黃 偉，郭子蔚

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，武漢 430072)

公海自由原則是國際海洋法的基石，而這一原則的實(shí)現(xiàn)有賴于各國對公海法律秩序的維護(hù)。因?yàn)楣Ｊ遣粚儆谌魏螄业念I(lǐng)土，所以公海法律秩序絕不是對公海本身的管轄，而只能是對公海上的船舶及其上的人、物和事件的管轄。因此，公海的法律秩序是由公海上航行的船舶的法律秩序構(gòu)成的，而對公海上船舶的管轄，由船旗國來行使是最方便和最有效的。[1]《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第92條第1款確立了船旗國專屬管轄原則，作為公海上國家管轄權(quán)分配的基本原則。在國際海洋法中，管轄權(quán)分為立法管轄權(quán)和執(zhí)行管轄權(quán)。立法管轄權(quán)，是指一國根據(jù)國際法制定相應(yīng)的國內(nèi)法律，并將該國內(nèi)法適用于各海域及其中的人或物的權(quán)力。執(zhí)行管轄權(quán)，是指一國根據(jù)國際法，對于各海域中違反國際法或國內(nèi)法規(guī)定的人或物，享有強(qiáng)制執(zhí)行的行政權(quán)力，以及提交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審判的司法權(quán)力。常見的執(zhí)行管轄行為包括接近、登船、檢查、搜查、逮捕、提起訴訟程序行為等?！昂Ｉ蠑r截行動(dòng)”(maritime interception/interdiction operations, MIO)已經(jīng)發(fā)展成世界各國海軍公認(rèn)的作戰(zhàn)活動(dòng)。一般情況下，對于公海中的船舶的管轄權(quán)專屬于船旗國，相應(yīng)的執(zhí)行管轄權(quán)自然也專屬于船旗國。

但是公海海域的特殊地位以及現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性注定了例外情形的存在。一方面，方便旗現(xiàn)象的盛行導(dǎo)致船旗國管轄職能缺失，而賦予沿海國、港口國等非船旗國對公海中的船舶的執(zhí)行管轄權(quán)，有利于及時(shí)有效地維護(hù)船舶在行政、技術(shù)和社會(huì)事務(wù)上的秩序；另一方面，有些船舶的違法行為可能侵犯他國利益甚至全人類共同利益，非船旗國成為執(zhí)行管轄的主體符合國際公平正義，這尤其體現(xiàn)在海盜活動(dòng)、船舶污染、非法捕魚、海上恐怖活動(dòng)等領(lǐng)域。因此，在特殊情形下，非船旗國對公海中的船舶享有執(zhí)行管轄權(quán)，這是維護(hù)全人類共同利益和維持海洋秩序的必然要求，是船旗國管轄不便、需要他國協(xié)助的客觀需求，亦是非船旗國維護(hù)自身利益的合理訴求。

但是需要注意的是，船旗國專屬管轄原則只承認(rèn)《公約》或其他條約明文規(guī)定的例外情形。換言之，除國際公約中明文規(guī)定的例外情形之外，非船旗國不能對船旗國的船舶行使管轄權(quán)。因此非船旗國對于公海中的執(zhí)行管轄權(quán)的邊界不能隨意擴(kuò)張，以免過度侵蝕公海自由原則。明確這條邊界對維護(hù)國際海洋秩序具有重要意義。本文從客體、主體、客觀方面、主觀方面四個(gè)角度入手，探究公海中非船旗國執(zhí)行管轄行為的合法性邊界。

一、客體的合法性判定

(一)合法的客體主要是船舶

公海中，非船旗國行使執(zhí)行管轄權(quán)的客體主要是船舶。所謂“船舶”，《辭?！分薪忉尀椤案黝惔坏目偡Q”?！豆s》并沒有對“船舶”做出定義，但是對不同船舶制定了不同的航行規(guī)則。根據(jù)《公約》第95、96條，軍艦和由一國所有或經(jīng)營并專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶，享有完全豁免權(quán)，即不受船旗國以外任何其他國家管轄。因此，這兩種船舶不屬于非船旗國執(zhí)行管轄對象中的“外國船舶”的范疇。結(jié)合《公約》的相關(guān)規(guī)定，除船舶之外，非船旗國可以行使的執(zhí)行管轄權(quán)的客體還有飛機(jī)、海底電纜和管道、人工島嶼和設(shè)施、平臺或其他人造海上結(jié)構(gòu)及其裝備等，但是與本文主旨關(guān)系不大，因此不再贅述。

(二)船舶上的人是合法的執(zhí)行管轄權(quán)客體嗎？

存在爭議的是，公海中，非船旗國行使執(zhí)行管轄權(quán)的客體可以是船舶上的人嗎？在根據(jù)《公約》附件七組成的仲裁庭審理的“意大利訴印度‘恩里卡·萊西’(Enrica Lexie)號案”中，意大利主張印度當(dāng)局對懸掛意大利國籍的油船“恩里卡·萊西”號實(shí)施的相關(guān)行為侵犯了其在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有的航行自由，并侵犯了意大利享有的船旗國專屬管轄權(quán)。印度雖然沒有直接對這一問題做出回應(yīng)，但是在其主張中將執(zhí)行管轄權(quán)的客體做出了船舶和船舶上的人的區(qū)分，并且認(rèn)為對這兩者行使執(zhí)行管轄權(quán)產(chǎn)生的法律效果不同。

