魯冰清

(甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

建立以國家公園為主體的自然保護地體系是我國生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)，國家公園體制改革涉及政府、企業(yè)、社會組織、公眾與原住居民等多個利益相關(guān)主體的不同權(quán)益。原住居民因其與國家公園緊密的地理、經(jīng)濟、文化依存關(guān)系[1]，是國家公園建設(shè)的首要利益主體，國家公園與原住居民的關(guān)系問題是國家公園建設(shè)面臨的核心問題?！霸【用瘛辈煌凇巴林恕薄霸∶瘛钡葟娬{(diào)先于外來者世居于此且具有種族、民族獨特性的政治性概念，“它是指特定地區(qū)和國家的非外來、非移居的長期居住居民，‘原住’強調(diào)的是長期居住狀態(tài)，與民族、種族無關(guān)”[2]。本文探討的作為與國家公園共建共享主體的“原住居民”主要是指長期居住在國家公園邊界范圍內(nèi)的居民。我國國家公園體制建設(shè)面臨原住居民多、對自然資源依賴度高且人地關(guān)系歷史悠久、人文資源豐富的特殊國情，但當(dāng)前國家公園建設(shè)存在忽視生態(tài)保護與合理利用的辯證關(guān)系、重自然資源保護輕文化資源保護的情況，原住居民基于資源利用、利益分享和文化傳承的生存發(fā)展權(quán)益保障與國家公園生態(tài)保護、游憩利用的利益沖突凸顯。現(xiàn)階段，我國國家公園體制試點改革基本完成了原有保護地各級各類管理機構(gòu)的歸并整合與權(quán)力配置，2021年10月，首批5個國家公園正式設(shè)立，標(biāo)志著國家公園管理體制機制改革邁出了堅實步伐。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》( 以下簡稱《指導(dǎo)意見》)提出的“構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度”“實現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體共建保護地、共享資源收益”“探索全民共享機制”的目標(biāo)，協(xié)調(diào)生態(tài)保護的公共利益與原住居民生存發(fā)展利益之間的沖突是研究制定《國家公園法》必須回應(yīng)的重要關(guān)切之一，本文嘗試就國家公園與原住居民如何實現(xiàn)共建共享進行探討。

一、 現(xiàn)有制度環(huán)境下國家公園建設(shè)與原住居民訴求之間的沖突

《總體方案》提出，我國國家公園的基本理念是生態(tài)保護第一、具有國家代表性與全民共享性，其功能是生態(tài)保護、科研教育與國民游憩，“國家公園實行最嚴(yán)格的保護”。在當(dāng)前生態(tài)保護居于壓倒性優(yōu)勢地位且“生態(tài)保護第一”的規(guī)范內(nèi)涵付之闕如、立法對原住居民權(quán)益鮮有規(guī)定的情況下，原住居民的生存發(fā)展權(quán)益極易受到擠壓，國家公園建設(shè)與原住居民利益訴求之間的沖突逐步凸顯。

1. 國家公園生態(tài)保護與原住居民資源利用存在沖突

我國國家公園普遍存在人、地約束[3]，原住居民的生計來源與自然資源具有緊密的經(jīng)濟依存關(guān)系，加上人地關(guān)系歷史悠久，形成了“戶、村集體與國家各層面交錯復(fù)雜的土地、資源權(quán)屬關(guān)系”[4]。但在實踐中一些地方政府、保護地管理機構(gòu)與督察人員將“國家公園實行最嚴(yán)格的保護”理解為國家公園就是保護禁區(qū)，“一刀切”的生態(tài)移民政策、機械的分區(qū)管控制度改變了家戶、村集體的資源產(chǎn)權(quán)，損害了原住居民的資源利益。以祁連山國家公園為例，核心區(qū)的牧戶在簽訂貨幣化安置補償協(xié)議后全部搬遷，但農(nóng)牧民祖輩以牧業(yè)為生，政策性搬遷后由于語言不通、文化水平低導(dǎo)致轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)困難、收入水平下降，而且安置補償金偏低，難以維系生活，導(dǎo)致很多搬遷牧民重返草原的意愿強烈。類似情況也出現(xiàn)在三江源國家公園，三江源國家公園農(nóng)牧民整體搬遷率平均達到50%～60%，有的地方搬遷率甚至高達80%，牧民的民生保障與嚴(yán)格的生態(tài)保護是三江源國家公園面臨的最主要利益沖突[5]。

