胡 攀

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

一、 問(wèn)題的提出

隨著《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明政策提出“山水林田湖草沙是生命共同體”(1)“生命共同體”的要素在習(xí)近平總書(shū)記講話、不同政策文件及重要會(huì)議精神中得到了發(fā)展和完善，形成“山水林田湖草沙”這一新的“生命共同體”表達(dá)。2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》把“樹(shù)立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念”作為生態(tài)文明體制改革的理念之一。2017年，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議上針對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)，提出“堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”，在生命共同體的列舉要素中增加了“草”。2021年，在兩會(huì)期間習(xí)近平總書(shū)記參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，“沙”成為生命共同體的列舉要素。等生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值的優(yōu)先保護(hù)成為環(huán)境立法的核心訴求，環(huán)境立法體系的制度更新與價(jià)值重塑正在加速。2021年12月24日，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《濕地保護(hù)法》)經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)，這是我國(guó)首部濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法，在立法目的及制度安排上突出了對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。其中，《濕地保護(hù)法》第二十四條規(guī)定“省級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃和濕地保護(hù)需要，依法將濕地納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園”。這確立了將濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范要求。根據(jù)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)的總體要求，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系在于確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)。在此意義上，《濕地保護(hù)法》第二十四條將濕地納入自然保護(hù)地體系中進(jìn)行保護(hù)，推進(jìn)了濕地保護(hù)與自然保護(hù)地體系建設(shè)的“對(duì)接”，更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值的優(yōu)先保護(hù)。

但是，《濕地保護(hù)法》第二十四條的規(guī)定較為原則，且由于我國(guó)的濕地保護(hù)立法長(zhǎng)期以地方立法為“主力軍”[1]，濕地保護(hù)法體系的內(nèi)容龐雜、混亂，不同層級(jí)的地方立法及實(shí)施性規(guī)范在濕地概念、保護(hù)范圍及方式等方面存在差異，“生態(tài)優(yōu)先”的保護(hù)目標(biāo)未能得到完整表達(dá)。這使得濕地保護(hù)納入自然保護(hù)體系缺乏統(tǒng)一的、可供具體適用的規(guī)范基礎(chǔ)，一定程度上影響了濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。目前，相關(guān)的研究主要集中于濕地保護(hù)立法與自然保護(hù)地立法各自的立法模式及立法價(jià)值確認(rèn)等方面的問(wèn)題，對(duì)濕地保護(hù)與自然保護(hù)地體系建設(shè)之間的聯(lián)系及其規(guī)范因應(yīng)關(guān)注不夠。當(dāng)下編撰環(huán)境法典的“社會(huì)土壤已經(jīng)形成”[2]，如何在對(duì)濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法的關(guān)系作出界定的基礎(chǔ)上，明晰濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范要求及其制度表達(dá)，是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)領(lǐng)域立法體系化的重要內(nèi)容。本文將以現(xiàn)行的立法資源為基礎(chǔ)，評(píng)估并明確濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的解決方案。

二、 濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的理論依據(jù)及規(guī)范需求

在我國(guó)自然保護(hù)法體系尚未形成、濕地保護(hù)立法與自然保護(hù)地立法分別進(jìn)行的背景下，兩種立法在價(jià)值目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象及保護(hù)方式上存在一定的差異。將濕地保護(hù)納入自然保護(hù)體系以獲得更為周全、完整的保護(hù)，首先需要在理論上界定濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法的關(guān)系，在對(duì)兩種立法的關(guān)系進(jìn)行體系化審視的基礎(chǔ)上，明確濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的事實(shí)基礎(chǔ)與規(guī)范意義，進(jìn)而明晰相關(guān)規(guī)范修改、細(xì)化及制度完善的基本方向。

1. 濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的理論依據(jù)

從理論上看，濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法在價(jià)值目標(biāo)與保護(hù)方式上的差異與聯(lián)系是濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的依據(jù)。因此，濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法在我國(guó)環(huán)境法體系中如何定位以及兩種法律的關(guān)系如何界定，將決定濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范切入點(diǎn)及其制度安排。

在我國(guó)過(guò)去的立法中，不管是濕地保護(hù)立法還是自然保護(hù)地立法，受制于“低位階”以及“分散式”的立法特征，本質(zhì)上均被作為傳統(tǒng)自然資源保護(hù)法的補(bǔ)充，缺乏真正獨(dú)立的立法目標(biāo)與法律原則[3]，在環(huán)境法體系中的獨(dú)特價(jià)值功能無(wú)法彰顯。但目前來(lái)看，兩種立法作為我國(guó)環(huán)境法體系中生態(tài)保護(hù)法領(lǐng)域的重要組成，已逐漸獲得獨(dú)立的價(jià)值基礎(chǔ)并實(shí)現(xiàn)了法律定位的轉(zhuǎn)型。生態(tài)保護(hù)法是以生態(tài)系統(tǒng)的整體性構(gòu)成和可持續(xù)生態(tài)功能為保護(hù)客體的法領(lǐng)域[4]，生態(tài)系統(tǒng)的整體性?xún)r(jià)值是其最基本的價(jià)值追求。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的總體要求與目標(biāo)，建立自然保護(hù)地體系的核心目標(biāo)在于維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，突出對(duì)自然生態(tài)整體性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，未來(lái)的自然保護(hù)地立法作為生態(tài)保護(hù)法體系的組成不存疑問(wèn)，這也得到了國(guó)內(nèi)有關(guān)研究(2)如王燦發(fā)教授等認(rèn)為應(yīng)采取“總則—分則”模式編排我國(guó)環(huán)境法典的體例結(jié)構(gòu)，其中，生態(tài)保護(hù)編應(yīng)是分則的重要組成，主要包括野生動(dòng)物保護(hù)、野生植物保護(hù)、生物安全、水土保持、荒漠化防治、濕地保護(hù)、海洋生態(tài)保護(hù)以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然和人文遺跡地、國(guó)家公園的保護(hù)等內(nèi)容。參見(jiàn)：王燦發(fā),陳世寅.中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2019(2):2-14.以及域外立法實(shí)踐的確認(rèn)，如在瑞典環(huán)境法典中，其第二編是自然保護(hù)，包含區(qū)域保護(hù)和動(dòng)植物物種保護(hù)，區(qū)域保護(hù)涉及對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、文化保護(hù)區(qū)、自然遺跡等區(qū)域的保護(hù)[5]。但長(zhǎng)期以來(lái)，濕地保護(hù)法作為生態(tài)保護(hù)法組成的定位并不清晰，這主要緣于在過(guò)去的立法實(shí)踐中，濕地保護(hù)立法的規(guī)制重心往往被放在了組成濕地生態(tài)系統(tǒng)的各種要素上，導(dǎo)致對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性?xún)r(jià)值認(rèn)識(shí)不足。隨著《濕地保護(hù)法》的出臺(tái)，從濕地保護(hù)“基本法”的層次上強(qiáng)調(diào)為濕地生態(tài)保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法，在立法目的上突出“維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性”的重要性，確立了“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格管理、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)、合理利用”的基本原則，并規(guī)定了濕地保護(hù)修復(fù)制度，建立起符合濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)的法律原則及制度體系，改變了過(guò)去“重濕地資源利用，輕濕地生態(tài)保護(hù)”的傳統(tǒng)思維[6]。這一高位階的濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法逐漸擺脫過(guò)去因低位階而嚴(yán)重受限于自然資源法的窘境，濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值在立法中得以?xún)?yōu)先表達(dá)。

