桂敏

（北京教育科學(xué)研究院，北京 100045）

教育一直是民族國家形成以及國民身份建立的核心手段，是全體公民共同享有的基本權(quán)利。國際體系中的教育制度化是一個復(fù)雜問題，受內(nèi)外部條件的多重影響，國際組織在世界教育體系制度化過程中發(fā)揮了巨大作用。聯(lián)合國、世界銀行、聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（以下簡稱為“經(jīng)合組織”），以及區(qū)域性跨國家機構(gòu)，如歐盟（European Union）等國際組織，都無不將教育作為首要關(guān)注領(lǐng)域，推動成員國之間建立統(tǒng)一的意識形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)、政策實踐等，支持標(biāo)準化發(fā)展理論的傳播，在民族國家中促成一個基于理性、普遍存在的教育理想體系。政策是民族國家政治原則和意識形態(tài)的具象表現(xiàn)。下文以終身學(xué)習(xí)政策在歐盟落實、擴散過程為分析對象，探究不同文化背景的成員國是如何參照歐盟的制度標(biāo)準內(nèi)化理念，并呈現(xiàn)出同質(zhì)化政策的變遷路徑，最終在其內(nèi)部有效推行與發(fā)展終身學(xué)習(xí)政策的。

一、理論背景與研究框架

學(xué)界從不同角度對“二戰(zhàn)”后民族國家教育政策的迅速擴張進行過闡釋。新馬克思主義強調(diào)以西方價值觀為載體的新殖民主義，以及一種新型帝國主義的出現(xiàn)。新制度主義關(guān)注世界教育文化和國家對合法性權(quán)威的需求，而政府間組織實際充當(dāng)了全球教育的代理人和全球教育文化的生產(chǎn)者。特別是以約翰·梅耶（John Meyer）為主的新制度主義學(xué)派將國際組織視為“二戰(zhàn)”后迅速發(fā)展的“世界社會”（world society）的重要部分。國際組織、民族國家的政府以及非政府組織，成為“世界社會”概念的主要承載機構(gòu)和自身文化內(nèi)核的化身。它們作為教育政策的世界代理人，是由其自身的制度目標(biāo)驅(qū)動的。[1]從這個意義來看，世界社會可以用來解答國際體系是如何決定一個民族國家的教育意識形態(tài)和政策實踐的，并重新審視國際組織與民族國家的互動，闡述教育體系在世界范圍內(nèi)的制度化過程。比較教育學(xué)界很早就開始關(guān)注“教育政策借鑒”問題。可以說，從另一個民族國家的教育政策和體系中有所學(xué)習(xí)、總結(jié)經(jīng)驗，并以此為基礎(chǔ)服務(wù)本國教育發(fā)展是國際比較教育的永恒主題。

政策借鑒對于解釋國際組織教育政策的擴散有一定不足。以終身學(xué)習(xí)政策為例，全球化、知識社會、新經(jīng)濟模式、人口老齡化以及失業(yè)激增等因素一定程度上推動了終身學(xué)習(xí)理念在國際社會的傳播，促成了終身學(xué)習(xí)政策在各國的模仿與復(fù)制。但這些因素只是普遍意義上教育政策的生發(fā)背景，并且其解釋過多從政治和經(jīng)濟因素思考國際組織理念向民族國家的推展。慣常因素難以解釋歐盟為什么有選擇地學(xué)習(xí)了其他國際組織的終身學(xué)習(xí)政策及行動措施。制度學(xué)習(xí)（institutional learning）為探討歐盟終身學(xué)習(xí)政策借鑒與變遷過程提供了新視角?！爸贫葘W(xué)習(xí)”概念起初并未受到新制度主義的充分認識，但道格拉斯·諾斯（Douglass C. North）等人認識到制度變遷是一個演化的歷史過程，并較早關(guān)注和強調(diào)人類的學(xué)習(xí)對解釋制度變遷的重要性，認為學(xué)習(xí)活動可以產(chǎn)生新的制度構(gòu)想，進而成為解釋制度變遷的起點。競爭迫使組織持續(xù)不斷地在技能和知識方面進行投資以求生存，這些技能和知識在被個人和組織習(xí)得后，形成其對機會和選擇的感知(perceptions)，進而逐漸地改變制度。[2]基于以上，在制度學(xué)習(xí)的框架下，面對“二戰(zhàn)”后全球化經(jīng)濟競爭壓力，歐盟委員會（European Commission）需要學(xué)習(xí)其他組織已有成功做法，鞏固歐盟的組織合法性，進而形成在一定制度框架內(nèi)所進行的學(xué)習(xí)行為。