2. 原住居民承擔(dān)的保護成本與保護收益分配失衡

原住居民為國家公園付出了保護成本，但國家公園產(chǎn)生的經(jīng)濟收益與生態(tài)效益沒有充分惠及原住居民，原住居民的保護成本與收益失衡。一是國家公園的經(jīng)濟收益對原住居民的分配不足。國家公園所在地的旅游開發(fā)公司均是由政府機構(gòu)逐漸演化而來，如長城國家公園的旅游總公司是政府部門改革后的國有企業(yè)，武夷山旅游公司由地方政府注入股份，導(dǎo)致 “特許經(jīng)營”中“一家獨大”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重[6]86。原住居民的弱勢地位不僅很難公平分享國家公園的經(jīng)濟收益，而且還要承擔(dān)傳統(tǒng)文化與社區(qū)體系受到嚴(yán)重沖擊的后果。例如，普達措國家公園內(nèi)彝族、傈僳族的建筑、山林對族群具有精神文化意義，但這些在商業(yè)化開發(fā)中難以被資本接受，導(dǎo)致原住居民無法公平參與利益分享。二是國家公園內(nèi)的遺傳資源利益對原住居民分配不足。國家公園是生物基因?qū)殠?，但立法對遺傳資源的產(chǎn)權(quán)沒有明確規(guī)定，而且關(guān)于遺傳資源保護的現(xiàn)行立法主要規(guī)定國家對于生物資源與遺傳資源的保護與獲取的管制權(quán)力，而社區(qū)參與遺傳資源獲取與惠益分享處于立法空白。原住居民及其傳統(tǒng)知識為生物遺傳資源的保護與提供發(fā)揮了重要作用，但無法公平參與惠益分享。三是原住居民承擔(dān)的生態(tài)保護成本沒有獲得充分的利益補償。以祁連山國家公園為例，核心區(qū)農(nóng)牧民搬遷的安置補償金主要依靠中央撥付的山水林田湖草項目資金，核心區(qū)禁牧補助由市縣自籌解決，由于所在地區(qū)政府財政收支困難，搬遷農(nóng)牧民面臨補助資金不穩(wěn)定、禁牧補助偏低的問題，影響基本生活保障。

3. 機械的生態(tài)保護與原住居民的文化保護需求存在沖突

國家公園依存于特定的自然生態(tài)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)，是自然、社會、文化、宗教、法律等系統(tǒng)構(gòu)成的有機綜合體。但我國保護地一直采取重自然資源保護輕文化資源保護、重生態(tài)功能的靜態(tài)維持輕原住居民對自然生態(tài)的良性作用的保護理念與措施，導(dǎo)致保護地在文化傳承、社區(qū)發(fā)展、社群維系等方面功能缺失。當(dāng)前國家公園建設(shè)中雖然有原住居民的文化宣傳與展示活動，但對原住居民而言，“文化傳承不是文化展示，而是對傳統(tǒng)生活模式的延續(xù)與尊重”[7]。少數(shù)人群體(包括少數(shù)民族)保持其傳統(tǒng)生活方式的權(quán)利是少數(shù)民族的基本文化權(quán)利[8]，而依附于原住居民傳統(tǒng)生活方式的生態(tài)習(xí)慣法是民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分，長期以來對維持生態(tài)平衡發(fā)揮著重要作用。國家公園建設(shè)實踐中，一些地方采取“一刀切”的生態(tài)搬遷與機械的資源利用禁限政策，徹底改變了原住居民傳統(tǒng)生活方式，不僅割裂原住居民與自然生態(tài)的良性作用，也損害了原住居民的文化權(quán)利。如在三江源國家公園，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民與自然生態(tài)通過數(shù)千年的放牧行為已經(jīng)耦合為一個整體，大規(guī)模的整體性搬遷將會削弱支持原有生物多樣性的環(huán)境能力，而且整體性搬遷帶來的生產(chǎn)生活方式改變對民族文化傳承有“枯本竭源”之害。

4. 國家公園“自上而下”的管理模式與原住居民的參與訴求存在沖突

國家公園試點區(qū)雖然都認(rèn)識到原住居民是國家公園建設(shè)面臨的主要問題，作為補償也將原住居民納入國家公園管理工作崗位，但原住居民主要從事勞力性工作，在參與國家公園管理中處于被動地位，其利益訴求、意見表達缺乏暢通渠道，矛盾無法有效協(xié)調(diào)：表現(xiàn)之一是國家公園管理規(guī)則、規(guī)劃制定以自上而下的理性設(shè)計為主導(dǎo)，忽視了原住居民生態(tài)習(xí)慣法的自身合理性及其對正式制度的補足功能，規(guī)則的統(tǒng)一性與地方差異性、理性建構(gòu)與經(jīng)驗知識存在一定的沖突。表現(xiàn)之二是對原住居民在參與國家公園管理規(guī)則、規(guī)劃制定等方面的賦權(quán)不足，目前仍以原住居民被動接受管理與擔(dān)任生態(tài)管護員等勞力性工作為主，沒有形成原住居民的知情同意、利益表達與協(xié)商、參與決策討論機制以及相應(yīng)的監(jiān)督保障機制。原住居民仍是國家公園的管理對象，而不是國家公園的共建主體，難以形成對國家公園的真正認(rèn)同與支持。

二、 國家公園與原住居民的應(yīng)然關(guān)系分析：基于共生理論

我國國家公園建設(shè)與原住居民存在多元、多層次利益沖突，國家公園建設(shè)需要走出一條實現(xiàn)生態(tài)保護與原住居民生存發(fā)展協(xié)同、自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)保護共進的中國特色之路，源于生物學(xué)的共生理論為此提供了理論分析工具。

