潘 琳，徐 鳴

(中共安徽省委黨校[安徽行政學(xué)院]社會(huì)和生態(tài)文明教研部,安徽 合肥230022；中共南京市委黨校[南京行政學(xué)院]公共管理教研部,江蘇 南京210046)

一、問(wèn)題的提出

社區(qū)是指由聚居在一定地域的人群所組成的生活共同體。社區(qū)作為國(guó)家治理的微細(xì)胞和社會(huì)治理的微單元，越來(lái)越多地承載了黨的執(zhí)政根基、社會(huì)治理以及公共服務(wù)在微觀層面的兜底功能。黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能”。所謂“社會(huì)治理重心向基層下移”，就是要把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好地為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中，進(jìn)一步提出了“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”和“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的要求(1)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和深刻轉(zhuǎn)型，社會(huì)群體異質(zhì)多元，利益格局日趨復(fù)雜。我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理在外部環(huán)境、行為主體、制度背景及技術(shù)范式等方面呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，同時(shí)也帶來(lái)各種各樣的問(wèn)題，例如社區(qū)治理主體職責(zé)邊界模糊、關(guān)系不順及社區(qū)共治合力低效，社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)意愿與動(dòng)力不強(qiáng)、自我組織自主治理能力不足，放權(quán)賦能機(jī)制缺乏、對(duì)行政資源依賴性強(qiáng)及社區(qū)治理行政化傾向等等(2)參見(jiàn)王杰秀：《社區(qū)治理創(chuàng)新研究》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2019年版，第8—11頁(yè)；陳秀紅：《城市社區(qū)治理的制度演進(jìn)、實(shí)踐困境及破解之道》，《天津社會(huì)科學(xué)》2021年第2期；陳友華、夏夢(mèng)凡：《社區(qū)治理現(xiàn)代化: 概念、問(wèn)題與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第6期。，社區(qū)治理整體上呈現(xiàn)為“小馬拉大車”。面對(duì)居民群眾日益增長(zhǎng)的需求，社區(qū)治理實(shí)踐場(chǎng)域中的一系列治理困局制約了社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

社區(qū)治理政策作為推進(jìn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抓手和行動(dòng)指南，是解決社區(qū)治理問(wèn)題、提升社區(qū)治理能力從而滿足群眾需求的有效工具。社區(qū)治理能力的提升需要通過(guò)社區(qū)治理政策的形式具體化并落實(shí)執(zhí)行。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列推進(jìn)社區(qū)治理的政策法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)治理能力建設(shè)的政策支持和指導(dǎo)，取得了明顯的政策效果，但從社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)境遇看，政策施行結(jié)果與政策預(yù)期目標(biāo)仍出現(xiàn)了一定的分離。從公共政策分析視角而言，之所以造成治理困局，既可能源于政策制定環(huán)節(jié)的缺漏，也可能源于政策執(zhí)行過(guò)程中的扭曲(3)盧瑋靜、趙小平、張叢叢：《中國(guó)城市社區(qū)治理政策的困境、原因與對(duì)策》，《城市發(fā)展研究》2016年第8期。。社區(qū)治理政策是社區(qū)治理的重要抓手，從良好的社區(qū)治理政策目標(biāo)到政策結(jié)果需要合理的政策工具，政策工具既是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的具體手段和途徑，也是將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制。

基于公共政策工具視角分析政策文本、評(píng)析公共政策，已逐漸成為學(xué)術(shù)界的選擇和進(jìn)路(4)江亞洲、郁建興：《重大公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的政策工具組合運(yùn)用》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第17期。。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外政策研究工具相關(guān)成果豐富，學(xué)者們從不同視角提出差異化政策工具分析維度，既有根據(jù)政策工具自身特性所作的區(qū)分，也有綜合考量工具屬性和政策應(yīng)用環(huán)境而進(jìn)行的劃分。Rothwell和Zegveld認(rèn)為，政策工具可分為供給型、環(huán)境型和需求型，這三種類型的政策工具共同作用將產(chǎn)生最優(yōu)政策效應(yīng)(5)R.Rothwell & W.Zegveld.Reindustrialization and Technology.Logman Group limited,1985.。學(xué)者們普遍認(rèn)為，此種方法有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度。越來(lái)越多的學(xué)者基于政策工具視角分析和評(píng)價(jià)諸如城市社區(qū)服務(wù)、智慧城市、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、慈善事業(yè)等各類公共政策，但是聚焦社區(qū)治理政策文本的研究相對(duì)較少且缺乏政策挖掘和量化評(píng)價(jià)。通過(guò)選擇政策工具并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政策分析框架，基于分析框架研究社區(qū)治理政策文本內(nèi)容，有助于準(zhǔn)確把握社區(qū)治理政策的變革趨勢(shì)，確定未來(lái)政策制定的重點(diǎn)并提出政策優(yōu)化路徑，進(jìn)而完善社區(qū)治理政策體系、提升社區(qū)治理效能。