保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值這一基礎(chǔ)性共識(shí)決定了兩種立法同屬于自然保護(hù)法體系，但同一法領(lǐng)域中的自然保護(hù)地法與濕地保護(hù)法在法律定位上的差異仍需研究，概念的區(qū)別與聯(lián)系就構(gòu)成了理解兩者法律定位差異的基礎(chǔ)。從有關(guān)立法及政策文件的表述來(lái)看，自然保護(hù)地與濕地的概念既有區(qū)別又有聯(lián)系，兩者均是需要法律予以特殊保護(hù)的具有重要生態(tài)價(jià)值的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，但兩種區(qū)域的劃分具有不同的依據(jù)。在濕地保護(hù)立法中，濕地范圍及外延的確定雖有立法者的價(jià)值選擇成分，但濕地的生態(tài)系統(tǒng)邊界是決定其空間范圍的主要因素，這是因?yàn)闈竦厥紫仍谏鷳B(tài)學(xué)意義上是一種自然生態(tài)系統(tǒng)，立法對(duì)濕地范圍的界定應(yīng)符合其特殊的自然生態(tài)形成原理。而自然保護(hù)地的空間范圍劃定則更多突出國(guó)家基于生態(tài)保育需要生態(tài)安全考量而進(jìn)行的空間管控。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的自然生態(tài)空間，自然保護(hù)地體系建設(shè)是在落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，編制自然保護(hù)地規(guī)劃，明確自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。因此，不同于濕地空間范圍所具有的客觀性，自然保護(hù)地的空間范圍具有“法定性”[7]，是出于自然保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要在特定自然生態(tài)空間范圍基礎(chǔ)上進(jìn)行的“二次劃定”，體現(xiàn)出自然生態(tài)保護(hù)目標(biāo)在立法表達(dá)上的層次遞進(jìn)。

以上兩者在概念上的聯(lián)系與區(qū)別決定了濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法的定位差異，可從調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方式等方面予以分析。首先，在調(diào)整目標(biāo)上，自然保護(hù)地法沒(méi)有過(guò)多維護(hù)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的規(guī)范負(fù)擔(dān)，它的根本目的是生態(tài)保護(hù)[8]；但濕地保護(hù)法的目標(biāo)則相對(duì)多元，需要在對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值進(jìn)行“優(yōu)先保護(hù)”的基礎(chǔ)上進(jìn)行“合理利用”。其次，在調(diào)整對(duì)象上，自然保護(hù)地法注重對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)，濕地保護(hù)法還需調(diào)整因濕地資源的開(kāi)發(fā)利用而形成的社會(huì)關(guān)系。最后，在調(diào)整方式上，自然保護(hù)地體系強(qiáng)調(diào)建立“統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”，但濕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)仍需依靠“綜合協(xié)調(diào)與分部門(mén)管理相結(jié)合”的濕地管理體制。可以看出，自然保護(hù)地立法保護(hù)對(duì)象的生態(tài)價(jià)值更高、保護(hù)力度更高、管理方式更加契合生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值保護(hù)的需求，這決定了自然保護(hù)地法體系能夠?yàn)闈竦乇Ｗo(hù)提供特殊性的保護(hù)規(guī)則，也因此自然保護(hù)地立法在我國(guó)生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法體系中呈現(xiàn)為一種特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法(3)吳凱杰認(rèn)為我國(guó)的生態(tài)區(qū)域保護(hù)法形成了“一般區(qū)域+特殊區(qū)域”體系構(gòu)造，其中自然保護(hù)地立法是一種特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法。參見(jiàn)：吳凱杰.生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化[J].東方法學(xué),2021(6):99-110.。根據(jù)這一關(guān)系界定，特定范圍的濕地在符合一定條件時(shí)被納入自然保護(hù)地體系，將獲得更有利于其生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值實(shí)現(xiàn)的規(guī)范體系。正基于此，將濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系便具備了理論正當(dāng)性。

2. 濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范需求

基于自然保護(hù)法體系內(nèi)兩種法律的關(guān)系，將濕地納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行保護(hù)具有明確的理論依據(jù)，但如何轉(zhuǎn)化為規(guī)范上的安排進(jìn)而真正加以落實(shí)，需要識(shí)別并明確相應(yīng)的規(guī)范需求。在濕地保護(hù)領(lǐng)域，相較于濕地保護(hù)立法，自然保護(hù)地立法以生態(tài)價(jià)值更高或者生態(tài)環(huán)境更脆弱的濕地為保護(hù)對(duì)象，在保護(hù)力度上突出對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值的“嚴(yán)格保護(hù)”，在保護(hù)方式上強(qiáng)調(diào)“事權(quán)統(tǒng)一”與“分級(jí)管理”。可以看出，在濕地保護(hù)實(shí)踐中，適用自然保護(hù)地法提供的特殊性規(guī)則，可使得特定范圍內(nèi)的濕地獲得更優(yōu)的保護(hù)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位落到實(shí)處。在此意義上，確保符合特定條件的濕地納入自然保護(hù)地體系，并適用自然保護(hù)地法的特殊性保護(hù)規(guī)則尤為重要。體現(xiàn)在規(guī)范層面，就需要在濕地保護(hù)中確立適用自然保護(hù)地法的條件，根據(jù)濕地保護(hù)的需求及濕地生態(tài)價(jià)值特征，明確納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍及方式。

