張 棟

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南 鄭州 450018)

一、 問題與背景

“雙碳”目標(biāo)明確了中國能源戰(zhàn)略的近景與遠(yuǎn)景，對當(dāng)前的能源監(jiān)管規(guī)制體系提出了新需求?！皬母咛嫉降吞荚俚搅闾肌钡霓D(zhuǎn)型路徑展現(xiàn)出中國能源生產(chǎn)與消費(fèi)在“雙碳”目標(biāo)背景下的政策情景，中國電力產(chǎn)業(yè)需要實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)到競爭模式的全方位轉(zhuǎn)型[1]。能源消費(fèi)側(cè)的電氣化轉(zhuǎn)型與電力供給側(cè)的清潔化轉(zhuǎn)型是推動(dòng)中國能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的理性選擇，這就要求中國能源結(jié)構(gòu)需要從以傳統(tǒng)化石能源生產(chǎn)與消費(fèi)為主的“高碳結(jié)構(gòu)”，逐步轉(zhuǎn)型為以可再生能源電力與全面電氣化消費(fèi)為主的“低碳結(jié)構(gòu)”。根據(jù)國際能源署(IEA)的預(yù)計(jì)，到2030年以前，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高的客觀需要，全球各地區(qū)對電力的需求仍將保持較高增速，在增加的需求當(dāng)中，80%的增量發(fā)電將依靠低碳能源來滿足[2]。以太陽能光伏、風(fēng)力發(fā)電等可再生能源電力為代表的低碳電能必然要加速裝機(jī)并網(wǎng)，從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)上削減傳統(tǒng)高碳能源電力。在新一輪電力體制改革與“雙碳”目標(biāo)戰(zhàn)略的共同推動(dòng)下，能源清潔化、電氣化利用與能源生產(chǎn)、消費(fèi)低碳化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程勢不可擋。

“雙碳”目標(biāo)對傳統(tǒng)電力體制主要產(chǎn)生以下3個(gè)方面的影響：第一，就電力供給環(huán)節(jié)來說，可再生能源電力供給在政策驅(qū)動(dòng)下將大幅增加，必然要首先解決好可再生能源電力在并網(wǎng)過程中仍存在的競爭性秩序缺位問題。第二，就電力的消費(fèi)環(huán)節(jié)來說，在電力消費(fèi)仍將繼續(xù)大幅擴(kuò)張、電力市場化規(guī)模不斷擴(kuò)大的政策情景下，以發(fā)電市場與售電市場為代表的可競爭環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步完善針對競爭性電力市場的法律規(guī)制。第三，就電力輸配環(huán)節(jié)來說，隨著電力供給與消費(fèi)兩側(cè)不斷深化的市場化進(jìn)程，處于電力體制承上啟下階段的輸配環(huán)節(jié)必然要向著競爭友好、穩(wěn)定高效的方向轉(zhuǎn)型，通過合理的制度安排妥善規(guī)制輸配環(huán)節(jié)對上下游電力市場競爭活動(dòng)的負(fù)外部性影響?？筛偁幁h(huán)節(jié)(發(fā)電與售電)與自然壟斷環(huán)節(jié)(電力輸配)共同組成了一個(gè)完整的縱向產(chǎn)業(yè)鏈條，單一的、針對某環(huán)節(jié)的規(guī)制方案難以解決“雙碳”目標(biāo)下電力市場構(gòu)建與電力體制轉(zhuǎn)型過程中存在的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，對于電力產(chǎn)業(yè)可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)采取不同的競爭規(guī)制方案。有學(xué)者指出，在針對電力產(chǎn)業(yè)競爭性規(guī)制制度的建構(gòu)過程中，“不能把希望完全寄托在完全市場化這一個(gè)方案上，要想實(shí)現(xiàn)電力體制真正程度上的效率提升，那就必然要把市場機(jī)制與監(jiān)管規(guī)制制度統(tǒng)一起來，使之實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)同配合”[3]?！半p碳”目標(biāo)下電力產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的可再生能源消納困難的問題，從本質(zhì)上看仍是“由自然壟斷而導(dǎo)致的市場失靈問題”[4]。應(yīng)當(dāng)在針對不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)定性類型化的基礎(chǔ)上，明確不同環(huán)節(jié)的規(guī)制價(jià)值取向，并采取相應(yīng)的綜合性規(guī)制策略[5]。為了掃除可再生能源電力消納過程中存在的制度性障礙，電力市場建設(shè)、電力產(chǎn)業(yè)秩序、電力市場競爭秩序等方面的監(jiān)管規(guī)制應(yīng)得到同步完善。

本文將首先從產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，識別電力產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)的競爭屬性，準(zhǔn)確定位可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)所采取競爭規(guī)制制度的核心價(jià)值，明確產(chǎn)業(yè)秩序與競爭秩序的區(qū)分問題。其次從規(guī)制對象的視角深入探析產(chǎn)業(yè)秩序與競爭秩序的本質(zhì)，明確針對自然壟斷環(huán)節(jié)市場勢力的規(guī)制以及針對可競爭環(huán)節(jié)行政壟斷的規(guī)制，兩者的結(jié)合點(diǎn)就在于對競爭文化的弘揚(yáng)。最后，根據(jù)上述制度理性，在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的理論場域下進(jìn)一步完善我國當(dāng)前電力監(jiān)管體制、電力監(jiān)管制度在多元化電力競爭性市場語境下的制度安排，從法律制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、價(jià)格規(guī)制3個(gè)層面完善我國電力產(chǎn)業(yè)的競爭規(guī)制制度。

二、 理論基礎(chǔ)：以秩序?yàn)楹诵膬r(jià)值的規(guī)制體系

盡管兩個(gè)制度體系均體現(xiàn)了監(jiān)管規(guī)制過程對秩序的終極追求，但產(chǎn)業(yè)規(guī)制尤其是針對不完全競爭市場特點(diǎn)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制與反壟斷規(guī)制具有完全不同的基礎(chǔ)性理論，規(guī)制過程與手段也不盡相同。針對反壟斷規(guī)制等市場秩序規(guī)制法對于競爭性市場的規(guī)制行動(dòng)，主要圍繞著維護(hù)市場秩序、規(guī)制不正當(dāng)競爭行為而展開，規(guī)制的核心價(jià)值追求在于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。針對自然壟斷領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)制更多體現(xiàn)為如何維護(hù)這種特殊的、不可競爭的產(chǎn)業(yè)秩序，具體體現(xiàn)為一方面要規(guī)避自然壟斷的負(fù)外部性溢出問題，另一方面要維護(hù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生產(chǎn)運(yùn)行過程中的穩(wěn)定性，通過對產(chǎn)業(yè)秩序的維護(hù)以保障國家與社會(huì)的利益與安全。以此為前提，產(chǎn)業(yè)規(guī)制才可開展下一步針對與自然壟斷環(huán)節(jié)相鏈接的市場化產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的市場秩序維護(hù)，此時(shí)才體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)規(guī)制與一般性反壟斷規(guī)制相通的規(guī)制要素。