二、社區(qū)治理政策分析框架

合理的政策結(jié)構(gòu)是政策效應(yīng)有效發(fā)揮的前提。政策工具被視為反映決策者政策價(jià)值和理念的基本單元，因而政策工具分析可作為構(gòu)建本文政策分析框架的立足點(diǎn)。由于社區(qū)治理政策體系內(nèi)涵豐富、涉及面廣，單獨(dú)使用政策工具分析政策文本不夠全面，為了對(duì)社區(qū)治理政策進(jìn)行全面深入的分析，在政策目標(biāo)與政策工具之間形成有效的分析鏈接(6)單菲菲：《政策工具視角下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策研究》，《西北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。，本文引入政策文本分析的另兩個(gè)維度——政策發(fā)展過(guò)程與政策內(nèi)容，嘗試性構(gòu)建“X維度(政策發(fā)展過(guò)程)—Y維度(政策工具)—Z維度(政策內(nèi)容)”三維分析框架，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家層面頒布的主要社區(qū)治理政策文本進(jìn)行梳理、編碼和量化分析，以把握社區(qū)治理的政策導(dǎo)向，揭示各項(xiàng)政策之間的內(nèi)在關(guān)系，借助政策工具剖析政策內(nèi)部邏輯，結(jié)合實(shí)際需求挖掘政策與實(shí)踐的匹配性，進(jìn)而探討未來(lái)我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的政策重點(diǎn)，以推進(jìn)社區(qū)治理的良性發(fā)展。具體分析框架如圖1所示。

圖1 社區(qū)治理政策三維分析框架

(一)X維度：政策發(fā)展過(guò)程

政策發(fā)展過(guò)程維度能夠清晰揭示社區(qū)治理政策動(dòng)態(tài)發(fā)展歷程及演進(jìn)規(guī)律。新中國(guó)成立之初，由于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，社會(huì)形成為生于斯、長(zhǎng)于斯的鄉(xiāng)土中國(guó)的農(nóng)業(yè)社會(huì)樣態(tài)(7)《費(fèi)孝通文集》第5卷，北京：群言出版社，1999年版，第319頁(yè)。。城市社會(huì)發(fā)育盡管相對(duì)不足，但是居民自治卻也在慢慢興起。1949年，杭州市人民政府成立不久，便決定廢除保甲制度、建立居民委員會(huì)和居民小組。1954年，《城市居民委員會(huì)組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始建立起以單位制為主、街居制為輔的基層管理體制(8)尹保華：《社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新與社會(huì)管理》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年版，第80頁(yè)。，其后逐步發(fā)展為政府主導(dǎo)的行政型社區(qū)管理模式(9)何紹輝：《政策演進(jìn)與城市社區(qū)治理70年(1949—2019)》，《求索》2019年第3期。。1987年出臺(tái)的《村民委員會(huì)組織法(試行)》規(guī)定村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，1989年出臺(tái)的《城市居民委員會(huì)組織法》則規(guī)定居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由此便形成了政府推動(dòng)與社區(qū)自治相結(jié)合的社區(qū)管理模式?？梢哉f(shuō)，從1949年到1990年，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)總體上為社區(qū)管理模式。

1991年，民政部明確提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念；2000年，民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)的社區(qū)建設(shè)開(kāi)始得以制度化、規(guī)范化推進(jìn)。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理”。2006年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，第一次提出了加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的要求。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確了社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。

2012年，黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，并明確了社區(qū)治理的方向、原則和任務(wù)，社區(qū)工作開(kāi)始進(jìn)入社區(qū)治理階段。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將社區(qū)治理納入國(guó)家治理的改革布局中。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》開(kāi)始將城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌進(jìn)行規(guī)劃、部署和治理。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理。2022年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，首次將城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃列為“十四五”時(shí)期重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃之一。一系列推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策的出臺(tái)，標(biāo)志著社區(qū)治理進(jìn)入均衡發(fā)展階段。