意大利援引了“諾斯塔爾”(Norstar)號案中國際海洋法法庭對公海自由原則和船旗國專屬管轄原則的判決思路：任何國家都不得對公海上的外國船只行使管轄權(quán)，任何干擾外國船舶航行或者對公海上的此類船舶行使管轄權(quán)的行為均違反了公海航行自由原則。(1)參見The M/V “Norstar” Case (No.25) (Panama v. Italy), ITLOS, Judgement, 2019, para. 222.法庭在船旗國和非船旗國的利益天平上，做出了對船旗國專屬管轄權(quán)的傾向性保護(hù)。意大利認(rèn)為，這一判決結(jié)果可以類推適用于該案，但是印度指出兩個(gè)案子本質(zhì)存在差異，因而不可類推適用。印度指出，“諾斯塔爾”號案涉及“一國將‘外國船舶進(jìn)行的活動(dòng)’而非外國人進(jìn)行刑事定罪”。“諾斯塔爾”號案中受到質(zhì)疑的意大利法令針對的是船舶本身的活動(dòng)，聲稱這實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)避稅計(jì)劃。國際海洋法法庭甚至沒有解決，更不用說支持巴拿馬的另一個(gè)主張——通過對“諾斯塔爾”號的船員提出刑事指控，主張意大利違反了《公約》，因此該案并無借鑒意義。由此可見，印度在對意大利的主張進(jìn)行反駁時(shí)，將執(zhí)行管轄行為的行使對象做出了船舶和船舶上的人的區(qū)分，意在表明非船旗國對公海中的船舶和船舶上的人行使執(zhí)行管轄權(quán)的法律效果是不同的。

回到“恩里卡·萊西”號案本身，印度在論證其執(zhí)法行為的相關(guān)國內(nèi)法依據(jù)并不違反國際法時(shí)提到：一方面，印度當(dāng)局對“恩里卡·萊西”號實(shí)施一系列執(zhí)法行為的依據(jù)之一《1976年領(lǐng)水、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與其他海洋區(qū)域法案》(印度國內(nèi)法)“規(guī)制的是在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)人員的活動(dòng)，不包括船舶的活動(dòng)，法案中沒有條文提及船舶的活動(dòng)”，依據(jù)之二1981年內(nèi)政部的通知僅涉及“任何人在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)施的犯罪”。(2)參見PCA Case No. 2015-28: The ‘Enrica Lexie’ Incident (Italy v. India), Award of 21 May 2020, para. 336.不論是對開槍事故的調(diào)查還是印度法院的訴訟程序，都沒有針對“恩里卡·萊西”號船舶本身，而是船舶上的人。另一方面，印度認(rèn)為，“從《公約》第92條的案文可以清楚地看出，它只涉及船只，而不涉及船員”。(3)參見PCA Case No. 2015-28: The ‘Enrica Lexie’ Incident (Italy v. India), Award of 21 May 2020, para. 512.印度的主張可以進(jìn)一步解釋為，船旗國根據(jù)《公約》第92條享有的專屬管轄權(quán)的對象僅限于船舶本身，而不包括船舶上的人。因此，印度國內(nèi)法和內(nèi)政部的通知并未違反《公約》對于船旗國專屬管轄權(quán)的規(guī)定，非船旗國有權(quán)對船舶上的人行使管轄權(quán)，自然也就有權(quán)行使執(zhí)行管轄權(quán)。對此，意大利辯稱，第92條不僅涉及船只，而且涉及船員，《公約》第27條第5款印證了這一解釋，“其結(jié)果是，即使印度使‘恩里卡·萊西’號進(jìn)入其領(lǐng)海，它仍然無法在‘恩里卡·萊西’號上采取任何措施”(4)參見PCA Case No. 2015-28: The ‘Enrica Lexie’ Incident (Italy v. India), Award of 21 May 2020, para. 509.。

遺憾的是，仲裁庭對此爭議并沒有展開分析，因?yàn)橹俨猛ゲ脹Q認(rèn)定，印度當(dāng)局的行為首先不構(gòu)成執(zhí)行管轄行為，因此也就沒有必要進(jìn)一步判斷該行為是否違反《公約》第92條規(guī)定的船旗國專屬管轄原則。但是這一問題仍然有探討的價(jià)值和空間。由《公約》第94條第2款(b)項(xiàng)可知，船旗國對懸掛其旗幟的船舶的管轄權(quán)的范圍，不僅包括該船舶，還包括“船長、高級船員和船員”。《〈1982年聯(lián)合國海洋法公約〉評注》對此范圍進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，認(rèn)為第94條第2款(b)項(xiàng)也適用于在船上的所有人員，無論合法與否(非法者如偷渡者)。[2]由此可以推出，在“恩里卡·萊西”號案中，船旗國專屬管轄權(quán)的范圍不僅包括船長在內(nèi)的船員，也及于海軍的護(hù)航分遣隊(duì)(vessel protection detachment, VPD)。

但是筆者認(rèn)為，非船旗國依然可能依據(jù)國內(nèi)法而對船舶享有被動(dòng)屬人管轄權(quán)或保護(hù)管轄權(quán)，但是這種管轄權(quán)僅限于立法管轄權(quán)，而不包括執(zhí)行管轄權(quán)。原因在于：一方面，在公海中船舶和船舶上的人是一體的，對船舶上的人行使執(zhí)行管轄權(quán)必然侵犯對船舶的船旗國專屬管轄權(quán)；另一方面，非船旗國為保護(hù)本國及本國國民利益，可以將國內(nèi)法的適用范圍延及公海中船舶上的人，雖然非船旗國不能在公海上直接對船舶上的人實(shí)施執(zhí)行管轄權(quán)，但當(dāng)該船舶處在公海以外的其他處所，如沿海國或第三國管轄海域內(nèi)時(shí)，其可以依據(jù)國內(nèi)法或國際司法協(xié)助方式對船舶上的人采取強(qiáng)制措施并進(jìn)行追訴。

二、主體的合法性判定

《公約》分別在第107條由于發(fā)生海盜行為而進(jìn)行的扣押、第110條登臨權(quán)的行使、第111條緊追權(quán)的行使以及第224條為海洋環(huán)境的保護(hù)和保全對外國船舶執(zhí)行權(quán)力的行使這四處，明確提及有權(quán)實(shí)施執(zhí)行管轄權(quán)的主體，即軍艦、軍用飛機(jī)和其他有清楚標(biāo)志可以識別為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)的船舶或飛機(jī)。