1. 可競爭環(huán)節(jié)規(guī)制：以維護(hù)競爭秩序?yàn)楹诵?/h3>

以現(xiàn)行《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)與現(xiàn)行《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》(以下簡稱《反不正當(dāng)競爭法》)為代表的市場秩序規(guī)制法律制度，主要規(guī)制與維護(hù)的是完全競爭性市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的市場秩序與競爭秩序，而不是自然壟斷產(chǎn)業(yè)下不完全競爭環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)秩序[6]。從市場秩序規(guī)制法的價(jià)值目標(biāo)來看，相關(guān)法律針對經(jīng)濟(jì)性壟斷以及不正當(dāng)市場競爭行為規(guī)制的關(guān)鍵，就在于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的應(yīng)然秩序理性。這種對秩序的追求，從根本上是為了調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的非市場化要素，促進(jìn)生產(chǎn)要素配置與資源配置能夠在正常的市場秩序下實(shí)現(xiàn)優(yōu)化分配，通過這種對資源與要素的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)整體效率最大化。顯而易見的是，在這種價(jià)值目標(biāo)引導(dǎo)下，當(dāng)然要以市場化機(jī)制作為制度設(shè)計(jì)的基本遵循，通過競爭性制度體系的建構(gòu)保障相關(guān)領(lǐng)域資源與要素的優(yōu)化配置。

首先，市場秩序規(guī)制法中的反壟斷規(guī)制的主要制度目的是為了維護(hù)市場機(jī)制下資源的優(yōu)化配置，以秩序?yàn)楹诵奶嵘袌隹冃?。市場秩序建?gòu)的起點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)制度對各類參與市場競爭活動(dòng)的市場主體的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了良好的劃分，只有明晰、公平、合理的產(chǎn)權(quán)分配制度，才為市場主體參與對產(chǎn)權(quán)獲取活動(dòng)的競爭提供了正向的激勵(lì)，才是對產(chǎn)權(quán)競爭以及在這種競爭下的市場秩序維護(hù)最好的法律保障。同時(shí)，只有在市場環(huán)境下開展的無差別公平競爭活動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)對財(cái)產(chǎn)性權(quán)利在合理合法層面上的原始取得，實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域資本要素的公平分配[7]。所以，這就要求市場秩序需要對市場的公平性以及產(chǎn)權(quán)競爭活動(dòng)的正當(dāng)性進(jìn)行更加完善的、建構(gòu)在公平基礎(chǔ)上的法律保障。在這樣的博弈關(guān)系中，競爭法律制度與產(chǎn)權(quán)制度相互依托，產(chǎn)權(quán)只有在市場競爭的環(huán)境下才具有交易性的特質(zhì)，而競爭活動(dòng)也只有在產(chǎn)權(quán)明確界定的市場環(huán)境下方可得以開展。

其次，反壟斷規(guī)制體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體在競爭性市場環(huán)境下對資源配置公平正義性的追求，是一種對競爭秩序的塑造過程。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在交易成本與產(chǎn)權(quán)理論的相關(guān)表述中認(rèn)為，交易費(fèi)用在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中是必然的也是客觀的一個(gè)事實(shí)，之所以產(chǎn)權(quán)初始配置制度在交易費(fèi)用為正的情況下對市場經(jīng)濟(jì)具有重要作用，就在于這種公平的產(chǎn)權(quán)配置制度對資源與要素的配置，能夠形成針對相關(guān)市場主體以及市場行動(dòng)者將原本屬于外部性的負(fù)效率轉(zhuǎn)化為正效率的動(dòng)機(jī)與過程提供良好的制度激勵(lì)，這種制度設(shè)計(jì)能夠有效激勵(lì)相關(guān)市場主體在競爭中充分利用產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵中的效率，從而將其轉(zhuǎn)化為價(jià)值[8]。所以說，無論是《反壟斷法》抑或《反不正當(dāng)競爭法》中針對經(jīng)濟(jì)性壟斷的規(guī)制、針對不正當(dāng)市場競爭行為的規(guī)制在本質(zhì)上都是對產(chǎn)權(quán)競爭市場環(huán)境中公平正義這一“經(jīng)濟(jì)秩序的塑造過程”[9]，都是在針對產(chǎn)權(quán)競爭過程的制度安排中，對資源與要素配置“公平性”的思想體現(xiàn)，針對經(jīng)濟(jì)性壟斷的市場秩序規(guī)制制度正是為了體現(xiàn)這種市場績效而存在的。我國物權(quán)法律制度理論框架下一項(xiàng)重要的制度內(nèi)涵即為“物權(quán)法定”思想，筆者認(rèn)為，這一思想內(nèi)涵不應(yīng)僅停留在針對物權(quán)種類、物權(quán)名稱以及物權(quán)范圍的法定原則上，從實(shí)際上看，物權(quán)法定更是一種產(chǎn)權(quán)法定，它體現(xiàn)的是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵以及產(chǎn)權(quán)的基本獲取方式是依法而定的客觀現(xiàn)實(shí)，為了確保各類市場主體的所有權(quán)能夠在平等公正的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)，通過構(gòu)建公平正義的市場博弈秩序以及產(chǎn)權(quán)制度將成為法律在產(chǎn)權(quán)效率實(shí)現(xiàn)過程中的基礎(chǔ)性工作。

總體來說，反壟斷法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)在于針對市場競爭活動(dòng)中正當(dāng)性競爭秩序的基本維護(hù)，其根本目的在于通過對競爭秩序的維護(hù)從而保障國家對產(chǎn)權(quán)所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。一方面來說，是為了能夠在市場競爭過程中得到秩序性的保障，另一方面，則是要通過公平正義的競爭秩序去推動(dòng)、激勵(lì)市場主體勇于通過正當(dāng)手段參與市場競爭，并由此讓競爭者實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)效率提升的目的，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效率的整體提升。因而，在具體的法律規(guī)制對象上，我國《反壟斷法》及其基本理論范疇下為其所設(shè)定的規(guī)制職能，是規(guī)制存在于競爭性市場的壟斷行為，具體是指那些存在于普通商品市場、完全競爭性領(lǐng)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)性壟斷行為。沒有競爭的環(huán)境自然也就沒有經(jīng)濟(jì)性壟斷的土壤，所以從這一角度看來，無論是根據(jù)我國現(xiàn)行《反壟斷法》第七條、第八條所提出的兩種除外情形，還是根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本現(xiàn)實(shí)，針對電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)所實(shí)施的監(jiān)管規(guī)制過程并不可貿(mào)然適用現(xiàn)行《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)制方案。