制度學(xué)習(xí)不會導(dǎo)致組織身份的根本改變，只是強調(diào)組織對其他同類組織的成功政策或維護組織合法性的操作方式進行學(xué)習(xí)。歐盟委員會是高度技術(shù)官僚主義的組織，其所從事的制度學(xué)習(xí)不會采取全盤挪用的方法，而是有選擇地采用其他組織的特征或政策，只采用那些它們試圖模仿的部分，而保留自己的組織精神。也就是說，歐盟委員會在博弈中并沒有采用其他同類國際組織的結(jié)構(gòu)、文化或行動方式，而是以兼顧人文主義的價值理性和新自由主義的工具理性為基礎(chǔ)，重新規(guī)劃了歐盟的終身學(xué)習(xí)政策。當(dāng)政策在組織內(nèi)，即歐盟成員國內(nèi)擴散實施時，組織內(nèi)實際形成統(tǒng)一的心智模式，并以特定方式來解決相應(yīng)問題，進而引起制度的路徑依賴。本文以制度學(xué)習(xí)為切入視角，對歐盟終身學(xué)習(xí)政策的生發(fā)、變遷過程進行闡釋，區(qū)分歐盟終身學(xué)習(xí)政策發(fā)展各階段，對政策學(xué)習(xí)過程中利益相關(guān)者、動機考量、機制和效果等逐一梳理，希望以此有助于分析國際組織在政策制定中是如何處理思想、決策的沖突，并最終內(nèi)化為有效政策的。

二、理念制度化階段（20世紀60年代末至1996年）：歐盟終身學(xué)習(xí)政策學(xué)習(xí)對象與內(nèi)容

教育政策的產(chǎn)生是一個多重因素共同決定的過程。兩次世界大戰(zhàn)嚴重削弱了歐洲的經(jīng)濟實力和國際影響力，加上“二戰(zhàn)”后技術(shù)革命迅猛發(fā)展，為戰(zhàn)后歐洲國家結(jié)成統(tǒng)一聯(lián)盟、增強國際競爭力奠定了基礎(chǔ)。此后，不斷攀升的失業(yè)率以及1973年的石油危機進一步刺激和加速了歐洲統(tǒng)一進程。到20世紀末，來自美國和日本市場的競爭壓力，特別是中國市場的逐步開放，迫切需要歐洲國家超越國與國之間的限制，加強合作行動。一個單一的歐洲市場不僅要求經(jīng)濟領(lǐng)域的合作，而且也要求合作擴展至社會穩(wěn)定、文化交流、教育協(xié)作等方面。雖然學(xué)界對終身學(xué)習(xí)作為國際組織的辯論議題及其影響的開始時間存有爭議，但通過對歷史政策文件的回顧，終身教育/學(xué)習(xí)的概念進入國際教育政策圈最早可追溯到20世紀60年代末至70年代初。20世紀70年代中期至90年代早期，由于經(jīng)濟危機和福利國家的衰落，早期側(cè)重人文主義取向的終身學(xué)習(xí)在國際討論中跌入低谷。直到20世紀90年代中后期，轉(zhuǎn)向功利主義的終身學(xué)習(xí)進入了新階段，終身學(xué)習(xí)概念與外部經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境挑戰(zhàn)聯(lián)系變得更為緊密。[3]

