●王澤彩

按照國務(wù)院《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》部署，著眼于大國治理的視角，推進財政政策績效評價有助于提高財政資金的運用效率，以財政政策的精準投放來推動社會經(jīng)濟全面發(fā)展，已經(jīng)成為中國各級政府重點研究和踐行的改革之路，需要設(shè)計切合實際的對策建議，為評價體系的落實和完善奠定制度基礎(chǔ)，同時還要完善相關(guān)配套改革，助力績效評價體系高效、有序、穩(wěn)步釋能提效。在我國財政政策績效評價過程中，需要形成以政府、第三方機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)為一體的財政政策績效評價體系。具體來看，框架上應(yīng)形成政府主導(dǎo)、中介機構(gòu)提供技術(shù)支持和服務(wù)、以法律和制度保障為基礎(chǔ)的完善的監(jiān)督體系；在評價成果應(yīng)用方面，應(yīng)選擇部分地區(qū)開展財政政策評價試點工作，并在此基礎(chǔ)上健全評價結(jié)果公開機制，促進數(shù)據(jù)和信息共享，最終探索以更科學的評價制度來推進財政體制改革。

一、構(gòu)建以政府、監(jiān)督機構(gòu)、第三方機構(gòu)為一體的財政政策績效評價體系

我國的財政支出績效評價工作已開展初步探索和實踐，但尚未形成規(guī)范的評價體制機制，按照新《預(yù)算法實施條例》和《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的要求，迫切需要在預(yù)算決策和預(yù)算治理中發(fā)揮績效評價的作用。但是，過去單純依賴政府一方進行績效評價的問題比較突出，即政府評價預(yù)算效果的客觀性有待提高，而且政府在評價過程中往往也抽不出大量的人力來進行專業(yè)性的評價。如果能夠以政府為主導(dǎo)，以中介機構(gòu)作為第三方，實施獨立、全面、專業(yè)的評價，再輔以相應(yīng)的法律法規(guī)作為制度保障，來監(jiān)督評價全過程，則有助于建立起一套科學、完整、客觀的財政政策評價體系。

（一）形成政府主導(dǎo)的評價體系

隨著我國社會經(jīng)濟的全面發(fā)展，財政體制的現(xiàn)代化進程加速，這就要求對公共支出有一個全面、客觀的評價系統(tǒng)，在這個背景下績效預(yù)算的概念開始被引入國家治理體系。所謂績效預(yù)算，又稱為預(yù)算績效管理，是以績效目標為牽引，以成本核算為支撐，以績效監(jiān)控為手段，以績效評價為核心的公共支出管理模式。從國家治理的角度而言，財政支出評價體系是政府實施績效預(yù)算的重要方式，財政政策績效評價體系的建立有助于提高政府的運行效率，既可以幫助政府調(diào)整支出方向，向更有利于社會經(jīng)濟全面發(fā)展的方向支出，大大提高了財政資金的使用效率，又有助于在合理的區(qū)間內(nèi)估算政府債務(wù)的來源和數(shù)量，幫助政府進行適度的赤字管理，緩解政府支出壓力。

從程序上來看，預(yù)算部門和單位首先應(yīng)制定部門戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展計劃，這個規(guī)劃和計劃不是簡單的工作計劃，而是以國家的發(fā)展戰(zhàn)略與方針政策為導(dǎo)向，結(jié)合各部門法定職責，以國家戰(zhàn)略發(fā)展目標為核心，研究制定領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃以及部門重點工作和關(guān)鍵項目實施方案。而績效評價計劃是指在財政年度內(nèi)，各部門制訂的年度績效管理工作計劃，這是后續(xù)進行財政政策績效評價的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

在實施過程中，財政支出績效評價工作應(yīng)以政府為主導(dǎo)，形成以財政部門為核心的多層次、多角度評價體系。政府主導(dǎo)既可以保證財政政策績效評價的方向與國家治理的方向一致，又能夠?qū)⒇斦С龈玫胤?wù)于各級政府工作的落實。問題是，只有財政部門進行評價又不現(xiàn)實，不僅僅是因為專業(yè)人才不足的問題，還有可能出現(xiàn)財政部門對自己工作評價不客觀、不徹底的現(xiàn)象。因此，在政府主導(dǎo)下應(yīng)形成以財政牽頭，人民代表大會及其常務(wù)委員會參與、指導(dǎo)，各類中介機構(gòu)具體實施，審計部門進行外部監(jiān)督的綜合評價體系。其中，各級人大有權(quán)全程參與并審查各部門提交同級財政部門的績效評價報告，審計部門有權(quán)針對各部門的財政資源配置效率和財政資金使用情況進行年度績效審計。