基于社區(qū)治理的發(fā)展演進(jìn)歷程，可以將政策發(fā)展過(guò)程分為三個(gè)階段，即社區(qū)管理階段(1949—1990)、社區(qū)建設(shè)階段(1991—2011)和社區(qū)治理階段(2012年以來(lái))。本文以政策發(fā)展過(guò)程三階段為X維度，探究社區(qū)治理政策工具與政策內(nèi)容的演進(jìn)歷程。

(二)Y維度：基本政策工具

政策工具是政策主體實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的措施集合。政策預(yù)期目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，取決于政策工具是否合適。社區(qū)治理政策涉及主體較多，需從不同層面進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。本文擬采用Rothwell和Zegveld提出的政策工具分類法，將社區(qū)治理政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類(見(jiàn)圖2)。供給型政策工具是指政府提供的資金支持、人才培養(yǎng)、組織領(lǐng)導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持和理論研究等資源，這些資源的供給能夠?yàn)樯鐓^(qū)治理創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的必要條件，推進(jìn)社區(qū)治理有效開(kāi)展，反映政策對(duì)社區(qū)治理發(fā)展的推動(dòng)作用。環(huán)境型政策工具體現(xiàn)為政府通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、金融支持、稅收優(yōu)惠和策略性措施等，通過(guò)為社區(qū)治理提供良好的實(shí)施環(huán)境對(duì)社區(qū)治理政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生積極影響。需求型政策工具是指社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、示范社區(qū)創(chuàng)建、社會(huì)活力激發(fā)、國(guó)內(nèi)外合作及政府購(gòu)買(mǎi)等，這些工具可以拓寬社區(qū)需求，有效發(fā)揮社區(qū)基層組織作用，從而使社區(qū)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行，反映政策對(duì)社區(qū)治理的拉動(dòng)作用。

圖2 政策工具對(duì)社區(qū)治理政策的作用方式

(三)Z維度：政策內(nèi)容

政策內(nèi)容作為政策分析的焦點(diǎn)，在政策過(guò)程和政策工具之間提供了有效的動(dòng)態(tài)鏈接。為全面深入把握社區(qū)治理發(fā)展趨勢(shì)，在對(duì)社區(qū)治理政策使用政策工具進(jìn)行度量的同時(shí)，可以對(duì)其政策文本內(nèi)容作進(jìn)一步挖掘。根據(jù)社區(qū)治理政策文本內(nèi)容，將Z維度解構(gòu)為健全社區(qū)管理體制、完善社區(qū)服務(wù)體系、繁榮社區(qū)文化、加強(qiáng)社區(qū)黨建引領(lǐng)、建立社區(qū)籌資機(jī)制、加強(qiáng)社區(qū)治理信息化建設(shè)、改善社區(qū)人居環(huán)境等7個(gè)方面(見(jiàn)表1)。

表1 政策內(nèi)容及釋義

三、社區(qū)治理政策文本選擇與編碼

基于所構(gòu)建的三維分析框架，本文選取1954—2022年社區(qū)治理主要政策文本為研究對(duì)象，全面梳理政策文本時(shí)間脈絡(luò)，使用文本編碼和內(nèi)容分析方法，分析政策工具的使用和政策內(nèi)容的內(nèi)在邏輯，從三個(gè)維度對(duì)社區(qū)治理政策文本進(jìn)行全面解構(gòu)與分析。

(一)政策文本選擇

鑒于地方政策文本存在個(gè)性化差異，本文主要對(duì)中央及各部委頒布的社區(qū)治理政策文本進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)來(lái)源于中央及各部委網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)和北大法意數(shù)據(jù)庫(kù)。政策文本的選擇遵循以下原則：第一，以1954年全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市居民委員會(huì)組織條例》為起點(diǎn)，搜集截至2022年5月的相關(guān)政策文本；第二，政策制定主體為中央機(jī)關(guān)及政府職能部門(mén)，即屬于國(guó)家層面出臺(tái)的政策文本；第三，政策文本類型限于法規(guī)、條例、通知、意見(jiàn)、規(guī)劃、綱要、方案等，剔除批復(fù)、信函、決定、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等不涉及政策工具者；第四，以“社區(qū)”“社區(qū)建設(shè)”“社區(qū)治理”為信息檢索關(guān)鍵詞的政策文本。

