高俊華 闕明坤

(1.重慶市教育科學(xué)研究院 民辦教育研究中心，重慶 400015； 2.浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 310058)

在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在一定程度上滿足了人民群眾個(gè)性化、多樣化和終身化的教育需求，彌補(bǔ)了學(xué)歷教育優(yōu)質(zhì)資源不足。與此同時(shí)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場屬性產(chǎn)生了過度迎合消費(fèi)者需求的現(xiàn)象，“坑班”“刷題班”“培優(yōu)班”等超前超標(biāo)培訓(xùn)大大加重學(xué)生負(fù)擔(dān)，不利于教育公平。虛假宣傳、饑餓營銷、“退費(fèi)難”“卷錢跑路”等違法違規(guī)行為嚴(yán)重?cái)_亂了教育培訓(xùn)市場秩序，引發(fā)中小學(xué)生家長群體性焦慮，社會反響強(qiáng)烈。為減輕義務(wù)教育階段學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步規(guī)范校外培訓(xùn)市場，教育部于2021年6月成立校外培訓(xùn)監(jiān)管司，專門承擔(dān)校外培訓(xùn)管理工作。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2021年7月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《雙減意見》)，對義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作了史上最嚴(yán)要求，明確規(guī)定“不再審批新的面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得占用國家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期組織學(xué)科類培訓(xùn)”“根據(jù)市場需求、培訓(xùn)成本等因素確定政府指導(dǎo)價(jià)”等，以上規(guī)定意味著學(xué)科類教育培訓(xùn)行業(yè)將發(fā)生巨大震動。經(jīng)了解，多數(shù)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金量并不充足，主要依靠學(xué)員的預(yù)付費(fèi)維持運(yùn)營。國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(2018)第九條規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得一次性收取時(shí)間跨度超過3個(gè)月的費(fèi)用。實(shí)際上，大多數(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過贈送課時(shí)、一次性分期簽訂多份合同等方式隱性超期收費(fèi)，逃避相關(guān)部門的監(jiān)管。北京陽光消費(fèi)大數(shù)據(jù)研究院聯(lián)合消費(fèi)者網(wǎng)發(fā)布的《2020年教育培訓(xùn)消費(fèi)輿情數(shù)據(jù)分析》(1)《2020年教育培訓(xùn)消費(fèi)輿情數(shù)據(jù)分析》，2021-03-01，https://www.sohu.com/a/453487380_460424。顯示，當(dāng)年有關(guān)教育培訓(xùn)消費(fèi)的負(fù)面輿情中，關(guān)門跑路問題占52.67%，資金斷裂問題占24.97%，合同糾紛問題占11.99%，其他問題占10.36%，前兩項(xiàng)合計(jì)占到總輿情的近八成，可見校外培訓(xùn)市場亂象主要跟預(yù)付費(fèi)有關(guān)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策突然巨變，全國教育培訓(xùn)市場極有可能發(fā)生群體性倒閉現(xiàn)象，若未對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)賬戶資金實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管，機(jī)構(gòu)倒閉后學(xué)員及其家長退費(fèi)無門，學(xué)員權(quán)益無法維護(hù)，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)極大，“機(jī)構(gòu)生病，主管部門吃藥”成為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)維穩(wěn)常態(tài)。這種教育職能的權(quán)利和義務(wù)并非“對等”的垂直行政關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是造成規(guī)范管理不暢問題的原因之一(2)郄芳：《義務(wù)教育階段政府對校外教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任與邊界》，《教育發(fā)展研究》2013年第12期，第 68-71頁。。

