楊文帥，郝亞明

（1.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350；2.貴州民族大學(xué) 中華民族共同體研究院，貴州 貴陽 550025）

習(xí)近平總書記在2021年中央民族工作會議上明確指出：“必須堅持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]這一重大論述，為推進(jìn)新時代民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了方向指引。堅持依法治理民族事務(wù)，既是推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是不斷鑄牢中華民族共同體意識的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民推進(jìn)全面依法治國，將法治作為黨治國理政的基本方式，不斷健全中國特色社會主義法治體系，充分發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。依法治理民族事務(wù)是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容，民族事務(wù)治理只有走好法治建設(shè)的道路，才能走好治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路。本文旨在依法治理的視域下，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，從法治內(nèi)涵、法治目標(biāo)和法治要求等三個意蘊邏輯，探討和分析如何在法治的軌道上推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、把握民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的法治內(nèi)涵

新時代依法治理民族事務(wù)，凝結(jié)著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗。民族事務(wù)法治化是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，富含中國共產(chǎn)黨百年民族工作的智慧結(jié)晶，深刻理解和全面貫徹民族事務(wù)治理中的法治內(nèi)涵，也是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。

（一）法治是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志

法治現(xiàn)代化是推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。其一，是國家強(qiáng)盛的標(biāo)志。習(xí)近平總書記指出：“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家?！盵2]法治是國家繁榮昌盛的支撐性力量，中國式現(xiàn)代化新道路離不開中國式法治現(xiàn)代化新道路?；仡欀袊厣鉀Q民族問題的正確道路，不難發(fā)現(xiàn)，法治始終占有重要地位。以涉及民族因素重要法律法規(guī)為例，從1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中單列“民族政策”到1954年《中華人民共和國憲法》確立民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族區(qū)域自治等民族政策基本原則，再到1984年頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、2017年印發(fā)《關(guān)于依法治理民族事務(wù)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的意見》等法律法規(guī)實踐的全面展開，各時期國家重要法律文件均對依法治理民族事務(wù)做了明確規(guī)定和要求。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的實踐證明，法治是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。其二，是治理能力的標(biāo)志。法治化水平是衡量一個國家治理能力的主要標(biāo)準(zhǔn)，“堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢”[3]，法治能夠?qū)抑贫葍?yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，讓民族事務(wù)治理有法可依、依法推進(jìn)、因法提升，只有全面依法治理民族事務(wù)，才能保障民族事務(wù)治理體系的系統(tǒng)性和規(guī)范性，最大限度地凝聚各族人民的共識，共同防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險隱患，進(jìn)而為實現(xiàn)“第二個百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。其三，是政治文明的標(biāo)志?！耙徊恐袊?，就是一部各民族交融匯聚成多元一體中華民族的歷史?！盵4]自秦漢以來，歷代王朝無不重視民族事務(wù)治理，探索建立了羈縻政策、土司制度、改土歸流制度等，但始終無法擺脫治亂興衰的輪回定律。很大程度上，原因在于古代王朝采取的是“人治”而非“法治”。依靠人治的方式，當(dāng)中央政權(quán)強(qiáng)大之時，可以較為穩(wěn)定地維持民族事務(wù)治理，一旦中央政權(quán)開始衰落，民族事務(wù)治理便會陷入混亂，長治久安因此成為各族人民遙不可及的長久奢望。孟德斯鳩曾這樣談?wù)摴珯?quán)力：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。從事務(wù)的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵5]（154）采取法治的方式，就是要突破因人治造成的治理困境，為民族事務(wù)治理提供穩(wěn)定可靠的保障，依法治理民族事務(wù)，這是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)，也是現(xiàn)代民族國家政治文明的顯要標(biāo)志。

