層面；在高校繼續(xù)教育治理的內(nèi)部，主導(dǎo)權(quán)主要集中在學(xué)校層面。 因此，打造各相關(guān)主體共同參與的良好空間，核心焦點(diǎn)問題就是需要政府和學(xué)校分別向相應(yīng)的治理主體分權(quán)。 在外部層面，政府首先需要向?qū)W校下放權(quán)力，讓學(xué)校擺脫對(duì)政府的過度依賴，增強(qiáng)辦學(xué)的主體性和專業(yè)性；其次要向相關(guān)社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)力，圍繞政府想辦而辦不到或辦不好的領(lǐng)域，通過權(quán)力資源再配置給予社會(huì)組織更多的獨(dú)立發(fā)展空間，使他們在各方的利益表達(dá)、獨(dú)立評(píng)估、社會(huì)糾偏等領(lǐng)域充分發(fā)揮調(diào)停人的角色；再次要向市場主體轉(zhuǎn)移權(quán)力， 在效率和質(zhì)量層面，政府應(yīng)盡可能地多讓市場主體有更多的參與權(quán)和評(píng)判力，通過引入市場的競爭機(jī)制，大力激發(fā)高校辦好繼續(xù)教育的內(nèi)驅(qū)力。 在內(nèi)部層面，高校要通過分權(quán)，構(gòu)建對(duì)等參與、溝通順暢、各負(fù)其責(zé)、各承其重的內(nèi)部治理格局。宏觀層面關(guān)于高校繼續(xù)教育辦學(xué)規(guī)劃與方向的任務(wù)主要由學(xué)校治理委員會(huì)承擔(dān)，中觀層面關(guān)于辦學(xué)任務(wù)的組織與實(shí)施應(yīng)讓職能部門和相關(guān)學(xué)院有更多的話語權(quán)，教育教學(xué)的具體組織實(shí)施師生應(yīng)發(fā)揮更大作用。

2.提升各主體廣泛參與的治理能力。 各主體即使分享了參與治理所需的相應(yīng)權(quán)力，也不一定能夠推動(dòng)高校繼續(xù)教育治理實(shí)現(xiàn)善治。實(shí)現(xiàn)善治的第二保障條件還需要具備相應(yīng)的治理能力。提升治理能力對(duì)于政府和高校來說，最重要的是改變以往科層治理模式下所形成的角色慣習(xí)，他們應(yīng)該分別在不同層面發(fā)揮“元治理”角色，在確定、表達(dá)公共利益最大化的愿景或方向上發(fā)揮導(dǎo)向性作用， 另外，在決策和行動(dòng)上要能夠堅(jiān)守公共利益最大化的道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，例如，當(dāng)某事對(duì)公眾有益時(shí)，那它就是高于某事只是有益于部分公眾時(shí)的一個(gè)利益標(biāo)準(zhǔn)。提升治理能力對(duì)其他參與主體來說，需要在全面提升各主體治理能力的基礎(chǔ)上， 著重培育弱勢群體、邊緣化群體的參與意識(shí)和能力。

3.建立各主體互相信賴的信用體系。 由于基于共同價(jià)值觀的公共利益是在眾多私人利益、特殊利益、局部利益的基礎(chǔ)上生成的，因此，對(duì)于能否超越自身利益而實(shí)現(xiàn)公共利益，僅從權(quán)力和能力兩個(gè)方面并不能保障這個(gè)問題得到有效解決，還應(yīng)從精神層面和法制層面建構(gòu)可靠的信用體系。 為此，一方面要根據(jù)公共利益倡導(dǎo)規(guī)范和價(jià)值，充分激發(fā)各主體之間互相激勵(lì)和自我強(qiáng)化的作用，例如，當(dāng)政府和高校的關(guān)注焦點(diǎn)始終是公共利益并堅(jiān)決為此而行動(dòng)時(shí)，其他主體對(duì)此的信任度也會(huì)增強(qiáng)并強(qiáng)化自我踐行意愿；另一方面，要通過規(guī)范法規(guī)流程、實(shí)施契約化治理、全方位監(jiān)督等多種途徑，提升威脅公共利益最大化的違約成本，保證信用體系在良好的法治環(huán)境下得以運(yùn)行。