2016年11月，全國人大常委會通過了《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》。修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)行分類管理，除義務(wù)教育學(xué)校外，允許舉辦營利性民辦學(xué)校和經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為教育培訓(xùn)市場化發(fā)展提供了法律依據(jù)。按照新法，營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要取得教育部門頒發(fā)的辦學(xué)許可證后才能在工商部門登記，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不僅要適用《公司法》和工商管理一般規(guī)定，也要適用教育領(lǐng)域特殊規(guī)定(3)李曼、劉熙：《民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理困境與政策應(yīng)對》，《中國教育學(xué)刊》2018年第7期，第26-31頁。。這些變化進(jìn)一步明確校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼具市場屬性和教育屬性，要求教育行政部門從傳統(tǒng)的學(xué)校監(jiān)管模式擴(kuò)展到市場監(jiān)管模式，不斷改善監(jiān)管方式和手段?！峨p減意見》要求“現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機(jī)構(gòu)”，意味著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要重新到當(dāng)?shù)亟逃姓块T進(jìn)行審核，然后到民政部門登記，也意味著機(jī)構(gòu)舉辦者在辦學(xué)過程中不能分配辦學(xué)收益，辦學(xué)終止時(shí)不能享有剩余財(cái)產(chǎn)，但可以享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)短時(shí)間內(nèi)發(fā)生如此大的變化，傳遞著國家對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的決心和態(tài)度，也是對習(xí)近平總書記2021年全國兩會期間誓言的踐行——“對打著教育旗號侵害群眾利益的行為，要緊盯不放，堅(jiān)決改到位、改徹底”。要解決目前教育培訓(xùn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最大、最容易引發(fā)群訪事件的資金鏈斷裂帶來的預(yù)付費(fèi)跑路問題，很有必要推進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)第三方資金監(jiān)管，這既是政府規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為的有力措施，也是新時(shí)期政府對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)常態(tài)化監(jiān)管的新要求。

一、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)第三方資金監(jiān)管典型經(jīng)驗(yàn)

2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，要求各地教育行政部門加強(qiáng)與金融部門的合作，探索通過建立學(xué)雜費(fèi)專用賬戶、嚴(yán)控賬戶最低余額和大額資金流動等措施，加強(qiáng)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金的監(jiān)管。我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場資金數(shù)額巨大，中國教育學(xué)會發(fā)布的《中國輔導(dǎo)教育行業(yè)及輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，全國中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)已經(jīng)形成一個(gè)體量巨大的市場，2016年行業(yè)市場規(guī)模超過8 000億元，學(xué)生規(guī)模超過1.37億人次(4)中國教育學(xué)會：《2016年我國中小學(xué)課外輔導(dǎo)“吸金”超8000億》，2016-12-27，http：//www.gov.cn/shuju/2016-12-27content_5153561.htm。。自2019年韋博英語倒閉以來，陸續(xù)有中信銀行、中國工商銀行和中國銀行等多家銀行向各地教委推廣校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)第三方資金監(jiān)管方案。截至2021年5月，全國多地已出臺相關(guān)政策對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的預(yù)付費(fèi)實(shí)施監(jiān)管。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共治理能力存在較大差異，不同地區(qū)治理方式明顯不同：以上海為代表的政府治理能力較強(qiáng)的地區(qū)統(tǒng)籌考慮各行業(yè)預(yù)付費(fèi)監(jiān)管，將校外培訓(xùn)經(jīng)營統(tǒng)一納入市場行為加以管理，由政府建立專門的協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺，尤其是江蘇無錫首次提出的以信托方式監(jiān)管預(yù)付費(fèi)的辦法，值得各地借鑒；大多數(shù)省份由當(dāng)?shù)亟逃姓块T聯(lián)合其他部門，專門制定學(xué)科類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管辦法并推行試用；少數(shù)省份由政府授權(quán)非政府組織，以行業(yè)自律的名義發(fā)起資金監(jiān)管或者直接由互聯(lián)網(wǎng)金融平臺介入管理。上述做法形成了較好的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)總結(jié)如下。