2. 自然壟斷環(huán)節(jié)規(guī)制：以維護(hù)產(chǎn)業(yè)秩序?yàn)楹诵?/h3>

與反壟斷規(guī)制相似的是，針對電力自然壟斷環(huán)節(jié)管理過程中的規(guī)制類行動(dòng)，同樣是以維護(hù)秩序?yàn)楹诵摹２煌氖?，對于發(fā)電與售電這類可競爭環(huán)節(jié)來說，這里要維護(hù)的秩序并不完全指市場經(jīng)濟(jì)競爭秩序，而是以“正常的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)秩序?yàn)楹诵牡漠a(chǎn)業(yè)秩序”[10]。對自然壟斷環(huán)節(jié)所實(shí)施的激勵(lì)性監(jiān)管規(guī)制，主要是通過有效的激勵(lì)手段引導(dǎo)輸配電網(wǎng)企業(yè)主動(dòng)維護(hù)自身的正常產(chǎn)業(yè)秩序。把激勵(lì)機(jī)制定位于引導(dǎo)輸配電網(wǎng)企業(yè)從經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，自覺維護(hù)上下游產(chǎn)業(yè)市場化競爭活動(dòng)的秩序，維護(hù)自然壟斷環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)秩序，為發(fā)電側(cè)多元化電源主體并網(wǎng)過程以及售電側(cè)市場化運(yùn)營過程創(chuàng)造良好的競爭秩序[11]。

為此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)制的特點(diǎn)與不同需求，根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織架構(gòu)中的不同競爭性形態(tài)分門別類實(shí)施針對產(chǎn)業(yè)秩序與市場秩序的規(guī)制行動(dòng)。明確區(qū)分電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的可競爭環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確界定針對自然壟斷環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及針對可競爭環(huán)節(jié)的反壟斷機(jī)構(gòu)在電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)內(nèi)的管轄范圍，同時(shí)要進(jìn)一步強(qiáng)化行政部門與司法部門對自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制過程中發(fā)現(xiàn)的那些在可競爭環(huán)節(jié)破壞市場競爭秩序活動(dòng)的司法管轄以及懲罰救濟(jì)等措施[12]。在針對電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)與可競爭性環(huán)節(jié)的競爭性規(guī)制制度內(nèi)容設(shè)定上，應(yīng)嚴(yán)格遵循現(xiàn)行《反壟斷法》中針對“壟斷行為”的三條定義的范圍(1)參見：《反壟斷法》(2007年)第三條：本法規(guī)定的壟斷行為包括：(一)經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議；(二)經(jīng)營者濫用市場支配地位；(三)具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。，準(zhǔn)確定位輸配電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營管理行為內(nèi)涵中對《反壟斷法》的可適用范圍與不可適用范圍，進(jìn)一步規(guī)范與產(chǎn)業(yè)立法、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門以及綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在規(guī)制產(chǎn)業(yè)秩序與市場秩序兩個(gè)方面的有效協(xié)同。從監(jiān)管理念上摒棄傳統(tǒng)的羈束性規(guī)制手段，采用更多市場化監(jiān)管規(guī)制方案，“注重對各種資源性公共事業(yè)經(jīng)營戶侵害社會(huì)市場支配權(quán)力和地位、價(jià)值壟斷行為等具體性行為的規(guī)范”[13]，從而推動(dòng)電力監(jiān)管制度回歸到對真正的負(fù)外部性實(shí)施有效監(jiān)管規(guī)制這一正常軌道上。

綜上所述，針對電力產(chǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管規(guī)制的主要目的，一方面是為了規(guī)制自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)部對產(chǎn)業(yè)秩序的影響與破壞，另一方面則是針對與自然壟斷產(chǎn)業(yè)相銜接的上下游市場化競爭環(huán)節(jié)中對正常市場競爭秩序的影響與破壞。監(jiān)管規(guī)制制度對產(chǎn)業(yè)秩序的維護(hù)而言：第一，針對電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)營過程的標(biāo)準(zhǔn)化與制度化；第二，電力調(diào)度活動(dòng)的制度規(guī)范與責(zé)任分配；第三，新建電力項(xiàng)目所必然要遵循的規(guī)范性文件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等諸多關(guān)涉維護(hù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行的領(lǐng)域。對于上述領(lǐng)域所謂的監(jiān)管規(guī)制，重在監(jiān)管過程，核心目的是為了防范結(jié)構(gòu)秩序的紊亂而導(dǎo)致的對產(chǎn)業(yè)績效的負(fù)面影響。監(jiān)管規(guī)制制度對銜接上下游可競爭環(huán)節(jié)中的競爭秩序維護(hù)方面，主要包括對以下幾類情形的規(guī)制：第一，針對發(fā)電環(huán)節(jié)競爭性并網(wǎng)過程中電網(wǎng)企業(yè)無正當(dāng)理由拒絕并網(wǎng)的情形；第二，針對售電環(huán)節(jié)電網(wǎng)企業(yè)濫用市場地位排除或限制正當(dāng)售電市場主體參與售電側(cè)市場競爭的行為以及影響售電側(cè)公平競爭的行為。第一種監(jiān)管規(guī)制情形是對自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)施的監(jiān)管規(guī)制所直接體現(xiàn)的對產(chǎn)業(yè)秩序的維護(hù)，第二種情形看似是類同于一般意義上的反壟斷規(guī)制，但其規(guī)制核心仍是為了從根本上維護(hù)整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)鏈條范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)秩序。產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)部的競爭秩序仍屬廣義上的產(chǎn)業(yè)秩序，這種所謂的競爭秩序直接影響到了整體產(chǎn)業(yè)秩序的穩(wěn)定，影響全產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的產(chǎn)權(quán)績效。

三、 規(guī)制對象：對市場勢力與行政壟斷的競爭規(guī)制

以自然壟斷為基本產(chǎn)業(yè)屬性的輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)主要的外部性在于其自身的市場勢力(Market Power)屬性以及潛在的借由自然壟斷的產(chǎn)業(yè)屬性所實(shí)施的行政壟斷，兩者基本構(gòu)成了電力產(chǎn)業(yè)競爭性規(guī)制過程中必然要開展有針對性規(guī)制的對象。這種規(guī)制的核心目的仍在于維護(hù)輸配電網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)秩序，防范相關(guān)負(fù)外部性對上下游競爭秩序的侵犯。

1. 維護(hù)產(chǎn)業(yè)秩序：規(guī)制市場勢力

一般意義上的市場勢力(Market Power)是指企業(yè)對價(jià)格的影響能力[14]。對于像輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)這種自然壟斷企業(yè)來說，自然壟斷屬性天生賦予了這種企業(yè)影響所提供商品價(jià)格的能力。雖然我國相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)在基本屬性與治理結(jié)構(gòu)的定位上已盡量削弱了相關(guān)企業(yè)在追逐壟斷利潤過程中的無限自由。例如，高度內(nèi)嵌于我國國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中黨的領(lǐng)導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)[15]、公用事業(yè)領(lǐng)域國有產(chǎn)權(quán)主體發(fā)揮控制力影響力的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[16]以及對這種企業(yè)所進(jìn)行的公益性定位的企業(yè)屬性等[17]，從理念到治理上均對這種自然壟斷企業(yè)加強(qiáng)了國家的控制以及對公益性的追求。但從理論的應(yīng)然性上看，市場勢力與自然壟斷是相伴相生的關(guān)系，縱使對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)抑或企業(yè)屬性的定位進(jìn)行嚴(yán)格控制，也無法從上述三個(gè)層面徹底根除自然壟斷產(chǎn)業(yè)對壟斷利潤的追求，無法根除其市場勢力對產(chǎn)業(yè)秩序與競爭秩序的潛在威脅。當(dāng)然，市場勢力和自然壟斷一樣，均屬于無法通過主觀能動(dòng)性直接加以完全改造的客觀屬性。但市場勢力應(yīng)得到應(yīng)有的規(guī)制性預(yù)防，完善的監(jiān)管規(guī)制制度就是對這種市場勢力的最佳防范手段。