四、“善治”模式下高校繼續(xù)教育的行動(dòng)邏輯

在善治模式下，為實(shí)現(xiàn)高校繼續(xù)教育治理的公共利益最大化， 重要行為主體該承擔(dān)什么樣的角色，實(shí)施何樣的行動(dòng)方式和規(guī)范，也是需要作出回答的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）高校繼續(xù)教育治理中的政府調(diào)控

從新中國成立以來政府在高校繼續(xù)教育治理中履行的角色和行為方式來看， 主要有以下兩種：一是在改革開放以前，政府集投資者、舉辦者和管理者于一身，一切辦學(xué)行為均通過指示、通知、命令等包辦方式來體現(xiàn)；二是改革開放以后到“十八大”前，政府開始松動(dòng)“包辦”辦學(xué)傾向，下放了部分辦學(xué)權(quán)，但行政管治色彩依然濃厚，高校仍處在被動(dòng)執(zhí)行的地位?！笆舜蟆庇绕涫恰笆糯蟆币詠?，黨和政府高度重視國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。 2019年黨的十九屆四中全面審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，更是把包含高校繼續(xù)教育領(lǐng)域在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域都要加速推進(jìn)治理現(xiàn)代化建設(shè)提上了緊要議程。

以善治推進(jìn)高校繼續(xù)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)，一方面， 政府需要從自身扮演的角色上作出率先改變，應(yīng)從傳統(tǒng)的“全能政府”向現(xiàn)代的“有效政府”轉(zhuǎn)變，從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，從“政策治?！毕颉耙婪ㄖ涡！鞭D(zhuǎn)變，從“傳統(tǒng)管控”向“現(xiàn)代治理”轉(zhuǎn)變。另一方面，在治理方式上，政府既要善于運(yùn)用規(guī)劃、撥款、立法、政策、監(jiān)督和問責(zé)等規(guī)制性現(xiàn)代治理手段，也要善于運(yùn)用咨詢、聽證、協(xié)商、服務(wù)、特許與獎(jiǎng)勵(lì)、志愿性服務(wù)和自我服務(wù)等非規(guī)制性手段[10]。

在治理內(nèi)容上應(yīng)著重做好以下治理任務(wù)。一是制定發(fā)展新規(guī)劃，《中國教育現(xiàn)代化2035》 等國家層面的重要規(guī)劃中已經(jīng)為高校繼續(xù)教育發(fā)展指明了方向，今后的重點(diǎn)應(yīng)是各級(jí)各地政府結(jié)合本區(qū)域的情況，從科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度制定專項(xiàng)的高校繼續(xù)教育發(fā)展子規(guī)劃。 二是加強(qiáng)宏觀立法，依法治國、依法治校均強(qiáng)調(diào)法制的重要性，推動(dòng)繼續(xù)教育發(fā)展宏觀立法也是世界發(fā)達(dá)國家的普遍做法。與教育其他領(lǐng)域相比，目前我國繼續(xù)教育領(lǐng)域始終沒有任何一部國家層面的上位法，為此，今后這項(xiàng)工作理應(yīng)納入國家相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的重要議事范疇。 三是強(qiáng)化政策制定與實(shí)施，現(xiàn)有的政策體系仍比較粗糙且缺乏配套的操作性規(guī)定，致使政策無論是制定層面還是實(shí)施層面，效果都不太理想，應(yīng)進(jìn)一步完善各級(jí)各類的發(fā)展政策，補(bǔ)充配套協(xié)調(diào)性的政策，細(xì)化各項(xiàng)政策可操作性的實(shí)施規(guī)定。 四是大力營造良好發(fā)展環(huán)境， 為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)市場力量、社會(huì)力量參與高校繼續(xù)教育治理，各級(jí)政府應(yīng)該營造更好制度環(huán)境、合作環(huán)境、競爭環(huán)境以及資源保障。

（二）高校繼續(xù)教育治理中的學(xué)校主導(dǎo)