(一)政府統(tǒng)籌實(shí)施各行業(yè)預(yù)付費(fèi)資金查詢和動態(tài)監(jiān)管

2018年，上海市公布《單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》，對發(fā)卡主體資格、發(fā)卡程序、預(yù)收資金的監(jiān)管作了明確規(guī)定，同時(shí)建立統(tǒng)一的單用途卡協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺。該平臺由市商務(wù)部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，并與市事中事后綜合監(jiān)管平臺、共同信用信息服務(wù)平臺、相關(guān)投訴舉報(bào)平臺等信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。家長在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完成課程繳費(fèi)后，可以進(jìn)入上海市單用途預(yù)付卡協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺，對未消課時(shí)預(yù)交學(xué)費(fèi)情況進(jìn)行查詢。平臺會對機(jī)構(gòu)未消課時(shí)預(yù)交學(xué)費(fèi)的資金情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，并將預(yù)警信息發(fā)送給教育部門和市場監(jiān)管部門。2021年11月，無錫市在試運(yùn)營“教育培訓(xùn)資金管理服務(wù)信托”系統(tǒng)，通過靈錫App接入，由校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家長和信托公司簽訂三方合同，家長把預(yù)付費(fèi)直接轉(zhuǎn)到信托專戶，信托公司向如約履行協(xié)議的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)劃款或向消費(fèi)者退費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)資金的有效監(jiān)管。若遇到不可抗力因素導(dǎo)致教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)需要清算，信托賬戶內(nèi)的學(xué)員預(yù)付費(fèi)將受到法律保護(hù)，信托公司會將余下的未消課時(shí)費(fèi)用退還給學(xué)員。臺灣地區(qū)在預(yù)付費(fèi)使用信托機(jī)制管理方面已有成熟經(jīng)驗(yàn)，早在2004年就已經(jīng)在專門的法律條款中明確信托作為預(yù)付資金監(jiān)管的相關(guān)管理?xiàng)l例。

(二)教育行政部門聯(lián)合有關(guān)部門實(shí)施學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)付費(fèi)資金監(jiān)管

《雙減意見》出臺后，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受資金監(jiān)管成為主管部門重新審核通過的必要條件。2021年5月，北京市教委等四部門聯(lián)合印發(fā)《學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)管理辦法(試行)》，要求學(xué)員通過“課程碼”預(yù)付學(xué)費(fèi)并存入指定銀行的專門監(jiān)管賬戶，機(jī)構(gòu)將必要的交易信息提供給銀行，銀行把預(yù)付課時(shí)費(fèi)按授課進(jìn)度同步、同比例撥付給機(jī)構(gòu)，同時(shí)對信息保密、余額保證金金額、大額資金異動預(yù)警、退費(fèi)規(guī)則及處理都作了明確規(guī)定。2021年11月，杭州市教育局等六部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管的通知》，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與銀行簽訂委托監(jiān)管協(xié)議，銀行按照協(xié)議約定向教育主管部門推送學(xué)費(fèi)專用賬戶信息，搭建“安心培訓(xùn)”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，將政府、學(xué)員和機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來。同時(shí)，結(jié)合浙江省教育廳對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的評價(jià)機(jī)制及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的信用分為A、B、C、D、E五個(gè)等級，學(xué)員及家長可通過市民端實(shí)時(shí)查看校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資金監(jiān)管和信用等級情況(5)李華清：《爭議教培機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2020年12月21日，第20版。。截至2021年6月底，全國31個(gè)省(區(qū)、市)的600余家教育行政部門與中國工商銀行共同推出“教培云”資金監(jiān)管平臺，服務(wù)近9 000家校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，學(xué)員及家長只需關(guān)注校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)微信公眾號并線上繳費(fèi)，監(jiān)管服務(wù)平臺就會按照協(xié)議約定的周期，分期分批將培訓(xùn)費(fèi)轉(zhuǎn)至校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)賬戶內(nèi)。機(jī)構(gòu)臨時(shí)支取資金需要申請，且每次僅能申領(lǐng)有限的金額。

