張 麗

(北京市社會科學(xué)院 國際問題研究所，北京 100101)

當(dāng)今時(shí)代，在應(yīng)對百年變局和世紀(jì)疫情進(jìn)程中，中國新發(fā)展格局的構(gòu)建是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略任務(wù)。城市是雙循環(huán)新發(fā)展格局各個(gè)環(huán)節(jié)的重要載體，積極發(fā)揮城市功能作用，有利于循環(huán)系統(tǒng)暢通運(yùn)行，尤其是抓住重大城市功能戰(zhàn)略調(diào)整機(jī)遇，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，能夠有力地推動(dòng)雙循環(huán)新格局的構(gòu)建。本文從城市功能基本內(nèi)涵與戰(zhàn)略規(guī)劃角度分析首都功能在雙循環(huán)新發(fā)展格局中的意義與作用，探索圍繞疏解非首都功能、優(yōu)化首都核心功能、京津冀協(xié)同發(fā)展等方面的首都功能提升為構(gòu)建新發(fā)展格局提供的機(jī)遇與渠道。

一、雙循環(huán)新發(fā)展格局蘊(yùn)含的時(shí)代內(nèi)涵

雙循環(huán)新發(fā)展格局是指以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。習(xí)近平總書記于2020年5月14日主持中共中央政治局常務(wù)委員會會議并發(fā)表重要講話時(shí)指出“要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”[1]。此后，構(gòu)建新發(fā)展格局這一戰(zhàn)略要求被多次在重大場合適時(shí)強(qiáng)調(diào)。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中明確強(qiáng)調(diào)，要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”[2]。從推動(dòng)這一格局的構(gòu)建所具有的深刻時(shí)代背景來看，它包括三點(diǎn)重要內(nèi)涵。

1.堅(jiān)持獨(dú)立自主完善全國統(tǒng)一大市場

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，市場發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)性作用，要素市場配置效率不斷提高，改革發(fā)展不斷深入。在百年未有之大變局、新冠肺炎疫情全球大流行的沖擊下，我國外部市場環(huán)境發(fā)生了巨大變化，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行外部壓力加大。因此，加快建設(shè)一個(gè)全國的統(tǒng)一大市場，以此來暢通全國大循環(huán)就顯得極其重要了。統(tǒng)一的大市場是高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)市場，也是充分開放性的市場；是能夠進(jìn)一步釋放內(nèi)生動(dòng)力、釋放超大規(guī)模市場優(yōu)勢的市場，也是具有吸引和優(yōu)化配置全球市場要素資源的市場。

“構(gòu)建新發(fā)展格局最本質(zhì)的特征是實(shí)現(xiàn)高水平的自立自強(qiáng)”[3]。實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)，必須做大做強(qiáng)國內(nèi)市場，以提升自主創(chuàng)新能力為主，從更高要求打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，完善現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)是區(qū)域一體化全面發(fā)展的體現(xiàn)，要各地重視協(xié)同發(fā)展，避免出現(xiàn)地方保護(hù)主義和市場分割現(xiàn)象，加強(qiáng)市場治理，有效遏制不正當(dāng)競爭，健全要素市場化配置機(jī)制，促進(jìn)市場化健康發(fā)育，加速暢通經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。

2.堅(jiān)持對外開放拓展世界市場新鏈條

中國改革開放之后出口與對外投資發(fā)展迅速，參與國際經(jīng)濟(jì)合作的競爭力明顯增強(qiáng)，其中一個(gè)經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持開放理念，因此，構(gòu)建新發(fā)展格局必須是開放式的大循環(huán)，是以國內(nèi)大循環(huán)為主體形成國內(nèi)國際相互促進(jìn)的態(tài)勢。因此，國內(nèi)市場循環(huán)必須是開放式循環(huán)。面臨新的國際環(huán)境，開放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)別于出口導(dǎo)向的傳統(tǒng)模式，致力于向世界市場提供全新價(jià)值鏈，實(shí)行高水平對外開放。