市場勢力主要影響的要素是商品價(jià)格的形成過程，我國當(dāng)前電力體制改革進(jìn)程中的重點(diǎn)要突破的正是圍繞著輸配電網(wǎng)而構(gòu)成的三項(xiàng)價(jià)格，即上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)(包括線損與其他成本)以及與上述二者緊密相關(guān)的銷售電價(jià)，相關(guān)形成機(jī)制的改革完善過程也成為本輪電改重點(diǎn)調(diào)整對象。單從理論推演的角度看，輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)市場勢力對價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生作用的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在兩個(gè)方面，一是電力并網(wǎng)階段的上網(wǎng)電價(jià)，二是在售電環(huán)節(jié)所直接體現(xiàn)的銷售電價(jià)。

從產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)上看，輸配電價(jià)的價(jià)格生成模式目前仍屬于由國家能源主管部門所采取的價(jià)格審定，屬于不可由市場機(jī)制直接變動(dòng)的價(jià)格生成過程，但上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)在當(dāng)前的電力體制改革進(jìn)程中是以競爭性、市場化的模式出現(xiàn)的。因而上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)在更多受到來自市場機(jī)制的自發(fā)性調(diào)整作用的同時(shí)，更容易受到來自中間環(huán)節(jié)輸配電價(jià)波動(dòng)的影響。如果按照目前的市場化轉(zhuǎn)型趨勢，輸配環(huán)節(jié)的電價(jià)生成過程從國家能源主管部門控制下逐漸脫離，一旦輸配電價(jià)走向完全市場化，無疑將賦予輸配環(huán)節(jié)企業(yè)在電力產(chǎn)業(yè)整體價(jià)格水平上的絕對的影響力與控制力。因而，針對輸配電價(jià)的價(jià)格監(jiān)管規(guī)制屬于防范市場勢力，是對輸配電網(wǎng)監(jiān)管規(guī)制過程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

電力自然壟斷環(huán)節(jié)所具有的市場勢力這一負(fù)外部性在某些情況下仍可轉(zhuǎn)化為排除或限制市場競爭的一般性商品壟斷行為。除上文論述到的輸配電價(jià)的生成過程對兩個(gè)市場化定價(jià)的影響之外，處于中間環(huán)節(jié)的輸配電網(wǎng)企業(yè)，理論上仍可利用壟斷地位影響上游發(fā)電企業(yè)的競爭性并網(wǎng)秩序，影響下游售電市場的市場化競爭秩序，這就屬于我國《反壟斷法》中所描述的“利用壟斷地位排除或限制競爭”的情形。在這種情形下，輸配電網(wǎng)對產(chǎn)業(yè)負(fù)外部性的性質(zhì)已在競爭性市場環(huán)境的介入下發(fā)生了根本性改變，針對這種情形下的規(guī)制方案就從維護(hù)產(chǎn)業(yè)秩序?yàn)榛鶞?zhǔn)轉(zhuǎn)向了以維護(hù)市場秩序?yàn)榛鶞?zhǔn)，可由《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》介入，對電網(wǎng)企業(yè)的拒絕并網(wǎng)行為或影響、干預(yù)獨(dú)立售電企業(yè)批發(fā)躉售電力的行為進(jìn)行反壟斷規(guī)制或反不正當(dāng)競爭法律規(guī)制。

從總體上來看，針對自然壟斷環(huán)節(jié)市場勢力的防范的根本目標(biāo)與首要價(jià)值仍在于維護(hù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的基本產(chǎn)業(yè)秩序，在對這種產(chǎn)業(yè)秩序的維護(hù)過程中，針對輸配電價(jià)的價(jià)格生成與規(guī)制過程最為關(guān)鍵。當(dāng)然，在與兩端市場化環(huán)節(jié)對接的環(huán)節(jié)，這種市場勢力的影響會(huì)在產(chǎn)業(yè)與市場環(huán)境的變化下發(fā)生性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，即由原先的市場勢力對產(chǎn)業(yè)秩序的負(fù)外部性轉(zhuǎn)化為排除或限制競爭對市場秩序的負(fù)外部性，在這種轉(zhuǎn)化過程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)制也必然要轉(zhuǎn)向反壟斷規(guī)制。因而，在針對輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)制定監(jiān)管規(guī)制制度的過程中，應(yīng)準(zhǔn)確定性定位相關(guān)行為的具體性質(zhì)與背景，這將具體決定應(yīng)當(dāng)選擇的規(guī)制工具與具體方案，這也是當(dāng)前學(xué)界提出的“針對公益性國有企業(yè)自然壟斷規(guī)制應(yīng)具體問題具體分析”[18]的原因之一。

2. 維護(hù)競爭秩序：規(guī)制行政壟斷

在我國長久以來發(fā)展延續(xù)下來的電力體制而言，在電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部長期未能清晰劃分政企關(guān)系的界限。當(dāng)然，這個(gè)問題從2003年第一次電力體制改革的過程中已得到較為系統(tǒng)的解決，電力產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)的政企關(guān)系在當(dāng)前的電力體制下已較為清晰。然而，長期的制度慣性導(dǎo)致地方政府在電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、供電運(yùn)行管理的過程中仍然發(fā)揮著舉足輕重的作用，這就為輸配電網(wǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運(yùn)營過程中提供了行政壟斷的土壤。當(dāng)前，絕大多數(shù)人認(rèn)知中的自然壟斷型國有企業(yè)所具有的負(fù)外部性，從實(shí)質(zhì)上看，則是隱藏在這種自然壟斷產(chǎn)業(yè)秩序外觀下的行政壟斷內(nèi)核[19]。因而，為了進(jìn)一步維護(hù)電力產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)秩序與可競爭環(huán)節(jié)的市場秩序，應(yīng)當(dāng)在電力產(chǎn)業(yè)競爭性規(guī)制制度設(shè)計(jì)中對行政性壟斷進(jìn)行有效監(jiān)管規(guī)制。

