●趙早早 梁燕明

政策評價或事后評價（post-evaluation）是指利用科學(xué)的分析方法和技術(shù)手段，依據(jù)一定的事實標(biāo)準(zhǔn)和價值標(biāo)準(zhǔn)，對政策方案、政策成本、政策效益及政策價值進(jìn)行判斷的一種行為，目的在于為政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供科學(xué)的依據(jù)，從而提高政策決策的質(zhì)量和效率。政策評價是邁向決策科學(xué)化、民主化的必由之路，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。而成本效益分析方法作為政策評價中重要方法之一，在許多國家公共部門決策的實踐和理論研究中得到了一定的應(yīng)用，當(dāng)然也在研究與實踐過程中得到不斷完善與發(fā)展。

一、成本效益分析之于政策評價的背景與重點

20世紀(jì)以來，隨著政府規(guī)模的不斷擴大，政府通過稅收形式從社會汲取的社會資源不斷增加，公眾對于政府的要求也很明確，即“花小錢，辦大事”，用更理性、科學(xué)且有效的方式來分配和使用公共資源，確保在更好、更快、更經(jīng)濟(jì)地維持現(xiàn)有稅收收入水平和稅收公平的同時，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。于是，20世紀(jì)80年代以來，政策評價的理論研究者和實踐者開始嘗試對政府投入基礎(chǔ)教育（Reschovsky&Imazeki，2003）、公 共 衛(wèi) 生 （Evans，Tandon,Murray&Lauer，2000）、供水服務(wù)（Woodbury&Dollery，2004）及軍隊后勤保障（柯金斯，1999）等領(lǐng)域的財政資源開展成本效益分析。將成本效益分析方法運用于政策評價領(lǐng)域，不斷探索行之有效的比較成本與效益關(guān)系的分析方法，進(jìn)而為政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供科學(xué)的依據(jù)，從而提高政策決策的質(zhì)量和效率，最終促進(jìn)公共服務(wù)水平的不斷提升，這就成為成本效益分析之于政策評價的關(guān)鍵點和核心問題。

成本效益分析方法運用于政策評價，必須與政策評價的內(nèi)在邏輯相契合方可避免“水土不服”。有效運用成本效益分析方法開展政策評價，就需要了解政策評價的主要內(nèi)容和基本條件。其中，主要內(nèi)容即“3W1H”：一是為何評價（WHY），這是進(jìn)行政策評價的目標(biāo)，包括對政策實現(xiàn)程度的測量，為延續(xù)、改善或結(jié)束政策的決定提供關(guān)鍵依據(jù)。政策評價的最終目標(biāo)是完善特定政策，為后續(xù)相關(guān)政策的制定提供借鑒。二是評價什么（WHAT），這是政策評價的內(nèi)容，按實施評價時間的不同，可將評價環(huán)節(jié)分為事前評估、事中評價及事后評價。三是誰來評價（WHO），評價的主體可以是政府、公眾或獨立的第三方評價機構(gòu)。四是如何評價（HOW），包括評價模式、評價技術(shù)和方法的選擇，評價標(biāo)準(zhǔn)的測量。

成本效益分析的基本條件包含四個方面的內(nèi)容，即有目標(biāo)、有實施、有結(jié)果和有方法。具體來看：一是有目標(biāo)，且假定目標(biāo)正確。政策目標(biāo)是進(jìn)行政策評價的起點和終點，即政策被制定出來的、需要通過政策實施來實現(xiàn)或達(dá)成的那個目標(biāo)。政策評價就是借助評價方法和手段，判斷目標(biāo)是否達(dá)成、達(dá)成程度或效果及反饋其價值標(biāo)準(zhǔn)是否合理等。二是有實施，且要求實施過程是可觀察、可測量、可評價的。通常，對于政策開展的事后評價，只有政策實施之后，才能使用成本效益分析方法開展工作。三是有結(jié)果，政策經(jīng)過執(zhí)行后有最終的結(jié)果或階段性的結(jié)果，這是政策事后評價的前提。政策實施有結(jié)果使政策方案的橫向比較和縱向比較有更加客觀的事實依據(jù)。四是有方法，即能夠?qū)崿F(xiàn)在目標(biāo)與結(jié)果之間進(jìn)行對照分析。成本效益分析方法就是一種將政策投入與實施效果進(jìn)行量化比較分析的方法，促進(jìn)“政策投入—政策實施—政策效果—政策反饋”的政策全過程管理閉環(huán)鏈接。