(一)軍艦

由《公約》第29條對于“軍艦”的定義可知，船舶成為軍艦需要滿足四個(gè)條件：一是在編制上，隸屬于一國武裝部隊(duì)；二是在船體外觀上，具備可辨別為軍艦國籍的標(biāo)志；三是在授權(quán)上，得到船旗國政府的正式委任；四是在人員配置上，由名列現(xiàn)役名冊的軍官指揮并配備有服從正規(guī)武裝部隊(duì)紀(jì)律的船員。各國對于“軍艦”的認(rèn)定范圍不同。美國認(rèn)為，除標(biāo)有“USS”的美國海軍的“船只”外，標(biāo)有“USCGC”的美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的“船只”也屬于“軍艦”。(5)參見文獻(xiàn)[3]para. 2.2.1。但是，在中國，軍艦一般即指中國人民解放軍海軍艦艇，中國海警船不屬于軍艦。[4]但這并不意味著中國海警船就不享有執(zhí)行管轄權(quán)，若滿足第三類執(zhí)行管轄主體的條件，其在公海的執(zhí)行管轄行為也符合國際法。

(二)軍用飛機(jī)

“軍用飛機(jī)”一語在《公約》中未做定義，《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》將其定義為“一國武裝部隊(duì)管控的所有飛機(jī)，這些飛機(jī)帶有該國的軍事標(biāo)記，受武裝部隊(duì)成員指揮，并配備了受正規(guī)武裝部隊(duì)紀(jì)律約束的機(jī)組人員”。(6)參見文獻(xiàn)[3]para. 2.4.1。由此可見，軍用飛機(jī)的特征與軍艦大致相同。美國國防部管控的所有無人駕駛飛機(jī)均被視為“軍用飛機(jī)”。(7)參見文獻(xiàn)[3]para. 2.4.4。

《公約》第39條在規(guī)定飛機(jī)的過境通行義務(wù)時(shí)，將飛機(jī)分為“民用飛機(jī)”和“國有飛機(jī)”兩類。《國際民用航空公約》第3條也對“民用航空器”和“國家航空器”做了區(qū)分，并將“國家航空器”定義為“用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器”。根據(jù)《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》，國家飛機(jī)包括軍用飛機(jī)、海關(guān)飛機(jī)、警察飛機(jī)和政府專門用于非商業(yè)目的的其他飛機(jī)。國家飛機(jī)享有主權(quán)豁免。與國防部簽訂合同、完全為美國軍事服務(wù)的民用飛機(jī)，也屬于國家飛機(jī)。(8)參見文獻(xiàn)[3]para. 2.4.3。由此可知，國家(國有)飛機(jī)的概念范圍大于軍用飛機(jī)。除軍用飛機(jī)外的國家飛機(jī)是否享有執(zhí)行管轄權(quán)，取決于其是否滿足第三類執(zhí)行管轄主體的條件。

(三)其他有清楚標(biāo)志可以識別為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)的船舶或飛機(jī)

“其他船舶”一語指正式服役的軍艦以外用于政府服務(wù)的所有船舶，成為合法的執(zhí)行管轄權(quán)主體的條件是它們應(yīng)有清楚標(biāo)志可以識別為政府服務(wù)并經(jīng)正式授權(quán)對外國船舶采取執(zhí)行措施。[5]《公約》在規(guī)定領(lǐng)海的無害通過制度時(shí)，分節(jié)為商船和用于商業(yè)目的的政府船舶，以及軍艦和其他用于非商業(yè)目的的政府船舶設(shè)置了兩套不同的規(guī)則。(9)參見《公約》第二部分第三節(jié)A分節(jié)、B分節(jié)。所以，軍艦和其他用于非商業(yè)目的的政府船舶的法律地位大致相同，而“非商業(yè)目的”即指為政府服務(wù)目的。《公約》在規(guī)定政府船舶作為執(zhí)行管轄權(quán)主體時(shí)，附加了“有清楚標(biāo)志可以識別為政府服務(wù)”的條件，意在便于公海中的目標(biāo)船舶識別，并及時(shí)有效地接受管轄、配合調(diào)查。無論是在《公約》中還是其他地方，都沒有提示“有清楚標(biāo)志可以識別為政府服務(wù)”的含義。為政府服務(wù)的船舶和飛機(jī)上通常有明顯的標(biāo)志標(biāo)明其服務(wù)，并懸掛特殊的標(biāo)志性的國家服務(wù)旗幟和徽記，配置身穿制服的船員或機(jī)組人員。這些都有助于表明這些單位和人員的公務(wù)性質(zhì)。[5]實(shí)踐中，政府船舶的種類多種多樣。比如，《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》列舉了其他類型的海軍艦船，包括輔助艦船，軍事海運(yùn)司令部(MSC)艦船，隸屬于美國海軍和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的鯨型動(dòng)力艇、氣墊登陸艇以及大型艦船部署的所有其他小船，無人駕駛水面艇(USVs)和無人駕駛潛水艇(UVVs)。(10)參見文獻(xiàn)[3]para. 2.3。雖然這些海軍艦船不屬于軍艦，但是都享有主權(quán)豁免權(quán)。這些船舶都具有政府公務(wù)性質(zhì)，只要有清楚標(biāo)志可以識別為政府船舶，則可成為執(zhí)行管轄權(quán)的主體。

三、客觀方面的合法性判定

非船旗國執(zhí)行管轄行為滿足合法性的客觀方面是，在公海中航行的船舶從事了違反國際法的行為，非船旗國依條約法和習(xí)慣法規(guī)定而享有執(zhí)行管轄權(quán)。梳理各個(gè)國際條約，滿足合法條件的客觀方面可以歸結(jié)為三種情況：船舶無國籍、船舶行為造成傳統(tǒng)安全威脅、船舶行為造成非傳統(tǒng)安全威脅。

(一)船舶無國籍

船舶國籍是指船舶所有人按照某一國家船舶登記規(guī)則進(jìn)行登記，取得該國簽發(fā)的船舶國籍登記證書，懸掛該國國旗航行，使船舶隸屬于登記國的一種法律身份。[6]海洋法甚至海商法對船舶進(jìn)行了擬人化處理，一艘船舶自“生來”就應(yīng)具有國籍，否則船舶的航行就會(huì)遇到種種障礙。

