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財政預(yù)算績效管理成效與難點及完善建議

2022-11-21 19:17杜瀚濤
西部財會 2022年9期
關(guān)鍵詞:財政預(yù)算績效評價管理工作

杜瀚濤

(陜西省財政廳,陜西 西安 710002)

一、財政預(yù)算績效管理成效

經(jīng)過“十三五”時期的有效實踐與探索,我國財政預(yù)算績效管理工作取得積極成效,各個地區(qū)及相關(guān)部門均已樹立了較強的績效管理意識。目前,我國已經(jīng)基本建立起全方位的預(yù)算績效管理格局,成功打造全過程管理鏈條,健全完善全覆蓋管理體系,逐步強化了對績效結(jié)果的應(yīng)用。

積極拓寬預(yù)算績效管理范圍,范圍涵蓋所有轉(zhuǎn)移支付項目和中央本級項目,推行部門整體績效管理試點,加強對各級財政部門預(yù)算績效管理的監(jiān)督與考核,針對考核結(jié)果加以約束引導(dǎo),建立并完善評價機制。

不斷強化目標管理制度,使績效目標更加規(guī)范科學(xué),將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督與績效管理進行融合。選擇重大項目及關(guān)乎民生的重要政策開展第三方評價,建立常態(tài)化財政重點評價機制。全面開展績效自評工作,并對自評結(jié)果進行抽查,不斷提升自評質(zhì)量,對預(yù)算績效管理工作的開展情況進行監(jiān)督并加強對監(jiān)督結(jié)果的運用。

積極開展對財政資金重點投入領(lǐng)域如PPP項目、政府購買服務(wù)等的績效管理工作,逐步實現(xiàn)績效管理對所有財政資金的全覆蓋。重視績效結(jié)果的應(yīng)用,將其作為預(yù)算安排、政策完善和管理改進的重要依據(jù),不斷加大對績效評價結(jié)果的反饋和整改力度。

二、財政預(yù)算績效管理難點

(一)重視程度不足,未樹立風(fēng)險思維全局觀

一是部分管理單位及人員對績效管理的重要意義理解不夠深入,對績效管理工作的重視程度不足。部分預(yù)算績效管理人員僅專注于完成現(xiàn)有工作,對于如何進一步優(yōu)化完善績效管理成果的思考不夠。受傳統(tǒng)經(jīng)濟體制影響,“重分配,輕管理”理念仍未消除。二是受傳統(tǒng)預(yù)算績效管理理念及管理方式的影響,財政預(yù)算績效管理人員往往較多關(guān)注財政預(yù)算績效管理工作中對于微觀資金的運用,忽視對資金的宏觀管理,在處理怎樣有效防范資源錯配帶來的公共風(fēng)險、怎樣配置資金才能使資金使用更有效率等問題上,缺乏宏觀思考和頂層設(shè)計。

(二)考核機制不科學(xué),監(jiān)督管理不夠嚴格

一是預(yù)算績效考核指標及績效目標不夠規(guī)范?,F(xiàn)階段,各地政府財政預(yù)算績效管理呈現(xiàn)多元化發(fā)展狀態(tài),預(yù)算績效管理體系往往只從整體考慮考核指標體系和考核目標,對考核指標體系和考核目標的細化規(guī)定及要求不足,導(dǎo)致績效管理體系評價標準不統(tǒng)一,進而削弱預(yù)算績效管理工作執(zhí)行的權(quán)威性。在實際績效考核中,對績效考核指標和評價指標的細化和完善不夠,對預(yù)算績效管理工作中的數(shù)據(jù)分析及結(jié)果應(yīng)用不夠重視,均會影響到考核數(shù)據(jù)結(jié)果的精準性與全面性,進而影響財政預(yù)算控制結(jié)果。二是績效管理和預(yù)算管理未能深度融合。在進行預(yù)算編制時,部分單位不能有效地將績效管理與預(yù)算管理進行融合,導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作流于形式。在設(shè)定績效目標時,對預(yù)期取得收入、支出覆蓋范圍、資金性質(zhì)、具體實施內(nèi)容、實際工作任務(wù)和受益對象的考慮不充分,也缺乏對產(chǎn)出指標、收益指標、滿意度指標的綜合使用,導(dǎo)致績效指標單一,影響預(yù)算績效管理工作的順利開展及財政資源的使用效能。三是監(jiān)督考核力度不足。財政資金完成撥付后,對后續(xù)資金使用及項目成果監(jiān)督不力,跟蹤力度不足,導(dǎo)致部分資金不能專款專用,甚至造成資金嚴重流失浪費。對預(yù)算績效的考核不夠嚴格,不能將預(yù)算績效考核結(jié)果嵌入到問責反饋機制中,使預(yù)算績效考核流于形式。