堅(jiān)持對外開放?？焖僭谔嵘a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，改變出口導(dǎo)向戰(zhàn)略形成的中國長期處于價(jià)值鏈中低端的國際分工地位。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)在不斷提升產(chǎn)業(yè)水平、技術(shù)水平的過程中，能夠快速發(fā)現(xiàn)所面臨的瓶頸問題，在這些瓶頸問題上進(jìn)行全面突破。避免國內(nèi)循環(huán)出現(xiàn)封閉的極端現(xiàn)象，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的全球競爭力。

3.高質(zhì)量統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)市場兩種資源

新發(fā)展格局需要統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩條循環(huán)路徑，這是堅(jiān)持正確歷史觀、大局觀和發(fā)展觀、統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的戰(zhàn)略要求。立足于本國發(fā)展同時(shí)要對國際循環(huán)進(jìn)行深入的了解，重新審視和積極運(yùn)用國際國內(nèi)兩個(gè)市場兩種資源，積極參與并形成長期有效運(yùn)行機(jī)制，打造有進(jìn)有出的雙循環(huán)新發(fā)展格局。國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)的相互促進(jìn)非常重要。在立足“國內(nèi)大循環(huán)”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造更好的產(chǎn)品、更滿意的服務(wù)、更尖端的科技和更成功的商業(yè)理念，為實(shí)現(xiàn)將來更大、更好的“國際大循環(huán)”做好準(zhǔn)備。

國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)在更高水平發(fā)展需要把握世界市場運(yùn)行規(guī)律，洞悉貿(mào)易、投資、金融、科技合作的前沿，既維護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，又努力創(chuàng)新跨國生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和流通網(wǎng)絡(luò)。持續(xù)推進(jìn)對外貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)能力，改變在國際分工中處于價(jià)值鏈中低端的地位。

二、影響雙循環(huán)發(fā)展的城市功能因素

城市功能是針對城市發(fā)展戰(zhàn)略而進(jìn)行規(guī)劃的目標(biāo)定位，具有引領(lǐng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體趨勢的性質(zhì)，在國家新發(fā)展格局中具有重要的作用。

1.城市功能定位與規(guī)劃戰(zhàn)略推動(dòng)雙循環(huán)格局科學(xué)構(gòu)建

以國內(nèi)大循環(huán)為主體，推動(dòng)形成強(qiáng)大的統(tǒng)一國內(nèi)市場，必須打破地區(qū)分割，消除各種阻礙地區(qū)間要素流動(dòng)的因素，暢通區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)，強(qiáng)化區(qū)域分工與合作。因此，地方之間要通力合作，在全國范圍內(nèi)減少商品和要素流動(dòng)阻礙，發(fā)揮各地方城市治理能力，城市功能的規(guī)劃與戰(zhàn)略提升能夠從政治層面起到主體協(xié)調(diào)作用。

在國內(nèi)國際雙循環(huán)中，中心城市是形成強(qiáng)大國內(nèi)市場和暢通國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的核心載體，承擔(dān)了戰(zhàn)略支點(diǎn)和重要節(jié)點(diǎn)功能。中心城市對推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的作用，聯(lián)動(dòng)發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新、推動(dòng)高水平開放。充分發(fā)揮中心城市的作用是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的有效途徑。為此，要強(qiáng)化中心城市的引領(lǐng)、示范和輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)形成全球中心城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市和地方中心城市四級中心城市體系，明確不同等級城市的功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，強(qiáng)化城市之間的分工和合作，鼓勵(lì)特大城市中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)擴(kuò)散，帶動(dòng)廣大周邊地區(qū)發(fā)展。

2.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)雙循環(huán)格局穩(wěn)定性運(yùn)行