1. 共生理論及其可能貢獻

“共生”概念最早是由德國微生物學(xué)家德貝里于1879年提出,用以解釋不同種類的生物密切地生活在一起相互作用的現(xiàn)象[9]。20世紀(jì)50年代以來共生理論被廣泛引入社會科學(xué)領(lǐng)域，用于解釋人類社會內(nèi)部的共生關(guān)系和人與自然之間的共生關(guān)系。共生包括共生單元、共生模式和共生環(huán)境三個構(gòu)成要素，共生單元在共生環(huán)境中相互作用形成的共生模式[1]包括寄生、模仿、偏害共生、偏利共生與互惠共生，其中共生單元都能從共生關(guān)系中獲益的互惠共生是最理想、最穩(wěn)定的共生模式。隨著生物學(xué)家對共生現(xiàn)象研究的不斷深入，共生理論的主要內(nèi)涵逐漸明晰為有機體之間相互作用、相互競爭、共同進化，在對立與合作中形成共生[10]，共生關(guān)系是在其進化過程中，循著寄生、單方受益、相互受益的次序，不斷加強互惠色彩。

共生理論的發(fā)展成熟以及對于共生單元相互關(guān)系的解釋力使得該理論成為社會科學(xué)研究人與自然關(guān)系的重要理論工具。依據(jù)共生理論，整個自然界作為一個共生系統(tǒng)，生活在其中的人與自然界是一種寄生-宿主的共生關(guān)系，人以自然為基礎(chǔ)，因此必須與自然界其他生物相互依賴、相互作用，在合理限度內(nèi)相互競爭，才能形成地球生態(tài)系統(tǒng)的和諧共生關(guān)系。以此為前提，人與自然共生意即在人與自然的外在聯(lián)系上，人對自然采取勞動的態(tài)度，在物質(zhì)層面為人的生存發(fā)展適度開發(fā)利用資源。在人與自然的內(nèi)在聯(lián)系上，人對自然采取交往的態(tài)度，意即在精神層面對自然親近、尊重與交流，創(chuàng)造出順應(yīng)自然、尊重自然的文化。而且，“為了恢復(fù)現(xiàn)代人的自然本性，對自然的交往態(tài)度也是不可或缺的”[11]。

從共生理論來看，原住居民與國家公園存在以下共生模式：①寄生。原住居民完全依賴并且過度利用國家公園內(nèi)的自然資源，損害國家公園的生態(tài)環(huán)境。②偏利共生。國家公園為了實行嚴(yán)格的生態(tài)保護，通過制度、規(guī)劃嚴(yán)格禁止或限制原住居民的傳統(tǒng)資源利用與生活方式，原住居民的權(quán)益受損。③互惠共生。互惠共生包括兩種情形，一是原住居民具有適應(yīng)性的傳統(tǒng)生計與文化，使其與自然通過外在勞動與內(nèi)在交往處于協(xié)同演化關(guān)系中，呈現(xiàn)一種原始、穩(wěn)定的互惠共生關(guān)系。二是引導(dǎo)原住居民的資源利用與文化保護需求趨同于國家公園生態(tài)保護目標(biāo)，從而使原住居民與國家公園形成利益與情感共同體。實際上，國家公園與原住居民之間既相互合作又相互競爭，處于不斷博弈的過程中，二者的關(guān)系能否持續(xù)向互惠共生的理想狀態(tài)演化，取決于能否促成雙方之間的合作關(guān)系。

2. 國家公園與原住居民的應(yīng)然關(guān)系：互惠共生

從國家公園的發(fā)展歷程來看，國家公園與原住居民從“排斥”“沖突”逐步走向了“開放”“合作”，并且越來越重視原住居民的參與支持、傳統(tǒng)資源權(quán)利與文化權(quán)利的認(rèn)可與保障。2016年在夏威夷召開的世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)世界保護地大會上就提出自然保護策略應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注原住居民與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的權(quán)利及其傳統(tǒng)知識，從社會-生態(tài)系統(tǒng)的角度尋求可持續(xù)的自然保護策略。