歐盟的終身學(xué)習(xí)政策采取結(jié)合聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織終身學(xué)習(xí)概念的方法。這兩個國際組織的不同觀點幫助形成了歐盟背景下的終身學(xué)習(xí)概念，也因此成為歐盟終身學(xué)習(xí)政策的主要學(xué)習(xí)對象。聯(lián)合國教科文組織自“二戰(zhàn)”后始終積極參與全球教育發(fā)展，特別是其國際教育以標(biāo)準化和規(guī)范化為基礎(chǔ)，積累了豐富的專業(yè)知識，奠定了它在國際教育政策領(lǐng)域的權(quán)威地位。經(jīng)合組織則更擅長于制定社會經(jīng)濟政策，其政策往往成為成員國的政策原型和標(biāo)桿。[4]從意識形態(tài)而言，聯(lián)合國教科文組織教育政策偏向社會民主主義，《學(xué)會生存：教育世界的今天和明天》[（Learning To Be: The World Of Education Today And Tomorrow），又稱《富爾報告》（Faure Report）]、《教育：財富蘊藏其中》[（Learning: The Treasure Within），又稱《德洛爾報告》（Delors Report）]等報告一再重申人文主義的終身教育觀，強調(diào)終身學(xué)習(xí)、學(xué)會生存、社會包容，始終將終身學(xué)習(xí)理念扎根于社會民主自由主義基礎(chǔ)之上。[5]而經(jīng)合組織教育政策價值取向更偏向于新自由主義，注重提升競爭力、就業(yè)、加強成員國內(nèi)部流動性和社會凝聚力。20世紀70年代經(jīng)合組織的“回歸教育”（recurrent education）概念雖最終歸于失敗，但卻受到了當(dāng)時經(jīng)合組織歐洲成員國的歡迎。歐洲理事會（Council of Europe）在此背景下提出了教育-培訓(xùn)-就業(yè)（Education-Training-Employment）的培訓(xùn)政策新方向，擴大了義務(wù)教育和就業(yè)的范疇[6]，“教育—培訓(xùn)—就業(yè)”概念成為早期促進歐洲人力資源發(fā)展的重要推動力量。

1995年，歐盟委員會時任主席雅克·德洛爾（Jacques Delors）主持發(fā)布了白皮書《教與學(xué)——邁向?qū)W習(xí)型社會》（Teaching and Learning——Towards a Learning Society）。除此之外，德洛爾還主持發(fā)布聯(lián)合國教科文組織《教育：財富蘊藏其中》。值得注意的還有1996年，歐盟宣布當(dāng)年為“終身學(xué)習(xí)年”。同年，經(jīng)合組織發(fā)表《全民終身學(xué)習(xí)》（Lifelong Learning for All）政策報告。歐盟委員會高層決策人員與聯(lián)合國教科文組織高層的雷同，以及主題報告同年出現(xiàn)等現(xiàn)象充分表明3個國際組織間人員與觀念的互動互訪。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)允許歐盟委員會官員同聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織高級官員持續(xù)密切的接觸，并進行規(guī)范和價值觀的學(xué)習(xí)。在最初提出終身學(xué)習(xí)概念時，面對聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織技術(shù)官僚所代表的專業(yè)化影響及權(quán)威性質(zhì)，歐盟委員會部分采納并內(nèi)化了其他國際組織的政策概念。甚至有學(xué)者指出，“歐盟委員會的想法與其他政府間組織（主要是聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織）的想法沒有區(qū)別”[7]。三個國際組織一致認為，所有公民，不論其社會或經(jīng)濟地位、年齡、性別等條件，都應(yīng)當(dāng)獲得終生的學(xué)習(xí)機會。基于以上，可以合理推測：歐盟委員會最初深受聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織政策立場、取向和內(nèi)容的影響，這兩個國際組織的相關(guān)政策構(gòu)成了歐盟終身學(xué)習(xí)政策的生成基礎(chǔ)。

三、合法性危機階段（1997-2000年）：歐盟終身學(xué)習(xí)政策內(nèi)容的取舍

1995年的白皮書強調(diào)終身學(xué)習(xí)對提升就業(yè)能力和歐洲經(jīng)濟競爭力具有重要作用，這一點并沒有得到歐盟成員國或其他機構(gòu)的認可，甚至招致了批評。究其原因，該白皮書相對忽略了社會正義問題。例如，白皮書僅討論輟學(xué)問題，而沒有關(guān)注種族、性別和年齡等方面的弱勢群體。社會排斥的政策話語再次被“教育/技能熟練的勞動力”等政策詞匯邊緣化。歐盟教育部長理事會（EU Council of Education Ministers）提醒，“……教育和培訓(xùn)屬于成員國職責(zé)”，歐盟地區(qū)委員會（European Committee of Regions）澄清“歐盟的目標(biāo)不是建立一個歐盟培訓(xùn)和教育規(guī)劃當(dāng)局”[8]。歐盟委員會終身學(xué)習(xí)倡議并未得到機構(gòu)內(nèi)和成員國的歡迎，以至于技術(shù)官僚合法性遭到質(zhì)疑。有兩位歐盟委員會官員提到，該白皮書并未經(jīng)過咨詢，而是由一個教育和培訓(xùn)的研究小組起草，該小組由伊迪斯·克雷森（Edith Cresson）專員任命的專家組成，并直接由她負責(zé)。