（二）法治是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要素

國家治理的現(xiàn)代化，一定意義上就是法治化的過程，法治是民族事務(wù)治理的核心要素。盡管我們常常把法治視為現(xiàn)代文明的標(biāo)志，但實際上法治并不是一個近現(xiàn)代的概念，而是一個相對古老的概念，有著十分久遠(yuǎn)的歷史淵源。早在2 000多年前，亞里士多德就曾指出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”[6]（199），人們對亞氏的這一觀點可能持有不同的看法，但其中蘊含的“依法善治”無疑與今天的“法治精神”高度契合，反映了人類社會對實現(xiàn)法治的美好愿景。亞里士多德之后，經(jīng)歷羅馬成文法、啟蒙思想家及現(xiàn)代法學(xué)家等的不斷闡釋和實踐，最終形成了今天西方資產(chǎn)階級法治體系。當(dāng)然，法治傳統(tǒng)絕不僅存在于西方，中國傳統(tǒng)思想中就包含大量的法治論述，例如，韓非子的“明主使其群臣，不游意于法之外，不為惠于法之內(nèi)，動無非法”[7]（134），商鞅的“善為國者，官法明，故不任知慮”[8]（28）等，中國古代法學(xué)家的部分觀點均強(qiáng)調(diào)了法治在國家治理中的重要意義。另外，中國古代思想家提倡的“仁義禮德”“和為貴”等治國理念，也為當(dāng)代中國乃至世界各國的法律實踐提供了重要的借鑒作用。

“在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵9]民族法治體系及其執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。民族法治體系作為中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，中華人民共和國成立70多年來，已經(jīng)成功建立起了以憲法為根本、以民族區(qū)域自治法為主干，以及以若干法規(guī)條例為基礎(chǔ)的民族法治體系。截至2019年，現(xiàn)行有效的267件法律中有90件涉及民族事務(wù)，755件行政法規(guī)中有68件涉及民族事務(wù)，自治地方制定了139件自治條例、753件單行條例、64件變通和補(bǔ)充規(guī)定[10]。這些不斷完善并發(fā)展的法律法規(guī)體系不僅保障了民族地區(qū)的長治久安，而且極大推進(jìn)了民族地區(qū)的現(xiàn)代化，也在一定程度上表明，法治要素是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。其一，法治是制度現(xiàn)代化的要素。法治讓制度優(yōu)勢進(jìn)一步顯現(xiàn)，法治理念貫穿于制度制定和制度執(zhí)行的全過程，一項制度只有通過法定程序才能成為制度，同樣，一項制度只有以法治的方式才能得到貫徹和執(zhí)行。例如，民族區(qū)域自治制度作為國家的基本政治制度之一，就是通過中華人民共和國民族區(qū)域自治法來確立并實施的。其二，法治是全面深化改革的要素。“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！盵11]法治是全面深化改革在民族工作領(lǐng)域的要求，民族事務(wù)治理應(yīng)以憲法為根本活動準(zhǔn)則，不斷加強(qiáng)和完善民族工作法律法規(guī)體系，良法是善治的前提，地方政府和干部要善用法治思維、法治方式來處理民族事務(wù)。其三，法治是各族群眾參與民族事務(wù)治理的要素?！叭嬉婪ㄖ螄顝V泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民。”[2]法治保障社會公平正義和人民權(quán)利的原則，可以確保各族人民依法平等參與民族事務(wù)治理，用法律來保障民族團(tuán)結(jié)、民族平等，進(jìn)而最大限度地調(diào)動廣大民族群眾，積極投身于本地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)，不斷提升其自主參與公共事務(wù)及自身事務(wù)管理的能力。

（三）法治是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本路徑

民族事務(wù)治理只有納入法治軌道才能實現(xiàn)有序推進(jìn)，法治化是規(guī)范民族事務(wù)治理體系和提升民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。美國著名法學(xué)家富勒（Fuller）認(rèn)為，法律是“使人的行為服從于規(guī)則之治的事業(yè)”[12]（88）。也就是說，法治能夠為民族事務(wù)治理的規(guī)范化、協(xié)調(diào)化、普遍化提供準(zhǔn)則和保障，是民族事務(wù)治理的邏輯起點和施策方式。

其一，法治提供價值指引。法律規(guī)范是國家意志的體現(xiàn)，國家現(xiàn)代化的主張和政策要通過法律加以規(guī)定，并運用國家強(qiáng)制力保證實施。法治中所蘊含的自由、平等、民主、公正等價值理念，一方面，保障了民族事務(wù)治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性，另一方面，也指明了民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化的前進(jìn)方向。面對中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，法治在民族事務(wù)治理中的地位日益凸顯，以憲法為根基的中國特色民族法治體系，不僅規(guī)定了民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，也提供了民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的價值指引。法治是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、處理民族關(guān)系和應(yīng)對國內(nèi)外風(fēng)險的重要基石。另外，民族治理體系的完備、民族事務(wù)治理能力的提升，最終都應(yīng)以法治的形式來呈現(xiàn)。