(三)法律基礎(chǔ)有待筑牢,管理制度有待完善

一是預(yù)算績效管理方面的立法工作較為滯后。預(yù)算績效管理工作的順利開展依托于一系列前提條件,如績效目標、績效監(jiān)控、績效評價等,與這些前提相關(guān)的法律法規(guī)亟待健全完善,實現(xiàn)預(yù)算績效管理的法治化、制度化迫在眉睫。二是財政法律法規(guī)對績效管理約束不足。《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》對預(yù)算績效管理內(nèi)容方面的制定較少,且相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)粗放,對財政預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性及約束性較弱。三是預(yù)算績效管理制度缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、整體性中長期頂層制度設(shè)計?,F(xiàn)行的預(yù)算績效管理制度呈現(xiàn)出較為突出的碎片化特征,績效文化基礎(chǔ)和績效理念較為薄弱,宏觀績效管理規(guī)則與理念尚未建立,相關(guān)法治表述缺乏。

(四)專業(yè)水平不足,基礎(chǔ)工作有待夯實

一是財政預(yù)算績效管理人員專業(yè)能力有待提升。在推進預(yù)算績效管理工作過程中,部分基層單位為節(jié)約成本,招聘非專業(yè)人才或選擇其他部門人員兼任,這些人員對預(yù)算績效管理工作了解不深入,影響績效管理成效。專業(yè)的預(yù)算績效管理人員在開展前期準備、預(yù)算編制及目標設(shè)定、指標設(shè)置、審核、跟蹤、評價和公開等方面,還存在工作能力不足的問題。二是財會計算、規(guī)劃設(shè)計、金融分析、信息技術(shù)等專業(yè)技術(shù)人才匱乏,導(dǎo)致現(xiàn)有人員配置無法滿足高效率的工作要求。目前,我國在智能化數(shù)據(jù)分析終端和績效信息數(shù)據(jù)庫建立方面的研究還處于初級階段,以傳統(tǒng)方式開展績效管理工作比較普遍,制約著績效管理工作的準確度、時效性以及質(zhì)量要求。三是缺乏對績效目標和資金的動態(tài)管理。當前,我國預(yù)算績效管理工作剛剛起步,與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完全推開,與聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)共建共享仍需努力。同時,目前我國財政預(yù)算績效管理對各單位和項目之間的聯(lián)動性不夠重視,不能對預(yù)算績效管理效果進行動態(tài)監(jiān)控和衡量。

三、部分省市預(yù)算績效管理經(jīng)驗借鑒

當前,各省市積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署,建立健全預(yù)算績效管理體系,推進預(yù)算績效管理進程不斷加速。

(一)廣東省預(yù)算績效管理經(jīng)驗

廣東省陸續(xù)出臺多項具體績效管理實施辦法,如“審核指南”“評估指南”等,充分明確績效管理充當預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革、聚焦事前事后兩頭管理抓手的重要作用,采取謀劃有方、統(tǒng)籌有力、推動有招、干事有為的工作思路,創(chuàng)造性地提出關(guān)于預(yù)算績效管理的“1+3+4”工作新方法,形成“鍛強補弱”7個方面的具體措施。積極探索建設(shè)全面核心績效指標體系,同時,重點抓好管理效能及支出效益兩大方面的內(nèi)容,著力構(gòu)建全新的部門整體績效評價指標體系,引導(dǎo)部門統(tǒng)籌財力辦好重點事務(wù),推動部門切實將財政資金投到緊要處、用在“刀刃”上。