盡管如此，終身學(xué)習(xí)在歐洲的推展并沒有停止。因為技術(shù)官僚的合法性遭受質(zhì)疑，歐盟委員會的決策者仍需要不斷地學(xué)習(xí)和效仿其他國際組織的教育政策，以維護其政治威望、機構(gòu)聲譽以及決策權(quán)力。此外，在“人力資本”理念影響下，教育和培訓(xùn)往往被視為解決經(jīng)濟放緩和失業(yè)的重要手段，轉(zhuǎn)而進入解決經(jīng)濟社會問題的政策話語當(dāng)中。因此，外部的批評和環(huán)境變化壓力迫使歐盟委員會亟須重新擬定終身學(xué)習(xí)框架，再次“包裝”歐洲教育和培訓(xùn)概念。1997年11月在盧森堡召開的歐盟理事會（Council of the European Union）會議是1995年白皮書發(fā)布后終身學(xué)習(xí)政策重要的后續(xù)行動。會議發(fā)布的就業(yè)指南提議通過培訓(xùn)提高就業(yè)能力和適應(yīng)能力，作為優(yōu)先事項，終身學(xué)習(xí)成為歐洲就業(yè)戰(zhàn)略的“水平目標(biāo)”（horizontal objective）。[9]1997年，《阿姆斯特丹條約》（The Treaty of Amsterdam）將終身學(xué)習(xí)作為教育和培訓(xùn)政策的指導(dǎo)原則，并作為其他政策領(lǐng)域的補充。在兼顧就業(yè)能力的同時，歐盟終身學(xué)習(xí)政策的概念基礎(chǔ)也趨向多元。

1998年的歐盟維也納峰會澄清了終身學(xué)習(xí)概念的四個目標(biāo)，也即歐盟終身學(xué)習(xí)的四大支柱：就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力、適應(yīng)能力和機會均等。四大支柱顯示出歐盟委員會試圖在新自由主義和社會民主主義之間尋求平衡，因而呈現(xiàn)出不同意識形態(tài)混合的政策話語。歐盟終身學(xué)習(xí)政策的目的包括“個人實現(xiàn)、積極的公民、社會融合、就業(yè)能力和適應(yīng)能力”[10]。積極公民與社會民主主義的訴求一致，社會包容與新自由主義的市場經(jīng)濟價值最大化理念以及社會民主主義均契合，個人成就則同古典自由主義、新自由主義和社會民主主義密切相關(guān)，就業(yè)能力和學(xué)習(xí)者中心地位是新自由主義和古典自由主義的雜糅。2000年，里斯本的歐洲理事會會議就“開放合作方式”（open method of cooperation）達成協(xié)議，制定共同準則、指標(biāo)、成員國分享最佳實踐做法等。不同意識形態(tài)在政策話語中的耦合最終構(gòu)成了歐盟包羅萬象的終身學(xué)習(xí)概念基礎(chǔ)，歐盟的角色也從概念提出機構(gòu)變?yōu)楦拍罱忉寵C構(gòu)。