其二，法治提供制度保障。習(xí)近平總書記指出：“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障?！盵3]新時代加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作，鑄牢中華民族共同體意識，必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)的實施?！胺ㄖ问侵贫鹊母呒壭螒B(tài)，法治是制度成熟完備到特定階段的必然歸宿，法治是制度的精密‘算法’，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”[13]，全面依法治理民族事務(wù)，能有效夯實民族區(qū)域自治制度，也是促進(jìn)各民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，實現(xiàn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的重要保障。

傳統(tǒng)的基準(zhǔn)電壓通過帶隙基準(zhǔn)電路產(chǎn)生，即一個正溫度系數(shù)的電壓和一個負(fù)溫度系數(shù)的電壓相互補(bǔ)償?shù)玫健Ｘ?fù)溫度系數(shù)電壓通常由一個雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓得到，而正溫度系數(shù)電壓則由兩個雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓差得到[3]。文獻(xiàn)[4]基于傳統(tǒng)帶隙基準(zhǔn)電路，采用亞閾值設(shè)計方法，設(shè)計了一款溫漂系數(shù)僅為14.8 ppm/℃，功耗為68 nW的電壓源，但是該電路包含三極管和電阻，工藝兼容性較差，面積較大。文獻(xiàn)[5]取消了電阻，大大降低了版圖面積，但是依然具有三極管，工藝兼容性較差。文獻(xiàn)[6-9]是利用亞閾值MOS管的特性設(shè)計的全CMOS基準(zhǔn)電壓源電路，功耗在百nW級。

其三，法治提供發(fā)展動力?！叭绻鐣温窂疥P(guān)注于作為潛力（potential）的國家，法律路徑則從能力（potestas）的角度看待國家?！盵14]（95）提升民族事務(wù)治理法治化水平，能夠顯著加快民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。法律的生命力在于實施，面對新時代民族事務(wù)治理不斷出現(xiàn)的新情況新任務(wù)，需要法治給予積極且正確的回應(yīng)。民族事務(wù)治理要堅持科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、切實普法、公正司法和常態(tài)監(jiān)督，形成民族事務(wù)治理完備的法律法規(guī)體系，做到堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，堅持法治國家、法治政府、法治社會的一體推進(jìn)，持續(xù)提升民族工作領(lǐng)域依法行政水平。民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化有賴于民族工作各個領(lǐng)域的法治化，法治將各項民族事務(wù)納入法治軌道，創(chuàng)造了民族團(tuán)結(jié)、社會安定和公平正義等良好治理條件，為民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷向前發(fā)展提供強(qiáng)大動力。

二、堅定民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的法治目標(biāo)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，其中“法治”一詞高頻出現(xiàn)40次，這表明法治現(xiàn)代化是推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。

（一）依法鑄牢中華民族共同體意識

新時代民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的過程，也是依法鑄牢中華民族共同體意識的過程?！拌T牢中華民族共同體意識”這一概念，自2014年第二次中央新疆工作座談會上被首次提出以后，不斷被上升為國家意志和轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。2017年10月，黨的十九大將“鑄牢中華民族共同體意識”寫入黨章，成為全黨全國各族人民的共同意志和根本遵循。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”寫入國家憲法，以根本大法的形式鞏固了鑄牢中華民族共同體意識的憲法基礎(chǔ)。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，鑄牢中華民族共同體意識被總結(jié)為國家制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢之一，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化總體目標(biāo)的重要內(nèi)容。2021年8月，在第五次中央民族工作會議上，鑄牢中華民族共同體意識被確定為新時代黨的民族工作的主線和“綱”，成為新時代黨的民族理論和民族政策的綱領(lǐng)方針。2022年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大五次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)的審議時再次強(qiáng)調(diào)，要把鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線，并視之為維護(hù)中華民族大團(tuán)結(jié)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重大決策。以上事實充分表明，鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，想要長久和穩(wěn)定推進(jìn)這一目標(biāo)，必須依靠法治的制度保障。只有依法治理民族事務(wù)，才能不斷鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，進(jìn)而最大限度地維護(hù)國家統(tǒng)一和社會安定，為各民族攜手推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化創(chuàng)造安全穩(wěn)定的實現(xiàn)環(huán)境。