有研究認(rèn)為，行政性介入盡管從理論上看會(huì)對國有企業(yè)發(fā)展過程中的市場化與商業(yè)化帶來一定的負(fù)面影響，然而從事實(shí)上看，適度的行政介入對國有企業(yè)整體效能提升具有更為重要的作用，在這種情況下反而更有利于國有企業(yè)在競爭中獲取更大的競爭優(yōu)勢與產(chǎn)權(quán)績效[20]。針對公用事業(yè)型企業(yè)采取一定程度的行政性介入是國際上慣常運(yùn)用的一個(gè)方案，這種行政性介入與行政壟斷的根本區(qū)別就在于介入的目標(biāo)、內(nèi)涵、手段、方法上的差異與程度。從我國國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的本質(zhì)上看，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)黨的建設(shè)在一定程度上塑造了我國國有企業(yè)的競爭力[21]。然而，當(dāng)前相關(guān)壟斷型國有企業(yè)更為突出的問題則是地方行政部門在屬地管轄基礎(chǔ)上對國有企業(yè)地方部門監(jiān)督管理過程中所出現(xiàn)的超越正當(dāng)限度與行為邊界的干預(yù)或徹底的行政不作為情形，這就構(gòu)成了行政壟斷的根源。因而，針對自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)主體所制定的競爭性規(guī)制制度應(yīng)當(dāng)成為釋放市場活力的制度，而非加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)行政管制的制度。這更是要從側(cè)面進(jìn)一步提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效能，監(jiān)管權(quán)能統(tǒng)一化，實(shí)施政監(jiān)分離式監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)治理能力與治理水平現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。

當(dāng)然，規(guī)制行政壟斷不可能僅靠針對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度實(shí)現(xiàn)，這個(gè)問題的解決應(yīng)著眼于國家整體法制結(jié)構(gòu)與法治生態(tài)，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度通過與各項(xiàng)法律制度的協(xié)同配合，才能實(shí)現(xiàn)針對背景與原因更為復(fù)雜的行政性壟斷問題的妥善解決。所以說，在對自然壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型與制度設(shè)計(jì)的過程中，更應(yīng)注重在規(guī)制行政壟斷的方面與其他法律制度的協(xié)調(diào)配合工作。就能源領(lǐng)域基本法律制度來說，《中華人民共和國能源法》《中華人民共和國電力法》(以下簡稱《電力法》)的制定與修訂過程中，更應(yīng)明確在產(chǎn)業(yè)規(guī)制與市場監(jiān)管過程中合理劃分政府和企業(yè)的邊界，結(jié)合現(xiàn)行《反壟斷法》中的公平競爭審查制度，對監(jiān)管規(guī)制行動(dòng)與產(chǎn)業(yè)政策編制過程進(jìn)行公平競爭審查。同時(shí)，應(yīng)在關(guān)于電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃的政策性文件與規(guī)范性制度中，針對國家能源主管部門對輸配電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施的監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力與監(jiān)管權(quán)限的清單化管理。在當(dāng)前增量配網(wǎng)市場化競爭的改革背景下，監(jiān)管過程更要明確區(qū)分好針對存量與增量電網(wǎng)主體不同性質(zhì)與內(nèi)容的監(jiān)管差異，以此為前提，對監(jiān)管制度的具體操作方案進(jìn)行類型化管理，避免在產(chǎn)業(yè)格局變遷過程中一方面出現(xiàn)監(jiān)管套利的制度性漏洞，另一方面為增量的市場主體設(shè)置過于沉重的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

綜上所述，針對自然壟斷產(chǎn)業(yè)中存在的行政壟斷土壤，首先，應(yīng)從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制的制度設(shè)計(jì)中明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立屬性，明確監(jiān)管范圍，重點(diǎn)通過監(jiān)管權(quán)力的清單化管理防范監(jiān)管權(quán)力越界；其次，要結(jié)合我國能源領(lǐng)域乃至整體的法律制度體系，明晰政府與國有企業(yè)的行為邊界，從制度根源切斷行政性壟斷的制度漏洞，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政企關(guān)系的良性互動(dòng)提供完善的法治土壤。

3. 競爭規(guī)制的交點(diǎn)：倡導(dǎo)競爭文化

競爭文化的倡導(dǎo)本就是一個(gè)國家一個(gè)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中必然要進(jìn)行的制度文化建構(gòu)過程。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步來說，市場經(jīng)濟(jì)是依托于良法善治基礎(chǔ)上的競爭經(jīng)濟(jì)。對于針對電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管規(guī)制制度建構(gòu)來說，融入包含了競爭文化的監(jiān)管規(guī)制理念是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)形成有秩序的競爭格局的舉措之一，也是銜接競爭法律與電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制的合理選項(xiàng)。競爭文化的倡導(dǎo)對于產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制制度的轉(zhuǎn)型與完善過程具有重要意義。

競爭文化是對產(chǎn)業(yè)競爭基本秩序的抽象描述，代表了一種市場經(jīng)濟(jì)核心價(jià)值觀，那就是在公平的競爭環(huán)境下，通過產(chǎn)權(quán)競爭實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的基本思想，競爭文化推動(dòng)產(chǎn)權(quán)追逐高效率的能力是完全的合作文化無法實(shí)現(xiàn)的。在信息不對稱等市場經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性仍將長期客觀存在的背景下，市場經(jīng)濟(jì)博弈關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)從競爭走向完全的合作。在完善的產(chǎn)權(quán)制度背景下，競爭文化是對市場精神的建構(gòu)，又是對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展源動(dòng)力的建構(gòu)，對于一個(gè)發(fā)展中國家來說，只有不斷地發(fā)展才是我國解決各種社會(huì)矛盾、應(yīng)對國內(nèi)國際各種挑戰(zhàn)的唯一出路，而這種發(fā)展所要求的科技創(chuàng)新與制度上的破壞性創(chuàng)新無法脫離競爭文化而存在。

競爭文化在制度結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上對效率的追逐以及法律領(lǐng)域上對秩序的維護(hù)兩個(gè)方面，在倡導(dǎo)秩序正義的同時(shí)亦不可丟棄競爭文化對效率的追逐。在研究國家如何實(shí)現(xiàn)競爭優(yōu)勢的過程中，波特認(rèn)為，“一個(gè)國家在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新與進(jìn)步是一個(gè)國家在國際競爭過程中從比較優(yōu)勢走向競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵，良好的競爭法律制度環(huán)境下的市場與企業(yè)才是引領(lǐng)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的龍頭，因而政府應(yīng)當(dāng)注重對競爭法律與競爭政策的制定，培育市場與企業(yè)的競爭文化，由此為國家競爭優(yōu)勢的培育提供競爭法律文化的土壤”[22]。一個(gè)產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)有序發(fā)展，其根本原因仍在于其依托的市場具有良好秩序以及法律保障，一個(gè)市場中的競爭秩序代表了市場秩序中最為重要的內(nèi)容，而競爭文化的培育在競爭秩序的建構(gòu)中起到更深入更基本的理念植入作用。