（二）積極引進中介機構(gòu)的技術(shù)支持和服務(wù)

政府主導(dǎo)的財政支出績效評價的公正性亟待提升，有必要強化評價效果的客觀性和準確性，想方設(shè)法有效地將不合理的支出調(diào)整和修正。因此，在財政政策績效評價過程中必須引進中介組織，作為專業(yè)的第三方機構(gòu)進行績效評價技術(shù)環(huán)節(jié)的有效補充。由于第三方既沒有參與預(yù)算編制，也不參與預(yù)算執(zhí)行，在一定程度上能夠以更客觀、公平的態(tài)度來組織評價工作。通過中介機構(gòu)開展績效評價工作，有助于政府部門了解本單位的政策是否合理、有效，讓公眾系統(tǒng)了解財政政策的執(zhí)行情況，以及是否滿足了人民群眾的獲得感、根本利益，并進一步改善政府的支出行為。這個過程可以提高政府的決策水平，為建立廉潔高效的政府奠定基礎(chǔ)。

中介機構(gòu)在開展財政支出績效評價時，在全面了解基本情況的基礎(chǔ)上，科學設(shè)置績效評價指標體系，并規(guī)范績效評價標準。績效評價指標必須根據(jù)被評政策的特點，注重定量指標和定性指標的融合，在共性指標的基礎(chǔ)上構(gòu)建個性指標，形成綜合評價指標體系。績效評價標準是衡量各項指標的標準尺度，包括計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準、經(jīng)驗標準和財政部認可的標準。由于第三方機構(gòu)往往是專業(yè)會計、審計、法務(wù)、稅務(wù)、資產(chǎn)等評價單位，其有能力也有義務(wù)在評價中不斷完善評價方法，作出公開、公正、公平的評價結(jié)果。而后，財政部門對各部門績效計劃的執(zhí)行過程、結(jié)果應(yīng)用和年度績效報告進行綜合評價。明確績效評價結(jié)論和建議，提出進一步完善財政支出管理的要求和措施。評價結(jié)果是財政部門安排下一年度預(yù)算撥款的重要依據(jù)。財政部門的績效評價報告應(yīng)按規(guī)定提交各級人大，接受監(jiān)督和審查。

通過第三方機構(gòu)具體實施財政政策的績效評價，并將評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排，能夠進一步提升財政資源配置的效率和效果，為財政政策管理建立起良性的循環(huán)體系，有助于減少或杜絕資源浪費，有效遏制各級政府低效甚至無效使用財政資金的現(xiàn)象。政府的財政支出決策將更加精準，公共資源配置效率更加高效?？梢哉f，財政政策績效評價對供給側(cè)改革將會發(fā)揮更大的作用。

（三）以完善的監(jiān)督體系為評價提供法律和制度保障

財政政策績效評價作為財政監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)，其整個過程都應(yīng)該在財政監(jiān)督的大環(huán)境下實施。這里的財政監(jiān)督就是指財政部門對國家機關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織涉及財政收支事項及其他相關(guān)性事項，依照國家有關(guān)法規(guī)進行的審核與監(jiān)督檢查的財政管理活動。財政監(jiān)督包括對預(yù)算、績效、稅務(wù)、國有資產(chǎn)、財務(wù)會計等多方面的監(jiān)督。過去財政監(jiān)督的重點主要是財政資金使用的合規(guī)性和安全性，對財政資金的績效不夠重視。按照《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的要求，要不斷強化以財政政策績效為中心的財政監(jiān)督理念。這就需要有完善的法律保障體系，在實施財政政策績效評價的過程中要不斷探索，爭取早日出臺《預(yù)算績效法》，明確各預(yù)算部門和單位的預(yù)算績效管理職能。通過法律法規(guī)保障財政政策績效評價的實施，促使財政政策績效評價工作有法可依，有法必依。