具體來(lái)講，一方面需要確定濕地保護(hù)法所調(diào)整的“濕地”在多大范圍被納入自然保護(hù)地體系，成為自然保護(hù)地法的保護(hù)客體，進(jìn)而通過(guò)法律的強(qiáng)制性作用為濕地保護(hù)及開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)提供空間約束。為此，在有關(guān)規(guī)范的“立改廢釋”過(guò)程中需對(duì)相關(guān)的納入標(biāo)準(zhǔn)及程序予以明確，避免因有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及程序的模糊或因立法對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值的定性不當(dāng)，使得本該納入自然保護(hù)地體系予以保護(hù)的具有重要生態(tài)價(jià)值的濕地未被納入。另一方面，建立自然保護(hù)地可更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值的保護(hù)，但是不同生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)系統(tǒng)組成要素的生態(tài)品質(zhì)不一，還需在整體性保護(hù)的框架下進(jìn)行差異化的管控。自然保護(hù)地體系改革建立以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)，可實(shí)現(xiàn)差異化保護(hù)的目標(biāo)。對(duì)于濕地保護(hù)來(lái)講，不同濕地的品質(zhì)特征存在差異，根據(jù)生態(tài)價(jià)值的差異分別納入不同的保護(hù)地類(lèi)型是實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的重要路徑。在此意義上，為實(shí)現(xiàn)濕地的差異化保護(hù)，不僅需要在規(guī)范層面確定納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍，還需在自然保護(hù)地體系中明確濕地保護(hù)的具體方式，對(duì)濕地分別納入不同保護(hù)地類(lèi)型的條件與程序作出規(guī)定。

三、 濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范基礎(chǔ)及適用困境

將濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系需要具備一定的規(guī)范基礎(chǔ)，包括具體的、可操作的法律規(guī)范以及相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)范的支撐。評(píng)估現(xiàn)有立法在實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系方面的適用困境，可為推進(jìn)有關(guān)規(guī)范的“立改廢釋”工作，確保特定范圍的濕地得到更優(yōu)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值引領(lǐng)下環(huán)境立法的更新提供基礎(chǔ)性指引。

1. 傳統(tǒng)立法中的納入規(guī)則及其缺陷

將自然保護(hù)地作為濕地保護(hù)的方式，在傳統(tǒng)的自然保護(hù)地立法與濕地保護(hù)立法中已得到一定的確認(rèn)(4)此處“傳統(tǒng)的”指代自然保護(hù)地體系改革以及濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法出臺(tái)前的有關(guān)立法，其核心特征是立法往往出于部門(mén)管理的需要，并以要素保護(hù)為中心，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值的表達(dá)不彰。同時(shí)，由于位階較低，在適用中常常受制于自然資源法的價(jià)值約束，使得其在環(huán)境法體系中的獨(dú)立性并不凸顯。，有關(guān)規(guī)范中所確立的準(zhǔn)入規(guī)則，為將濕地納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行保護(hù)提供了一定的規(guī)范基礎(chǔ)。根據(jù)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第十一條的規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)可以采取濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等方式保護(hù)濕地，健全濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和管理制度，完善濕地保護(hù)體系，加強(qiáng)濕地保護(hù)”。對(duì)于設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第十條規(guī)定了“具有特殊保護(hù)價(jià)值”的濕地應(yīng)當(dāng)建立自然保護(hù)區(qū)的要求，并對(duì)其申請(qǐng)、審議及審批程序作出了規(guī)定。對(duì)于設(shè)立濕地公園，《國(guó)家濕地公園管理辦法》第五條對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的條件作出規(guī)定?？梢钥闯觯趥鹘y(tǒng)立法的模式下，將濕地納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行保護(hù)具有一定的規(guī)范基礎(chǔ)，保證了特定濕地可通過(guò)不同的自然保護(hù)地予以差別化保護(hù)。

但是，傳統(tǒng)立法中的準(zhǔn)入規(guī)則存在明顯的缺陷。傳統(tǒng)意義上的自然保護(hù)地立法是以保護(hù)對(duì)象的自然要素類(lèi)型為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的，建立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等不同類(lèi)型的自然保護(hù)地，并分別歸屬于不同部門(mén)管理[9]。如根據(jù)現(xiàn)行立法，自然保護(hù)區(qū)的綜合管理由生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)，濕地公園則由林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。在傳統(tǒng)“分散式”立法的模式下，各自然保護(hù)地立法由不同的業(yè)務(wù)主管部門(mén)主導(dǎo)進(jìn)行，部門(mén)利益化傾向?qū)е赂髯匀槐Ｗo(hù)地空間范圍重疊[10]，使得濕地保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)“多頭管理”的問(wèn)題，導(dǎo)致濕地保護(hù)碎片化而影響濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，傳統(tǒng)自然保護(hù)地類(lèi)型的劃分與生態(tài)價(jià)值的差異并無(wú)關(guān)聯(lián)。如根據(jù)《國(guó)家濕地公園管理辦法》第五條，該條對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家濕地公園的條件作出了規(guī)定，其中“濕地生態(tài)系統(tǒng)在全國(guó)或者區(qū)域范圍內(nèi)具有典型性；或者濕地區(qū)域生態(tài)地位重要；或者濕地主體生態(tài)功能具有典型示范性；或者濕地生物多樣性豐富；或者集中分布有珍貴、瀕危的野生生物物種”等是設(shè)立濕地公園的基本條件，但這些標(biāo)準(zhǔn)的差異性模糊，無(wú)法與設(shè)立自然保護(hù)地所要求的“具有特殊保護(hù)價(jià)值”之標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)分。由于無(wú)法反映各保護(hù)對(duì)象在生態(tài)價(jià)值上的差異，因此差異化的管控目標(biāo)無(wú)法達(dá)成，這不符合濕地保護(hù)的客觀需要。

2. 濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的適用難題

傳統(tǒng)立法中納入規(guī)則存在的缺陷主要受制于過(guò)去自然保護(hù)地體系混亂的影響，濕地保護(hù)根據(jù)不同的立法被分別納入形式各異但空間重疊的傳統(tǒng)自然保護(hù)地中，加劇了兩者的協(xié)調(diào)難度及成本。隨著自然保護(hù)地體系改革的推進(jìn)，以生態(tài)價(jià)值為核心的自然保護(hù)地體系分類(lèi)科學(xué)、布局合理，能夠有效解決這一問(wèn)題?！稘竦乇Ｗo(hù)法》第二十四條的規(guī)定明確了濕地保護(hù)與以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)之間的銜接關(guān)系，從濕地保護(hù)立法的角度為濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法的互動(dòng)提供了“接口”，為將特定范圍的濕地納入改革后的自然保護(hù)地體系提供了基本的準(zhǔn)入性規(guī)則，能夠有效對(duì)接正在加快推進(jìn)的自然保護(hù)地立法，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)濕地保護(hù)、優(yōu)化自然保護(hù)地管理都具有重要意義[11]。