四、政策擴散階段（2000年后至今）：歐盟終身學(xué)習(xí)政策推進機制與效果

國際組織是由民族國家締結(jié)創(chuàng)建的，因此看起來應(yīng)當(dāng)是理性的、公正的和技術(shù)性的，具備韋伯分析中所提出的官僚權(quán)威的屬性:理性-法律、委托性質(zhì)、正當(dāng)性和專業(yè)性。這些特征使得國際組織在決策上具有權(quán)威，它們既“有權(quán)威”，同時本身也是一種“權(quán)威”。根據(jù)美國國家教育統(tǒng)計中心（The National Center for Education Statistics)的研究，經(jīng)合組織通過大量出版報告和績效評估項目，對全球教育政策產(chǎn)生了巨大而深遠的影響。著名的國際學(xué)生評估項目（Programme for International Student Assessment, PISA），對15歲學(xué)生閱讀、數(shù)學(xué)、科學(xué)知識技能進行測試。截至2018年，有80個國家和地區(qū)參加了PISA測試。PISA測試為國家間觀察與模仿行動提供了大規(guī)模參考樣本，如芬蘭因其在PISA測試中的優(yōu)異表現(xiàn)而被塑造成基礎(chǔ)教育的成功典范。在歐盟權(quán)威建立過程中，“開放合作方式”機制成為維系其技術(shù)官僚合法性的主要政策工具。通過下放政策制定權(quán)和確保傳播機制合法性，歐盟委員會只制定政策基準，向成員國分享最佳做法，對涉及社會民生的議題，如移民、衛(wèi)生、環(huán)境、教育等問題進行適度干預(yù)。配合里斯本歐洲理事會會議提出的“開放合作方式”機制，極大地促成歐盟成員國教育政策的趨同。

在此背景下，《終身學(xué)習(xí)備忘錄》（The Memorandum on Lifelong Learning，以下簡稱《備忘錄》）的出臺標(biāo)志了歐盟終身學(xué)習(xí)政策邁出了重要一步，《備忘錄》不僅提出終身學(xué)習(xí)的定義和目標(biāo)，而且更是歐盟內(nèi)部有關(guān)終身學(xué)習(xí)全面戰(zhàn)略的框架。[11]伴隨著建立“歐洲教育區(qū)”（European Education Area）的構(gòu)想和“開放合作方式”機制的推行，不斷增長的評比壓力推動歐盟各國的執(zhí)行結(jié)構(gòu)、機制和程度逐步趨同，這導(dǎo)致不同成員國的教育及培訓(xùn)體系發(fā)展雷同。知識生產(chǎn)、傳播和認證已不再只是歐洲各民族國家的專屬事務(wù)，而是由歐盟委員會形成、通過，進而在歐盟內(nèi)部達成的共同決議。2001年，歐盟發(fā)布報告《讓歐洲地區(qū)的終身學(xué)習(xí)成為現(xiàn)實》（Making a European Area of Lifelong Learning a Reality）。該文件不僅是一項重要的政策文本，而且也成為歐盟教育和培訓(xùn)語境中經(jīng)常使用的一個流行口號，用來總結(jié)、宣傳和普及歐盟終身學(xué)習(xí)領(lǐng)域的價值觀和理念。2007年，本著里斯本歐洲理事會會議提出的基準精神，歐盟委員會發(fā)布了《終身學(xué)習(xí)的關(guān)鍵能力：歐洲參考框架》（Key Competences for Lifelong Learning: European Reference Framework）。作為一個技術(shù)文件，歐盟委員會劃定了“終身學(xué)習(xí)的關(guān)鍵能力”的適用范疇，旨在為政策決策者、教育提供方、雇主和學(xué)習(xí)者本身提供一個歐洲層面的參考工具，促進國家一級和歐洲一級努力實現(xiàn)共同商定的目標(biāo)。文件規(guī)定了8個領(lǐng)域的知識、技能和態(tài)度，包括：（1）識字能力；（2）多語言使用能力；（3）數(shù)學(xué)、科技和工程能力；（4）數(shù)字化能力；（5）人際交流和適應(yīng)新事物的能力；（6）積極的公民意識；（7）創(chuàng)業(yè)精神；（8）文化意識及表述能力。[12]至此，歐盟委員會最終形成共識，將“終身學(xué)習(xí)”定義為一個包羅萬象、能夠滿足任何需要的彈性概念。