基于以上原則，最終選出政策文本58件。舉其要者，屬于社區(qū)管理階段的有：《城市居民委員會(huì)組織條例》(1954.12.31)，《街道辦事處組織條例》(1954.12.31)，《村民委員會(huì)組織法(試行)》(1987.11.24)，《城市居民委員會(huì)組織法》(1990.1.1)，以上均由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)和頒布；屬于社區(qū)建設(shè)階段的有：民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》(2000.11.3)，民政部辦公廳《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)建設(shè)問(wèn)題專題研究工作的通知》(2005.5.11)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》(2010.8.26)，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室《關(guān)于進(jìn)一步深入推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)的通知》(2011.10.19)，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》(2011.12.20)；屬于社區(qū)治理階段的有：民政部、國(guó)家發(fā)展改革委、工信部等《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2013.10.31)，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》(2017.6.12)，民政部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)方案(2021—2023年)〉的通知》(2020.12.7)，民政部、國(guó)家衛(wèi)健委《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)社區(qū)防控精準(zhǔn)化精細(xì)化水平的通知》(2021.1.30)，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》(2021.7.11)，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(2022.1.21)，民政部、中央政法委、中央網(wǎng)信辦等《關(guān)于深入推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》(2022.5.10)。

(二)政策文本編碼

本文將政策文本分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類別進(jìn)行編碼，技術(shù)實(shí)現(xiàn)過(guò)程使用Nvivo質(zhì)性分析軟件進(jìn)行分析。Nvivo具有強(qiáng)大編碼、查詢和分類功能，為研究者分析政策文本、訪談?dòng)涗浀忍峁┝溯^強(qiáng)便利性，為學(xué)術(shù)界所廣泛認(rèn)可和使用。本文將58件政策文本導(dǎo)入Nvivo軟件，對(duì)所有政策文本中與“社區(qū)治理”相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行編碼，以政策工具為節(jié)點(diǎn)，最終形成17個(gè)節(jié)點(diǎn)、1440個(gè)參考點(diǎn)(1次編碼形成一個(gè)參考點(diǎn))，如表2所示。

表2 1949—2022年社區(qū)治理政策文本編碼示例

四、社區(qū)治理政策文本分析

在對(duì)政策文本進(jìn)行選擇和編碼的基礎(chǔ)上，從X、Y、Z三個(gè)維度深入探討我國(guó)社區(qū)治理政策的發(fā)展歷程，社區(qū)治理供給型、環(huán)境型和需求型政策工具使用情況，以及社區(qū)治理政策內(nèi)容，從而揭示我國(guó)社區(qū)治理政策的發(fā)展特征及演變規(guī)律。

(一)X維度分析

幾十年來(lái)的社區(qū)治理政策發(fā)展和演進(jìn)歷程表明，社區(qū)治理已成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。為提升社區(qū)治理效能和居民幸福感，中央及各部委先后頒布了58件社區(qū)治理政策文本。從政策發(fā)文數(shù)量看，社區(qū)管理、社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)治理三階段頒布的政策數(shù)量分別為4件、24件、30件。社區(qū)治理政策頒布總體呈現(xiàn)為波動(dòng)上升趨勢(shì)，并出現(xiàn)兩個(gè)明顯的發(fā)文高峰，分別是 2015 年和 2020年。其中，2015年發(fā)文高峰的出現(xiàn)源于民政部?jī)纱握骷?014和2015年度社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，探尋各地社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新做法的亮點(diǎn)，表明在社區(qū)治理層面開(kāi)始提供示范、探索經(jīng)驗(yàn)和營(yíng)造氛圍。2020年之所以出現(xiàn)第二個(gè)發(fā)文高峰，是由于城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控、防汛救災(zāi)與易地扶貧搬遷集中安置，社區(qū)治理成為治理重點(diǎn)，彰顯了社區(qū)的堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用；同時(shí)，城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板、培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織和居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也在積極部署。

在社區(qū)管理階段，全國(guó)人大發(fā)文4件，主要是為社區(qū)管理制定相關(guān)法律法規(guī)，表明社區(qū)發(fā)展已受到關(guān)注并處于探索時(shí)期。社區(qū)建設(shè)階段發(fā)文24件，其中，民政部獨(dú)立發(fā)文12件，占此階段發(fā)文總量的50%；民政部聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)發(fā)文5件，占總量的20.8%。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳也多次發(fā)文，表明社區(qū)發(fā)展在推進(jìn)過(guò)程中受到前所未有的重視。社區(qū)治理階段，民政部依然是發(fā)文主體，獨(dú)立發(fā)文10件，聯(lián)合其他部門(mén)發(fā)文11件，分別占發(fā)文總量的41.67%和45.8%。聯(lián)合發(fā)文的主體分布廣泛，國(guó)家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、地震局、國(guó)家安監(jiān)總局、公安部、人社部、住建部、農(nóng)業(yè)部、應(yīng)急管理部、國(guó)家衛(wèi)健委等都位列其中。這表明，社區(qū)治理呈現(xiàn)為多部門(mén)多元協(xié)同治理的局面。