依法鑄牢中華民族共同體意識，能夠為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性的保障。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，“鑄牢中華民族共同體意識，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”[15]。作為國家現(xiàn)代化的主要和長遠(yuǎn)目標(biāo)之一，鑄牢中華民族共同體意識在深層次推動著中華民族成為認(rèn)同感和凝結(jié)度更高的命運共同體，集中反映了新時代按照增進(jìn)共同性的方向改進(jìn)民族工作的本質(zhì)要求，能夠為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供凝聚人心的精神保障和共同奮進(jìn)的物質(zhì)保障。“實際上中國眾多民族的多元與一體辯證運動和演進(jìn)，貫穿著中國歷史的全過程?！盵16]（100）中華民族共同體意識是中華民族多元一體格局的深刻凝結(jié)，各民族同屬中華民族大家庭，是休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體，不論是歷史經(jīng)驗還是現(xiàn)實情勢，都證明了構(gòu)筑中華民族共有精神家園和物質(zhì)家園的極端重要性，鑄牢中華民族共同體意識是開展一切民族工作的前提和目標(biāo)。黨和國家通過法定程序，不斷將鑄牢中華民族共同體意識轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)準(zhǔn)則，強(qiáng)化了民族工作運用法治思維和法治方式解決民族問題、處理民族關(guān)系的能力，為民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了良好的法治遵循。

（二）依法防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險隱患

民族事務(wù)治理現(xiàn)代化離不開安全穩(wěn)定的實現(xiàn)環(huán)境。民族問題關(guān)乎國之大局，依法治理民族事務(wù)是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一和邊疆安定的基本方式，起著防范和化解民族領(lǐng)域重大風(fēng)險的作用。進(jìn)入新時代以來，黨的民族工作取得了輝煌成就，與此同時，也面臨著新的風(fēng)險挑戰(zhàn)，民族問題呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化和隱蔽化的新特征，尤其集中反映于意識形態(tài)領(lǐng)域，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要守住意識形態(tài)陣地，積極穩(wěn)妥處理涉民族因素的意識形態(tài)問題，持續(xù)肅清民族分裂、宗教極端思想流毒”[1]。民族地區(qū)存在的反恐、宗教等問題，往往是“隱性”而非“顯性”的，常常難以察覺或容易忽視，一旦不能從源頭上及時防范化解，就會對國家統(tǒng)一和安定帶來長久的巨大破壞，而法治是應(yīng)對此類長期性挑戰(zhàn)的長遠(yuǎn)方式。

依法防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險隱患，要堅持增進(jìn)共同性、尊重和包容差異性的原則。涉及民族事務(wù)的法律法規(guī)，既要堅決貫徹落實憲法和民族區(qū)域自治法，又要根據(jù)民族地區(qū)不斷變化的現(xiàn)實，及時調(diào)整過時的、不適應(yīng)時代的政策法規(guī)，不斷完善民族工作法律法規(guī)體系，“要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權(quán)益”[4]，確保各族公民在法律面前人人平等。時至今日，我國民族領(lǐng)域最大的風(fēng)險隱患還是來源于境內(nèi)外分裂勢力的威脅。針對國內(nèi)分裂勢力，要依法嚴(yán)厲打擊恐怖主義和極端主義，對危害公共安全、破壞民族團(tuán)結(jié)和分裂國家的各類暴力恐怖活動，堅決依法嚴(yán)懲，絕不姑息。普及《中華人民共和國反恐怖主義法》教育，提升各族群眾的反恐意識，引導(dǎo)和團(tuán)結(jié)各族人民共同構(gòu)筑維護(hù)國家安全的法治長城。針對國外分裂勢力，在聯(lián)合國反恐機(jī)制及國際法的框架下加強(qiáng)對外反恐合作，做好重點國家和地區(qū)、國際組織、海外少數(shù)民族華僑華人群體等的工作。同時要加強(qiáng)反恐成果的外宣工作，利用發(fā)布白皮書、召開多邊會議等方式掌握反恐的國際話語權(quán)，拆穿西方國家打著“人權(quán)”的幌子對我國反恐正義的無端指責(zé)。此外，還要處理好法治與宗教的關(guān)系，在依法去極端化的同時，也要依法對合法宗教給予保護(hù)，出臺相關(guān)法律法規(guī)，對民族宗教事務(wù)進(jìn)行規(guī)范化管理，明晰廣大信教群眾的權(quán)利和義務(wù)、合法宗教活動與非法宗教活動的界限，為各族群眾合法開展宗教活動提供法治指導(dǎo)和法治保障。