二、探索評價成果高效應(yīng)用的路徑

開展財政政策績效評價，并通過相應(yīng)的法律程序使其合法化、規(guī)范化，再通過一系列的技術(shù)手段促進績效評價工作順利、高效、準確地展開，將會對財政體制改革起到有效的推動作用。其最終目標是通過績效評價以及評價成果的高效應(yīng)用，最終實現(xiàn)財政治理、預(yù)算治理的科學化、民主化、法治化，為我國實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做貢獻。

（一）選擇部分地區(qū)和領(lǐng)域開展財政政策評價試點

在實施財政支出績效評價改革的過程中，必須循序漸進，選取試點地區(qū)、試點行業(yè)，由點到面地推進改革。由于我國幅員遼闊，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不同，人文、地理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也不盡相同，如果“一刀切”地推行評價，不一定能夠取得良好的效果，還有可能對經(jīng)濟社會發(fā)展造成影響。因此，根據(jù)目前國家落實“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經(jīng)濟帶”“上海自由貿(mào)易區(qū)”“海南國際旅游島”等國家戰(zhàn)略目標，選取相應(yīng)的節(jié)點地區(qū)先行先試，逐步推進財政政策績效評價事項。同時，由于各行業(yè)、各領(lǐng)域的運行特點不同，也應(yīng)在不同行業(yè)和領(lǐng)域選取試點推行改革。

（二）推進評價結(jié)果應(yīng)用公開機制，強化各類資源的共享共用

在財政政策績效評價實施過程中，必須逐步形成評價結(jié)果應(yīng)用的公開機制，將評價結(jié)果實實在在地用于預(yù)算管理工作的改善和改進，進而推進我國政府治理改革和發(fā)展。不難理解，財政政策績效評價的結(jié)果不僅僅是用于財政部門的工作開展和工作改善，更要實現(xiàn)預(yù)算治理中績效管理水平的提升。這就需要不斷完善、公開績效評價結(jié)果與過程，將評價活動做成一個政府運行的職能系統(tǒng)，還要讓這個系統(tǒng)主動地接受包括人民代表大會及其常務(wù)委員會、審計機關(guān)、媒體、社會公眾的監(jiān)督和有益建議，并進一步優(yōu)化財政支出績效評價的程序和工作方式。

另一方面，隨著大數(shù)據(jù)、云計算、AI等先進技術(shù)越來越廣泛地在各行各業(yè)得到普遍運用，可以嘗試以這些新的技術(shù)和方法來改革、完善財政政策績效評價體系，將財政、金融、工商、稅務(wù)、海關(guān)乃至公檢法司，以及各預(yù)算部門等碎片化的信息集合起來，運用技術(shù)手段將這些表面上沒有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)做成巨大的信息庫，再利用這個信息庫中的數(shù)據(jù)加總、計算、推演，來實現(xiàn)碎片信息集合后清晰、精準地利用，這也將大大提升財政政策績效評價的工作效率和實施效果。

（三）探索以更科學的評價制度推進財政體制改革

推行財政政策績效評價，不僅是明確政策取得的成效，更重要的是提出決策和管理的建議，進一步提升財政管理水平，有效控制財政風險，評價結(jié)果同時也是財政合理安排下年度預(yù)算的重要依據(jù)。另外，通過績效目標管理與績效評價相結(jié)合的方式，能夠有效推動財政管理改革，建立健全財政績效激勵和約束機制，并在此基礎(chǔ)上建立公開、透明的績效評價公開機制，不斷提高依法行政水平，最終實現(xiàn)財稅體制改革在更高層面上的突破。

另一方面，在財稅體制改革的進程中，績效目標管理與績效評價有助于財政政策績效評價更好地開展，并有利于盡快將整個預(yù)算過程納入科學的績效評價體系中。我國各級財政部門在長期實踐中，建立并實施了項目庫管理、評審評估、政府采購等管理，在財政資源配置和重點項目保障方面取得了積極的成效，但尚未建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題沒有找到解決路徑。隨著新時代財政管理改革的推進，財政支出的規(guī)范性、有效性被重點關(guān)注，績效管理變成了壓力和動力。因此，要把握住財政政策績效評價契機，加快新一輪財稅體制改革，助力國家財政資金提質(zhì)增效。