學(xué)校自身承擔(dān)的辦學(xué)功能與任務(wù)，決定了其在高校繼續(xù)教育治理體系尤其是內(nèi)部治理體系中的主導(dǎo)地位毋庸置疑。 當(dāng)前，學(xué)校的辦學(xué)主導(dǎo)行為較善治的要求仍有很大差距。 在學(xué)校的決策體系中，仍很大程度上存在著內(nèi)部治理主體“一言堂”現(xiàn)象，外部行為主體參與不夠；在學(xué)校與學(xué)院之間，由于存在某種委托-代理關(guān)系， 使得學(xué)院往往利用信息不對(duì)稱以虛報(bào)、訴苦、隱瞞、歪曲的方式從事機(jī)會(huì)主義行為，加大了學(xué)?？冃栘?zé)、準(zhǔn)確評(píng)判的難度，進(jìn)而稀釋了公共利益最大化的追求；在學(xué)院與學(xué)院之間，在資源爭奪和錦標(biāo)賽模式的誘導(dǎo)下，更多采取了對(duì)抗策略而非互相合作。

為此， 需要對(duì)學(xué)校主導(dǎo)的作用進(jìn)行更好地完善。一是要在構(gòu)建終身教育體系的時(shí)代背景下強(qiáng)化辦學(xué)任務(wù)的治理，高校繼續(xù)教育要走與普通全日制高等教育的錯(cuò)位發(fā)展之路，在辦學(xué)理念、學(xué)習(xí)方式、課程內(nèi)容等方面進(jìn)一步打破辦學(xué)體制和機(jī)制障礙，做到依據(jù)學(xué)員需求而定，注重實(shí)效。 另外要高度重視學(xué)員的教育質(zhì)量，特別是非學(xué)歷教育，在沒有畢業(yè)證書和學(xué)位證書的情況就可結(jié)業(yè)的現(xiàn)實(shí)，學(xué)員的水平能否得到社會(huì)的認(rèn)可，完全取決于培養(yǎng)質(zhì)量的高低。 二是推動(dòng)高校繼續(xù)教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。 學(xué)校在架構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，應(yīng)在應(yīng)對(duì)教育市場需求和彰顯社會(huì)力量參與辦學(xué)上更具特色和優(yōu)勢，大力邀請(qǐng)企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)以及社會(huì)等外部治理主體和學(xué)校內(nèi)部被邊緣化的治理主體實(shí)質(zhì)性地參與到內(nèi)部決策、內(nèi)部改革、內(nèi)部管理、內(nèi)部運(yùn)行等各項(xiàng)事務(wù)中來，真正發(fā)揮多元善治的有效力量。 三是探索“管、辦、督、評(píng)”分離協(xié)作的治理體制。按照“管辦分離和分而不離、集權(quán)管理和分權(quán)協(xié)作、一主兩翼和分類指導(dǎo)”的原則，建立“校長辦公會(huì)議→分管副校長→繼續(xù)教育與培訓(xùn)處→繼續(xù)教育學(xué)院及學(xué)科性學(xué)院”為主體、“繼續(xù)教育管理委員會(huì)與繼續(xù)教育督導(dǎo)委員會(huì)”為兩翼的分權(quán)協(xié)作的治理體制。

（三）高校繼續(xù)教育治理中的學(xué)員參與

高校繼續(xù)教育的學(xué)員不同于教育體系中其他類型的學(xué)生，他們大多已經(jīng)成人，具備了相當(dāng)程度的參與意愿與能力，因此這類主體的重要性不應(yīng)該被忽視。 學(xué)員的參與，一方面學(xué)員可以推動(dòng)高校繼續(xù)教育的決策更加合理并達(dá)到維護(hù)自身合法權(quán)益的需要；另一方面學(xué)員在參與的過程中，能夠與各方建立良好的心理契約，更易于在基于信任、合作和共同價(jià)值觀上達(dá)成共識(shí)，減少在治理過程中由于隔離或不理解帶來的交易摩擦。