從《濕地保護(hù)法》第二十四條的內(nèi)容來(lái)看，該條實(shí)際上對(duì)前述兩方面的規(guī)范需求進(jìn)行了確認(rèn)：一是有關(guān)“納入范圍”的內(nèi)容，即“根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃和濕地保護(hù)需要”的規(guī)定；二是有關(guān)“納入方式”的內(nèi)容，即“依法將濕地納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園”。但是作為“基本法”層面的規(guī)定，該條所設(shè)定的準(zhǔn)入性規(guī)則僅僅是原則性的，“根據(jù)……規(guī)劃和……需要”“依法”等內(nèi)容的確定還需借助于相關(guān)技術(shù)準(zhǔn)則、濕地保護(hù)規(guī)劃以及實(shí)施性規(guī)范的完善。對(duì)此，需審視既有立法以及將在未來(lái)得到法律轉(zhuǎn)化的相關(guān)政策的規(guī)定，明確其在落實(shí)《濕地保護(hù)法》第二十四條規(guī)定上所存在的不足，為相關(guān)規(guī)范及制度的完善提供指引。

第一，在“納入范圍”的確定方面，現(xiàn)有立法及政策文件尚無(wú)法明確納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍。首先，保護(hù)范圍的確定與相關(guān)概念及外延的明確密切相關(guān)，基于法律概念所應(yīng)具有的事實(shí)判斷功能，通過(guò)自然保護(hù)地的本質(zhì)屬性特征的解釋?zhuān)纱_定濕地是否應(yīng)該屬于自然保護(hù)地的保護(hù)范圍。但在有關(guān)自然保護(hù)地立法中，大多沒(méi)有明確規(guī)定地理空間范圍，在定義上僅規(guī)定該類(lèi)自然保護(hù)地是實(shí)現(xiàn)特定目的的“區(qū)域”[12]。一些重要立法對(duì)這一概念的界定也存在著明顯的差異，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中的“自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域”和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》中的“相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域”等不同的表述，體現(xiàn)出不同立法對(duì)自然保護(hù)地的立法定位并不清晰[13]?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中將自然保護(hù)地界定為一種“由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)”并“承載自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值”的“陸域或海域”，定義是一種描述性的，未能將自然保護(hù)地的本質(zhì)屬性及由此決定的空間范圍囊括在自然保護(hù)地的概念之中，不具有確定的內(nèi)涵，無(wú)法通過(guò)對(duì)概念的解讀來(lái)獲得規(guī)范性的內(nèi)容[14]。

其次，根據(jù)《濕地保護(hù)法》第二十四條的規(guī)定，濕地保護(hù)規(guī)劃也是確定納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍的重要依據(jù)。為此，明確濕地保護(hù)規(guī)劃與自然保護(hù)地規(guī)劃間的關(guān)系并在立法中予以確定，是明確納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍的重要方面。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確了自然保護(hù)地規(guī)劃作為國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基本定位，即是“以自然保護(hù)為首要目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”，提出自然保護(hù)的規(guī)?？偭俊⒖臻g布局和空間管制要求[15]。由于自然保護(hù)地是國(guó)土空間中生態(tài)價(jià)值最高的部分，通過(guò)自然保護(hù)地規(guī)劃可提供以自然保護(hù)需求為主要特征的規(guī)劃目標(biāo)和強(qiáng)制性指標(biāo)，平衡濕地資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用關(guān)系。在此意義上，實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)規(guī)劃與自然保護(hù)地規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，可為濕地資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)提供約束，提升濕地保護(hù)與自然保護(hù)地體系建設(shè)的協(xié)調(diào)性。目前來(lái)看，《全國(guó)濕地保護(hù)“十三五”實(shí)施規(guī)劃》缺少濕地保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，部分省級(jí)濕地保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容也尚未及時(shí)修改，仍在規(guī)劃中將濕地納入傳統(tǒng)的自然保護(hù)地類(lèi)型中進(jìn)行保護(hù)(5)如在《安徽省濕地保護(hù)規(guī)劃(2016—2030年)》中，在“濕地保護(hù)體系規(guī)劃”一章中，重要濕地被納入濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等不同類(lèi)型的“自然保護(hù)地”中進(jìn)行管理。。同時(shí)，兩種規(guī)劃的銜接問(wèn)題尚未得到立法的明確，雖然《濕地保護(hù)法》第十五條要求編制濕地保護(hù)規(guī)劃時(shí)需要依照國(guó)土空間規(guī)劃，以此確立濕地保護(hù)的空間載體。但是，以自然保護(hù)需求為主要特征的空間約束未被強(qiáng)調(diào)，無(wú)法有效落實(shí)自然保護(hù)的規(guī)模總量、空間布局和空間管制要求對(duì)濕地保護(hù)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的管控，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，在立法中確立兩種規(guī)劃銜接的規(guī)則以落實(shí)濕地保護(hù)中的生態(tài)空間管制需求，對(duì)納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍的確定尤為重要。