依法防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險隱患，要注重培育各族群眾的法治意識，國民法治意識的高低已成為國家治理現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，隨著全面依法治國在民族地區(qū)前所未有的推進(jìn)，各族群眾的法治意識達(dá)到歷史最好水平，但受限于歷史和現(xiàn)實的原因，法治意識培育與國家法治現(xiàn)代化的要求還存在一定的差距。各族群眾法治意識達(dá)不到一定的水平，勢必會引發(fā)黨的民族理論和民族政策無法有效實施，如果中華民族大家庭、鑄牢中華民族共同體意識、中華民族共同體等理念無法深入各族民眾內(nèi)心，也就難以防止和抵御境內(nèi)外敵對勢力的滲透分裂活動。培育各族群眾的法治意識，是中國統(tǒng)一的多民族國家法治現(xiàn)代化新道路的顯著特征，各族群眾法治意識的不斷增強(qiáng)，將為防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險隱患提供長遠(yuǎn)的制度保障。

（三）依法提升民族工作隊伍法治意識

其一，政府層面。首先，落實好憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定。依法治理民族事務(wù)，必須以憲法為最高準(zhǔn)則，全面貫徹實施民族區(qū)域自治法，這是處理民族事務(wù)的前提，也是完善其他法制體系的依據(jù)。隨著社會的發(fā)展，可能出現(xiàn)民族法治體系與民族事務(wù)實際不匹配的情況，這就要求我們在堅持憲法和民族區(qū)域自治法原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，不斷更新和完善民族法治體系，涵蓋立法、執(zhí)法、監(jiān)督等全過程，為依法治理民族事務(wù)提供全面的法制支撐。其次，提升民族工作隊伍的法治素養(yǎng)。民族工作具有政治性、復(fù)雜性和敏感性等特點，民族領(lǐng)域存在的問題往往涉及多重因素，沒有法律這個準(zhǔn)繩，民族工作很容易走偏，甚至可能引發(fā)民族問題。民族干部要善于運用法治思維和法治方式推進(jìn)民族工作，強(qiáng)化自身法治意識，帶頭尊法學(xué)法守法用法，做黨的民族理論和民族政策執(zhí)行的表率。最后，加大法治教育工作力度。要深入開展法治教育，切實增強(qiáng)各族群眾的法治意識，在全社會營造良好的法治氛圍。涉及民族因素的矛盾和問題，有不少是因為“不知法或不守法”造成的，做好法治教育工作可以在源頭上解決這些矛盾和問題。現(xiàn)階段，可針對民族地區(qū)因地制宜，以設(shè)立普法日、建立公共法律服務(wù)體系、普法和執(zhí)法下基層、創(chuàng)新普法載體等形式，將法治意識內(nèi)化為各族群眾的普遍信仰。

其二，社會層面。首先，增強(qiáng)各族群眾的法治意識。由于歷史和現(xiàn)實的原因，部分信教群眾法治意識淡薄，缺乏必要的法治素養(yǎng)，這為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化帶來諸多挑戰(zhàn)。受社會發(fā)展水平、地理環(huán)境、宗教文化傳統(tǒng)等因素的影響，民族地區(qū)一些群眾往往依靠本民族的傳統(tǒng)習(xí)俗、宗教信仰等處理自身事務(wù)，有些觀念是積極的，但有些是消極的，不符合現(xiàn)代法治社會的要求，極易引發(fā)一些涉及民族問題的矛盾沖突。因此，要樹立各族群眾的法治信仰，懂得信法守法遵法依法，自覺按法律辦事。其次，處理好宗教信仰與法治信仰的關(guān)系。宗教在民族地區(qū)有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，對各族群眾來說，法治信仰和宗教信仰并不沖突。法治信仰是宗教信仰的前提和保障，我國憲法和宗教事務(wù)條例等法律法規(guī)都明確規(guī)定，尊重各族人民的宗教信仰自由，并將宗教活動規(guī)范在有序的法律框架內(nèi)，既保障了宗教信仰，又防止了非法宗教的破壞?？梢哉f，各族群眾沒有法治信仰，就很難堅持我國宗教中國化的正確方向。最后，堅持國家利益與民族利益、公民權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。國家利益就是各民族的根本利益，沒有高于國家利益的民族利益，也沒有民族利益之外的國家利益。國家法律對公民享有的權(quán)利和義務(wù)做了明確的界定，各族群眾應(yīng)自覺學(xué)習(xí)和遵從相關(guān)法律法規(guī)，將本民族的具體利益與中華民族的整體利益統(tǒng)一起來，合力筑牢中華民族共同體的法治根基。