現(xiàn)實(shí)中，船舶無國籍存在三種情況。第一種是船舶沒有進(jìn)行國籍注冊登記。第二種是懸掛兩國或兩國以上旗幟航行，并視方便而換用旗幟的船舶，可視同無國籍的船舶。第三種是船舶因?yàn)槟撤N原因?qū)е聡怯洷蛔N，并且沒有進(jìn)行新的國籍登記，則船舶可能成為無國籍船舶。《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》將“無國籍船舶”定義為“未在任何一個(gè)國家合法注冊的船舶”，并總結(jié)了三種情況：船舶不顯示名稱、旗幟或其他辨別性特征；船長在要求下拒絕表明該船舶的國籍或注冊地；船舶所聲明或展示的注冊地被該注冊地否認(rèn)，或未得到其肯定和明確的證實(shí)。(11)參見文獻(xiàn)[3]para. 3.11.2.3。除此之外，有些船舶即使有國籍聲明，但若聲明矛盾則也會(huì)被視為無國籍船舶，這主要存在于以下幾種情況：多國籍聲明(如懸掛兩國或兩國以上國旗航行)；船長的國籍聲明與船舶文件不符；在航行過程中未經(jīng)船旗國批準(zhǔn)更換旗幟；船舶的可移動(dòng)指示牌上顯示不同的船舶名稱或船籍港。(12)參見文獻(xiàn)[3]para. 3.11.2.4。

根據(jù)《公約》第110條的規(guī)定，非船旗國對公海中航行的無國籍船舶享有登臨權(quán)，但是并沒有對非船旗國的逮捕權(quán)做出規(guī)定?！睹绹Ｉ闲袆?dòng)法指揮官手冊》指出，“無國籍船舶在國際水域與軍艦或其他政府船舶相遇時(shí)，可能受到后者登臨和其他恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為”。(13)參見文獻(xiàn)[3]para. 3.11.2.3。因此，在美國法中，對于公海航行的無國籍船舶，美國軍艦除享有登臨權(quán)外，還可以施行“其他恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為”，這樣的執(zhí)法行為就包括逮捕行為。但筆者認(rèn)為這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)分情況討論。若船舶(尤其是方便旗船)利用無國籍的地位從事某些國際違法行為，則非船旗國可能基于該國際違法行為享有進(jìn)一步的執(zhí)行管轄權(quán)，是否享有逮捕權(quán)也取決于國際法對該違法行為的規(guī)定。但是若船舶僅僅是處于無國籍狀態(tài)，則非船旗國不應(yīng)該享有逮捕權(quán)，因?yàn)榇皼]有從事危害公海自由的行為。非船旗國可以根據(jù)國內(nèi)法決定是否行使逮捕權(quán)，但是應(yīng)當(dāng)注意到，船舶上存在的法律關(guān)系復(fù)雜多樣，涉及的法律主體可能包括船舶所有人、船舶經(jīng)營人、船舶承租人、貨物所有人和船員等，非船旗國在對公海中的無國籍船舶行使逮捕權(quán)時(shí)，可能受到這些主體國籍國所享有的保護(hù)管轄權(quán)和外交保護(hù)權(quán)的限制。

(二)船舶行為造成傳統(tǒng)安全威脅

海盜行為歷史悠久，自有船舶航行以來代代航海人都受到過海盜的困擾和威脅。各國對于海盜行為具有普遍管轄權(quán)，已經(jīng)發(fā)展成一項(xiàng)習(xí)慣國際法規(guī)則。此后，這一習(xí)慣法規(guī)則在《公約》中得以體現(xiàn)，并轉(zhuǎn)化為條約法的內(nèi)容?！豆s》第七部分“公海”運(yùn)用了大量的篇幅對海盜行為進(jìn)行規(guī)制，涉及的條文包括第100條到第107條。因此，所有國家的軍艦對于公海中航行的從事海盜行為的船舶都享有執(zhí)行管轄權(quán)。根據(jù)《公約》第100條，制止公海中的海盜行為是所有國家共同的義務(wù)。第105條和第110條進(jìn)一步闡述了“制止”權(quán)的行使方式。首先，所有國家的軍艦都有權(quán)對海盜船舶行使登臨權(quán)；其次，其能進(jìn)一步行使對海盜船舶或飛機(jī)，或被海盜奪取并控制的船舶或飛機(jī)的扣押權(quán)；最后，其可能享有對船上或機(jī)上人員的逮捕權(quán)，以及船上或機(jī)上財(cái)物的扣押權(quán)?？梢姡诤１I問題上，《公約》賦予非船旗國最大限度的執(zhí)行管轄權(quán)。

從國際關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀看，針對海盜罪以外的其他罪行的普遍管轄權(quán)還沒有被確立為國際法的一部分。[7]根據(jù)《公約》第110條，非船旗國對從事海盜行為、販運(yùn)奴隸行為和非法廣播行為三種行為之一的船舶享有登臨權(quán)，即非船旗國可以對該船舶行使登船、檢查和搜查形式的執(zhí)行管轄權(quán)。但是關(guān)于非船旗國是否具有逮捕船舶的權(quán)利，《公約》針對每種情況的規(guī)定不同。對于海盜行為，《公約》賦予非船旗國行使逮捕船舶的權(quán)力，但是對于販運(yùn)奴隸的行為，《公約》沒有做出相關(guān)規(guī)定，并且，在非法廣播情形下，逮捕權(quán)也僅由五類國家享有，包括船旗國、設(shè)施登記國、廣播人所屬國、可以收到這種廣播的任何國家和得到許可的無線電通信受到干擾的任何國家?！豆s》對公海中發(fā)生的三種違法行為規(guī)定詳略不一，有學(xué)者對此做出解釋：當(dāng)今社會(huì)奴隸貿(mào)易的情況極其少見；而國家在非法廣播事件與海盜事件中享有逮捕權(quán)的情況完全相同，只是長期以來，人們一直認(rèn)為，所有的國家都可能受到海盜的影響，因此沒有必要對受影響的國家進(jìn)行分類。[8]