(三)非政府組織機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)付費(fèi)資金監(jiān)管

深圳市消委會聯(lián)合市教育培訓(xùn)行業(yè)協(xié)會，為教育培訓(xùn)行業(yè)預(yù)付式消費(fèi)加“保險(xiǎn)”，引入“課誠寶”平臺和中國銀行等合作方，機(jī)構(gòu)方需要在“課誠寶”公眾號注冊賬戶。消費(fèi)者在“課誠寶”上購買課程可以申請預(yù)付費(fèi)監(jiān)管服務(wù)，申請成功后，消費(fèi)者支付的預(yù)付費(fèi)就到了中國銀行監(jiān)管的賬戶中。當(dāng)消費(fèi)者確認(rèn)上課后，該課程的費(fèi)用才會被劃轉(zhuǎn)到機(jī)構(gòu)賬戶。該平臺考慮到校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金被監(jiān)管后會因流動資金匱乏影響業(yè)務(wù)開展，特別推出普惠金融服務(wù)，即符合條件的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可向平臺申請資金，經(jīng)中國銀行審核通過后，獲得無抵押、無擔(dān)保、最高不超過1 000萬元人民幣的授信額度。具體條件是：校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需合法合規(guī)運(yùn)營三年以上，實(shí)際控制人無不良信用記錄且具備一定從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。這種由具有官方背景的民間行業(yè)組織牽頭的預(yù)付費(fèi)監(jiān)管方式，正好符合政府當(dāng)前的“放管服”改革要求。民辦教育協(xié)會可以利用身份優(yōu)勢，幫助學(xué)員及家長解決信息不對稱的問題，搭建政府部門與學(xué)員、家長之間的溝通橋梁，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的自動調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。日本政府在治理私立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的過程中，非常重視發(fā)揮行業(yè)自律的作用并取得了較好成效。在日本，私立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雖然賦予學(xué)員退費(fèi)的權(quán)利，但是嚴(yán)格的退費(fèi)條件、煩瑣的退費(fèi)程序、不公平的學(xué)費(fèi)返還比例等因素，大大影響了學(xué)員權(quán)利的行使。為降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本，日本私立教育協(xié)會主動為機(jī)構(gòu)提供糾紛預(yù)防預(yù)警機(jī)制和解決爭議的應(yīng)對機(jī)制(6)高牟：《日本民辦教育培訓(xùn)行業(yè)自律模式探析——以全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會為例》，《比較教育研究》2018年第8期，第14-22頁。。

(四)互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)獨(dú)自開發(fā)產(chǎn)品實(shí)施預(yù)付費(fèi)資金監(jiān)管

支付寶與教育信息化服務(wù)商“校寶在線”聯(lián)合研發(fā)了一款針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)費(fèi)監(jiān)管的“學(xué)費(fèi)碼”，基本套用支付寶最初在淘寶上線時(shí)的資金存管模式，即消費(fèi)者通過“學(xué)費(fèi)碼”將學(xué)費(fèi)存儲在支付寶中，支付寶將會按照教學(xué)進(jìn)度分次支付給校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。盡管此舉可以有效降低教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)倒閉或者跑路所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但因缺乏政府的參與，存在學(xué)員信息泄露、機(jī)構(gòu)信用安全等風(fēng)險(xiǎn)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)付費(fèi)一旦被金融機(jī)構(gòu)和銀行實(shí)施監(jiān)管，其辦學(xué)資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、退費(fèi)處理等信息及流水、經(jīng)營數(shù)據(jù)就會形成大數(shù)據(jù)，從而被互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)所掌握。支付寶于2017年公布全民賬單時(shí)，消費(fèi)者因不了解《螞蟻服務(wù)協(xié)議》而被默認(rèn)勾選相關(guān)內(nèi)容，該行為被認(rèn)為是不合理的。以上均說明，我國法律法規(guī)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、維權(quán)程序方面尚不健全。因此，缺少政府參與的純商業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式仍存在許多風(fēng)險(xiǎn)，包括學(xué)員違約、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違約、銀行違約以及支付寶違約等，且貫穿交易全過程。

(五)其他民生行業(yè)第三方資金監(jiān)管典型經(jīng)驗(yàn)