最后，《濕地保護(hù)法》第二十四條中確立“保護(hù)范圍”的另一標(biāo)準(zhǔn)是“濕地保護(hù)需要”，這一規(guī)范表述具有較大的解釋空間。由于濕地是否具備重要的生態(tài)價(jià)值是確定其是否被納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行保護(hù)的前提，立法中對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值的準(zhǔn)確定性對(duì)于確定“保護(hù)范圍”將極為重要。在國(guó)家層面統(tǒng)一的《濕地保護(hù)法》出臺(tái)前，地方濕地立法雖經(jīng)歷了多個(gè)立法階段，“保護(hù)優(yōu)先”理念逐漸得到了貫徹[16]。但是由于缺乏上位法的統(tǒng)籌，低位階的地方濕地立法并未能有效踐行生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)的理念，忽視濕地生態(tài)價(jià)值的地方立法仍然存在。一些地方濕地立法雖在其立法目的中確立了“生態(tài)優(yōu)先”的保護(hù)目標(biāo)，但仍然不乏存在與這一理念相沖突的條款，對(duì)濕地具有破壞性的個(gè)別地方性法規(guī)、規(guī)章依然有效[17]。同時(shí)，濕地立法的低位階狀態(tài)在客觀上也制約了其價(jià)值追求，當(dāng)法律規(guī)范適用發(fā)生競(jìng)合時(shí)往往需要服從于位階更高的礦產(chǎn)資源法、水法、森林法等自然資源法律，濕地的生態(tài)價(jià)值難以得到完整主張[18]。有關(guān)立法中對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值定性的偏差，將在濕地保護(hù)實(shí)踐中影響到理應(yīng)納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍的確定，難以消解濕地保護(hù)中保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系。雖然隨著《濕地保護(hù)法》的出臺(tái)，從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)進(jìn)行濕地保護(hù)的價(jià)值追求日趨明顯，并著力處理好濕地資源利用與濕地生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)濕地生態(tài)價(jià)值的優(yōu)先保護(hù)，但實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)與自然保護(hù)地體系建設(shè)的協(xié)調(diào)與銜接不限于濕地保護(hù)“基本法”層面的內(nèi)容，還涉及各層級(jí)、不同類(lèi)型地方立法與實(shí)施性規(guī)范中有關(guān)內(nèi)容的溝通與協(xié)調(diào)。

第二，在“保護(hù)方式”的確定方面，《濕地保護(hù)法》第二十四條實(shí)現(xiàn)了與重構(gòu)后的自然保護(hù)地體系的對(duì)接，由于不同濕地的品質(zhì)特征存在差異，根據(jù)生態(tài)價(jià)值的差異分別納入不同的保護(hù)地類(lèi)型應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的重要路徑。體現(xiàn)在立法中，就需要明確的自然保護(hù)地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)差異化保護(hù)的目標(biāo)。理想的狀態(tài)應(yīng)是在厘定不同類(lèi)型濕地保護(hù)價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，匹配不同類(lèi)型的自然保護(hù)地以實(shí)現(xiàn)“自然保護(hù)”功能的梯度遞減特征，由此明確不同濕地所應(yīng)納入的不同自然保護(hù)地類(lèi)型，從而實(shí)現(xiàn)差異化的濕地管控目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《濕地保護(hù)法》第十四條規(guī)定了濕地分級(jí)管理制度，按照生態(tài)區(qū)位、面積以及維護(hù)生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地兩類(lèi)，重要濕地又被進(jìn)一步分為國(guó)家重要濕地和省級(jí)重要濕地。以國(guó)家重要濕地確定的指標(biāo)來(lái)看，《國(guó)家重要濕地確定指標(biāo)》列明了十二項(xiàng)指標(biāo)(6)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《國(guó)家重要濕地確定指標(biāo)》(GB/T 26535-2011)第三條的內(nèi)容。，大體上可被分為對(duì)維護(hù)生物多樣性具有重要作用、對(duì)維持流域穩(wěn)定起重要作用和具有歷史或文化意義三類(lèi)[19]。這些指標(biāo)與不同類(lèi)型自然保護(hù)地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)在價(jià)值取向上具有內(nèi)在一致性，但濕地保護(hù)與自然保護(hù)地管理之間存在一定的差異，需要將以重要濕地與一般濕地為內(nèi)容的不同濕地類(lèi)型與以國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)及自然公園為主的自然保護(hù)地體系對(duì)接起來(lái)，并在規(guī)范中予以表達(dá)。

從自然保護(hù)地立法的角度看，不同自然保護(hù)地類(lèi)型的確定將以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為基本遵循，“形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系”，由此對(duì)各自然保護(hù)地類(lèi)型間的關(guān)系作出規(guī)范定性，但各自類(lèi)型保護(hù)地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)仍不甚明晰?，F(xiàn)行改革目標(biāo)中區(qū)分各類(lèi)型自然保護(hù)地主要依據(jù)的是管理目標(biāo)與效能，國(guó)家公園以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，自然保護(hù)區(qū)以保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡區(qū)域?yàn)橹饕康?，而自然公園則以保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，可持續(xù)利用的區(qū)域?yàn)槟康?。但是“?guó)家代表性的”“典型的”和“重要的”等標(biāo)準(zhǔn)均是描述性的概念，無(wú)法從語(yǔ)義分析的角度獲取明確的規(guī)范意義，需要輔之以其他的政策措施或者專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)行具體界定，在三者關(guān)系范疇中予以橫向比較與辨析區(qū)分[20]，只有在準(zhǔn)確厘清這些關(guān)系性概念的基礎(chǔ)上，才能明確濕地納入自然保護(hù)地體系予以保護(hù)的具體方式。

四、 濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范路徑

環(huán)境立法體系中濕地保護(hù)法與自然保護(hù)法的關(guān)系，決定了將特定范圍的濕地納入自然保護(hù)地體系予以保護(hù)具有合理性，但是現(xiàn)有的立法資源在適用中存在困境。在濕地保護(hù)基本法已經(jīng)出臺(tái)，自然保護(hù)地立法體系正加緊推進(jìn)的背景下，應(yīng)在有關(guān)規(guī)范的“立改廢釋”進(jìn)程中妥善處理以下問(wèn)題，為濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系提供良好的規(guī)范基礎(chǔ)與制度支撐。