(二)Y維度分析

基于政策文本分析可知，我國(guó)綜合運(yùn)用三種政策工具，全方位推動(dòng)了社區(qū)治理的發(fā)展。供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的使用相對(duì)均衡，占比依次為40.35%、33.40%和26.25%。由此可見(jiàn)，我國(guó)意在構(gòu)建供給有效、需求引導(dǎo)、環(huán)境友好三位一體的社區(qū)治理政策體系。其中，需求型政策工具較供給型和環(huán)境型政策工具更具拉動(dòng)作用，但是由于受重視程度不足，導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)力量在社區(qū)治理中參與程度不高。同時(shí)，社區(qū)治理政策工具在不同發(fā)展階段存在明顯差異。社區(qū)管理階段，政策工具使用比例為1.32%，僅使用資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法規(guī)管制、策略性措施及社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)等少量工具；社區(qū)建設(shè)階段，政策工具使用比例為37.85%，所有政策工具全部使用，但金融支持、稅收優(yōu)惠和政府購(gòu)買(mǎi)使用次數(shù)均少于10次；社區(qū)治理階段，政策工具使用比例為60.83%，其中金融支持和稅收優(yōu)惠的使用仍明顯不足(見(jiàn)表3)。以上情況說(shuō)明，在社區(qū)治理演進(jìn)中政策數(shù)量逐步增加，政策工具使用逐步豐富和完善。

表3 社區(qū)治理政策工具分布統(tǒng)計(jì)表

結(jié)合圖2不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理三階段政策工具選擇偏好存在明顯差異。供給型和環(huán)境型政策工具是政府政策工具使用的重點(diǎn)，但呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的變化趨勢(shì)。需求型政策工具作為輔助手段，使用量不足且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。社區(qū)管理階段，以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具輔之，需求型政策工具未得到較多使用，此階段社區(qū)管理開(kāi)始受到關(guān)注但政策工具使用數(shù)量和種類較少，政府需通過(guò)環(huán)境塑造和行政主導(dǎo)來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)其發(fā)展。社區(qū)建設(shè)階段，以供給型政策工具為主，需求性政策工具的使用開(kāi)始增多，趨于接近環(huán)境型工具使用。此階段首次提出加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)作用，鼓勵(lì)和支持各類組織、企業(yè)和個(gè)人參與社區(qū)建設(shè)。社區(qū)治理階段，政策工具日益完善，供給型和環(huán)境型政策工具使用均衡，需求型政策工具呈遞減趨勢(shì)。伴隨著社區(qū)治理進(jìn)入全新發(fā)展階段，政府不斷調(diào)整和優(yōu)化政策工具的使用以使其更趨合理。橫向上看，各類型政策工具中的次級(jí)政策工具使用次數(shù)增幅結(jié)構(gòu)性差異明顯，信息技術(shù)支持、法規(guī)管制和策略性措施的增幅最為顯著，表明政府傾向于采用行政主導(dǎo)推動(dòng)社區(qū)發(fā)展；理論研究、稅收優(yōu)惠和國(guó)內(nèi)外合作反而下降。

深入到每種政策工具內(nèi)部進(jìn)行分析，次級(jí)政策工具的使用存在結(jié)構(gòu)性失衡，供給型與環(huán)境型政策工具內(nèi)部不均衡特征最為明顯。具體而言，供給型政策工具的使用存在理論研究缺失、資金支持工具匱乏、組織領(lǐng)導(dǎo)工具不足現(xiàn)象。究其原因，政府為解決社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐要素缺失問(wèn)題，將重心放在人才培養(yǎng)、科技信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬支持上，但是隨著社區(qū)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，組織領(lǐng)導(dǎo)和理論研究的軟實(shí)力跟不上社區(qū)發(fā)展的需求。在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制和策略性措施使用頗多，表明政府傾向于以行政引導(dǎo)規(guī)范相關(guān)主體行為及資源整合使用；金融支持和稅收優(yōu)惠的使用均在10條左右，這與供給型政策工具中資金支持平均不足20條相印證，表明政府對(duì)金融支持和稅收優(yōu)惠的政策支持有待加強(qiáng)，社區(qū)治理缺乏資金支持。在需求型政策工具的子工具中，政府對(duì)這一工具的運(yùn)用重點(diǎn)在于社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)和社會(huì)活力激發(fā)，國(guó)內(nèi)外合作和政府購(gòu)買(mǎi)子工具尚未得到很好利用。總體看來(lái)，需求型政策工具未能充分發(fā)揮對(duì)社區(qū)發(fā)展的拉動(dòng)作用。