歐美國家的房屋買賣基本由專門的Escorw公司作為獨(dú)立第三人，負(fù)責(zé)資金監(jiān)管及房屋受讓、承讓之間各種條件的認(rèn)證(7)白鈞：《房屋交易資金第三方監(jiān)管模式探討》，出自：《面向21世紀(jì)的房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)——全國房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)發(fā)展峰會論文集》，2006年，第217-221頁。。Escorw是英美法系民商法范疇中的一個(gè)法律名詞，指由第三人保存、待條件成熟后交付受讓人的契據(jù)，在經(jīng)貿(mào)活動中具有增進(jìn)當(dāng)事人之間信任、保障合同履行的功能，因而被廣泛采用。我國存量房交易也逐步引入第三方資金監(jiān)管，中介公司“貝殼找房”主動聯(lián)合多家銀行，合作推出“貝殼—銀行資金存管”平臺，也就是第三方資金存管?？蛻舴靠畲婀茉阢y行專設(shè)賬戶，待約定條件達(dá)成后，房款再解凍至業(yè)主賬戶。如果交易失敗，房款會被返還至原賬戶，整個(gè)過程在線上完成，交易公開透明(8)陳靜、華佳、朱春等：《我國存量房交易資金風(fēng)險(xiǎn)及閉環(huán)監(jiān)管策略分析》，《房地產(chǎn)交易管理》2021年第1期，第55-60頁。。為保證中介機(jī)構(gòu)與銀行形成穩(wěn)定的合作關(guān)系，政府鼓勵和引導(dǎo)第三方參與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督。但為防止第三方擾亂市場秩序、向消費(fèi)者提供虛假產(chǎn)品質(zhì)量信息，政府必須對第三方進(jìn)行監(jiān)管(9)于濤、劉長玉：《政府與第三方在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中的演化博弈分析及仿真研究》，《中國管理科學(xué)》2016年第6期，第90-96頁。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“貝殼—銀行資金存管”平臺在資金監(jiān)管遵從自愿原則的地區(qū)，覆蓋面遠(yuǎn)低于杭州、蘇州、北京、大連以及煙臺等政府強(qiáng)制性要求的地區(qū)。由此可見，第三方資金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)在存量房交易行業(yè)已有不同程度的探索，總體衡量是可行的，利大于弊，且政府統(tǒng)籌強(qiáng)制推進(jìn)的信度更高、效果更好。

二、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)第三方資金監(jiān)管面臨的問題

《雙減意見》出臺后，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施第三方資金監(jiān)管成為規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的剛性要求，也是未來一段時(shí)間內(nèi)的工作重點(diǎn)。如前所述，各地已經(jīng)試點(diǎn)探索出多種資金監(jiān)管模式，且在實(shí)際推行中已取得一定成效，但作為教育培訓(xùn)監(jiān)管的新生事物，資金監(jiān)管在實(shí)踐層面還面臨專用賬戶未做到實(shí)時(shí)精準(zhǔn)監(jiān)管、最低余額保證金制度抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足、非法辦學(xué)影響第三方資金監(jiān)管政策落地、各地第三方資金監(jiān)管推進(jìn)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理水平不高等問題。

(一)專用賬戶未做到實(shí)時(shí)精準(zhǔn)監(jiān)管

2014年，重慶市政府明確對非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)費(fèi)采用專用存款賬戶監(jiān)管制度，并隨機(jī)抽查其大額資金流向。2019年，重慶市主城區(qū)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)費(fèi)監(jiān)管情況顯示，各區(qū)學(xué)費(fèi)專用賬戶覆蓋率已達(dá)90%以上，對防范機(jī)構(gòu)資金風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用(10)佘宇、闕明坤、高俊華：《如何規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)和避免卷款跑路》，2021-06-18，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13197258。。與此同時(shí)，專用賬戶信息溝通不暢、大額資金流動監(jiān)管不及時(shí)、學(xué)費(fèi)是否足額繳存不清等問題也較明顯，機(jī)構(gòu)資金鏈斷裂、舉辦者攜款跑路無法提前預(yù)知，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)增大。要解決以上政策執(zhí)行困境，需提升政策的回應(yīng)性和充足性，改善單一的治理方式，豐富和創(chuàng)新更多的治理措施(11)丁亞東、楊濤：《我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策的特征、問題與展望———基于21個(gè)省市政策文本的分析》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2019年第6期，第87-93頁。。