(1)生態(tài)保護與合理利用共生

保障原住居民對資源的合理利用，不僅可以促進原住居民的生存發(fā)展、降低國家公園建設(shè)與管護成本，更重要的是通過合理利用可以促進生態(tài)保護，形成人與自然的共生關(guān)系。而如何理解國家公園“生態(tài)保護第一”是“科學(xué)處理嚴(yán)格保護與適度利用之間的關(guān)系”的關(guān)鍵。國家公園“生態(tài)保護第一”理念是《中華人民共和國環(huán)境保護法》“保護優(yōu)先原則”在國家公園建設(shè)中的體現(xiàn)。然而，“納入環(huán)境法基本原則范疇的‘保護優(yōu)先原則’面臨著法律解釋和規(guī)范構(gòu)造上的難題”[12]，國家公園“生態(tài)保護第一”理念因此也陷入規(guī)范內(nèi)涵不明的困境，在適用中容易理解為對資源利用的“嚴(yán)防死守”。從學(xué)界研究來看，學(xué)者們對“保護優(yōu)先原則”的基本共識是認(rèn)為當(dāng)經(jīng)濟利益與環(huán)境利益發(fā)生不可調(diào)和的沖突時環(huán)境利益優(yōu)先，當(dāng)環(huán)境資源的開發(fā)利用行為超出環(huán)境資源的承載能力時，保護行為優(yōu)先于開發(fā)利用行為(1)參見：王社坤,苗振華.環(huán)境保護優(yōu)先原則內(nèi)涵探析[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2018(1):26-41；竺效.中國環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2014(3):4-16；唐紹均.環(huán)境優(yōu)先原則的法律確立與制度回應(yīng)研究[M].北京：法律出版社,2015，30；王偉.保護優(yōu)先原則：一個亟待厘清的概念[J].法學(xué)雜志,2015(12):71-80；馬允.論國家公園“保護優(yōu)先”理念的規(guī)范屬性：兼論環(huán)境原則的法律化[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2019(1):91-108.。具體在國家公園建設(shè)中，“生態(tài)保護第一”首先意味著生態(tài)保護對掠奪性資源開發(fā)利用行為的絕對優(yōu)先，其次意味著資源的合理利用是生態(tài)保護的應(yīng)有之義。國家公園內(nèi)嚴(yán)格保護與合理利用辯證統(tǒng)一，保護的目的是為了利用，合理的利用可以促進保護[13]。生態(tài)保護的本質(zhì)內(nèi)涵應(yīng)是基于對生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、演化過程及規(guī)律以及社會-生態(tài)系統(tǒng)性認(rèn)識的科學(xué)保護，其外延包括對生態(tài)系統(tǒng)的積極干預(yù)[2]、對自然資源的用途管制(禁止利用)以及自然資源的合理利用[14]。

從世界自然保護地的發(fā)展歷史看，“保護”的內(nèi)涵經(jīng)歷了從一般意義的保護(Protection)，到強調(diào)盡可能減少人類影響的自然原真性保存(Preservation)，再到倡導(dǎo)積極保護與合理利用的自然保育(Conservation)的轉(zhuǎn)變，自然保護的目標(biāo)也由單一的自然保護演化為兼顧自然保護與人類福祉。IUCN于1980年發(fā)布的關(guān)于生物資源保護的第一份國際性文件TheWordConservationStrategy:LivingResourceConservationforSustainableDevelopment(簡稱WCS)提出，“自然保護的核心宗旨是保護生態(tài)過程與生命支持系統(tǒng)、保護遺傳多樣性以及物種和生態(tài)的可持續(xù)利用，并倡導(dǎo)各國政府促進政府部門、非政府組織、自然保護專家、原住民、工商業(yè)者等結(jié)成利益共同體，形成自然保護合力”[3]。美國學(xué)者John Mccormick認(rèn)為WCS的發(fā)布標(biāo)志著國際自然保護運動在兩個方面的策略發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，一是從傳統(tǒng)的強調(diào)修復(fù)轉(zhuǎn)向強調(diào)預(yù)防，二是它確認(rèn)了一種日益增強的理念，保護與發(fā)展并存的觀念為尋求社會的可持續(xù)性提供了最佳可能[15]。美國《國家公園管理局組織法》頒布之初就明確規(guī)定設(shè)立國家公園的目標(biāo)是保護景觀、自然和歷史遺跡以及野生生物，以不損害后代享用的手段與方式享用公園資源，國家公園管理局因此負(fù)有保護資源與促進使用的雙重使命，既要積極保育公園資源，又要為子孫后代“以不損害公園的方式與手段”提供公園資源的使用與享受(2)參見：NPS ORGANIC ACT.https:∥www.justice.gov/enrd/nps-organic-act.。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)文明體制改革一定要符合生態(tài)的系統(tǒng)性，即人與自然是一個生命共同體的理念”。國家公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循社會-生態(tài)的系統(tǒng)性特征，尊重合理的人地關(guān)系，尤其是在原住居民人口稠密、人地關(guān)系歷史悠久的園區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到“傳統(tǒng)生產(chǎn)系統(tǒng)也是生態(tài)系統(tǒng)原真性與完整性的組成部分”[6]111，充分認(rèn)識并維持原住居民合理利用資源對生態(tài)保護的功能，而不是簡單隔離人對自然的作用。

(2)生態(tài)保護與文化保護共生

人類創(chuàng)造的社會系統(tǒng)以自然生態(tài)系統(tǒng)作為發(fā)展演化的基礎(chǔ)，自然生態(tài)系統(tǒng)也規(guī)定了社會系統(tǒng)的發(fā)展極限，并始終要求社會系統(tǒng)與之相適應(yīng)，特定的自然環(huán)境及生產(chǎn)生活方式哺育了內(nèi)容豐富的文化。美國人類學(xué)家露絲·本尼迪克特認(rèn)為，文化是通過某個民族的選擇活動而表現(xiàn)出來的一種思維和行為模式，這樣一些模式，區(qū)別著不同的民族及其文化，同時也塑造著各自所轄的那些個體[16]。文化不僅通過語言、文字、藝術(shù)、習(xí)俗等外在表達延續(xù)，更是依附于特定的自然環(huán)境與生產(chǎn)生活方式，在實踐中薪火相傳、獲得生命滋養(yǎng)。文化與傳統(tǒng)生計是原住居民與自然進行內(nèi)在與外在交往的橋梁，文化與生態(tài)不是兩個孤立的存在，而是處于相互作用、相互反饋的協(xié)同演化歷史進程中。可以說，生物多樣性的保護促進文化的多樣性，文化多樣性貢獻的生態(tài)智慧反過來又可以促進生物多樣性保護，文化多樣性與生物多樣性是共生共榮的關(guān)系。