三、加快財政政策績效評價相關(guān)配套改革

從實踐層面看，我國在推行財政政策績效評價的積極嘗試中面臨很多制約因素，一方面直接面臨著人力不足的瓶頸；另一方面面臨著各相關(guān)部門重視和支持程度不同的情況。因此，在推進財政政策績效評價改革的過程中，不僅需要加快人才梯隊建設(shè)，以新技術(shù)的應(yīng)用來替代基礎(chǔ)的人力工作，進而不斷提高績效評價的效率。同時，各預(yù)算部門和單位要通力配合，把績效預(yù)算管理落實到財政政策的全過程，進而提高公共財政的效能，提高政府治理能力。

（一）加快預(yù)算績效評價人才梯隊建設(shè)

財政政策績效評價是一項技術(shù)性較強的工作，但由于專業(yè)技術(shù)人員不足、相關(guān)技術(shù)路徑有待完善等問題制約了財政績效評價發(fā)展，因此有必要加快人才梯隊建設(shè)。

1、組織專家團隊進行教練、輔導(dǎo)、培訓工作。在推進財政政策績效評價過程中，可以通過三個層次的人力資源管理工作來培養(yǎng)應(yīng)用型人才。即在績效評價過程中，通過專家指導(dǎo)操作人員、操作人員傳幫帶、各部門熟練的操作人員作為二傳手傳遞，快速培養(yǎng)出能夠開展績效評價的工作人員；在績效評價工作推進的過程中，還需要由財政部門負責績效管理的工作人員對各部門績效評價參與人員進行指導(dǎo)和培訓，協(xié)助其深入了解績效評價的理念和工作要求，準確認識財政績效管理的內(nèi)涵和外延，確保其高效、規(guī)范開展績效工作；最后，由管理部門的相關(guān)專家或操作部門的負責人員共同定期舉辦相關(guān)培訓工作，讓更多的預(yù)算、財務(wù)管理工作者加入績效評價改革隊伍中來。

2、在科研院所開設(shè)財政績效預(yù)算管理專業(yè)。財政政策績效評價是一項新的改革任務(wù)，在改革中既需要操作者參與進來，也需要研究者進行深入的理論研究和探討，但實際上理論研究力量不足限制了該項工作的有效推進。建議在科研院所開設(shè)相關(guān)專業(yè)，或在已有的財政學、財務(wù)管理、政策性金融、會計學等學科中增設(shè)財政績效預(yù)算管理的主干課程，有助于在人才培養(yǎng)的過程中形成扎實的基礎(chǔ)研究梯隊與務(wù)實的實操團隊，極大地推動績效改革進程。

3、在相關(guān)領(lǐng)域培育一批領(lǐng)軍人才。在人才梯隊建設(shè)中，僅有一般性的理論研究者和實際操作者還不夠，應(yīng)以財政部預(yù)算和研究部門牽頭，重點培育一批預(yù)算績效評價領(lǐng)軍人才，使其熟悉財政政策績效管理的全過程，既是理論方面的專家，也是實踐操作方面的佼佼者，在推進績效改革的同時，形成良性的人才生態(tài)空間。北京國家會計學院推出的著眼于提升評價能力建設(shè)的“績效評價師”就是一次有益的嘗試，得到了業(yè)界的高度認同，期待決策部門盡快將其納入國家職業(yè)法典，作為一個現(xiàn)實的職業(yè)存在。

（二）加快財政支出績效評價信息化建設(shè)

在促進政策評價信息化方面，應(yīng)積極探索和實踐信息技術(shù)在評價體系中的推動作用，提高政策評價的信息化水平。在具體操作中，要提高工作效率，還應(yīng)積極利用先進的技術(shù)手段，將評價體系納入電子政務(wù)的管理系統(tǒng)，并支持、推動電子政務(wù)的發(fā)展。同時還要實現(xiàn)評價成果的信息共享，爭取早日通過大數(shù)據(jù)、云計算、AI等技術(shù)手段來促進財政支出績效評價的方法革新，使評價方法更科學、評價結(jié)果更客觀。

1、加快政務(wù)管理信息一體化。隨著新一輪信息化改革的全面推進，政務(wù)管理信息化越來越被重視，很多城市在政務(wù)管理信息化方面做出了積極的探索，無論是電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃的制定還是政務(wù)服務(wù)深入基層都取得了較好的成績，電子政務(wù)信息化已經(jīng)成為政府管理改革的重要抓手。目前中央高度重視電子政務(wù)的發(fā)展，已將其納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。從政務(wù)管理信息化的角度而言，我國政府管理的目標之一是打造電子化的服務(wù)型政府，能夠通過信息化提升社會資源配置的效率，形成以資源配置為中心的快速反應(yīng)管理體制。電子政務(wù)的實施不僅關(guān)注信息的收集，更重要的是通過建模分析，作出科學決策，在安全保密的要求下，不斷提升政府服務(wù)效能，讓數(shù)據(jù)說話，讓數(shù)據(jù)支撐決策，通過“一體化”解決“碎片化”，著力降低行政運行成本。