目前，大多數(shù)省份對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施培訓(xùn)費(fèi)專用存款賬戶監(jiān)管制度改革，學(xué)費(fèi)全額存入專用賬戶，由舉辦方、主管部門、銀行三方共同監(jiān)管。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，舉辦者質(zhì)疑教育主管部門審批資金的專業(yè)能力、專用賬戶資金的計(jì)息方式和從專用賬戶中劃撥給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的學(xué)費(fèi)周期及比例；互聯(lián)網(wǎng)金融平臺第三方存在資金挪用投資、虛擬平臺違約和信息泄露等風(fēng)險(xiǎn)(12)廖愉平：《我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管研究——以P2P平臺、余額寶、第三方支付為例》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2015年第2期，第51-57頁。；部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因不支持資金監(jiān)管，暗中也會有一些對策，如通過將培訓(xùn)費(fèi)打入私人賬戶、一次性分期簽訂多份合同、提高單節(jié)課時(shí)費(fèi)用和贈送部分課時(shí)等方式，隱性超期收費(fèi)。以上行為表現(xiàn)正如趙延?xùn)|(2007)所說：“從某些方面看，中國社會仍表現(xiàn)出強(qiáng)烈的前現(xiàn)代特征；而從另一些方面看，中國社會已經(jīng)進(jìn)入了后現(xiàn)代社會。這一特征表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)，就是我們不僅面臨大量傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，也無可避免地要應(yīng)對一些現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)?！?13)趙延?xùn)|：《解讀“風(fēng)險(xiǎn)社會”理論》，《自然辯證法研究》2007年第6期，第80-83頁。

(二)最低余額保證金制度抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足

在專用賬戶的基礎(chǔ)上，有的地區(qū)還建立了最低余額保證金制度，要求專用賬戶中的培訓(xùn)費(fèi)存款保持最低余額用于抵抗辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。重慶市要求最低余額應(yīng)能保證校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)6個(gè)月，該制度與專用賬戶實(shí)現(xiàn)了同步推進(jìn)；福州市要求新設(shè)立或設(shè)立不足一年的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)最低余額不少于10萬元，設(shè)立一年以上的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)最低余額不少于30萬元；北京市石景山區(qū)要求將年度預(yù)付費(fèi)的20%凍結(jié)為風(fēng)險(xiǎn)保證金。如果最低余額依據(jù)初期設(shè)置規(guī)模核定，那么隨著機(jī)構(gòu)培訓(xùn)規(guī)模擴(kuò)大、布點(diǎn)增多，最低余額保證金卻未隨之增長，機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力將會減弱。以某校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為例，審批時(shí)按初期規(guī)模維持6個(gè)月運(yùn)轉(zhuǎn)，核定的最低余額是100萬元，但按現(xiàn)在每個(gè)月運(yùn)營成本500萬元計(jì)算，要維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)6個(gè)月就需要繳納3 000萬元保證金。有的大型連鎖、集團(tuán)化經(jīng)營的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚至需要繳納上億元的保障金。如此一來，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)如果因經(jīng)營不善而跑路，賬戶中的最低余額保證金也是杯水車薪，根本解決不了實(shí)際問題。對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)付費(fèi)資金監(jiān)管已經(jīng)使其流動資金使用紅利逐漸喪失，如果再根據(jù)實(shí)際規(guī)模繳納維持6個(gè)月運(yùn)營的最低余額保證金，可能會使機(jī)構(gòu)經(jīng)營舉步維艱。根據(jù)2021年修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，非營利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)從經(jīng)審計(jì)的年度非限定性凈資產(chǎn)增加額中，按不低于年度非限定性增加額的10%的比例提取發(fā)展基金，用于學(xué)校的發(fā)展。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“營改非”后，國家將嚴(yán)格按照非營利性民辦學(xué)校對其進(jìn)行監(jiān)管，若已經(jīng)有最低余額保證金要求，再加上發(fā)展基金提取，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營將異常艱難。