法律實際上是特定文化表達其秩序觀念的形式，可以說“法律是由文化構(gòu)成的”[17]。對特定地區(qū)或民族而言，文化是生態(tài)習(xí)慣法賴以生成的外部環(huán)境，自然環(huán)境則是生態(tài)習(xí)慣法產(chǎn)生的“母體”[18]。原住居民的生態(tài)習(xí)慣法不僅是傳統(tǒng)文化的重要組成部分，而且對修復(fù)工業(yè)革命以來被嚴(yán)重破壞的人的內(nèi)在精神中人與自然的深刻聯(lián)系具有無可替代的地位。以三江源國家公園與祁連山國家公園為例，以宗教文化為精神基礎(chǔ)的藏族生態(tài)習(xí)慣法，對神山、圣湖的自然崇拜及其衍生的自然禁忌，對草原、森林、河湖、動植物起到了重要的保護作用[19]。聯(lián)合國原住民問題常設(shè)論壇的烏干達卡瑪莫亞族原住民羅卡烏阿認(rèn)為，“原住民中99%的人生活依賴于他們多年來對自然界規(guī)律所掌握的知識。如果能夠保護和利用這些知識，那么原住民就有了未來發(fā)展的機會。這些經(jīng)驗對于世界的持續(xù)發(fā)展也大有裨益”(3)參見：《聯(lián)合國原住民權(quán)利宣言》的背景資料，http:∥www.ims.sdu.edu.cn/info/1014/8875.htm.。我國國家公園治理應(yīng)當(dāng)跳出文化靜態(tài)保存與展示的層面，充分尊重并積極吸納原住居民的生態(tài)智慧與傳統(tǒng)文化，實現(xiàn)生態(tài)保護與文化保護共生。

三、 國家公園與原住居民共建共享的實現(xiàn)進路

實現(xiàn)國家公園與原住居民共建共享必須在生態(tài)文明建設(shè)、全面依法治國與環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化的背景要求下，盡快健全國家公園立法，以協(xié)調(diào)配合的多元規(guī)則為依據(jù)，以傳統(tǒng)資源利用的綠色化機制為基礎(chǔ)，以公平、可持續(xù)的利益分配機制為核心，以實現(xiàn)原住居民參與式發(fā)展的合作治理機制為保障，最終達成原住居民與國家公園共生共榮的理想狀態(tài)。

1. 建立國家公園立法、政策與習(xí)慣規(guī)則的協(xié)同機制

在全面依法治國背景下，實現(xiàn)國家公園與原住居民共建共享，應(yīng)當(dāng)主要依據(jù)國家制定的立法、政策等正式規(guī)則創(chuàng)造二者互惠共生的制度環(huán)境，但是，“國家法或官方法的運作有賴于它們對社會中起作用的不成文法或非官方法的適應(yīng)”[20]。哈耶克認(rèn)為一個社會中的所有個人除了遵守那些“根據(jù)組織或治理者意志制定的外部規(guī)則”，還會“自發(fā)遵循一些規(guī)則，這是因為這些規(guī)則構(gòu)成了他們共同的文化傳統(tǒng)的一部分”，他將這些規(guī)則稱為自生自發(fā)的“內(nèi)部規(guī)則”[21]?！白匀槐Ｗo地立法涉及多種主體的不同權(quán)利和利益，是一個復(fù)雜的‘權(quán)力—權(quán)利’系統(tǒng)”[22]。因此，為了使國家公園的立法與政策具有有效性，真正實現(xiàn)國家公園與原住居民的文化認(rèn)同，應(yīng)當(dāng)建立國家公園立法、政策與生態(tài)保護習(xí)慣規(guī)則的協(xié)同機制，這也是《指導(dǎo)意見》提出探索自然保護地“社區(qū)治理”“共同治理”的應(yīng)有之義。