三、遵循民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的法治要求

現(xiàn)代社會治理需要有良好的法治環(huán)境，法治也是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重要保障。中國特色社會主義實踐向前推進(jìn)一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)一步[3]。依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[19]（5）。全面依法治理民族事務(wù)，是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。

（一）以習(xí)近平法治思想為指引

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，首次將習(xí)近平法治思想確定為全面依法治國的指導(dǎo)思想，這在我們黨的歷史和國家法制建設(shè)史上都是具有里程碑意義的[20]。習(xí)近平法治思想作為馬克思主義法治理論中國化的最新成果，充分將中國法治實踐與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法治文化相結(jié)合，是新時代全面依法治理民族事務(wù)的根本遵循和行動指南，完全契合民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求。依法治理民族事務(wù)，最重要的就是貫徹習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想對保障民族團(tuán)結(jié)、實現(xiàn)民族平等、維護(hù)國家統(tǒng)一等多個方面做了重要闡述，富有人民性、科學(xué)性、時代性、制度性和法治性，構(gòu)建起了中國特色社會主義民族法治體系。當(dāng)前，在“兩個變局”激蕩交織的時代背景下，民族事務(wù)治理面臨全新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，境內(nèi)外敵對勢力頻繁利用民族問題遏制中國發(fā)展，這就更需要以習(xí)近平法治思想為指引，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治在民族地區(qū)的完整實踐，依法嚴(yán)厲打擊顛覆破壞、極端滲透等各類危害國家安全和社會穩(wěn)定的犯罪行為，堅決維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

“加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是做好新時代黨的民族工作的根本政治保證?！盵1]習(xí)近平法治思想涵括中國特色社會主義法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，堅持頂層設(shè)計與法治實踐相結(jié)合，關(guān)涉民族事務(wù)治理的各領(lǐng)域和各方面，其中的主線就是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。2021年，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上明確提出把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿民族工作全過程，加強(qiáng)基層民族工作機(jī)構(gòu)建設(shè)和民族工作力量，要更加重視、關(guān)心、愛護(hù)在條件艱苦地區(qū)工作的一線干部，要重視培養(yǎng)和用好少數(shù)民族干部，要加強(qiáng)民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)等五個要求，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)全面依法治理民族事務(wù)的首要原則和要求。民族法治工作事關(guān)國家安全和穩(wěn)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須貫穿其全過程。面對新時代新任務(wù)新要求，我們要始終堅持加強(qiáng)黨對依法治理民族事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，確保民族工作法治化的正確方向[10]。

（二）以人民為中心

法治的根基在人民，以人民為中心，是中國式現(xiàn)代化新道路的顯著優(yōu)勢。習(xí)近平總書記指出：“法治建設(shè)需要全社會共同參與，只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實現(xiàn)在法治軌道上運行?！盵3]以人民為中心是習(xí)近平治國理政的重要理念，在新時代民族事務(wù)治理過程中，其具有豐富的理論和實踐內(nèi)涵，有學(xué)者提出，“治理為了人民、治理依靠人民、治理成果人民共享”[21]。民族事務(wù)治理離不開各族人民的有序參與，他們在民族事務(wù)治理中占有主體地位，民族事務(wù)治理的最終目的是各民族共同繁榮和共同富裕，“‘堅持以人民為中心’是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，也是我國民族事務(wù)治理過程中必須認(rèn)真貫徹落實的指導(dǎo)思想”[21]。

人民性是馬克思主義最鮮明的品格[22]，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。人民立場是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志，是中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革歷程和汲取中國傳統(tǒng)民本思想的實踐產(chǎn)物，從“群眾路線”到“三個代表”重要思想再到“以人為本”，至新時代最終提出“以人民為中心”，經(jīng)歷了一個與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的發(fā)展過程?！叭嗣瘛边@一詞匯本身包含著中華民族大家庭全體成員，各族群眾對美好生活的強(qiáng)烈向往，就是民族事務(wù)治理的努力方向?！胺墒乾F(xiàn)代國家根據(jù)社會共同體規(guī)則提煉的規(guī)范，它來源于社會也服務(wù)于社會”[23]（309），隨著民族地區(qū)全面深化改革的不斷推進(jìn)，部分涉及民族因素的法律法規(guī)無法適應(yīng)新形勢的要求，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化對科學(xué)完備的法律規(guī)范體系的需求愈發(fā)迫切。在這一背景下，民族法治工作的開展更應(yīng)以人民為中心，堅持人民主體地位，及時回應(yīng)民族群眾的急難所盼，要守好嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和接受監(jiān)督等環(huán)節(jié)，切實保障各族群眾的平等權(quán)利與合法權(quán)益。