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在城市之間要避免壁壘，鼓勵(lì)推動(dòng)城市之間形成市場配置資源的作用，資源重組，優(yōu)化，是全國大市場完善的基本條件，是形成順暢的國內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)性力量。新發(fā)展格局下，需要根據(jù)形勢變化加強(qiáng)區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，明確各區(qū)域的功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，并采取有效措施促進(jìn)區(qū)域合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市群和都市圈是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是國內(nèi)大循環(huán)的主要方面，是確保國內(nèi)國際兩個(gè)循環(huán)比例關(guān)系協(xié)調(diào)的關(guān)鍵因素”[4]。在新發(fā)展階段，以城市群和都市圈為重點(diǎn)，加快推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、社會治理等一體化，特別是依托區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施，率先推進(jìn)一些超大、特大城市的地鐵、輕軌以及其他市政交通網(wǎng)絡(luò)向周邊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較緊密的城市進(jìn)行延伸，以提高都市圈一體化水平，都對大市場起重要作用?！霸诔鞘邪鍓K內(nèi)部，如京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等城市集群內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)趨同發(fā)展，釋放區(qū)域內(nèi)部增長潛力，形成 ‘微觀’內(nèi)循環(huán)”[5]。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是由各具特色、合理分工的不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)有機(jī)構(gòu)成的整體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)既是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要組成部分，也是國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要支撐。暢通區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在更高水平上實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，是新發(fā)展格局的應(yīng)有之意。

3.城市國際化深入發(fā)展拉動(dòng)雙循環(huán)格局戰(zhàn)略性發(fā)展

城市經(jīng)濟(jì)體是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形成高質(zhì)量大循環(huán)的重要環(huán)節(jié)，也是帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)順暢發(fā)展的重要載體。因此，地方社會治理效能提高，有利于讓更多的市場主體在享有便捷服務(wù)的同時(shí)為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)。城市國際化程度高的地區(qū)，如東南沿海地區(qū)，在國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)中發(fā)揮著空間承載作用，有利于在更高層次和水平上參與國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)。因此，充分發(fā)揮各城市群和都市圈在國際循環(huán)中的戰(zhàn)略樞紐作用，特別要重視引領(lǐng)城市的國際化深入發(fā)展，并將開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)等建設(shè)成為參與國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的核心載體。

三、抓住首都功能提升機(jī)遇積極推進(jìn)構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局

從城市功能發(fā)揮作用的角度看，北京城市功能定位及其提升是別具特色的，在國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中具有示范性和引領(lǐng)性。在構(gòu)建新格局中發(fā)揮首都城市功能作用，就是要抓住機(jī)遇，充分發(fā)揮全國眾多城市在國家新格局發(fā)展中的節(jié)點(diǎn)作用，從政治、市場要素、科技創(chuàng)新、國際化等方面推動(dòng)雙循環(huán)格局的構(gòu)建及科學(xué)運(yùn)行。

1.把握首都功能提升核心要義推動(dòng)全國城市高質(zhì)量發(fā)展

在提升首都功能的實(shí)踐中，為避免人口集聚、資源過載、交通擁堵等問題，北京經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城市空間結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化。首都北京“四個(gè)中心”建設(shè)在城市功能戰(zhàn)略定位基礎(chǔ)上圍繞國家發(fā)展大局得到了迅速發(fā)展和提升，隨著首都功能提升不斷推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)遇增多。抓住首都功能提升的機(jī)遇，有利于推進(jìn)雙循環(huán)新發(fā)展格局的穩(wěn)步推進(jìn)。以疏解為契機(jī)既支持北京高質(zhì)量發(fā)展，圍繞京津冀三省市協(xié)同促進(jìn)北京非首都功能疏解基礎(chǔ)上，又促進(jìn)各地區(qū)共同繁榮，形成全國城市新發(fā)展格局。各地政府要發(fā)揮戰(zhàn)略性指導(dǎo)作用，積極發(fā)揮本地在構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場中的作用，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，建立地方間暢通的循環(huán)系統(tǒng)，加速構(gòu)建市場資源配置體系，帶動(dòng)全國統(tǒng)一大市場的暢通運(yùn)行，推動(dòng)全國新發(fā)展格局的構(gòu)建，形成全國穩(wěn)定的開放的供應(yīng)鏈。