構(gòu)建國家公園立法、政策與習(xí)慣規(guī)則的協(xié)同機制，應(yīng)從自上而下的制度建設(shè)與自下而上的行為實踐兩個層面展開。從自上而下的角度看：一是在宏觀層面上，即將制定出臺的《國家公園法》應(yīng)當(dāng)承認(rèn)生態(tài)習(xí)慣法作為法律淵源的正當(dāng)性，將原住居民的生態(tài)智慧融入國家公園的制度設(shè)計，承認(rèn)與保障原住居民參與國家公園管理、傳統(tǒng)資源利用與文化傳承的權(quán)利。在《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動物保護法》等相關(guān)法律中對原住居民的傳統(tǒng)資源利用權(quán)予以承認(rèn)與保障。二是在中觀層面上，“一區(qū)一法”模式下各國家公園在制定具體立法中應(yīng)當(dāng)注意吸收本地區(qū)普遍奉行、行之有效的生態(tài)習(xí)慣法，并將其轉(zhuǎn)化為國家公園的生態(tài)保護制度、傳統(tǒng)資源利用制度、傳統(tǒng)文化保護制度等法律規(guī)定。三是在微觀層面上，各國家公園在規(guī)劃、管理措施的制定及生態(tài)保育、修復(fù)方案的制定與實施中應(yīng)當(dāng)充分尊重與吸收原住居民的生態(tài)智慧。以我國臺灣地區(qū)為例，2009年莫拉克臺風(fēng)災(zāi)害強化了學(xué)者對“圈地式”生態(tài)保育主流觀點與政策的反思，支持將原住民的生態(tài)知識納入治理機關(guān)的生態(tài)保育與管理的措施之中[23]。目前，臺灣地區(qū)除“國家公園法”“森林法”“野生動物保育法”等法律中直接承認(rèn)與保障原住民的傳統(tǒng)領(lǐng)域與傳統(tǒng)資源利用權(quán)利外，2005年還通過了“原住民基本法”對原住民的傳統(tǒng)領(lǐng)域權(quán)、生物多樣性知識與智慧的自治權(quán)以及在政治、經(jīng)濟、文化、社會方面的自主權(quán)利予以全面肯認(rèn)和保障。從自下而上的角度看，可以將原住居民的生態(tài)習(xí)慣法作為其自我約束、自我治理的自治規(guī)范，在部族、社區(qū)內(nèi)部優(yōu)先適用生態(tài)習(xí)慣法對原住居民進行道德約束、行為控制、責(zé)任強化并作為糾紛解決依據(jù)，推動社區(qū)自我治理能力的發(fā)展。

2. 建立傳統(tǒng)資源利用與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)機制

建立原住居民傳統(tǒng)資源利用與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)機制，需要《國家公園法》在確認(rèn)原住居民為基本生產(chǎn)生活、延續(xù)文化風(fēng)俗對傳統(tǒng)資源獲取與利用權(quán)利的前提下，以維持國家公園健康生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，基于不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的健康評估與需求設(shè)計動態(tài)化的分區(qū)管控制度，采取精細(xì)化的管理與適應(yīng)性的保護措施。當(dāng)前，“健康生態(tài)系統(tǒng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)從將人類活動排除在外的僅關(guān)注‘生態(tài)’系統(tǒng)的視角，轉(zhuǎn)變到視‘社會’系統(tǒng)和‘生態(tài)’系統(tǒng)兩者為一個統(tǒng)一體的思維范式”[4]?！吨笇?dǎo)意見》提出國家公園實行分區(qū)管控，“原則上核心保護區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動?！钡謪^(qū)管控不能機械實行，“即使對具有重大保護價值的核心區(qū)，也不必都一刀切地采用所謂的生態(tài)移民方式……只要滿足基于科研的保護需求即可”[24]。分區(qū)管理應(yīng)科學(xué)評估原住居民資源利用對生態(tài)保護的影響以及維持健康生態(tài)系統(tǒng)的保護需求，根據(jù)原住居民與國家公園形成的共生關(guān)系，對功能分區(qū)進行動態(tài)化與適應(yīng)性管理。

在核心保護區(qū)內(nèi)，對原住居民與自然生態(tài)形成“寄生關(guān)系”、其資源利用嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)在充分補償?shù)幕A(chǔ)上開展生態(tài)搬遷。對原住居民與自然生態(tài)已經(jīng)形成互惠共生關(guān)系、傳統(tǒng)利用有助于維持生態(tài)系統(tǒng)健康需求的，應(yīng)當(dāng)維持合理的人地關(guān)系，將原住居民確定為其承包土地上的生態(tài)管護責(zé)任人，并進行定期考核，對達到健康生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)的予以補償，反之則嚴(yán)格罰款。在一般控制區(qū)內(nèi)，對原住居民與自然生態(tài)形成“互惠共生關(guān)系”的，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)傳統(tǒng)利用適度、規(guī)范發(fā)展，通過有機產(chǎn)品、地理標(biāo)志產(chǎn)品等生態(tài)標(biāo)簽提高傳統(tǒng)生計的利潤，給予原住居民保護生態(tài)的正向激勵。武夷山國家公園傳統(tǒng)的茶葉種植與制作產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就是一個典型例子，由于市場對有機茶的強勁需求，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在政府推動下獲得了可持續(xù)發(fā)展，茶農(nóng)主動追求更有利于生態(tài)保護的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，形成了穩(wěn)定的社會-生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)[14]。在一般控制區(qū)管理實踐中，出現(xiàn)最多最復(fù)雜的情況是原住居民對資源依賴度高但不具備生態(tài)搬遷條件或可行性的，應(yīng)當(dāng)尊重已有的土地資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過建立傳統(tǒng)資源利用的綠色化機制，引導(dǎo)原住居民將資源利用與生態(tài)保護結(jié)合起來。國家公園內(nèi)交錯復(fù)雜的土地資源權(quán)屬關(guān)系有其形成的歷史原因，在不改變土地與資源權(quán)屬的前提下，可以按照保護對象的生態(tài)系統(tǒng)健康評估標(biāo)準(zhǔn)，以建立保護地役權(quán)或者簽訂綠色管護協(xié)議等方式，明確規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)清單，引導(dǎo)原住居民的資源利用與生態(tài)保護目標(biāo)趨于一致。保護地役權(quán)與綠色管護協(xié)議的有效實現(xiàn)，關(guān)鍵是要對一般控制區(qū)進行更精細(xì)的再分區(qū)，確定不同分區(qū)的健康生態(tài)系統(tǒng)保護需求與原住居民資源利用行為之間的關(guān)系，形成管理原住居民的正負(fù)行為清單，建立原住居民正負(fù)行為清單的監(jiān)管機制與獎懲機制。保護地役權(quán)既能優(yōu)化國家公園管理，也能讓原住居民從設(shè)定保護地役權(quán)帶來的生態(tài)保護補償與積極實施正面行為帶來的論功行賞中雙重獲益，使利益相關(guān)方真正形成利益共同體[25]。目前，保護地役權(quán)已經(jīng)在錢江源國家公園體制改革中先行先試，《錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革實施方案》在80%的林地屬于集體所有的人地約束下取得了少花錢、不趕人、保生態(tài)的良好效果。