學(xué)員參與治理， 需要明確參與的邊界和范疇，原則上凡是與學(xué)員有重要關(guān)系事務(wù)都應(yīng)該讓其參與進(jìn)來。 為提升學(xué)員參與的效果，一方面需要引導(dǎo)學(xué)員充分把握和了解國家、各級(jí)政府以及學(xué)校發(fā)展繼續(xù)教育的政策和相關(guān)知識(shí)，弄清從何而來、向何而去的問題，樹立良好參與的宏觀知識(shí)框架；另一方面引導(dǎo)學(xué)員參與并承擔(dān)高校繼續(xù)教育日常事務(wù)中與自身相關(guān)的治理責(zé)任與義務(wù)，使學(xué)員著重圍繞立德樹人、專業(yè)學(xué)習(xí)、社團(tuán)活動(dòng)、實(shí)驗(yàn)實(shí)踐、生產(chǎn)勞動(dòng)等事務(wù)，從體制機(jī)制建設(shè)、人才培養(yǎng)方案制定、管理規(guī)章、行為規(guī)范上有一定的話語權(quán)。

實(shí)現(xiàn)學(xué)員參與治理，首先需要明確學(xué)員與其他治理主體之間在治理體系中是平等的、共在的關(guān)系；其次，需要讓渡學(xué)員參與治理的相關(guān)權(quán)力，除了將一些直接涉及學(xué)員生活和學(xué)習(xí)的事項(xiàng)交由學(xué)員自治外， 還要在合理可控的范圍內(nèi)把諸如行政事務(wù)、教學(xué)事務(wù)、學(xué)生事務(wù)等方面權(quán)力讓渡一部分給學(xué)員， 使其能夠在治理過程中發(fā)揮建議、投票、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、旁聽甚至是決策的作用；三是進(jìn)一步優(yōu)化和供給學(xué)員參與治理的制度保障，除了將現(xiàn)有制度條款中涉及學(xué)員參與內(nèi)容進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為能夠具體操作和實(shí)踐的細(xì)則指南外，還可以創(chuàng)設(shè)諸如學(xué)員聽證制度、學(xué)員參議制度、學(xué)員自治章程等新型制度形式；四是充分利用校園網(wǎng)、在線辦事大廳、校園熱線、微博、微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，探索學(xué)員參與治理的“互聯(lián)網(wǎng)+”渠道。

（四）高校繼續(xù)教育治理中的專家導(dǎo)引

專家是指在學(xué)術(shù)、技藝等方面有專門研究或特長的人，專家參與治理是我國推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求和趨勢，這是由于隨著現(xiàn)代治理的日趨復(fù)雜， 僅靠感性認(rèn)識(shí)已經(jīng)難以勝任，必須更加依賴具有專門知識(shí)和才能的知識(shí)精英的作用。專家在高校繼續(xù)教育治理中的導(dǎo)引作用主要體現(xiàn)在批判性的建言、獨(dú)立性的思考、傳承性的創(chuàng)新等方面。

專家導(dǎo)引的領(lǐng)域主要集中在三個(gè)方面。一是理論領(lǐng)域， 專家在理論研究中承擔(dān)著重要的使命，反映在治理領(lǐng)域，從早期的老公共行政理論到后來的新公共管理理論再到當(dāng)前的新公共服務(wù)理論，治理理論之所以能夠持續(xù)不斷地向縱深推進(jìn)，與眾多專家的實(shí)踐反思與理論建構(gòu)密不可分。當(dāng)前在繼續(xù)教育領(lǐng)域，關(guān)于治理理論的研究，與公共領(lǐng)域和其他教育領(lǐng)域相比，已經(jīng)滯后，這就更加需要專家在批判反思繼續(xù)教育治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出更多的有效治理理論。 二是實(shí)踐領(lǐng)域，當(dāng)前高校繼續(xù)教育治理實(shí)踐依賴一線工作者的實(shí)際“經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行推進(jìn)的現(xiàn)象尤為突出，成為了朝著科學(xué)化、現(xiàn)代化的治理方向演進(jìn)的重大障礙，改變這種現(xiàn)象，一方面需要既有的高校繼續(xù)教育實(shí)踐工作者得到專家的更多的指導(dǎo)和幫助，另一方面需要為高校繼續(xù)教育實(shí)踐輸送新鮮血液，讓更多的專家實(shí)際參與到高校繼續(xù)教育治理實(shí)踐中來。 三是政策領(lǐng)域，專家能夠?yàn)檎咴O(shè)計(jì)與制定提供盡可能全面的信息資源，能夠通過循證為政策決策提供依據(jù)，能夠通過扮演中立角色引導(dǎo)政策標(biāo)準(zhǔn)朝著公共利益最大化的方向打造。