關(guān)于逮捕的方式，《公約》做出規(guī)定。但是，假設(shè)逮捕是正當(dāng)?shù)?，?xí)慣法表明，它必須使用最小限度的武力來執(zhí)行逮捕。逮捕人員應(yīng)對被逮捕的船只負(fù)責(zé)，對被逮捕的船只、船員或貨物造成的任何損失或損害都應(yīng)歸咎于逮捕國。無論如何，對于《公約》的各方來說，都可以通過代表船舶提供擔(dān)保來終止逮捕。在提供擔(dān)保后，逮捕國有義務(wù)立即釋放船只和船員。如果不這樣做，可能會(huì)導(dǎo)致根據(jù)《公約》第73條要求立即釋放的法律程序的啟動(dòng)。對于非《公約》締約國的當(dāng)事方，終止逮捕將由逮捕國的國內(nèi)法以及可能還有與外交保護(hù)有關(guān)的國際規(guī)則來決定。[8]

(三)船舶行為造成非傳統(tǒng)安全威脅

隨著人道主義和人權(quán)思想在國際社會(huì)的普及，奴隸買賣成為歷史，利用船舶進(jìn)行販賣奴隸的現(xiàn)象幾乎不復(fù)存在。而船舶在公海從事未經(jīng)許可的廣播，也不是常見的違法行為。因此，除海盜外，目前在公海上出現(xiàn)的國際違法行為更多集中在販運(yùn)毒品、恐怖活動(dòng)、船舶污染、非法捕魚等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

1.海上販運(yùn)毒品

《公約》第108條承認(rèn)了公海禁毒合作對于有效管制非法販運(yùn)毒品的重要性，但沒有規(guī)定具體的執(zhí)行機(jī)制，不具有可實(shí)施性。而1988年《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》第17條對于海上販運(yùn)毒品的情形做出了進(jìn)一步較為詳細(xì)的規(guī)定，非船旗國對公海中從事非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物的船舶，在船旗國的事先授權(quán)下，可以行使登船、搜查以及其他合法的執(zhí)行管轄行為。(14)參見《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》第17條第3、4款。歐盟于1995年通過了《關(guān)于海上非法運(yùn)輸?shù)膮f(xié)議》(Agreement on Illicit Traffic by Sea)，作為《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》第17條的補(bǔ)充。[9]98-123為應(yīng)對加勒比地區(qū)的毒品販運(yùn)問題，美國與哥倫比亞、牙買加、荷蘭、安提瓜和巴布達(dá)、伯利茲、多米尼加聯(lián)邦、格林納達(dá)、圣基茨和尼維斯、圣盧西亞、圣文森特和格林納丁斯、蘇里南等加勒比地區(qū)的國家簽訂了《登船執(zhí)法人員協(xié)定》(Shiprider Agreement)，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)由此獲得了在公海登上條約相對方船舶的相應(yīng)執(zhí)法權(quán)利。[9]188-201

2.海上恐怖行為

根據(jù)2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書》，作為締約國的非船旗國若有正當(dāng)理由懷疑在公海中航行的船舶或船上人員正在實(shí)施、曾經(jīng)實(shí)施或即將實(shí)施恐怖主義活動(dòng)，在取得船旗國同意后，享有對該船舶的登臨權(quán)。(15)參見《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書》第8條。由美國于2003年發(fā)起的《防擴(kuò)散安全倡議》(Proliferation Security Initiative，PSI)旨在通過支持和促進(jìn)攔截行動(dòng)，來制止大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載系統(tǒng)或相關(guān)材料的販運(yùn)，參與國要公開承認(rèn)《防擴(kuò)散安全倡議攔截原則聲明》(PSI Statement of Interdiction Principles)。到目前為止，已有107個(gè)國家參與其中。該聲明的核心內(nèi)容是呼吁各參與國采取有效措施，以支持和保障攔截行動(dòng)順利開展。[10]這些措施就包括簽訂雙邊登臨協(xié)定，為公海攔截提供方便。美國先后與利比里亞、巴拿馬、馬紹爾群島簽訂了船只登臨協(xié)定，這就使美國在必要時(shí)能夠?qū)覓焐鲜鰢覈斓目梢纱贿M(jìn)行登臨檢查。據(jù)悉，美國還向世界其他20多個(gè)主要商船注冊國提出了簽訂類似協(xié)定的要求。[11]

3.船舶污染行為

除《公約》外，以1969年的《國際干預(yù)公海油污事故公約》和1973年《干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》為代表的國際公約都有擴(kuò)大管轄權(quán)主體范圍的相關(guān)規(guī)定。船舶在公海中造成的海洋環(huán)境污染或污染威脅主要有兩種情形：一種是船舶發(fā)生碰撞、擱淺或其他航行事故而導(dǎo)致油類等有毒物質(zhì)泄漏造成污染或污染威脅，另一種是船舶主動(dòng)排放污染物造成污染或污染威脅。

對于第一種船舶在公海中發(fā)生碰撞、擱淺或其他航行事故而使油類等有毒物質(zhì)泄漏造成污染或污染威脅的情形，國際法賦予沿海國行使執(zhí)行管轄權(quán)的空間，以平衡船旗國的權(quán)利和沿海國的利益。根據(jù)《國際干預(yù)公海油污事故公約》，當(dāng)船舶在公海發(fā)生航行事故后，沿海國有權(quán)采取必要措施，以防止、減輕或消除對其沿岸海區(qū)或有關(guān)利益產(chǎn)生嚴(yán)重的和緊急的油污危險(xiǎn)或油污威脅。但是該干預(yù)措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則，即應(yīng)與實(shí)際造成的損害或即將發(fā)生的損害相稱。(16)參見《國際干預(yù)公海油污事故公約》第1條、第5條。而1973年《干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》在此基礎(chǔ)上將污染源的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至“非油類物質(zhì)”。1982年《公約》亦進(jìn)一步確認(rèn)了沿岸國采取這種保護(hù)性措施的權(quán)利，即在領(lǐng)海范圍以外發(fā)生海難時(shí)，沿海國為保護(hù)其海岸和管轄海域的利益，在合理預(yù)期污染后果的情況下，有權(quán)采取和執(zhí)行與實(shí)際或預(yù)期發(fā)生的損害相稱的措施。(17)參見《公約》第221條。