二、成本效益分析之于政策評價的優(yōu)劣思考

政策評價中的成本效益分析方法是指通過對政策運行過程中所產(chǎn)生的成本和效益進(jìn)行對比分析的一種政策評價方法。成本效益方法的核心條件是必須在明確的政策目標(biāo)及其公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之下，具體分析成本結(jié)構(gòu)并展開成本歸集分析。所有的財政資金和公共資源的消耗，都必須是為了達(dá)到某種特定的政策目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容、收益或效果等，為此產(chǎn)生的資源或資金消耗即為成本。成本效益分析的“工具筐”較為豐富，既包括較為宏觀的方法，如成本效益分析曲線和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）等，也包括較為微觀的方法，如作業(yè)成本法（ABC）及其各類改進(jìn)方法，其中以成本動因（costdriver）分析方法應(yīng)用較廣。微觀方法更適用于以下條件（趙早早，2021）：一是適用于公共服務(wù)對象比較明確的項目，對象越明確，成本效益越容易核算，績效結(jié)果越容易測量；二是必須能夠同時分析成本與效益信息，找到低成本—高效益或接近理想績效的結(jié)果；三是有明確的、單一的公共服務(wù)供給機構(gòu)和便于細(xì)分的核心活動（作業(yè)），以便于開展成本核算。

然而，由于政府不同于私營部門，運用成本效益方法進(jìn)行政策評價時，會存在以下困難：一是制定政策或者作出決策時，除了考慮經(jīng)濟(jì)利益，還需綜合考慮社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展效益等方面，而這些無形的效益很難用貨幣來計量，這就導(dǎo)致成本效益分析方法應(yīng)用于政策評價的約束條件較多。二是由于政策實施多以項目或任務(wù)形式存在，最終可能體現(xiàn)為某一類公共產(chǎn)品或服務(wù)，而與這些任務(wù)或項目分析相關(guān)聯(lián)的市場價格并不存在，或者考慮到市場失靈現(xiàn)象的存在，某些公共產(chǎn)品或服務(wù)的市場價格并不能反映其真實的社會邊際成本，所以政府財政資源投入和政策實施之后的產(chǎn)出，大部分都不太容易直接以市場價格來估值，這無疑增加了政府廣泛使用成本效益分析方法的難度。三是成本效益分析的科學(xué)性和準(zhǔn)確性更多依賴于相關(guān)分析數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、可獲得性等因素，一旦關(guān)鍵性數(shù)據(jù)無法獲得或者質(zhì)量不佳，那么成本效益分析方法的效力就會大打折扣。

三、思考與展望

國際研究已證明，將成本效益分析方法的內(nèi)核，內(nèi)化為預(yù)算部門內(nèi)部管理能力，才是將其引入政策評價的重要成果（趙早早，2021）。所有參與者必須認(rèn)識到，具體項目成本指標(biāo)形成的過程，應(yīng)該涵蓋對項目預(yù)期目標(biāo)績效結(jié)果的測度、實現(xiàn)目標(biāo)的具體實施方案的成本分析與選擇等具體、詳實、細(xì)致的科學(xué)研究工作，不能一蹴而就，亦非一日之功。

運用成本效益分析方法進(jìn)行政策評價，始終以政策目標(biāo)及其背后的價值標(biāo)準(zhǔn)為“航標(biāo)”。同時，要特別重視“成本”與“效益”兩端的數(shù)據(jù)儲備、搜集與分析，既要充分把握從資源投入到政策產(chǎn)出的實質(zhì)內(nèi)容，又要同時關(guān)照兩個核心問題：“何為體現(xiàn)政策目標(biāo)與價值的核心效益”和“何為與核心效益相對應(yīng)的核心成本”。在分析成本時，不能偏離核心效益而無限擴大成本信息數(shù)據(jù)搜集的范圍，給分析工作造成過多的壓力。

總之，盡管成本效益分析方法可以為我們提供政策評價的分析視角和手段，但是如何科學(xué)、合理、有效地使用該方法，需要所有改革參與者共同努力推進(jìn)，在這個過程中，既需要對各類方法進(jìn)行嘗試和探索，更需要對其局限性有充足的認(rèn)識，不盲從，不冒進(jìn)，實事求是且謹(jǐn)慎地探索，才可能找到成本效益分析方法助力中國政策評價的正確路徑。