五、歐盟終身學(xué)習(xí)政策擴散路徑分析

從制度學(xué)習(xí)角度切入對歐盟終身學(xué)習(xí)政策的回顧發(fā)現(xiàn)，在歐盟政策話語體系下，終身學(xué)習(xí)的確是一個可以適應(yīng)社會發(fā)展需求和更廣泛目標(biāo)的彈性概念，很多教育舉措和培訓(xùn)項目都被置于終身學(xué)習(xí)的框架下來完成。歐盟的舉措并不是獨創(chuàng)，而是向其他國際組織主動學(xué)習(xí)、積極交流和思想互動的結(jié)果。但歐盟委員會在學(xué)習(xí)之后，在政策擴散中出現(xiàn)了明顯的路徑依賴特征，同時也表現(xiàn)出世界社會理論中所論述的國際組織政策向民族國家制度化傳遞的過程。諾斯對制度變遷的路徑依賴進行了闡釋，說明了信念最終是如何影響“現(xiàn)實”的：社會上的個體經(jīng)由制度和學(xué)習(xí)之后，已經(jīng)完成了認知。在隨后階段的學(xué)習(xí)中，心智模式是以已完成的學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)。如果共同的心智模式與前期的相同或相近，心智模式就變得相對缺乏彈性，并形成共同的信仰體系，從而形成路徑依賴。[13]

（一）依靠專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)決策層互動與交流

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是促進制度學(xué)習(xí)的主要平臺之一，歐盟教育政策的專業(yè)人員通過國際會議及專業(yè)會議，同其他國際組織或歐盟內(nèi)部組織進行合作互動，歐盟的終身學(xué)習(xí)政策的轉(zhuǎn)移進程從側(cè)面反映了國際組織數(shù)十年來促進全球范圍內(nèi)教育政策擴散的路線圖。例如，出席歐盟部長級會議的24名教育部長同時也需要出席經(jīng)合組織的部長級會議。[14]所以可以合理假定：部長級會議成為終身學(xué)習(xí)概念從經(jīng)合組織向歐盟轉(zhuǎn)移的重要渠道。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)還會促進機構(gòu)間人員流動，如雅克·德洛爾在歐盟和聯(lián)合國教科文組織分別主持發(fā)布過有關(guān)終身學(xué)習(xí)的政策。這也可以解釋歐盟和聯(lián)合國教科文組織有關(guān)政策之間的相似性。其他更多定期舉辦的專業(yè)會議也一直為國際教育概念的流通提供平臺，如全民教育世界大會（1990年）、聯(lián)合國千年首腦會議（2004年）以及國際組織內(nèi)部組織的國際大會或常務(wù)會議等。這些相互依存的活動營造了一個基于共同話題的組織場域，鼓勵跨組織的專業(yè)人員相互學(xué)習(xí)和借鑒技術(shù)、政策和操作方法。在基于聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)合組織和歐盟3個國際組織活躍的歐洲專業(yè)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，在專業(yè)人士作為政策“腳本行動者”（manuscript actor）的推動下，終身學(xué)習(xí)協(xié)調(diào)平衡了新自由主義理念和社會民主主義意識形態(tài)，從而日益成為全球理念。

（二）依賴制度學(xué)習(xí)，合法化政策行為

一項政策從歐盟提議到最終在民族國家推行，最重要的影響因素在于合法性。歐盟政策的合法性基礎(chǔ)來源于“技術(shù)官僚”（technocratic legitimacy）屬性，歐盟委員會的合法權(quán)利源自成員國權(quán)利的讓渡和授權(quán)，因此來自民族國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)最終也會影響終身學(xué)習(xí)的話語體系。歐盟公共政策屬于管制性而不是再分配性的，因此其合法性并不像關(guān)注公平的再分配政策范疇廣泛。最初教育議題只在歐洲政府間會議的文化框架內(nèi)討論，對教育政策甚少提及。但歐盟委員會逐步認識到教育是政治變革的主要推動力量，教育領(lǐng)域的跨國合作不僅有助于培育有競爭力的勞動者，而且更對創(chuàng)建歐洲內(nèi)部社會心理共同體至關(guān)重要。歐盟委員會關(guān)于歐洲共同體高等教育的備忘錄中明確指出，教育可以在援助、合作和促進政治、文化交流等方面鞏固與東歐的關(guān)系，并在整個共同體中傳播歐洲一體化文化遺產(chǎn)。[15]從某種意義來說，歐盟的聯(lián)邦體制或準聯(lián)邦體制本身便是一個主導(dǎo)國家或優(yōu)勢聯(lián)盟向其他國家或聯(lián)盟進行大規(guī)模轉(zhuǎn)移的平臺。大規(guī)模的政策轉(zhuǎn)移也被稱為“歐盟收購”（acquis communautaire），候選國家在加入歐盟之前就必須接受歐盟的立法體系。[16]因此，復(fù)制一種組織結(jié)構(gòu)并不總是出于效率考慮，而是尋求政治合法性的一種方式。迪馬喬爾（Dimaggio J.P.）和鮑威爾（Powell W.W.）也認為，“當(dāng)目標(biāo)是模糊的，或環(huán)境產(chǎn)生象征性的不確定時，組織可能會模仿其他組織”[17]。通過模仿被認為更合法或更成功的組織來應(yīng)對不確定的環(huán)境，在此情況下，歐盟進行的模仿性趨同并不能保證效率，而只是為組織提供合法性基礎(chǔ)。與此同時，專業(yè)人員及其協(xié)會、正規(guī)教育體制、社會化和招聘程序等無不鑄造一個共同認知基礎(chǔ)和共享的職業(yè)合法化，從而促使組織結(jié)構(gòu)彼此相似。聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織是終身學(xué)習(xí)概念傳播最重要的國際組織，而歐盟需要為終身學(xué)習(xí)政策尋求權(quán)威性的決策來源，所以歐盟選擇這兩個主要機構(gòu)也就順理成章。經(jīng)由制度學(xué)習(xí)，歐盟委員會的決策者主動對國際組織的教育政策進行轉(zhuǎn)移，不斷從其他國際組織的政策建議中借鑒政策和項目，以維護其作為技術(shù)官僚的政治威望、機構(gòu)聲譽和決策權(quán)力。