同時(shí)更應(yīng)注意到，這種競爭文化的培育并不僅限于企業(yè)在國際國內(nèi)市場中的競爭，更體現(xiàn)于企業(yè)內(nèi)部治理過程中的競爭性思想。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)的大型企業(yè)在發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模后均會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部程序冗雜、行政效率降低的“大公司病”，這一方面提升了公司對外決策與競爭過程中的交易成本與決策成本，同時(shí)也削弱了本應(yīng)引領(lǐng)技術(shù)革命產(chǎn)業(yè)化的巨型公司進(jìn)一步突破與發(fā)展的能力。所以，競爭文化的倡導(dǎo)與弘揚(yáng)更應(yīng)出現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部，扎根于公司治理的細(xì)節(jié)中，讓競爭文化成為企業(yè)不斷發(fā)展、提升國際國內(nèi)兩個(gè)市場競爭能力的源動(dòng)力。因而，針對中國電力產(chǎn)業(yè)的競爭性規(guī)制制度構(gòu)建過程，更應(yīng)從針對該領(lǐng)域競爭文化的培育與塑造的角度入手，鼓勵(lì)和培育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的良性競爭環(huán)境與競爭合法合規(guī)意識，培養(yǎng)企業(yè)國際競爭意識從而加強(qiáng)相關(guān)企業(yè)對技術(shù)研發(fā)的投入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)實(shí)力、國際競爭能力的提升，從而推動(dòng)電力產(chǎn)業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)整體效率的提升。

從針對電力產(chǎn)業(yè)開展競爭性規(guī)制的過程中引入競爭文化的具體行動(dòng)路徑上看，實(shí)現(xiàn)競爭法與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的有機(jī)銜接可從以下幾個(gè)方面切入。第一，理念銜接。監(jiān)管理念需要同時(shí)銜接競爭文化的經(jīng)濟(jì)與法律思想理念，監(jiān)管規(guī)制制度應(yīng)體現(xiàn)到對競爭秩序維護(hù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)制對產(chǎn)權(quán)效率的提升作用。第二，制度銜接。應(yīng)從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法律制度與監(jiān)管文化理念的銜接，在監(jiān)管契約的訂立中融入對競爭秩序、競爭法律思想的內(nèi)涵，倡導(dǎo)自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)主動(dòng)實(shí)現(xiàn)競爭合規(guī)。第三，規(guī)則銜接。在監(jiān)管規(guī)則的制定過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)納入競爭法相關(guān)規(guī)則與條款，在針對輸配電網(wǎng)這種自然壟斷型產(chǎn)業(yè)開展監(jiān)管規(guī)制的過程中，應(yīng)按照受監(jiān)管產(chǎn)業(yè)特性對相關(guān)規(guī)則進(jìn)行符合競爭法律規(guī)則的調(diào)整，由此實(shí)現(xiàn)競爭性規(guī)制制度與競爭法律規(guī)則、競爭文化在理念、制度、規(guī)則3個(gè)層面的對接。

四、 規(guī)制協(xié)調(diào)：電力市場競爭規(guī)制與現(xiàn)行監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)

電力監(jiān)管體制是指對于電力監(jiān)管的職責(zé)劃分和權(quán)力分配的方式以及具體的組織制度，核心在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管職能的定位以及具體的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)與實(shí)施。當(dāng)前我國在電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制過程中較多摻雜了競爭性環(huán)節(jié)的市場監(jiān)管制度，造成市場監(jiān)管法律與產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需求的錯(cuò)位。針對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點(diǎn)在于防范市場勢力造成的對上下游競爭秩序的破壞，有研究指出，“出于市場特性、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場監(jiān)管的缺位等客觀上存在的因素，我國電力市場更容易讓電力企業(yè)濫用市場勢力”[23]。因而，針對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管應(yīng)選擇防范市場勢力、規(guī)制自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格方面的監(jiān)管制度。

1. 針對監(jiān)管法律體系的協(xié)調(diào)

完善的制度構(gòu)成及其運(yùn)行體系是推動(dòng)契約式監(jiān)管在輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中得以良好執(zhí)行的制度基礎(chǔ)，針對法律適用方面的協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)針對該環(huán)節(jié)監(jiān)管預(yù)期效果、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率提升的關(guān)鍵所在。針對輸配電網(wǎng)監(jiān)管的相關(guān)立法與其他規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類與整合，明確各個(gè)制度設(shè)計(jì)所追求的監(jiān)管目標(biāo)，明確相關(guān)制度設(shè)計(jì)的監(jiān)管方案是否符合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)。

圍繞著電力產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)涉及戰(zhàn)略方向、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理、價(jià)格機(jī)制、行業(yè)監(jiān)管等諸多方面，我國當(dāng)前在多個(gè)部門立法中均有相關(guān)的體現(xiàn)。除了《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》以及市場監(jiān)管類法律之外，根據(jù)目的與內(nèi)涵的不同位階劃分，電力領(lǐng)域相關(guān)規(guī)范性法律文件所涵蓋的電力監(jiān)管主要包括以下幾個(gè)層次：第一，以《電力法》為電力產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范的基礎(chǔ)，為電力領(lǐng)域的重大問題進(jìn)行總的概括；第二，以《電力監(jiān)管條例》《電力供應(yīng)與使用條例》等政府規(guī)章為代表的電力法配套制度體系，核心目的在于落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策、宏觀調(diào)控方案，落實(shí)細(xì)化《電力法》中的具體操作措施；第三，以《電力市場監(jiān)管辦法》為代表的監(jiān)管領(lǐng)域部門規(guī)章以及本輪電力體制改革過程中配套的相關(guān)改革文件，具體體現(xiàn)了電力領(lǐng)域微觀規(guī)制層面的具體操作手段，體現(xiàn)了新一輪電力體制改革進(jìn)程的改革思路與進(jìn)路；第四，有關(guān)政府部門、地方各級政府部門以及地方立法機(jī)構(gòu)制定配套的地方立法、地方政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件，這些規(guī)范性文件對于各地區(qū)電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管具有重要的借鑒意義。

從相關(guān)法律制度對產(chǎn)業(yè)及其負(fù)外部性的具體監(jiān)管規(guī)制的模式上看，針對由自然壟斷環(huán)節(jié)對上下游競爭性市場環(huán)節(jié)產(chǎn)生的負(fù)外部性監(jiān)管規(guī)制，可選擇在現(xiàn)行《反壟斷法》與《反不正當(dāng)競爭法》等競爭性法律制度的規(guī)則與程序性規(guī)定下，法定的行為監(jiān)管與調(diào)整手段首先體現(xiàn)為針對輸配電網(wǎng)企業(yè)在與競爭性領(lǐng)域銜接環(huán)節(jié)的市場性活動(dòng)中，對其在相關(guān)環(huán)節(jié)與行動(dòng)過程中的壟斷地位以及壟斷性行為作出基本的定性；然后再根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采用相應(yīng)的行政性規(guī)制措施或窗口指導(dǎo)的監(jiān)管模式對相關(guān)壟斷主體干擾正常市場競爭秩序的行為進(jìn)行禁止或施以其他懲罰措施，借此實(shí)現(xiàn)對相關(guān)環(huán)節(jié)市場競爭秩序的恢復(fù)。