(三)Z維度分析

將Z維度的7個(gè)指標(biāo)與X維度的3個(gè)政策發(fā)展階段進(jìn)行交叉分析，可以明晰社區(qū)治理政策內(nèi)容維度分布情況(見(jiàn)表4)。

表4 社區(qū)治理政策內(nèi)容分布統(tǒng)計(jì)表

如表4所示，在政策內(nèi)容維度，社區(qū)治理政策在7個(gè)方面都有所涉及，呈現(xiàn)非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)。加強(qiáng)社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)內(nèi)容占比超過(guò)22%，表明這兩個(gè)方面是社區(qū)治理政策制定者當(dāng)下最為關(guān)心的政策議題，意在通過(guò)將黨的組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理優(yōu)勢(shì)；以信息化為支撐提升社區(qū)治理效能，助推社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。完善社區(qū)服務(wù)體系和健全社區(qū)管理體制兩個(gè)方面始終是政策制定者關(guān)注的重點(diǎn)，平均占比在15%上下。社區(qū)治理的應(yīng)有之義就是不斷完善社區(qū)管理體制，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)供給能力，從而提升社區(qū)居民生活質(zhì)量，推動(dòng)社區(qū)治理健康發(fā)展。繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境占比不足10%，從一個(gè)側(cè)面反映出社區(qū)文化引領(lǐng)能力存在不足，社區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量和舒適度仍有較大提升空間。建立社區(qū)治理籌資機(jī)制提及最少，一定程度上說(shuō)明社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，主要靠財(cái)政撥款，社區(qū)治理多元化資金投入機(jī)制不完善，可能難以發(fā)揮社區(qū)治理效能。

結(jié)合X維度的政策發(fā)展過(guò)程分析，政策重點(diǎn)內(nèi)容存在階段發(fā)展不均衡現(xiàn)象。整體來(lái)看，健全社區(qū)管理體制和完善社區(qū)服務(wù)體系一直是政策重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，總量增長(zhǎng)呈遞減趨勢(shì)；加強(qiáng)社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)的重要程度大幅提升，呈加快增長(zhǎng)趨勢(shì)；繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境逐步得到關(guān)注，但仍不充分；建立社區(qū)治理籌資機(jī)制一直處于不健全狀態(tài)。具體而言，社區(qū)管理階段，政策制定者主要圍繞健全社區(qū)管理體制和完善社區(qū)服務(wù)體系兩個(gè)方面來(lái)推進(jìn)社區(qū)治理工作，這意味著政府認(rèn)識(shí)到基層治理是國(guó)家治理的基石，需要滿足社區(qū)居民最迫切的需求，搭建社區(qū)管理基本框架。進(jìn)入社區(qū)建設(shè)階段，社區(qū)黨建和信息化建設(shè)的重要性得到充分認(rèn)識(shí)。社區(qū)作為黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的“最后一公里”，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)無(wú)疑是確保社區(qū)治理始終保持正確政治方向的關(guān)鍵舉措，同時(shí)，居民需求的升級(jí)換代特征明顯，通過(guò)信息化賦能社區(qū)管理，能夠有效增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)供給能力。社區(qū)治理階段，政府關(guān)注的重點(diǎn)仍聚焦在健全社區(qū)管理體制、完善公共服務(wù)體系、加強(qiáng)社區(qū)黨建引領(lǐng)和信息化建設(shè)四個(gè)方面，繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境所受重視程度也在不斷提高，社區(qū)治理籌資機(jī)制的建立發(fā)展相對(duì)緩慢，社區(qū)治理資金投入不足且缺乏其他資金來(lái)源，社會(huì)力量參與不足，只能集中現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)解決居民公共服務(wù)多樣化的供給問(wèn)題，無(wú)法投入更多資金改善社區(qū)環(huán)境和進(jìn)行文化創(chuàng)新。

五、研究結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

本文基于對(duì)政策文本的編碼和量化評(píng)價(jià)，結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況和社區(qū)治理發(fā)展規(guī)律，梳理了社區(qū)治理政策的演進(jìn)歷程，并對(duì)政策工具和政策內(nèi)容展開(kāi)深度研究和交叉分析，從而形成以下研究結(jié)論：