(二)山東省預(yù)算績效管理經(jīng)驗

在實施預(yù)算績效管理“改革攻堅年”和“擴圍提質(zhì)年”的基礎(chǔ)上,山東省積極開展“預(yù)算績效管理創(chuàng)新提升年”活動,圍繞建設(shè)“三全”體系,明確16項改革任務(wù)。開展財政運行綜合績效評價試點,增強財政運行可持續(xù)性,創(chuàng)新修訂指標體系,引導(dǎo)部門單位增強主體責任。選擇部分項目開展成本效益分析試點,建立支出標準,實現(xiàn)財政資金節(jié)本增效。將縣級作為預(yù)算績效管理改革的“主戰(zhàn)場”。積極推進政府采購、政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作(ppp)、政府投資基金等領(lǐng)域績效管理,更好地撬動社會投入,增強政府公信力。

(三)浙江省預(yù)算績效管理經(jīng)驗

浙江省以建設(shè)變革性財政組織為抓手,堅持做到“小切口、大牽引”,構(gòu)建起全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。從“塊式管理”向“鏈式管理”轉(zhuǎn)變,強化事前績效評估工作機制,從“被動買單”向“主動服務(wù)”轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)機制創(chuàng)新新突破。聚焦財政政策,以績效審查引領(lǐng)迭代升級,建立可量化、可衡量、可比較的部門整體績效指標體系,并與行政績效考核目標相融合,實現(xiàn)管理效能新突破。堅持目標導(dǎo)向,以提升評價規(guī)范性為目標,注重提煉實踐經(jīng)驗,及時將評價工作成果轉(zhuǎn)化為指標體系,推動績效評價科學(xué)合理、細化量化、可比可測,實現(xiàn)標準體系建設(shè)新突破。積極探索實施數(shù)字化評價,打造績效評價標志性場景應(yīng)用,不斷提升評價效率,實現(xiàn)數(shù)字賦能新突破。

(四)江西省預(yù)算績效管理經(jīng)驗

江西省重點強基礎(chǔ)、優(yōu)機制、硬約束,構(gòu)建起具有本省特色的“三全五有”全面預(yù)算績效管理體系。構(gòu)建“1+N”制度體系和“3+X”指標體系,以構(gòu)建制度和指標雙體系為抓手,夯實預(yù)算績效管理基礎(chǔ)。推動“三段兩關(guān)一體化”的“3+2+1”深度融合,將預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算管理全過程,覆蓋事前、事中、事后三階段,實現(xiàn)預(yù)算績效管理全生命周期融合,嚴把績效編審和應(yīng)用關(guān)口,實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標和結(jié)果的有效融合,將績效管理系統(tǒng)嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng),實現(xiàn)信息深度融合。抓好內(nèi)部管理和外部監(jiān)督,內(nèi)外發(fā)力,在壓實預(yù)算績效管理主體責任的同時接受社會監(jiān)督,強化問責追責機制。

(五)深圳市預(yù)算績效管理經(jīng)驗

深圳市積極構(gòu)建“三全一體”的預(yù)算績效管理體系,強化預(yù)算績效信息公開,加強與相關(guān)部門溝通交流,強化預(yù)算績效管理社會監(jiān)督,建立多方協(xié)同聯(lián)動機制。關(guān)注部門和單位整體運行成本和履職效率效能,保證績效管理融入項目庫管理全流程,建立全過程一體化預(yù)算績效管理新鏈條,建立起以預(yù)算績效為重要導(dǎo)向的預(yù)算分配體系,改變資金分配的固化格局,完善全面覆蓋、多個領(lǐng)域的績效管理創(chuàng)新體系。打破數(shù)據(jù)不共通所造成的“數(shù)據(jù)孤島”問題,積極建成預(yù)算與績效相融合的智慧型信息系統(tǒng),加快推進績效指標和預(yù)算指標在項目庫“三庫兩區(qū)”同步流轉(zhuǎn)。

四、預(yù)算績效管理提質(zhì)增效政策建議

(一)加快制度體系建設(shè),夯實績效管理制度基礎(chǔ)