1. 推進(jìn)濕地保護(hù)及自然保護(hù)地有關(guān)規(guī)范的評(píng)估與清理

按照當(dāng)下的立法進(jìn)度，法律位階的濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法已經(jīng)出臺(tái)，自然保護(hù)地“基本法”以及自然保護(hù)地法體系中最為核心的國(guó)家公園法均已被納入正式的立法規(guī)劃中(7)2018年，第十三屆全國(guó)人大提出將“國(guó)家公園法”列入立法計(jì)劃，《國(guó)家公園法》的通過(guò)已成大概率事件。另外，國(guó)家林業(yè)和草原局也已啟動(dòng)《自然保護(hù)地法》的立法研究工作，自然資源部2019年與2020年的立法工作計(jì)劃均將《自然保護(hù)地法》納入論證儲(chǔ)備類(lèi)項(xiàng)目。分別參見(jiàn)：國(guó)家林業(yè)和草原局“關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家公園與自然保護(hù)地立法的提案”的復(fù)文(2019年第0878號(hào)(政治法律類(lèi)070號(hào)))；自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈自然資源部2019年立法工作計(jì)劃〉的通知》(自然資辦函〔2019〕887號(hào))；自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈自然資源部2020年立法工作計(jì)劃〉的通知》(自然資辦函〔2020〕974號(hào))。。不管是濕地保護(hù)立法還是自然保護(hù)地立法，在優(yōu)先保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體性的價(jià)值追求上均日益清晰[8]。將濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系以實(shí)現(xiàn)特殊性保護(hù)，不僅需要在具體立法中確立納入規(guī)則，更涉及自然保護(hù)法體系中濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)的問(wèn)題，需要推進(jìn)多層級(jí)、不同類(lèi)型立法在價(jià)值理念、制度體系以及管理體制等方面的系統(tǒng)性更新，實(shí)現(xiàn)兩者在內(nèi)在價(jià)值及制度表達(dá)等層面的“溝通”與“連接”，以確立良好的規(guī)范基礎(chǔ)。為此，需對(duì)不同層次的各類(lèi)規(guī)范予以評(píng)估與清理，通過(guò)對(duì)濕地保護(hù)及自然保護(hù)地有關(guān)規(guī)范進(jìn)行梳理、審查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有兩種立法在價(jià)值表達(dá)與制度設(shè)置上相互抵觸的內(nèi)容，對(duì)相關(guān)規(guī)范是否繼續(xù)適用，是否失效，是否需要修改、補(bǔ)充和廢止提出建議。

在立法學(xué)理論中，立法清理是指“法定有權(quán)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，按照一定的方法，對(duì)一國(guó)現(xiàn)存的規(guī)范性法的文件進(jìn)行審查，解決這些規(guī)范性法的文件是否繼續(xù)適用或是否需要加以變動(dòng)問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)”[21]。由于要具體解決法的或存或廢或修改或補(bǔ)充的問(wèn)題，因而對(duì)有關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行清理的活動(dòng)也是正式的立法活動(dòng)[22]。在開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)與自然保護(hù)地有關(guān)規(guī)范的評(píng)估清理工作過(guò)程中，首先需要確立嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)且行之有效的標(biāo)準(zhǔn)，以保證清理結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和可信度[23]。濕地保護(hù)與自然保護(hù)地有關(guān)規(guī)范的評(píng)估與清理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“優(yōu)先保護(hù)生態(tài)整體性”的價(jià)值為核心，以協(xié)調(diào)性為主要的清理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)注重評(píng)估現(xiàn)有立法在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)方面的實(shí)效。在開(kāi)展立法評(píng)估與清理工作的過(guò)程中，要充分發(fā)揮各級(jí)人大的主導(dǎo)作用。按照人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的清理工作原則，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，發(fā)揮法律研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)人員的智力支持作用，形成立法評(píng)估與清理的共識(shí)[24]。待評(píng)估清理工作完成后，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)化法規(guī)清理工作成果。對(duì)于現(xiàn)行濕地保護(hù)立法與自然保護(hù)地立法中存在的“問(wèn)題條款”，應(yīng)依法審議修改或廢止；對(duì)需要全面進(jìn)行修訂的規(guī)范，應(yīng)及時(shí)推動(dòng)納入立法工作計(jì)劃。

2. 明確納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍及方式

將濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系，需在兩種立法間建立起規(guī)范連接的“通道”，建立這一“通道”的核心就在于確立及細(xì)化有關(guān)納入規(guī)則或?yàn)槠涮峁┘夹g(shù)性依據(jù)，以明確納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍及方式。

第一，明確納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)范圍的關(guān)鍵在于，一方面需要確保相關(guān)的概念具備事實(shí)判斷的功能，明確納入自然保護(hù)地體系的濕地所需滿足的生態(tài)特征及管理要求；另一方面，則需要統(tǒng)一立法中的濕地概念，突出對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值的規(guī)范表達(dá)，避免因定性偏差而導(dǎo)致本應(yīng)納入自然保護(hù)地體系的濕地范圍被不當(dāng)限縮。首先，自然保護(hù)地立法中應(yīng)避免采用描述性的表達(dá)，應(yīng)將自然保護(hù)地定位為一個(gè)排他性的專(zhuān)屬概念，以更為明確的內(nèi)涵來(lái)精準(zhǔn)指涉具有某些特征、符合特定標(biāo)準(zhǔn)、適用特定形式的管理體系的特定地理空間[14]，突出自然保護(hù)地概念所應(yīng)具有的規(guī)范意義。其次，統(tǒng)一立法中濕地的概念，避免因濕地概念不統(tǒng)一而影響對(duì)其生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)，在概念的界定方式上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由管理性定義向科學(xué)性定義轉(zhuǎn)型[25]，強(qiáng)化對(duì)濕地科學(xué)要素的規(guī)范表達(dá)[26]，將濕地概念中的要素、指標(biāo)和閾值等科學(xué)要素轉(zhuǎn)化為具備規(guī)范意義的事實(shí)要素、價(jià)值要素和規(guī)范要素等。同時(shí)，濕地保護(hù)立法中對(duì)濕地的分類(lèi)也會(huì)影響納入自然保護(hù)地的濕地保護(hù)范圍的確定，為此還需明確濕地保護(hù)立法中的“重要”與“一般”等概念的內(nèi)涵，通過(guò)對(duì)相關(guān)的管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，明確一般濕地與重要濕地在具體要素、指標(biāo)和閾值上的區(qū)別，確保符合條件的濕地被及時(shí)納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行整體性保護(hù)。

此外，在“多規(guī)合一”背景下，應(yīng)立足國(guó)家空間規(guī)劃體系，完善濕地保護(hù)規(guī)劃制度[27]。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，自然保護(hù)地規(guī)劃應(yīng)該明確自然保護(hù)地的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域，通過(guò)這一規(guī)劃可以確定自然保護(hù)地的預(yù)期范圍與分布，這對(duì)于確定是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)自然保護(hù)地的方式進(jìn)行濕地保護(hù)具有重要的意義。根據(jù)自然保護(hù)地規(guī)劃所確立的以自然保護(hù)需求為主要特征的規(guī)劃目標(biāo)和強(qiáng)制性指標(biāo)，濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該與之對(duì)接，為具有特殊生態(tài)價(jià)值的濕地保護(hù)提供空間載體。為此，在濕地保護(hù)規(guī)劃的制定與實(shí)施中，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)地規(guī)劃的有效對(duì)接，根據(jù)其所確定的自然保護(hù)地納入標(biāo)準(zhǔn)，在濕地保護(hù)規(guī)劃中明確納入自然保護(hù)地體系的濕地范圍及分布。反映在立法上，為凸顯自然保護(hù)地對(duì)濕地保護(hù)的重要性，應(yīng)在濕地保護(hù)立法中有關(guān)濕地保護(hù)規(guī)劃的條款中明確“濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與自然保護(hù)地規(guī)劃相協(xié)調(diào)”的內(nèi)容，逐步修正與建立自然保護(hù)地體系相悖的制度或法律約束[15]。