3. 建立公平、可持續(xù)的利益分配機制

建立公平、可持續(xù)的利益分配機制是實現(xiàn)國家公園與原住居民互惠共生的關(guān)鍵，讓原住居民始終作為國家公園發(fā)展的直接受益者，能夠有效提高原住居民參與國家公園建設(shè)的積極性與責(zé)任心。我國臺灣地區(qū)“原住民基本法”第二十一條第一項就規(guī)定，“政府或私人于原住民族土地內(nèi)進行土地開發(fā)、資源利用、生態(tài)保育、學(xué)術(shù)研究，應(yīng)咨詢并取得原住居民同意或參與，原住民得分享相關(guān)利益。”具體而言，建立原住居民公平、可持續(xù)的利益分配機制應(yīng)當(dāng)從以下層面展開：

第一，建立利益回饋機制?！秶夜珗@法》應(yīng)明確規(guī)定原住居民優(yōu)先享有國家公園內(nèi)資源利用、旅游發(fā)展、生態(tài)保護等帶來的相關(guān)利益。一是明確規(guī)定符合法定條件時，原住居民可優(yōu)先利用資源并獲得相應(yīng)的優(yōu)惠、獎勵與協(xié)助措施，將資源利益首先回饋原住居民。二是明確規(guī)定原住居民享有國家公園內(nèi)特許經(jīng)營的優(yōu)先權(quán)利，將國家公園的發(fā)展利益回饋原住居民，各國家公園在具體立法中應(yīng)基于嚴(yán)格保護與合理發(fā)展的衡平要求，對特許經(jīng)營權(quán)的種類、期限、方式、不同區(qū)域的具體要求等作出明確規(guī)定。三是明確規(guī)定符合法定條件時，原住居民享有地理標(biāo)志產(chǎn)品、綠色品牌等的優(yōu)先使用權(quán)利，將生態(tài)保護的附加利益回饋原住居民。四是在國家公園日常管理中優(yōu)先聘用原住居民擔(dān)任管護崗位，通過支付工資、提供福利保障等方式提高原住居民的收入。

第二，建立利益公平分享機制。原住居民公平分享利益首先體現(xiàn)在國家公園內(nèi)生物遺傳資源的獲取與惠益分享。依據(jù)《生物多樣性公約》關(guān)于遺傳資源與傳統(tǒng)知識獲取的利益相關(guān)者原則與公平分享原則，《國家公園法》應(yīng)當(dāng)確認(rèn)原住居民及其社區(qū)提供遺傳資源與相關(guān)傳統(tǒng)知識的，享有事先知情同意權(quán)與惠益分享權(quán)，并規(guī)定利用遺傳資源與傳統(tǒng)知識所產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)在獲取者、管理者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與原住居民之間通過協(xié)商建立公平的惠益分享機制，促進原住居民保護生物多樣性的積極性[26]。原住居民公平分享利益還體現(xiàn)在參與國家公園特許經(jīng)營的收益分配上，《國家公園法》應(yīng)明確規(guī)定特許經(jīng)營收益應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地與資源權(quán)屬、原住居民生產(chǎn)生活受影響程度等因素，在國家公園、特許經(jīng)營者以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、原住居民之間合理分配，以使原住居民公平分享國家公園發(fā)展帶來的經(jīng)濟收益。