對于第二種船舶在公海中主動(dòng)排放污染物的情形，國際法上確立了船旗國、港口國和沿海國綜合管理、多重管轄的原則規(guī)則?！豆s》規(guī)定了港口國應(yīng)對船舶污染的執(zhí)行措施，對于在公海上發(fā)生的船舶污染事件，港口國享有調(diào)查權(quán)和提起司法程序的權(quán)力，但是這樣的權(quán)力是以船舶自愿位于該國港口岸外設(shè)施為前提的。(18)參見《公約》第218條第1款。港口國不能對船舶進(jìn)入其領(lǐng)海之前實(shí)施的違反行為采取行動(dòng)，除非特定協(xié)議中允許采取行動(dòng)或者違反行為對該國海洋環(huán)境造成有害結(jié)果。[12]因此，港口國管轄權(quán)并不會(huì)對船舶在公海中的航行自由造成阻礙，因?yàn)橐话闱闆r下港口國并不能直接在公海中行使執(zhí)行管轄權(quán)。此外，《公約》也規(guī)定了沿海國應(yīng)對船舶污染的執(zhí)行措施，即當(dāng)船舶污染行為發(fā)生在沿海國管轄海域內(nèi)時(shí)沿海國享有執(zhí)行管轄權(quán)，(19)參見《公約》第220條。但對于污染行為發(fā)生在公海的情形沒有做出相應(yīng)規(guī)定。但是，筆者認(rèn)為，第二種情形相較于第一種情形來說，船舶主觀惡性更大，因此沿海國對第二種情形也應(yīng)享有執(zhí)行管轄權(quán)，不過前提是此種污染將對沿海國管轄海域造成污染或污染威脅。

4.非法捕魚行為

《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》規(guī)定船旗國可以授權(quán)沿海國有關(guān)當(dāng)局在公海上登臨和檢查船舶。(20)參見《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第20條第6款。在分區(qū)域和區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排的框架下，若一締約國是該組織的成員或安排的參與方，則其享有對另一締約國漁船的登臨和檢查權(quán)，而不論另一締約國是否為該組織或安排的成員或參與方。(21)參見《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第21條第1款。登臨和檢查的具體措施包括檢查船只、船只執(zhí)照、漁具、設(shè)備、記錄、設(shè)施、漁獲和漁產(chǎn)品及任何必要的有關(guān)證件，以核查對有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理措施的遵守。(22)參見《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第22條第2款。如果經(jīng)過登臨和檢查，初步證據(jù)即明顯表明船舶曾從事違法行為，且船旗國未做出答復(fù)也未采取行動(dòng)，則該非船旗國可以采取進(jìn)一步執(zhí)法行動(dòng)，包括留在船上進(jìn)一步搜集證據(jù)，還可要求船長協(xié)助做進(jìn)一步調(diào)查，如要求被登臨船舶駛往適當(dāng)港口。(23)參見《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第21條第8款。與船舶污染情形下的公海干預(yù)相似，非船旗國對從事違反分區(qū)域和區(qū)域養(yǎng)護(hù)和管理措施活動(dòng)的船只采取的行動(dòng)，應(yīng)同違法行為的嚴(yán)重程度相稱，即符合比例原則。(24)參見《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第21條第16款。

1992年《北太平洋溯河魚群養(yǎng)護(hù)公約》是第一個(gè)將登臨權(quán)適用于公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的漁業(yè)協(xié)定，并規(guī)定任何成員國都有權(quán)登臨從事被禁止的捕撈活動(dòng)的船舶。[13]目前，中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)(Western and Central Pacific Fisheries Commission，WCPFC)形成了一套比較成熟的公海登臨和檢查程序。該套程序規(guī)定每一個(gè)締約國都可以對參與受養(yǎng)護(hù)公約調(diào)整的漁業(yè)活動(dòng)的公海漁船實(shí)施登臨和檢查，而委員會(huì)的成員都必須確保懸掛其旗幟的漁船接受有權(quán)檢查人員的登臨和檢查。[14]

四、主觀方面的合法性判定

船旗國的同意是非船旗國行使執(zhí)行管轄權(quán)的必要條件，因?yàn)楦鶕?jù)國家主權(quán)原則，主權(quán)國家享有對自身主權(quán)的處分權(quán)，因此船旗國有權(quán)將對船舶的管轄權(quán)讓渡給其他國家，正如《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》中所規(guī)定的，“船旗國有權(quán)授權(quán)其他國家的官員登上懸掛本國旗幟的船舶”，(25)參見文獻(xiàn)[3]para. 4.4.4.1.2。這也是“意思自治”原則在國際海洋法中的體現(xiàn)。

(一)同意的形式：約定同意、臨時(shí)同意、推定同意

結(jié)合各個(gè)條約規(guī)定和國家實(shí)踐，同意的形式可以分為約定同意、臨時(shí)同意和推定同意三種。

1.約定同意

約定同意，是指根據(jù)條約、協(xié)定或其他安排中的規(guī)定，某類國家或所有國家對公海中航行的船舶從事某種違法行為享有執(zhí)行管轄權(quán)。

表面看來，船旗國并沒有表示同意的空間，非船旗國的執(zhí)行管轄權(quán)具有強(qiáng)制性，但事實(shí)上，船旗國作為條約締約國的加入行為事實(shí)上已經(jīng)包含了同意的意思表示，這是一種事先的同意。《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》也認(rèn)可了這種船旗國表達(dá)同意的模式，“各國可以通過談判達(dá)成雙邊或多邊協(xié)議，協(xié)議提供了以執(zhí)法為目的以外的登臨他國船舶的事先同意”。(26)參見文獻(xiàn)[3]para. 4.4.4.1.2?！堵?lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》特別鼓勵(lì)締約國謀求締結(jié)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物的條約、協(xié)定或安排。(27)參見《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》第5條第4款、第6條第11款。我國也曾簽訂了包含同意表示的雙邊協(xié)定，如《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業(yè)協(xié)定》中規(guī)定，中韓締約國雙方在“過渡水域”可以采取“聯(lián)合監(jiān)督檢查措施，包括聯(lián)合乘船、勒令停船、登臨檢查等”。(28)參見《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業(yè)協(xié)定》第8條第3款?！吨袊兔绹P(guān)于聯(lián)合國大會(huì)46/215決議的諒解備忘錄》規(guī)定，經(jīng)授權(quán)的我國漁政船可以登臨查處在北太平洋公海非法從事大型流網(wǎng)作業(yè)的我國漁船及美國漁船。[15]