1.社區(qū)治理政策體系取得長(zhǎng)效發(fā)展。從政策發(fā)展過(guò)程看，本文根據(jù)1954—2022年間國(guó)家層面頒布的社區(qū)治理政策文本，將我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展階段劃分為社區(qū)管理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理三個(gè)階段。在不同發(fā)展階段，社區(qū)治理的重點(diǎn)和政策雖有差異，但總體說(shuō)來(lái)都是圍繞社區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)和居民需求變化而不斷調(diào)整和完善，呈現(xiàn)了我國(guó)社區(qū)治理政策演繹的階段性特征。

在推進(jìn)社區(qū)治理的長(zhǎng)期探索和實(shí)踐中，國(guó)家出臺(tái)的一系列政策措施使社區(qū)治理的政策體系更加完備，推動(dòng)了社區(qū)治理的長(zhǎng)效發(fā)展，具體表現(xiàn)在：第一，國(guó)家層面政策的出臺(tái)為社區(qū)治理提供了制度保障。如社區(qū)居委會(huì)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、綠色社區(qū)創(chuàng)建等政策的出臺(tái)，為完善社區(qū)治理的制度體系形成有力支撐。第二，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)取得明顯成效。3項(xiàng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的出臺(tái)為提升社區(qū)治理服務(wù)提供了行動(dòng)方案，目前已初步建立起較為完善的社區(qū)服務(wù)體系。第三，社區(qū)服務(wù)設(shè)施得以較大改善、服務(wù)內(nèi)容不斷豐富。社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)工作者不斷增加，志愿者隊(duì)伍日漸擴(kuò)大，社區(qū)運(yùn)行機(jī)制日益完善，智慧社區(qū)正在探索，居民的幸福感、安全感不斷提升。第四，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展日益融合。10項(xiàng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策的出臺(tái)促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，通過(guò)自治、法治和德治三治融合實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)互補(bǔ)和全面融合的城鄉(xiāng)社區(qū)治理與發(fā)展。第五，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，創(chuàng)新社區(qū)黨組織體系建設(shè)，整合政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多種資源，激發(fā)了社會(huì)參與活力，暢通了居民群眾參與社區(qū)治理的渠道，推動(dòng)了共建共治共享。

2.社區(qū)治理政策工具整體分布相對(duì)均衡。從基本政策工具維度看，社區(qū)治理三種基本政策工具類型整體分布相對(duì)均衡。但是政策工具內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非均衡化，表現(xiàn)為供給型政策工具中以人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技信息支持為主，資金支持和理論研究政策工具使用頻率較低；環(huán)境型政策工具偏好于法規(guī)管制和策略性措施，金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具發(fā)揮作用偏少。從社區(qū)治理三個(gè)發(fā)展階段看，供給型和環(huán)境型政策工具的使用呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。政府傾向選擇供給型和環(huán)境型政策工具，需求型政策工具為輔助。從三種政策工具的各次級(jí)政策工具看，使用呈現(xiàn)分化，社區(qū)人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、法規(guī)管制、信息支持、策略性措施等的使用頻次逐階段增加，而資金支持、理論研究、稅收優(yōu)惠和國(guó)內(nèi)外合作出現(xiàn)使用頻率降低現(xiàn)象。

3.社區(qū)治理政策發(fā)展階段性特征明顯。從政策內(nèi)容維度看，社區(qū)治理政策主題內(nèi)容覆蓋面廣，但是隨著時(shí)代的發(fā)展和階段的演進(jìn)，重點(diǎn)逐漸更迭。目前，加強(qiáng)社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)兩項(xiàng)內(nèi)容是社區(qū)治理工作的重中之重，完善社區(qū)服務(wù)體系和健全社區(qū)管理體制一直是關(guān)注的中心，繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境方面相對(duì)重視不足，建立社區(qū)治理籌資機(jī)制仍屬短板。從社區(qū)治理三個(gè)發(fā)展階段看，健全社區(qū)管理體制和完善社區(qū)服務(wù)體系一直是重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，加強(qiáng)社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)重要程度大幅提升，繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境開(kāi)始得到關(guān)注，建立社區(qū)治理籌資機(jī)制尚處于缺位狀態(tài)。

(二)政策建議

為進(jìn)一步完善社區(qū)治理政策體系，推動(dòng)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化，本文從三個(gè)維度的分析框架和結(jié)論出發(fā)，提出政策建議。