第二，對(duì)于納入自然保護(hù)地體系的濕地保護(hù)方式的明確，首先需要依靠自然保護(hù)地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中的“具有國(guó)家代表性”“典型”“重要”是對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)地生態(tài)價(jià)值高低的概括性表述，需要在進(jìn)行自然保護(hù)地立法時(shí)明確其規(guī)范內(nèi)涵，將表征生態(tài)價(jià)值高低的依次遞減的描述性概念，轉(zhuǎn)換為從保護(hù)對(duì)象應(yīng)實(shí)現(xiàn)的資源品質(zhì)角度進(jìn)行立法界定[20]。但這些概括性標(biāo)準(zhǔn)如要獲得明確的規(guī)范內(nèi)涵，僅僅依靠立法者的價(jià)值考量仍是不夠的。如在國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和條件中，“完整性與原真性”是重要的標(biāo)準(zhǔn)，這要求保護(hù)區(qū)域能夠維持大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和大尺度生態(tài)過(guò)程的完整狀態(tài)與原始自然風(fēng)貌[28]。但很顯然，這一標(biāo)準(zhǔn)必須借助于一定的科學(xué)技術(shù)手段來(lái)確定。由于自然保護(hù)地類(lèi)型的劃分是以生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，因而生態(tài)價(jià)值評(píng)估的方法在建立自然保護(hù)地分類(lèi)體系中至關(guān)重要。借助于生態(tài)價(jià)值評(píng)估的方法可對(duì)人類(lèi)賴(lài)以生存的生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行貨幣化的價(jià)值評(píng)價(jià)和判斷[29]，進(jìn)而以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為載體，明確不同自然保護(hù)地類(lèi)型的組成要素、指標(biāo)及與其相對(duì)應(yīng)的閾值等內(nèi)容，為確定不同自然保護(hù)地類(lèi)型提供科學(xué)依據(jù)。

另一方面，建立起濕地生態(tài)價(jià)值的評(píng)估機(jī)制并制定濕地生態(tài)價(jià)值評(píng)估的專(zhuān)門(mén)性技術(shù)規(guī)范，也應(yīng)成為未來(lái)濕地保護(hù)立法細(xì)化與實(shí)施的重要任務(wù)。自然資源部印發(fā)的《2020年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計(jì)劃》中將《全國(guó)濕地資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查技術(shù)規(guī)范》列為制定工作(8)參見(jiàn)：自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)2020年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計(jì)劃的通知》(自然資辦發(fā)〔2020〕43號(hào))。，通過(guò)生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制的引入，將濕地保護(hù)與自然保護(hù)地的生態(tài)價(jià)值量化指標(biāo)對(duì)接起來(lái)，可為確定濕地的保護(hù)方式提供技術(shù)支持。此外，濕地保護(hù)的實(shí)施性規(guī)范還應(yīng)在生態(tài)價(jià)值調(diào)查與評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立起濕地保護(hù)方式的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》一改傳統(tǒng)“生態(tài)要素為中心”的自然保護(hù)地分類(lèi)體系，以“生態(tài)價(jià)值為中心”對(duì)自然保護(hù)地體系進(jìn)行了重構(gòu)，不同類(lèi)型的自然保護(hù)地應(yīng)依據(jù)其生態(tài)價(jià)值高低，確定相應(yīng)的保護(hù)級(jí)別。當(dāng)然，按照生態(tài)價(jià)值高低劃分自然保護(hù)地類(lèi)型不是最終目的，最終目的是確定保護(hù)級(jí)別并進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)[8]?？梢钥闯觯煌?lèi)型的自然保護(hù)地有其特定的價(jià)值目標(biāo)，但濕地生態(tài)的狀況不是一成不變的，其會(huì)隨著濕地修復(fù)工作的推進(jìn)得到恢復(fù)或改善，同時(shí)也可能會(huì)因?yàn)樽匀灰蛩鼗蛘吖芾聿簧茖?dǎo)致生態(tài)品質(zhì)降低，從而需要調(diào)整其保護(hù)級(jí)別或者失去通過(guò)自然保護(hù)地體系予以保護(hù)的必要。對(duì)此，在有關(guān)濕地保護(hù)的實(shí)施性規(guī)范中，結(jié)合《濕地保護(hù)法》第十二條所確立的濕地調(diào)查評(píng)價(jià)制度、第二十二條所確立的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度以及濕地生態(tài)修復(fù)的有關(guān)內(nèi)容，完善和細(xì)化濕地保護(hù)的晉(降)級(jí)機(jī)制，以對(duì)納入自然保護(hù)地體系的濕地實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3. 優(yōu)化濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范方式

由于濕地保護(hù)立法與自然保護(hù)地立法在生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法體系中的價(jià)值定位與調(diào)整范圍存在差異，根據(jù)前述對(duì)濕地保護(hù)法與自然保護(hù)地法關(guān)系的界定，對(duì)兩者在其各自規(guī)范中確立有關(guān)內(nèi)容的方式進(jìn)行區(qū)別研討。