第三，建立生態(tài)補償機制。按照利益減損的補償原則，《國家公園法》應(yīng)明確規(guī)定原住居民因保護生態(tài)而受限制或被剝奪的土地與資源權(quán)利有權(quán)獲得充分、有效的補償，并建立完善的生態(tài)補償機制。一是建立以財政撥款為主的多渠道生態(tài)補償資金來源機制。繼續(xù)加大中央向重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，并逐步建立國家公園所在地區(qū)與受益地區(qū)以資金補償為主的橫向生態(tài)補償機制，建立企業(yè)生態(tài)補償稅征收機制、社會捐款捐贈機制。二是建立多元化的生態(tài)補償形式。以充分的資金補償為基礎(chǔ)，結(jié)合生態(tài)保護與鄉(xiāng)村振興，開展實物補償、技術(shù)補償、項目補償、政策補償?shù)榷嘣纳鷳B(tài)補償，“使生態(tài)保護補償機制成為平衡經(jīng)濟利益與生態(tài)利益、溝通扶貧與環(huán)保的卓有成效的利益協(xié)調(diào)機制”[27]。三是以科學(xué)的生態(tài)效益評估機制為基礎(chǔ)，結(jié)合居民收入水平、發(fā)展機會減損等因素，制定公平合理、有激勵性的生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平及時調(diào)整，并依據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)保護成本與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能確定具有差異性、體現(xiàn)合理性的補償標(biāo)準(zhǔn)。四是完善生態(tài)補償監(jiān)督機制，特別是加強對生態(tài)補償資金在基層發(fā)放與使用的監(jiān)督檢查，實現(xiàn)原住居民權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。

4. 建立實現(xiàn)原住居民參與式發(fā)展的合作治理機制

原住居民參與保護地共同管理，實現(xiàn)原住居民參與式發(fā)展，是保護地建設(shè)的現(xiàn)代范式和重要目標(biāo)。“‘參與’反映的是一種基層群眾被賦權(quán)的過程，而參與式發(fā)展則被廣泛地理解為在影響人民生活狀況的發(fā)展過程中或者發(fā)展計劃項目的有關(guān)決策過程中的發(fā)展主體積極的、全面的介入的一種發(fā)展方式”[28]。參與式發(fā)展建立在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，其核心是賦權(quán)，而賦權(quán)的核心是增加目標(biāo)群體在發(fā)展活動中的發(fā)言權(quán)與決策權(quán)，因此，參與式發(fā)展天然地需要以協(xié)商溝通為特征的合作治理機制為保障。建立實現(xiàn)原住居民參與式發(fā)展的合作治理機制，首先應(yīng)由《國家公園法》對原住居民“賦權(quán)”，即確認(rèn)原住居民的共同管理權(quán)并明確其內(nèi)涵。共同管理權(quán)是包括原住居民在內(nèi)的利益相關(guān)主體在參與決定保護地資源利用及其收益分配、資源管理等方面享有相同的權(quán)利與責(zé)任[29]。共同管理權(quán)應(yīng)當(dāng)在先前自然保護區(qū)社區(qū)共管的經(jīng)驗基礎(chǔ)上擴展包括知情權(quán)、提出意見與建議權(quán)、決策參與權(quán)、協(xié)商權(quán)等權(quán)利的實質(zhì)性內(nèi)容[1]以及實質(zhì)性權(quán)利受到損害時的救濟權(quán)與監(jiān)督國家公園管理機關(guān)職責(zé)履行情況的監(jiān)督權(quán)等程序性內(nèi)容。

建立合作治理機制的具體路徑應(yīng)當(dāng)從原住居民內(nèi)部自治、與國家公園管理機關(guān)合作共治兩個層面展開。在集體權(quán)屬的土地與資源上，應(yīng)當(dāng)探索原住居民社區(qū)內(nèi)部自治，即《指導(dǎo)意見》提出的“社區(qū)治理”，依托現(xiàn)有村民自治機構(gòu)就有關(guān)資源利用、生態(tài)保護、文化傳承、利益分配開展內(nèi)部協(xié)商、決策與管理，由公園管理機關(guān)予以引導(dǎo)與監(jiān)督。原住居民與國家公園管理機關(guān)的合作共治應(yīng)當(dāng)建立以國家公園管理機關(guān)為主導(dǎo)、原住居民有效參與的治理機制。根據(jù)美國學(xué)者朱迪·弗里曼教授提出的利益相關(guān)方信息共享、共同交流、全面參與、相互監(jiān)督的合作治理規(guī)范模型[30]，國家公園管理機構(gòu)與原住居民的合作治理機制應(yīng)當(dāng)以共管委員會為依托，一是建立信息共享機制，保障原住居民及時、充分了解與獲取有關(guān)國家公園的任何信息。二是建立利益表達與協(xié)商機制，對與原住居民有利害關(guān)系的國家公園規(guī)劃、管理規(guī)則、利益分享、生態(tài)補償?shù)?，?yīng)當(dāng)通過共管委員會促進多方協(xié)商、平衡利益沖突，增強原住居民對規(guī)則與方案的認(rèn)可與遵守。三是明確各方責(zé)任，建立相應(yīng)的利益保障與救濟機制，通過對國家公園管理機關(guān)職責(zé)、義務(wù)履行的監(jiān)督和對知情權(quán)、提出意見與建議權(quán)、決策參與權(quán)、協(xié)商權(quán)的救濟，提高合作治理的有效性。

綜上所述，通過規(guī)則協(xié)同共治、傳統(tǒng)生計的綠色化、利益分享與合作治理，引導(dǎo)原住居民與國家公園從利益相關(guān)方逐漸形成利益共同體，經(jīng)由長期的制度規(guī)范引導(dǎo)、利益互惠共享、文化認(rèn)同與保護，使原住居民與國家公園逐漸形成價值共識，由被動適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動保護，在利益共同體的基礎(chǔ)上最終形成人與自然的生命共同體。