2.臨時(shí)同意

臨時(shí)同意，是指在沒有相關(guān)條約賦予非船旗國執(zhí)行管轄權(quán)的前提下，根據(jù)船旗國的授權(quán)，或者在非船旗國的請求下船旗國表示同意而享有執(zhí)行管轄權(quán)。因此，臨時(shí)同意主要有兩種情形。

第一種是經(jīng)船旗國的主動(dòng)授權(quán)，非船旗國做出執(zhí)行管轄行為，可見于《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》第17條第3款、《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第21條第7款和《制止危及海上航行安全非法行為公約》第8之二條第5款第2項(xiàng)。第二種是非船旗國向船旗國提出請求，經(jīng)船旗國同意，非船旗國做出執(zhí)行管轄行為，比如《國際干預(yù)公海油污事故公約》中規(guī)定，沿岸國在采取干預(yù)措施之前，應(yīng)同船旗國進(jìn)行“協(xié)商”。此種“協(xié)商”的內(nèi)容不僅包括船旗國是否同意非船旗國采取干預(yù)措施，還包括采取何種干預(yù)措施以及實(shí)施的方式。(29)參見《國際干預(yù)公海油污事故公約》第3條第1款。

3.推定同意

推定同意，是指非船旗國行使執(zhí)行管轄權(quán)沒有條約支持，也沒有經(jīng)過船旗國的同意，但是由于情況緊急，若機(jī)械地等待船旗國的同意可能會(huì)導(dǎo)致?lián)p害或?qū)е聯(lián)p害擴(kuò)大，或者船旗國怠于及時(shí)做出同意表示而對公海安全造成威脅，此時(shí)應(yīng)推定非船旗國取得船旗國同意。

比如，《國際干預(yù)公海油污事故公約》規(guī)定，對于特別嚴(yán)重緊急的公海油污事件，沿海國可不經(jīng)事先通知或協(xié)商，或不繼續(xù)已開始的協(xié)商，而直接采取緊急措施，這可視為推定船旗國同意。(30)參見《國際干預(yù)公海油污事故公約》第3條第4款。又如，《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書》規(guī)定，登臨國在向國際海事組織秘書長通報(bào)后4個(gè)小時(shí)內(nèi)沒有得到船旗國的回應(yīng)，可以推定得到船旗國的同意而采取執(zhí)行管轄行為。(31)參見《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書》第八之二條第5款第4項(xiàng)。

(二)非船旗國的執(zhí)行管轄行為不能超過船旗國同意的內(nèi)容

需要注意的是，非船旗國所實(shí)施的具體執(zhí)行管轄行為不能超過船旗國同意的內(nèi)容。接近、登船、檢查、搜查、逮捕是對船舶航行自由干擾程度依次遞進(jìn)的執(zhí)行管轄行為，若經(jīng)船旗國同意，非船旗國享有的執(zhí)行管轄權(quán)僅限于同意范圍內(nèi)的一種或幾種。即便經(jīng)過一系列的執(zhí)行行為，船舶或其船上人員的嫌疑仍然不能排除，非船旗國也不得采取進(jìn)一步的執(zhí)行管轄行為，除非再次取得船旗國的相應(yīng)許可。《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》在規(guī)定海上攔截實(shí)施的法律依據(jù)中的船旗國同意要素時(shí)也特別提示：“同意登船并不自動(dòng)延伸為同意檢查或搜查船舶，甚至扣押人員和查封貨物。指揮官在進(jìn)行海上攔截之前，需要了解船旗國同意的確切性質(zhì)和范圍?！?32)參見文獻(xiàn)[3]para. 4.4.4.1.2。

(三)船長能否代表船旗國做出同意表示

一般來說，船旗國的同意應(yīng)當(dāng)由船旗國主管當(dāng)局做出，但是在實(shí)際中，當(dāng)船舶處于遠(yuǎn)離船旗國的公海時(shí)，與船旗國主管當(dāng)局取得聯(lián)系并不便利。而此時(shí)，船長作為船舶的最高指揮官，對船舶的航行享有絕對的領(lǐng)導(dǎo)力，那么船長能否代表船旗國做出這樣的同意呢？在海上攔截行動(dòng)框架下，有些國家如英國，并不承認(rèn)船長有權(quán)同意接受他國軍艦的攔截和繼而的登臨、檢查。[16]但是，美國承認(rèn)船長代表船旗國做出同意表示的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件：第一，船長同意登臨，但不意味著賦予執(zhí)法當(dāng)局其他的執(zhí)行管轄權(quán)力，如逮捕或扣押；第二，雙方同意登臨的范圍和持續(xù)時(shí)間由船長決定，并由船長自行決定終止；第三，登臨者需要迅速核查船舶文件、貨物和航行記錄，以驗(yàn)證船舶航行的合法性，避免登臨行為對船舶航行造成不當(dāng)延誤。(33)參見文獻(xiàn)[3]para. 3.11.2.5.2。

當(dāng)然，對于船長是否有權(quán)代表船旗國做出同意的探討的前提是船旗國與登臨國之間不存在授權(quán)行使執(zhí)行管轄權(quán)的條約、協(xié)定或其他安排。如果該船船旗國是包含登臨條款的條約、協(xié)定或其他安排的締約國，并且有合理理由懷疑該船舶從事了該條約、協(xié)定或其他安排中所規(guī)定的非法活動(dòng)，那么登臨就應(yīng)根據(jù)協(xié)議條款進(jìn)行，而不必征求船長同意。(34)參見文獻(xiàn)[3]para. 3.11.2.5.2。