2、大膽嘗試信息技術(shù)在評價體系中的運用。在財政政策績效評價工作中，要積極對接政務(wù)管理信息化，借鑒信息化的手段來重構(gòu)財政績效管理。要從全流程角度出發(fā)，將績效目標管理、績效監(jiān)控、績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用一體化設(shè)計，實現(xiàn)績效管理信息化。加快預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，并將其嵌入電子政務(wù)系統(tǒng)中，真正實現(xiàn)業(yè)財融合，財績?nèi)诤稀８鼮橹匾氖菍崿F(xiàn)財政數(shù)據(jù)的橫縱向流動，在政務(wù)管理信息化中還應(yīng)將地方指標管理納入系統(tǒng)，從財政資源配置出發(fā)，實現(xiàn)國庫集中支付管理和銀行信息的交互對接，確保資產(chǎn)管理、政府采購、會計核算精準高效，提升財政支出績效信息公開的準確性，推動預(yù)算管理的電子化和智能化。

3、探索以信息技術(shù)進行財政政策評價?；谪斦冃гu價納入政務(wù)管理信息化的可行性，下一步可以嘗試將財政支出績效評價體系進行信息化，并逐步推動財政支出績效評價信息系統(tǒng)的建設(shè)。財政支出績效評價的順利實施，必須依靠信息系統(tǒng)，但是目前我國在績效評價信息系統(tǒng)建設(shè)方面步子不夠大，動作不夠快，一定程度上影響了績效評價工作的全面實施。因此，首先可以嘗試建立覆蓋全國的績效評價信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將績效管理的制度、各單位的績效目標、績效指標及績效評價報告等資料進行數(shù)據(jù)化管理，在滿足保密的要求下，實現(xiàn)績效信息的共建共享。

總的來看，財政管理信息一體化平臺的應(yīng)用，既提高了效率，降低了成本，又客觀地反映各級財政治理、預(yù)算治理水平，也規(guī)范了績效評價工作行為，確保了績效評價結(jié)果的客觀公正。如果能夠盡快實現(xiàn)部分地區(qū)財政政策績效評價管理信息化，并在全國范圍內(nèi)進行嘗試和推廣，將有助于財政績效管理工作的跨越式發(fā)展。

（三）密切預(yù)算部門和單位精誠合作

在推進財政政策績效評價的改革中，有些部門將此項改革理解為財政部門的專項改革，這是一種片面且短視的理解。財政政策效率的提高關(guān)乎整個政府執(zhí)政能力的提升和執(zhí)政效果的改善，必須各部門通力合作、協(xié)調(diào)配合，方可將改革落到實處。因此，在貫徹黨中央和國務(wù)院提升政府執(zhí)政效能要求下，需要建立改革的綜合協(xié)調(diào)機制，把改革落到實處。一是建立財政政策績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組。財政政策績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組作為頂層設(shè)計者，組成人員包括財政部及相關(guān)部委、地方各級領(lǐng)導(dǎo)，各級財政預(yù)算部門、研究部門、各預(yù)算單位的預(yù)算部門，以及相關(guān)科研院所和非營利組織。該領(lǐng)導(dǎo)小組作為該項改革的頂層設(shè)計者，為改革方針制定、綜合協(xié)調(diào)提供強力支撐。二是在各級財政部門及各一級預(yù)算單位設(shè)置相應(yīng)的評價部門或崗位。可以嘗試在各預(yù)算部門和單位設(shè)置相應(yīng)的管理部門，效仿財政部預(yù)算司預(yù)算績效管理處的模式，牽頭組織各級預(yù)算部門和單位的績效評價管理工作；同時，還可以嘗試在各一級預(yù)算單位設(shè)置績效評價管理部門，或起碼設(shè)置相應(yīng)的崗位，以配合財政預(yù)算績效評價管理部門，推進和實施財政支出的預(yù)算管理工作，促進改革落地。