一是加速推進預(yù)算績效管理立法,健全和完善法律法規(guī)?!额A(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》作為指導(dǎo)和規(guī)范預(yù)算績效管理工作的上位法,在預(yù)算績效管理工作的施行過程中起著統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。應(yīng)按照法規(guī)規(guī)定,加快研究設(shè)立如《預(yù)算績效法》,作為預(yù)算績效管理的上位法,明確預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容和具體做法,進一步夯實預(yù)算績效管理法律基礎(chǔ)。二是健全預(yù)算績效管理工作制度。統(tǒng)籌謀劃預(yù)算績效管理,對績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等加以規(guī)范,保障預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有效銜接。壓實預(yù)算績效管理主體責任,建立上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、層層抓落實的工作責任制,積極推動各級財政部門不斷健全完善預(yù)算績效管理制度體系,強化部門預(yù)算績效管理意識和理念,促進提高預(yù)算績效目標編制質(zhì)量。

(二)完善問責保障機制,建立動態(tài)監(jiān)管體系

一是建立完善績效問責保障機制。定期評選預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)成果突出的單位和部門,采取一定地激勵措施,適當放寬成果突出單位的自主決策空間,將工作任務(wù)與經(jīng)費預(yù)算相掛鉤。進行預(yù)算編制時充分利用績效評價結(jié)果,開展年度編制工作及審核各單位預(yù)算時也應(yīng)將績效評價結(jié)果作為重要依據(jù)。二是建立動態(tài)財政績效監(jiān)管體系。推行財政核心業(yè)務(wù)一體化信息系統(tǒng)建設(shè),不斷加強對財政主體業(yè)務(wù)的動態(tài)監(jiān)管體系覆蓋,整體協(xié)同推進資源的最優(yōu)配置,最大化資金產(chǎn)出效率。財政部門要明晰自身負有的績效管理主體責任和績效管理監(jiān)管責任,不斷探索互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在績效管理工作上的創(chuàng)新應(yīng)用。

(三)引導(dǎo)并規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理

一是鼓勵市場主體通過如招投標和政府采購等方式,引導(dǎo)獨立第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理業(yè)務(wù),明確第三方機構(gòu)應(yīng)具備專業(yè)評估資質(zhì)、專業(yè)知識和能力,且能按照公平、公正、公開的原則開展預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)。預(yù)算部門或單位在委托第三方機構(gòu)參與事前績效評估及績效目標審核、績效評價或評價結(jié)果復(fù)核、績效指標和標準體系制定、預(yù)算績效管理相關(guān)課題研究等工作時,著力抓好財政部《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》的貫徹實行。二是加強對第三方機構(gòu)的工作指導(dǎo)和培訓(xùn)講解,做好預(yù)算績效管理政策宣傳和解讀,推動預(yù)算績效管理工作細化落實。建立有關(guān)部門結(jié)合實際工作需要,制定引入第三方機構(gòu)參與本部門或本地區(qū)預(yù)算績效管理工作的具體要求。強化對第三方機構(gòu)從事預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的服務(wù)保障培育引領(lǐng),根據(jù)實際工作需要及時研究并完善有關(guān)政策要求和工作標準。三是加強對第三方機構(gòu)的監(jiān)督管理,對其執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行監(jiān)督檢查,并將檢查結(jié)果面向社會公開,以期達到推動加強預(yù)算管理、提高財政資金使用效益的目的。建議組建全國性的績效評價協(xié)會,依靠協(xié)會力量協(xié)調(diào)組織預(yù)算績效評價工作。

(四)夯實基礎(chǔ)建設(shè)體系,提高預(yù)算績效管理效率

一是加強人才隊伍建設(shè)。加大對各級各部門預(yù)算績效管理人員的培養(yǎng)力度,采取多元化人才培養(yǎng)方式如“傳幫帶”、組織專業(yè)培訓(xùn)等,提高人員整體水平,打造高素質(zhì)專業(yè)預(yù)算績效管理人才隊伍。提高預(yù)算績效管理工作的準入門檻。二是完善考核激勵機制,激發(fā)績效管理人員的工作熱情,提高預(yù)算績效管理工作效率。在引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作時,應(yīng)健全委托機制和遴選機制,認證機構(gòu)人員的工作能力和信譽。三是積極推進“數(shù)字財政”。合理利用數(shù)字財政、云平臺及大數(shù)據(jù)等,不斷創(chuàng)新績效評價的流程、方法及工具,提高績效評價的質(zhì)量和效率,開發(fā)財政支出績效管理信息系統(tǒng)并將其融入預(yù)算管理全過程。

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