讓專家導(dǎo)引的價(jià)值產(chǎn)生實(shí)效，一是需要政府和高校對(duì)于專家提出的意見，能夠從理性、偏激等多方面加以研判，真知灼見應(yīng)認(rèn)真吸收，既要避免洗澡水和孩子一同潑掉的現(xiàn)象發(fā)生，也要避免不分國情和實(shí)際需求照單全收。 二是通過優(yōu)化校、院兩級(jí)教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、課程建設(shè)委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等組織平臺(tái)的章程、議事規(guī)則，通過拓展黨委會(huì)、辦公會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)、專題會(huì)的參與范疇，為校內(nèi)教師專家群體參與高校繼續(xù)教育治理提供便利條件，同時(shí)大力聘請(qǐng)校外專家擔(dān)任學(xué)校各層級(jí)的理事成員、顧問以及相關(guān)負(fù)責(zé)人等。三是積極打造高校繼續(xù)教育治理的智庫。智庫是圍繞理論、實(shí)踐、政策的有效結(jié)合集聚專家的平臺(tái)，從服務(wù)高校繼續(xù)教育治理層面來看，當(dāng)前亟需打造三類智庫，即官方智庫、高校智庫以及民間智庫，壯大這些智庫，需要相關(guān)部門在“給名分”“給政策”“給任務(wù)”“給資助”上提供更多的創(chuàng)新、更好地扶持。

（五）高校繼續(xù)教育治理中的社會(huì)協(xié)同

在與高校繼續(xù)教育治理相關(guān)的利益相關(guān)者群體中，除了政府、學(xué)員、學(xué)校、專家等主體外，還有合作單位、用人單位、社會(huì)評(píng)價(jià)、國際交流、媒體乃至競爭者等系列群體，后者對(duì)于高校繼續(xù)教育治理而言，主要發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的作用。 強(qiáng)化這些主體的社會(huì)協(xié)同運(yùn)行邏輯，源于高校繼續(xù)教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量的社會(huì)認(rèn)可度不高，成人學(xué)生最大特征就是來源多樣化、需求多元化、培養(yǎng)多體化。目前高校繼續(xù)教育還缺乏真正意義上的開放合作型辦學(xué)思維，在以校政合作、校企合作、校際合作、中外合作等途徑推動(dòng)與其他眾多主體的聯(lián)動(dòng)治理上還很不夠。

為在高校繼續(xù)教育的善治中充分發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的邏輯，首先需要強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同的制度與平臺(tái)建設(shè)，制度層面要圍繞合作的方式舉措、資源配置以及相關(guān)的權(quán)力和義務(wù)等領(lǐng)域，通過平等協(xié)商達(dá)成共識(shí)，在平臺(tái)層面，要著重強(qiáng)化繼續(xù)教育亟需的合作交流平臺(tái)、實(shí)習(xí)教學(xué)基地和網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)三大平臺(tái)建設(shè)；二是充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展質(zhì)量評(píng)估的功能，長期以來，礙于技術(shù)和信息等方面的原因，第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)在這方面所發(fā)揮的作用遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，今后應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，充分利用信息的互聯(lián)互通互享，大力支持第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立基于現(xiàn)代信息技術(shù)支撐的高校繼續(xù)教育質(zhì)量監(jiān)控平臺(tái)，讓他們在監(jiān)控高校繼續(xù)教育質(zhì)量方面發(fā)揮更大作用。三是打造服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略的國際社會(huì)協(xié)同體系，從服務(wù)“一帶一路”建設(shè)出發(fā)，在明確各方共同發(fā)展愿景的前提下， 從挖掘新的合作伙伴、開拓跨國聯(lián)合培養(yǎng)新模式、創(chuàng)新校企國際合作模式等方面做好相應(yīng)的規(guī)劃與實(shí)施，大力開拓高校繼續(xù)教育國際社會(huì)協(xié)同創(chuàng)新實(shí)踐。