(三)非法辦學(xué)影響第三方資金監(jiān)管政策落地

當(dāng)前，全國各地普遍存在合法機(jī)構(gòu)數(shù)量少于非法機(jī)構(gòu)數(shù)量的情況。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，區(qū)(縣)教育行政部門是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的主管部門。合法的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要先取得教育行政部門的辦學(xué)許可證，然后到工商部門或民政部門進(jìn)行分類登記。非法辦學(xué)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要有四類：一是教育咨詢公司、托管機(jī)構(gòu)等“有照無證”機(jī)構(gòu)擅自超范圍開展中小學(xué)學(xué)科教育培訓(xùn)；二是人力社保、文化旅游等部門審批的“有照有證”培訓(xùn)機(jī)構(gòu)擅自超范圍開展中小學(xué)學(xué)科教育培訓(xùn)；三是經(jīng)教育行政部門審批的合法機(jī)構(gòu)“一證多點(diǎn)辦學(xué)”或跨區(qū)辦學(xué)，未經(jīng)辦學(xué)地主管部門許可或備案；四是“無照無證”機(jī)構(gòu)非法開展中小學(xué)學(xué)科教育培訓(xùn)。例如，2017 年上海市教委、市工商主管部門會同市民政局、市人社局等對全市教育培訓(xùn)市場進(jìn)行排摸后發(fā)現(xiàn)，該市各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有近7 000家，其中 “有照有證”的約占1/4，“有照無證”的體量最大，“無照無證”的有1 300余家(14)陳晨、韓慶：《滬規(guī)范教育培訓(xùn)市場 502 家“無證”機(jī)構(gòu)已進(jìn)入關(guān)停階段》，2017-07-24，https://www.sohu.com/a/159467578_753057。。合法機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為總體相對規(guī)范，第三方資金監(jiān)管制度如果只在合法機(jī)構(gòu)中推行，勢必造成非法辦學(xué)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的野蠻生長，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，最終影響資金監(jiān)管政策的落地。

非法辦學(xué)治理難的主要原因有以下三點(diǎn)。一是部門之間協(xié)同執(zhí)法未形成合力。由于各部門對非法辦學(xué)的界定和各自權(quán)責(zé)理解不一、信息溝通不暢，部門間協(xié)調(diào)配合不力、互相推諉監(jiān)管責(zé)任的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是教育行政部門缺乏行之有效的行政處罰依據(jù)。教育行政部門有查處非法辦學(xué)的權(quán)力，但沒有法律授予的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其下發(fā)行政處罰決定書之后，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可能不執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳(15)孫伯龍：《我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入管制轉(zhuǎn)型: 理論與路徑》，《教育學(xué)報(bào)》2018年第4期，第 56-65頁。。目前各地對非法辦學(xué)的處置主要依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第六十二條、六十四條，我國已有的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》是20年前制定的，總體缺乏可操作性。三是教育行政部門缺乏專業(yè)執(zhí)法人員。教育行政部門經(jīng)過專業(yè)考試認(rèn)證的執(zhí)法人員較少，且未經(jīng)過系統(tǒng)的法律法規(guī)和執(zhí)法程序的培訓(xùn)，難以保障執(zhí)法過程的合法性。安陽等(2016)認(rèn)為，現(xiàn)有監(jiān)管體制已不能適應(yīng)發(fā)展需求，表現(xiàn)在監(jiān)管體系沒有理順、辦學(xué)許可證難以吊銷、年度檢查缺乏規(guī)范以及處罰權(quán)限存在沖突等(16)安楊、聶志琦：《我國民辦教育監(jiān)管存在的問題與對策探析:兼論教育法律一攬子修訂中的民辦教育》，《教育理論與實(shí)踐》2016年第19期，第19-23頁。。