首先，濕地保護(hù)法作為一般生態(tài)區(qū)域保護(hù)法，需要在法律規(guī)范中明確自然保護(hù)地是濕地的保護(hù)方式，并對(duì)納入自然保護(hù)地體系的要求作出規(guī)定，對(duì)此，《濕地保護(hù)法》第二十四條在濕地保護(hù)“基本法”的層面上作出了原則性的要求。同時(shí)，相比于《濕地保護(hù)法(草案)》第二十一條(9)此處所指的《草案》為經(jīng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議，于2021年1月27日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的版本。該《草案》第二十一條規(guī)定：“省級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)濕地保護(hù)規(guī)劃和重要濕地保護(hù)需要，依法將重要濕地納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園，對(duì)一般濕地可以根據(jù)保護(hù)需要依法設(shè)立為自然公園”。的規(guī)定，該條在表述上改變了區(qū)分重要濕地與一般濕地分別納入不同類(lèi)型自然保護(hù)地的方式，一定程度上避免了濕地保護(hù)實(shí)踐中因濕地被不當(dāng)定性為一般濕地，而排除通過(guò)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)水平更高的方式進(jìn)行保護(hù)，限制自然保護(hù)地立法對(duì)濕地保護(hù)功能的發(fā)揮。但在一些地方的濕地保護(hù)立法中，這一規(guī)范方式仍被采用(10)可以參見(jiàn)但不限于以下規(guī)定：《天津市濕地保護(hù)條例》(2020年修正)第十六條；《青海省濕地保護(hù)條例》(2020年修正)第十八條至第二十條；《重慶市濕地保護(hù)條例》(2019年)第十八條；《北京市濕地保護(hù)條例》(2019年修正)第十六條；《江西省濕地保護(hù)條例》(2019年)第三條第三款；《福建省濕地保護(hù)條例》(2016年)第十九條等。，在客觀上不利于將濕地納入自然保護(hù)地體系中進(jìn)行保護(hù)。如根據(jù)《湖南省濕地保護(hù)條例》(2021修正)第十七條(11)《湖南省濕地保護(hù)條例》第十七條第一款規(guī)定：“對(duì)下列重要濕地，應(yīng)當(dāng)按照自然保護(hù)區(qū)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定建立濕地自然保護(hù)區(qū)并設(shè)立管理機(jī)構(gòu)：(一)有代表性的自然濕地生態(tài)系統(tǒng)的；(二)生物多樣性豐富、生物高度聚集或者珍稀、瀕危物種集中分布的；(三)國(guó)家和省重點(diǎn)保護(hù)鳥(niǎo)類(lèi)的繁殖棲息地或者重要遷徙停歇地；(四)其他有特殊保護(hù)價(jià)值或者重要科學(xué)研究?jī)r(jià)值的”。及二十四條(12)《湖南省濕地保護(hù)條例》第二十四條規(guī)定：“對(duì)有特殊保護(hù)價(jià)值但不具備劃定為濕地自然保護(hù)區(qū)條件的濕地，可以由濕地所在地縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)建立濕地保護(hù)小區(qū)，或者由省人民政府林業(yè)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)建立濕地公園”。的規(guī)定，一些重要濕地可以建立濕地自然保護(hù)區(qū)，其他具有特殊保護(hù)價(jià)值的可以建立濕地保護(hù)小區(qū)。若對(duì)這兩條進(jìn)行體系化解釋?zhuān)梢缘贸鰞H有重要濕地可被納入濕地自然保護(hù)區(qū)的結(jié)論，在客觀上無(wú)法解決地方出于發(fā)展的需要將濕地定位為一般濕地，從而排除其建立更高層次的自然保護(hù)地的可能，影響濕地生態(tài)價(jià)值優(yōu)先保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在前述進(jìn)行相關(guān)規(guī)范的評(píng)估與清理工作基礎(chǔ)上，濕地保護(hù)規(guī)范的“立改廢釋”工作需著力研究并轉(zhuǎn)變這一規(guī)范方式。

其次，對(duì)于自然保護(hù)地立法來(lái)講，應(yīng)在區(qū)分自然保護(hù)地“基本法”與“專(zhuān)門(mén)法”的基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的規(guī)范內(nèi)容。自然保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象包括重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等，自然保護(hù)地法作為自然保護(hù)地領(lǐng)域的“基本法”，需要明確重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等要素納入自然保護(hù)地的一般條件。國(guó)家公園立法、自然保護(hù)地區(qū)立法以及自然公園立法等專(zhuān)門(mén)性立法則需對(duì)濕地等保護(hù)對(duì)象納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)以及自然公園等不同類(lèi)型自然保護(hù)地的特殊條件作出規(guī)定，實(shí)現(xiàn)與濕地保護(hù)立法的銜接。在自然保護(hù)立法體系中，由于自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等不同要素所強(qiáng)調(diào)的價(jià)值有所不同，因此在規(guī)范方式上，應(yīng)該區(qū)分自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀納入自然保護(hù)地體系的不同要求，并設(shè)置差異化的納入規(guī)則。在濕地保護(hù)中，遵循重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入自然保護(hù)地體系的基本要求，可為濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系提供更為清晰、有針對(duì)性的規(guī)范依據(jù)。

五、 結(jié)語(yǔ)

隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，環(huán)境法體系的價(jià)值內(nèi)核也處于不斷的進(jìn)化之中，追求生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值成為生態(tài)文明語(yǔ)境下環(huán)境法的核心訴求，亟需通過(guò)立法對(duì)這一價(jià)值進(jìn)行確認(rèn)。通過(guò)生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法，環(huán)境立法的基點(diǎn)實(shí)現(xiàn)從環(huán)境要素到生態(tài)空間的轉(zhuǎn)變，更加符合生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值保護(hù)的需要。在此意義上，對(duì)濕地保護(hù)納入自然保護(hù)地體系的規(guī)范需求及制度落實(shí)的研究，有利于推動(dòng)濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也在客觀上促進(jìn)了濕地保護(hù)立法與自然保護(hù)地立法的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出法典化背景下生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法體系化的微觀進(jìn)程。當(dāng)然，本文的研究還只是限于一個(gè)具象領(lǐng)域的探討。自然保護(hù)地體系通過(guò)對(duì)一定地理空間的劃定，要求對(duì)空間范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及人文歷史遺跡等進(jìn)行積極保護(hù)，由此產(chǎn)生的類(lèi)似的研究命題還包括：在森林立法、海洋保護(hù)立法、野生動(dòng)植物保護(hù)立法以及文化遺產(chǎn)法等專(zhuān)門(mén)性立法中，如何根據(jù)不同自然生態(tài)系統(tǒng)要素及自然遺跡、自然景觀保護(hù)的特殊需求，將這些不同的生態(tài)區(qū)域及要素納入自然保護(hù)地體系予以規(guī)范，在處理好兩種不同的生態(tài)區(qū)域保護(hù)法在價(jià)值目標(biāo)及保護(hù)方式上的差異基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法的體系化。總之，在不斷推進(jìn)環(huán)境法法典化的進(jìn)程中，探討這一問(wèn)題背后所反映的一般性原理，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的體系化提供智識(shí)，還有待于學(xué)界的進(jìn)一步研究。