《電力法》作為針對電力產(chǎn)業(yè)開展行政性監(jiān)管規(guī)制活動(dòng)的基本法律依據(jù)，其法律職能主要包括了維護(hù)電力產(chǎn)業(yè)整體秩序、調(diào)整電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、明晰行政監(jiān)管介入范圍、調(diào)整電力產(chǎn)業(yè)重大利益格局劃分等重大原則性問題，以及針對電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、電價(jià)形成機(jī)制、電力企業(yè)市場主體定位及其權(quán)利義務(wù)劃分、責(zé)任承擔(dān)、糾紛處理等多方面具體問題。從監(jiān)督規(guī)制的具體方式上看，《電力法》以及電力產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法規(guī)政策等制度設(shè)計(jì)，更類似于市場監(jiān)管立法的最新理念，即更加強(qiáng)化事前與事中監(jiān)督，明確行業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制方面的監(jiān)管。與此相對的則是，競爭性法律制度更加偏向于對事后負(fù)面結(jié)果的法律規(guī)制的理念，競爭性法律制度更加關(guān)注對違反競爭法律法規(guī)、破壞市場秩序的行為進(jìn)行矯正以及監(jiān)管懲戒。因而在實(shí)際運(yùn)用過程中，只有輸配電網(wǎng)企業(yè)在市場競爭環(huán)節(jié)出現(xiàn)了濫用自然壟斷的地位影響或排除其他市場主體正當(dāng)競爭的時(shí)候，反壟斷執(zhí)法部門才具有介入監(jiān)管規(guī)制的法定條件以及介入動(dòng)機(jī)，這就是事后監(jiān)督的典型案例。

2. 針對監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的協(xié)調(diào)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的兩輪電力體制改革進(jìn)程中最為關(guān)鍵的舉措就是針對電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管規(guī)制制度建構(gòu)。從2003年第一輪電力體制改革中提出組建國家電力監(jiān)管委員會(huì)，到2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中將原電力監(jiān)管委員會(huì)職能整合進(jìn)國家能源局(2)2013年3月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，國家電力監(jiān)管委員會(huì)、國家能源局的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理；國家電力監(jiān)管委員會(huì)不再保留。原國家電力監(jiān)管委員會(huì)，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，行使行政執(zhí)法職能，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一履行全國電力監(jiān)管職責(zé)。參見:馬凱.關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明——2013年3月10日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上[EB/OL].[2021-12-20].http:∥www.gov.cn/2013lh/content_2350848.htm.，再到2015年新一輪電力體制改革中提出構(gòu)建“現(xiàn)代能源監(jiān)管體系”，體現(xiàn)了我國對電力監(jiān)管體制的探索與實(shí)踐。

從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中，毫無疑問的是，由原先的計(jì)劃管理走向監(jiān)管規(guī)制，由原先的行政管理走向?qū)ｉT化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表了兩次電力體制改革以及國家機(jī)構(gòu)職能調(diào)整改革的有益碩果，說明了現(xiàn)代化監(jiān)管體制對于產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要作用。放眼當(dāng)下，在電力產(chǎn)業(yè)朝著市場化與競爭性轉(zhuǎn)型的背景下，輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度仍有諸多方面需要進(jìn)一步改進(jìn)完善。譬如，輸配電網(wǎng)對于上網(wǎng)電價(jià)、輸電費(fèi)率、配電費(fèi)率、售電價(jià)格仍大部分采用價(jià)格審批的方式(3)2021年10月12日，最近政策文件表示，將“有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)，擴(kuò)大市場交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍”。從文件內(nèi)容來看，僅燃煤發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)將放開。參見:國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知(發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號)[EB/OL].[2021-12-20].https:∥www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202110/t20211012_1299462.html?code=&state=123.，電力產(chǎn)品的價(jià)格無法直接體現(xiàn)市場波動(dòng)，無法形成對大宗商品、原材料等領(lǐng)域的價(jià)格傳導(dǎo)，這無助于電力產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，在發(fā)用電計(jì)劃的管理安排上，各電源的上網(wǎng)電量是按照年度計(jì)劃量的安排結(jié)合電量分?jǐn)倷C(jī)制來決定的，雖然這種核準(zhǔn)制的項(xiàng)目與電量并網(wǎng)計(jì)劃一方面便利了主管部門對電力調(diào)配的統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，提升了電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營過程中的可續(xù)期性，但另一方面削弱了發(fā)電企業(yè)在運(yùn)營過程中的自主性，尤其是大規(guī)模可再生能源電力這種發(fā)電量不穩(wěn)定但并網(wǎng)需求較高的電源，這使得相關(guān)發(fā)電企業(yè)失去市場競爭的積極性，發(fā)電市場仍將繼續(xù)被計(jì)劃式的生產(chǎn)經(jīng)營模式影響。在電力調(diào)度技術(shù)不斷發(fā)展的當(dāng)下，這種仍具有計(jì)劃屬性的電力管理模式構(gòu)成了相關(guān)電力企業(yè)整體的封閉運(yùn)作結(jié)構(gòu)，抑制了發(fā)電市場的競爭萌芽，影響了電力企業(yè)在發(fā)用電管理規(guī)劃上的科學(xué)性與有效性，同時(shí)也構(gòu)成了對相關(guān)電力企業(yè)經(jīng)營管理過程中自主經(jīng)營、自主決策的限制[24]。

此外，當(dāng)前的市場監(jiān)管部門對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)主體經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)和限制同樣可以出現(xiàn)在另一種情況下，那就是要求自然壟斷的公用事業(yè)主體在維持正當(dāng)產(chǎn)業(yè)秩序，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特性下進(jìn)一步提升為社會(huì)提供公共物品的產(chǎn)業(yè)績效，同時(shí)要控制其經(jīng)營范圍專注于公用事業(yè)領(lǐng)域，防范其龐大的資本力量進(jìn)入其他競爭性環(huán)節(jié)，這也是我國當(dāng)前對輸配電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施“主輔分離”改革的核心點(diǎn)。此外，我國可再生能源領(lǐng)域曾廣泛出現(xiàn)可再生能源浪費(fèi)現(xiàn)象即“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象，其主要原因除了技術(shù)性因素之外，更為重要的是電力消納市場中行政性要素對于電力消納市場的干預(yù)過多，以拒絕或提高標(biāo)準(zhǔn)變相拒絕可再生能源并網(wǎng)活動(dòng)為主要表現(xiàn)，形成了實(shí)質(zhì)上的地方行政壟斷，這就需要在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管過程中加強(qiáng)對行政力量介入產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的限制，限制非能源主管部門尤其是地方政府為產(chǎn)業(yè)活動(dòng)設(shè)置壁壘，從而進(jìn)一步維護(hù)發(fā)電市場與售電市場的競爭秩序。因此，政府監(jiān)督機(jī)制的制度設(shè)計(jì)除了要在監(jiān)管理念與監(jiān)督手段方面實(shí)現(xiàn)向市場機(jī)制的靠攏，另外還要進(jìn)一步淡化行政主體尤其是地方政府在針對電力產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)權(quán)限，以保障電力監(jiān)督部門的市場中性為核心，建構(gòu)專業(yè)化、統(tǒng)一化、政監(jiān)分離的監(jiān)管主體制度，從而確保電力監(jiān)管尤其是輸配電網(wǎng)監(jiān)管活動(dòng)能夠在市場經(jīng)濟(jì)的法治環(huán)境下順利開展。