（三）堅持和完善民族區(qū)域自治制度

走中國特色社會主義法治道路，必須堅持中國特色社會主義制度[2]。民族區(qū)域自治制度作為中國特色社會主義制度的有機(jī)構(gòu)成，能夠為全面依法治理民族事務(wù)提供有力的制度供給。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會保持長期穩(wěn)定“兩大奇跡”證明，提升民族事務(wù)治理法治化水平，是堅持和完善民族區(qū)域自治的重要方面。鄧小平同志曾指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制?！盵24]（162）關(guān)于制度與法治的關(guān)系，也有學(xué)者這樣表述，“歸根結(jié)底源于中國之治的制度優(yōu)勢，那么法治作為制度之治的最高形態(tài)，則是‘中國之治’的制度根基”[19]。制度和法治是推進(jìn)民族事務(wù)治理同一過程的兩個方面。一方面，制度是法治的基礎(chǔ)和前提，制度規(guī)定著法治的方向和軌道；另一方面，法治是制度的應(yīng)用和轉(zhuǎn)換，法治實踐中成熟的經(jīng)驗做法也可上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律。制度與法治的相互協(xié)同促進(jìn)之下，共同推動著制度的發(fā)展和完善、法治的貫徹和執(zhí)行。

民族事務(wù)治理是國家治理的重要組成部分。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，根本目的在于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，“民族自治地方自治機(jī)關(guān)的首要職責(zé)是維護(hù)黨中央權(quán)威，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施”[25]。在法治的軌道上治理民族事務(wù)，為保障民族區(qū)域自治制度的完整實施發(fā)揮了重要作用。新時代要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，持續(xù)健全和完善民族法律法規(guī)體系，依法妥善處理涉民族因素的案件，確保各族群眾在法律面前人人平等，做到法無例外、法無特權(quán)。制度和法治具有共同的根本目標(biāo)，堅持在民族區(qū)域自治制度之下依法治理民族事務(wù)，使得制度與法治協(xié)同有序推進(jìn)，以“制度之治”持續(xù)推動和鞏固民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、結(jié)語與討論

全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命[2]。中國作為一個的統(tǒng)一的多民族國家，多數(shù)民族地區(qū)具有邊疆性、民族性和多元性等復(fù)雜特征，這是民族事務(wù)治理長期面臨的現(xiàn)實情境，也是民族工作難以回避的重大挑戰(zhàn)。未來中國想要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵就在于民族地區(qū)能否實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而法治在其中發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要保障作用。米格代爾曾指出，國家想要避免分裂、保持穩(wěn)定，就不能忽視國家在社會中的連續(xù)性自我建構(gòu)，“這些自我建構(gòu)包括社會中法律的產(chǎn)生，國家和社會共享的公共儀式，以及公共領(lǐng)域中持續(xù)的對非正式行為的再協(xié)商和再談判”[26]（174）。由此可見，法治可以保障多民族的團(tuán)結(jié)，是建構(gòu)穩(wěn)定的、長久的現(xiàn)代化民族國家的重要環(huán)節(jié)。

“從世界發(fā)展歷程看，近代市場經(jīng)濟(jì)的興起促成了社會與國家的分離。與西方國家不同，傳統(tǒng)中國的國家與社會幾乎一直處于高度合一的狀態(tài)?！盵27]新時代依法治理民族事務(wù)，擺脫了以往民族事務(wù)治理“歷史—現(xiàn)實”和“邊緣—核心”的二元割裂框架，也區(qū)別于西方“國家—社會”的二元對立思維，實現(xiàn)了馬克思主義法治理論、中國傳統(tǒng)優(yōu)秀法治文化與中國民族地區(qū)具體實際的三重有機(jī)結(jié)合。在依法治理視域下，準(zhǔn)確把握民族事務(wù)治理的法治內(nèi)涵、堅定民族事務(wù)治理的法治目標(biāo)和遵循民族事務(wù)治理的法治要求，不僅有助于夯實鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)，也是新時代民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。