2.把握非首都功能疏解機(jī)遇優(yōu)化全國城市營商環(huán)境

解決地區(qū)與領(lǐng)域建設(shè)不平衡、不充分的問題，使發(fā)展不平衡、不充分地區(qū)有機(jī)會得到充分的成長，是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形成高質(zhì)量大循環(huán)的重要內(nèi)容。北京市域范圍內(nèi)的投資項(xiàng)目審批嚴(yán)格，涉及非首都功能的新增項(xiàng)目使京外地區(qū)獲得更多機(jī)會。制造業(yè)企業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、學(xué)校、醫(yī)院等有序疏解到雄安新區(qū)等周邊地區(qū)。除了雄安作為集中承載地之外，許多城市也在承載總部落地。靠近相關(guān)產(chǎn)業(yè)前沿地區(qū)，包括上海、深圳、武漢等地的高科技引領(lǐng)合作形成品牌優(yōu)勢，具有合作潛力，能夠更好地滿足國內(nèi)消費(fèi)和發(fā)展的需求，成為世界消費(fèi)市場的承接點(diǎn)。疏解產(chǎn)生的全國機(jī)遇，生產(chǎn)要素全國分配央企是國民經(jīng)濟(jì)的重要力量，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是重量級的存在。未來，隨著疏解北京非首都功能推進(jìn)，會有其他央企總部遷往這些產(chǎn)業(yè)前沿地區(qū)。因此，各地城市要深化營造營商環(huán)境， 拓寬國內(nèi)經(jīng)濟(jì)成長空間，讓更多市場主體享有高質(zhì)量的便捷的服務(wù)。

國內(nèi)循環(huán)、國際循環(huán)以及二者的互動(dòng)性都離不開城市的高效治理。發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢，強(qiáng)化以自主創(chuàng)新原則理念參與全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場的資源配置具有高端引領(lǐng)作用。要抓住總部企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整時(shí)機(jī)，加強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)布局，以科技自立自強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，提升企業(yè)創(chuàng)新能力，完善科技創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)，以城市的產(chǎn)業(yè)布局帶動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。

3.發(fā)揮北京國際資源優(yōu)勢帶動(dòng)各地城市國際化深入開展

全國各區(qū)域發(fā)展因資源稟賦的不同而在新發(fā)展格局中所承擔(dān)的功能定位和發(fā)揮的作用具有差異性，要充分重視發(fā)揮北京城市聯(lián)動(dòng)國內(nèi)與國外的優(yōu)勢，促進(jìn)全國各地城市國際化在區(qū)域發(fā)展中的作用，搭建起在世界市場上更具有影響力和競爭力的供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，提升中國市場經(jīng)濟(jì)循環(huán)能力。各地政府在城市治理中需要發(fā)揮區(qū)域的國際化資源優(yōu)勢，與北京的國際金融、高端商務(wù)、文化傳媒等企業(yè)進(jìn)行深度合作，通過提升軟硬件環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)提升創(chuàng)造條件。比如，利用首都召開各種國際論壇、展會等平臺的機(jī)會，積極謀劃推動(dòng)各地企業(yè)參與其中，與國際市場建立廣泛的合作發(fā)展聯(lián)系。自貿(mào)區(qū)在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中成為城市功能提升的重要承載空間，要重視發(fā)揮其在拓展國際循環(huán)經(jīng)濟(jì)的作用，進(jìn)一步完善企業(yè)參與國際市場的競爭機(jī)制。

四、結(jié) 語

首都功能的提升有助于雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建。需要以首都城市功能提升為契機(jī)，推動(dòng)中國城市格局創(chuàng)新發(fā)展，助力全國統(tǒng)一大市場完善機(jī)制，同時(shí)在堅(jiān)持更高水平對外開放中促進(jìn)國際間更廣泛的合作，與國內(nèi)大循環(huán)相互促進(jìn)，打造全球供應(yīng)鏈體系，實(shí)現(xiàn)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建與穩(wěn)定運(yùn)行態(tài)勢。