更為關(guān)鍵的是要為上述監(jiān)管制度的落實(shí)建構(gòu)一個(gè)專門化電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。以我國曾經(jīng)的電力監(jiān)督管理委員會(huì)為例，將電力監(jiān)管權(quán)從電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國家重大項(xiàng)目規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)管理職能中分離出來，以專門化、獨(dú)立化的形態(tài)開展針對電力產(chǎn)業(yè)的市場化監(jiān)管以及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，將其作為電力監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，賦予其獨(dú)立的監(jiān)管法律地位。原來涉及電價(jià)監(jiān)管的各物價(jià)部門和有關(guān)機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)逐漸把電價(jià)監(jiān)督權(quán)移交給電監(jiān)會(huì)，必須確實(shí)保障電監(jiān)會(huì)享有電價(jià)審批權(quán)和市場準(zhǔn)入權(quán)，并確保國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)基于產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和當(dāng)前國情，來選擇供電價(jià)格模式和規(guī)制方法，以便確保電力監(jiān)管主管部門的決策部署是建立在市場信息比較充分和科學(xué)合理的基礎(chǔ)上。同時(shí)，我國電監(jiān)會(huì)保持對電力消費(fèi)者與投資者權(quán)益的公平，并逐步賦予消費(fèi)者選擇供電企業(yè)的權(quán)力，讓其以合理的價(jià)位獲取最豐富的電力供應(yīng)。

3. 針對電力價(jià)格監(jiān)管的協(xié)調(diào)

針對輸配電價(jià)的價(jià)格規(guī)制來說，應(yīng)明確一個(gè)獨(dú)立的專門化電價(jià)監(jiān)管職能主體，以我國曾經(jīng)存在的電力監(jiān)管委員會(huì)為范式，為電力輸配環(huán)節(jié)以及可競爭環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管確立一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)化監(jiān)管組織，通過《電力法》的修訂以明確其法定地位。健全電力價(jià)格浮動(dòng)的定價(jià)聽證機(jī)制，進(jìn)一步凸顯生產(chǎn)成本監(jiān)核程序的地位。在實(shí)行價(jià)格上限規(guī)定模式的具體環(huán)節(jié)，要采取并實(shí)行激勵(lì)性的監(jiān)管規(guī)制方案，訂立監(jiān)管契約。逐步推行分時(shí)段電價(jià)的精細(xì)劃分，設(shè)立電價(jià)平衡基金，以防止交叉補(bǔ)貼影響公平競爭的情況，凸顯成本監(jiān)審程序的重要地位。而電力產(chǎn)品價(jià)格由于具有高度壟斷性，其生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)是非對稱性不公開的，即除壟斷公司之外，價(jià)格一般都不為社會(huì)其他企業(yè)和公民所知悉，所以，政府需要把電力各環(huán)節(jié)價(jià)格的成本結(jié)構(gòu)完全暴露于社會(huì)公共監(jiān)督范圍之中，以防止自然壟斷產(chǎn)業(yè)主體借助市場勢力任意提高電價(jià)的機(jī)會(huì)主義傾向。就實(shí)質(zhì)而言，價(jià)格聽證制度是社會(huì)公共企業(yè)和壟斷公司集團(tuán)之間實(shí)現(xiàn)利潤博弈、捍衛(wèi)各自權(quán)益的有力武器。而價(jià)格聽證的重要內(nèi)涵則是對產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)控方法，其生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)是個(gè)關(guān)鍵，政府必須借助法律程序來維護(hù)成本的客觀性和公正性。推進(jìn)電價(jià)決定程序的透明化和可說明性，還有助于給潛在投資人創(chuàng)造清晰、可承受的價(jià)格監(jiān)督程序，讓其對市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問題有更清楚的認(rèn)識。執(zhí)行價(jià)格上限規(guī)制模型的同時(shí)實(shí)施了激勵(lì)性的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管規(guī)制，但是價(jià)格上限模式并沒有保證在電價(jià)更加合理甚至降低的情形下人民群眾的生活質(zhì)量得到提高。價(jià)格管制模型中做得最好的公司在其他的質(zhì)量嚴(yán)格規(guī)制模式中表現(xiàn)并不怎么樣，這表明公司在價(jià)值與品質(zhì)之間存在著權(quán)衡取舍。由于價(jià)格上限模式使公司承受所有品質(zhì)改善方面投入的費(fèi)用，卻可以獲取部分利潤，假如以品質(zhì)下降的付出代價(jià)來交換價(jià)格低廉或許會(huì)得不償失，所以，服務(wù)質(zhì)量激勵(lì)應(yīng)和價(jià)格上限法律規(guī)制同時(shí)并行。逐步推行分時(shí)段電價(jià)和細(xì)化分類，實(shí)行峰谷分時(shí)段電價(jià)政策，其積極意義將不僅僅限于在缺電的狀況下實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)作用，也將是實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要策略選擇之一。將需求側(cè)管理工作列入國家經(jīng)濟(jì)與能源發(fā)展的整體規(guī)劃，并盡快建設(shè)完善電力供需側(cè)管理的長效體制，即通過國家采取優(yōu)惠政策吸引用戶在尖峰時(shí)期少用電，低谷時(shí)期多用電，提升電能利用效率、優(yōu)化供電方案，這樣才能在達(dá)到同等供電功能的情況下降低電力損耗水平和最大用電需求，從而盡量避免用電緊缺的局面。

五、 結(jié)語

中國電力產(chǎn)業(yè)在競爭性市場建構(gòu)過程中，應(yīng)根據(jù)競爭屬性的不同，針對相應(yīng)環(huán)節(jié)建構(gòu)有針對性的競爭規(guī)制制度。首先，根據(jù)相關(guān)環(huán)節(jié)不同的規(guī)制價(jià)值定位，對于可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)制手段同樣應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。針對電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制過程中的可競爭環(huán)節(jié)可適用我國現(xiàn)行反壟斷規(guī)制以及反不正當(dāng)競爭規(guī)制制度中的市場秩序規(guī)制手段，而針對輸配電網(wǎng)這一自然壟斷環(huán)節(jié)則應(yīng)以維護(hù)產(chǎn)業(yè)基本秩序?yàn)楹诵?，以提升自然壟斷環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)效率為規(guī)制核心。其次，針對自然壟斷所采取的競爭規(guī)制，應(yīng)將重點(diǎn)放在針對這種產(chǎn)業(yè)特性所固有的市場勢力對上下游市場化競爭環(huán)節(jié)的秩序侵犯上，另外要規(guī)制那種在輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)常見的以自然壟斷的外觀所實(shí)行的事實(shí)上的行政壟斷。最后，應(yīng)在電力產(chǎn)業(yè)競爭規(guī)制制度的建構(gòu)過程中強(qiáng)化對該產(chǎn)業(yè)在競爭法律文化層面的倡導(dǎo)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的良性競爭環(huán)境與競爭合法合規(guī)意識，培養(yǎng)企業(yè)國際競爭意識從而加強(qiáng)對技術(shù)研發(fā)的投入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)實(shí)力、國際競爭能力的提升，促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)尤其是輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)整體效率的提升。