（三）依托監(jiān)管和評估機制，擴展政策施行范圍

根據(jù)《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）第126條規(guī)定，歐洲共同體在教育方面的目標(biāo)限于：（1）發(fā)展歐洲領(lǐng)域內(nèi)的教育，特別是通過教學(xué)和傳播成員國語言；（2）鼓勵學(xué)生和教師的流動，鼓勵對文憑和學(xué)習(xí)時長的學(xué)術(shù)認證；（3）促進教育機構(gòu)之間的合作；（4）就成員國教育制度的共同問題開展信息和經(jīng)驗交流；（5）鼓勵開展青年交流和社會教育指導(dǎo)師交流；（6）鼓勵發(fā)展遠程學(xué)習(xí)。[18]上述權(quán)力劃分表明，教育權(quán)主要掌握在民族國家政策制定者手中，屬于歐盟成員國內(nèi)部事務(wù)，歐盟只能提供促進教育議程的激勵措施。《歐洲聯(lián)盟條約》（Treaty on European Union）輔助性條款（Subsidiarity Clause）①《歐洲聯(lián)盟條約》第5條規(guī)定了輔助性原則，其目的是確保決策盡可能貼近公民，并不斷核查歐盟層面的行動是否具有國家、地區(qū)或地方層面實施的可能性。EUR-Lex. Glossary of summaries:SUBSIDIARITY[EB/OL].（2021-02-22）[2021-02-22].https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/subsidiarity.html.原則的應(yīng)用也消除了歐盟委員會實施共同教育政策的打算，實際上將歐盟在教育問題上的權(quán)威降至次要地位。任何歐盟干涉國家教育事務(wù)的企圖都必須與歐盟的核心目標(biāo)密切相關(guān)，即“教育措施必須作為促進歐洲共同市場的正當(dāng)理由”[19]。但在形成歐洲教育空間的框架下，這些原則同時也授予超國家機構(gòu)鞏固教育方案的權(quán)力，從而提高了歐洲共同體內(nèi)教育的應(yīng)有地位。

特別是“開放合作方式”作為廣泛的協(xié)商機制，也賦予了歐盟委員會的監(jiān)督權(quán)力，為其進行合法干預(yù)提供了渠道。歐盟委員會向成員國下放終身學(xué)習(xí)的政策制定權(quán)，幫助成員國接觸、學(xué)習(xí)和采納終身學(xué)習(xí)的最佳模式或?qū)嵺`做法?！伴_放合作方式”是歐盟的一種政策制定過程，但不會生成歐盟立法，只作為一種監(jiān)管工具，它依賴于制定準則、數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)和基準，并輔以定期評估和同行審查，旨在傳播最佳實踐，并在這些方面實現(xiàn)歐盟目標(biāo)的趨同。新制度主義認為，在制度完善和發(fā)達的環(huán)境中，組織會對外部價值評估標(biāo)準十分敏感，并愿意采用它們。[20]依托“開放合作方式”評價機制，歐盟會員國之間形成相互學(xué)習(xí)，利用“同伴壓力”（peer pressure）和“點名羞辱”（naming and shaming）改進成員國國內(nèi)政策?！伴_放合作方式”允許成員國之間的比較和人員交換，這實現(xiàn)了價值輸出和理念生產(chǎn)，營造了共有的新歐洲教育空間。參與其中的行動者作為描述者和解釋者，特別是一些官員在回到母國后還會利用財政撥款等手段，成為本國或地方行動的重要推動力量。