1.依循政策演變規(guī)律，完善社區(qū)治理政策體系。一個(gè)完整的社區(qū)治理政策周期包括政策發(fā)布、社區(qū)治理貫徹執(zhí)行、治理效果評(píng)估和監(jiān)督等階段，社區(qū)治理政策的引領(lǐng)性應(yīng)與社區(qū)治理發(fā)展階段相匹配，適應(yīng)不同階段社區(qū)治理內(nèi)容，且每一階段應(yīng)有落地政策予以指導(dǎo)和規(guī)范。政府應(yīng)立足于全周期的視角，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)治理體制機(jī)制、服務(wù)體系、資源配置、信息技術(shù)支持的全面統(tǒng)籌、規(guī)劃與部署。一方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)治理政策落地實(shí)施階段的政策規(guī)定，以引入第三方評(píng)估、社會(huì)監(jiān)督等方式對(duì)社區(qū)治理定期進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果予以獎(jiǎng)懲，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社區(qū)治理政策目標(biāo)；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)需求型政策在監(jiān)督評(píng)估中的運(yùn)用，優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政策工具與社區(qū)治理階段的匹配度。

2.推進(jìn)政策工具均衡使用，實(shí)現(xiàn)次級(jí)政策工具結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌優(yōu)化。第一，增加需求型政策工具使用，培育多元參與治理機(jī)制。政府應(yīng)增強(qiáng)需求型政策工具的使用，重視對(duì)其他治理主體的拉動(dòng)效應(yīng)，形成社區(qū)治理多元主體共治的制度環(huán)境。通過(guò)探索購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和發(fā)揮社會(huì)組織和力量、企事業(yè)單位等在社區(qū)發(fā)展中的作用，彌補(bǔ)政府在社區(qū)治理中精力的不足。第二，適度降低供給型政策工具使用，優(yōu)化供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)加大財(cái)政資金投入，確保社區(qū)治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)持續(xù)推進(jìn)組織領(lǐng)導(dǎo)次級(jí)政策工具優(yōu)化升級(jí)，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)和組織保障作用。另外，還應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)治理理論研究，培育提升社區(qū)治理軟實(shí)力。第三，充分利用環(huán)境型政策工具，優(yōu)化環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。合理把握法規(guī)管制、策略性措施的使用力度，加大目標(biāo)規(guī)劃措施比重，創(chuàng)新金融扶持、稅收優(yōu)惠方式，激發(fā)企業(yè)、志愿組織等社會(huì)力量參與社區(qū)治理的內(nèi)生動(dòng)力，比如鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立社區(qū)基金會(huì)激活造血功能，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)品等。

3.優(yōu)化政策內(nèi)容分布，補(bǔ)齊社區(qū)治理政策制定短板。第一，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，強(qiáng)壯社區(qū)治理“主心骨”。社區(qū)治理要始終堅(jiān)持加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)這一主線，借助基層黨組織和黨員覆蓋社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織的政治凝聚力和社區(qū)動(dòng)員力。不斷探索社區(qū)治理黨建引領(lǐng)社會(huì)協(xié)同參與的新路徑，完善居民參與機(jī)制和提供參與平臺(tái)，形成群眾自治與網(wǎng)格化管理的有效銜接。第二，增加資金供給，開(kāi)啟社區(qū)治理“金鑰匙”。拓寬資金籌集渠道，建立社區(qū)治理多元化籌資機(jī)制。鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公益創(chuàng)投、社會(huì)支持等多種渠道支持社區(qū)治理；加大財(cái)政投入保障力度，將社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)、人員工資、服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算足額安排；加大基層黨建工作經(jīng)費(fèi)投入，提升基層黨組織活動(dòng)場(chǎng)所服務(wù)功能，推動(dòng)基層黨建高質(zhì)量發(fā)展。第三，優(yōu)化宜居環(huán)境，編制社區(qū)治理“基因碼”。優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境，創(chuàng)新社區(qū)環(huán)境文化生態(tài)治理，弘揚(yáng)時(shí)代新風(fēng)。人文環(huán)境方面，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為根本，以新時(shí)代文明實(shí)踐站為載體，培育和依托理論宣講、科技普及、移風(fēng)易俗等志愿服務(wù)隊(duì)伍，提升社區(qū)文明程度與黨建文化思想高度；建立健全社區(qū)道德評(píng)議機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)居民崇德向善。人居環(huán)境方面，拓展綠色空間，優(yōu)化空間布局和路網(wǎng)密度，營(yíng)造健康綠色、優(yōu)美整潔的社區(qū)環(huán)境，提升居民生活品質(zhì)；引導(dǎo)居民參與小區(qū)規(guī)劃和治理，輔以專家團(tuán)隊(duì)引導(dǎo)和運(yùn)作，營(yíng)造生態(tài)宜人的友好社區(qū)環(huán)境。