五、結(jié) 語

公海中的船旗國專屬管轄原則是國家主權(quán)原則在國際海洋法領(lǐng)域的體現(xiàn)，而船旗國對于執(zhí)行管轄權(quán)的部分讓渡，是克服船旗國專屬管轄原則局限性的必然要求。盡管如此，船旗國管轄權(quán)在公海管轄制度中仍然占據(jù)首要地位，任何可能有損他國主權(quán)的行為都應(yīng)該謹(jǐn)慎進(jìn)行。非船旗國對于公海中的船舶享有的執(zhí)行管轄權(quán)的范圍應(yīng)進(jìn)一步明確和限制，因此執(zhí)行管轄行為的合法性的判定標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為重要。然而，目前在國際海洋法領(lǐng)域，這一標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。

筆者認(rèn)為，公海中非船旗國執(zhí)行管轄行為的合法性問題，可以從客體、主體、客觀方面和主觀方面四個(gè)角度來進(jìn)行判定。首先，合法的客體主要是船舶，對于船舶上的人，非船旗國只享有立法管轄權(quán)，而不享有執(zhí)行管轄權(quán)。其次，合法的主體包括軍艦、軍用飛機(jī)和其他有清楚標(biāo)志可以識別為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)的船舶或飛機(jī)。再次，合法的客觀方面情況較為復(fù)雜，可以分為三種情況，即船舶無國籍、船舶行為造成傳統(tǒng)安全威脅和船舶行為造成非傳統(tǒng)安全威脅。對于前兩種情況，非船旗國享有一定執(zhí)行管轄權(quán)的法律基礎(chǔ)主要來源于《公約》。對于第三種情況，即公海中的販運(yùn)毒品、恐怖活動(dòng)、船舶污染、非法捕魚等非傳統(tǒng)安全威脅問題，國際社會(huì)制定了一系列專門性公約，賦予非船旗國一定的執(zhí)行管轄權(quán)。最后，主觀方面指的是船旗國的同意，包括約定同意、臨時(shí)同意和推定同意，要注意非船旗國的執(zhí)行管轄行為不能超過船旗國同意的內(nèi)容，并且，對于船長能否代表船旗國做出同意表示這一問題還有進(jìn)一步探討的空間。

中國國內(nèi)法關(guān)于中國軍艦或政府公用船舶在公海對他國商船行使執(zhí)行管轄權(quán)的規(guī)定很少，僅出現(xiàn)在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條第2款規(guī)定，若外國船舶在公海上發(fā)生海難事故，對中國管轄海域造成重大污染損害或污染威脅，中國海事行政主管部門有權(quán)采取相應(yīng)執(zhí)行管轄措施。除此之外，部門規(guī)章《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》第33條承認(rèn)了他國在公海對本國漁船實(shí)施的執(zhí)行管轄權(quán)，并對船長賦以核實(shí)執(zhí)法船舶及人員身份，以及配合登臨檢查兩項(xiàng)義務(wù)。

中國國內(nèi)法對于執(zhí)行管轄權(quán)的規(guī)定集中并局限在中國管轄海域內(nèi)。比如《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》第15條、《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第7條、《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》第47條等條文對外國船舶做出了“可依法登臨、檢查等措施”的規(guī)定。2021年2月施行的《中華人民共和國海警法》對海警機(jī)構(gòu)的執(zhí)行管轄權(quán)做出了較為詳盡的規(guī)定。第18條第1款首先明確了海警機(jī)構(gòu)在我國管轄海域內(nèi)享有以“登臨”、“檢查”為內(nèi)容的執(zhí)行管轄權(quán)。第2款規(guī)定了海警機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行管轄權(quán)的具體要求和程序。海警機(jī)構(gòu)在登臨、檢查前，應(yīng)發(fā)出明確的指令。若被檢查船舶拒不配合，則海警機(jī)構(gòu)有權(quán)“強(qiáng)制檢查”；若被檢查船舶現(xiàn)場逃跑，則海警機(jī)構(gòu)有權(quán)對船舶進(jìn)行“攔截”、“緊追”。第3款規(guī)定了檢查船舶的內(nèi)容，包括船舶證書資料、船員身份信息、船舶所載貨物等。第4款解決了國際法規(guī)定在中國國內(nèi)適用的問題。海警機(jī)構(gòu)在行使執(zhí)行管轄權(quán)時(shí)要遵守條約相關(guān)規(guī)定，將國際法與國內(nèi)法相銜接。根據(jù)《中華人民共和國海警法》第24條和第41條的規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行管轄權(quán)的原因除“執(zhí)行海上安全保衛(wèi)任務(wù)”外，還可以是“開展行政執(zhí)法”和“辦理海上刑事案件”。不僅如此，第六章還具體規(guī)定了警械和武器使用規(guī)則，規(guī)制了海警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法手段，是比例原則和保障人權(quán)原則的體現(xiàn)。但是遺憾的是，《中華人民共和國海警法》并沒有對我國海警機(jī)構(gòu)在公海中的執(zhí)行管轄權(quán)做出進(jìn)一步規(guī)定。

那么，在國內(nèi)法沒有規(guī)定的情況下，中國能否依據(jù)國際公約中的相關(guān)規(guī)定如《公約》第110條等，在公海對他國商船行使執(zhí)行管轄權(quán)呢？實(shí)質(zhì)上，這是國際條約在中國的適用問題，但我國憲法和憲法性法律對此都沒有做出規(guī)定。從立法和司法實(shí)踐上看，我國對條約的適用方式分為直接適用和間接適用。我國通過零散的立法如《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》等實(shí)現(xiàn)了對《公約》一部分內(nèi)容的間接適用，但是這并不意味著《公約》沒有直接適用的可能性。筆者認(rèn)為，既然我國對公海領(lǐng)域沒有針對性的立法，那么就不存在《公約》與國內(nèi)法沖突的問題，直接適用《公約》中有關(guān)公海執(zhí)行管轄權(quán)的規(guī)定，不僅填補(bǔ)了國內(nèi)法律的空白，還履行了中國作為《公約》締約國的義務(wù)。