六、余論

歐盟終身學(xué)習(xí)概念的制度化過程及其政策制定機制為探討國際組織教育政策的趨同提供了研究范本，也為我國終身教育政策制定提供經(jīng)驗與反思。世界社會理論指出，現(xiàn)代世界實質(zhì)上是一個“想象的共同體”（imagined community）。他人（Other）是現(xiàn)代社會的“腳本撰寫人”，規(guī)定個體的代理行為，這些個體所組成的組織和國家規(guī)定了詳細的“代理行動者”角色（agentic actorhood）。行動者角色則意味著相關(guān)實體地位的提高。在這一世界社會體系中，權(quán)威機構(gòu)的合法性是基于普遍原則而運行的，再通過承載著原則的個體擴展到現(xiàn)代的正式組織中。[21]專業(yè)協(xié)會和行業(yè)協(xié)會是組織規(guī)范擴散的重要網(wǎng)絡(luò)，通過國際組織互動機制產(chǎn)生了一群背景類似的個體，他們占據(jù)各組織中的相似位置，所受的專業(yè)化訓(xùn)練、所具備的知識體系也高度相似。通過高度擴張的教育宣傳，個人擁有自然權(quán)利的理念深入人心且“不證自明”，個人似乎都具備能力可以理性自主地做出選擇。但實際上，人們更趨向于服從那些地位較高的科學(xué)家、社會科學(xué)家、律師和理論家等專業(yè)人士，他們有充分的基礎(chǔ)來制定更廣泛的規(guī)范行為標(biāo)準。這些專業(yè)人士其實是“腳本的行動者”，他們會超越組織的多樣化傳統(tǒng)和控制方式，從而影響組織行為，引起組織同形。

在國際組織的支持下，終身學(xué)習(xí)概念風(fēng)興云蒸，全世界也已普遍認同終身學(xué)習(xí)權(quán)是基本人權(quán)。從20世紀90年代中葉開始，終身學(xué)習(xí)理念重新回到歐盟政策決策人的視野，在制度化過程中終身學(xué)習(xí)是否只是教育政策話語的再發(fā)明，或是作為一個標(biāo)簽使用(或濫用)？在重新包裝之下用來解決歐盟內(nèi)部的社會和經(jīng)濟問題的口號？又或者，歐盟是否確實在建立一個全面的終身學(xué)習(xí)概念和戰(zhàn)略？如果在成員國利益與歐盟委員會政策相悖時，“腳本”的政策制定者是否會更屈服于國際組織所營造的公約或規(guī)范？因此，歐盟終身學(xué)習(xí)政策的變遷歷程提供了國際組織利用專業(yè)權(quán)力和規(guī)范標(biāo)準推行普世化教育政策的生動圖景，國際社會存在的表現(xiàn)即在于接受相互交往過程中確立的基本規(guī)范和公約，承認國家行為和義務(wù)的共同原則。譬如，受教育權(quán)作為基本人權(quán)，也就越來越被不同國籍、種族、宗教、性別的人所認同。這些規(guī)范和公約在維護公民教育權(quán)、保證全民學(xué)習(xí)的公平與質(zhì)量、完善各國教育體制等方面起到積極推動作用，也推動著各國成人學(xué)習(xí)和教育走向“善治”的目標(biāo)。但同時，這一過程也存在對西方以意識形態(tài)為基礎(chǔ)進行理念輸出的疑慮。在中國教育越來越深度參與全球教育治理的今天，了解國際教育政策變遷史將有助于建立一個更包容的制度框架，實現(xiàn)“東方和西方”“南方和北方”的平等對話。