(四)各地第三方資金監(jiān)管推進(jìn)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

現(xiàn)階段各地對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管的推動力度和方式各異。在推進(jìn)主體上，除了極少數(shù)由省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)外，多數(shù)都由地級市、區(qū)(縣)教育行政部門牽頭推進(jìn)，還有一些地區(qū)完全由民間社團(tuán)或互聯(lián)網(wǎng)金融自主推進(jìn)。在推動方式上，有政府強(qiáng)制性要求所有合法機(jī)構(gòu)納入資金監(jiān)管的，有機(jī)構(gòu)自愿加入的，有新機(jī)構(gòu)試點(diǎn)、老機(jī)構(gòu)自愿相結(jié)合的。在合作銀行方面，少數(shù)省份是由教育行政部門指定學(xué)費(fèi)監(jiān)管唯一合作銀行，多數(shù)省份允許校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自主選擇銀行，部分省份由主管部門認(rèn)證一批合作銀行，再由機(jī)構(gòu)自主選擇一家委托監(jiān)管。在學(xué)費(fèi)劃撥方式方面，部分省份采取消費(fèi)者上課確認(rèn)后“一課次一消”模式，部分省份采取一周、一個(gè)月或三個(gè)月的分期撥付方式。在學(xué)費(fèi)專用監(jiān)管賬戶設(shè)置方面，部分省份將學(xué)費(fèi)專用監(jiān)管賬戶、結(jié)算賬戶和最低余額賬戶合并統(tǒng)一管理；部分省份分別設(shè)置監(jiān)管賬戶和最低余額賬戶。深化第三方資金監(jiān)管降低了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)使用資金的靈活性，機(jī)構(gòu)本就意愿較低，如果同一省級行政區(qū)劃內(nèi)資金監(jiān)管方式缺乏統(tǒng)籌，實(shí)施起來機(jī)構(gòu)方阻力較大，尤其是一些跨區(qū)(縣)的大型機(jī)構(gòu)，難以在系統(tǒng)、財(cái)務(wù)和資金等方面適應(yīng)多條線、多模式和多賬戶的調(diào)整及管理。

(五)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理水平不高

銀行制定的學(xué)費(fèi)監(jiān)管方案顯示，消費(fèi)者在線上系統(tǒng)報(bào)名繳費(fèi)后，銀行監(jiān)管平臺根據(jù)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的課程信息判斷項(xiàng)目開課與否，開課前資金可提交系統(tǒng)自動退款，開課后監(jiān)管賬戶凍結(jié)資金，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需根據(jù)協(xié)議處理好退費(fèi)事項(xiàng)，待消費(fèi)者撤訴后資金才能得以解凍。如此一來，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)會面臨來自教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的重大壓力，因?yàn)橐坏┫M(fèi)者不滿意就會申請退費(fèi)，退費(fèi)處理不好就會影響當(dāng)期待清算資金劃撥，機(jī)構(gòu)將處于被動地位。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)費(fèi)收繳一旦由銀行實(shí)施監(jiān)管，其辦學(xué)資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、退費(fèi)處理等信息以及流水、經(jīng)營數(shù)據(jù)會通過銀行反饋給教育主管部門。這就要求培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理、稅收繳納、教學(xué)管理等必須合法合規(guī)，并且教學(xué)質(zhì)量得到消費(fèi)者的充分認(rèn)可。否則，違法違規(guī)和消費(fèi)者不滿意事項(xiàng)會層出不窮，極大地影響機(jī)構(gòu)運(yùn)營，增大其經(jīng)營壓力。目前來看，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理與行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)還存在差距。

除此之外，為開拓生源，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將培訓(xùn)貸款美化為分期付款?！芭嘤?xùn)貸”具體操作模式是：學(xué)員通過銀行或者消費(fèi)金融公司進(jìn)行分期貸款，貸款全部支付給校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，學(xué)員按時(shí)向金融機(jī)構(gòu)支付按揭。當(dāng)前，國家法律沒有明文禁止這種行為。由于語言類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一般收費(fèi)較高、市場需求迫切，相關(guān)行政部門也只能不斷提醒學(xué)員務(wù)必知曉相關(guān)內(nèi)容并同意貸款，且要求培訓(xùn)機(jī)構(gòu)找正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)(一般是銀保監(jiān)局、金融局批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu))放貸。即便是正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)貸款，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一旦倒閉，學(xué)員權(quán)益依然無法得到保障。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)停課后，消費(fèi)者依然需要償還每月學(xué)貸，致使市場秩序遭到嚴(yán)重破壞，消費(fèi)者權(quán)益無法得到保障，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)極大。

三、加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)第三方資金監(jiān)管的對策建議

德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪税熏F(xiàn)代社會稱作風(fēng)險(xiǎn)社會。在風(fēng)險(xiǎn)社會中，過去失去了決定現(xiàn)在的權(quán)利，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識是現(xiàn)代社會的生存規(guī)則之一(17)烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會》，譯林出版社2004年版，第35頁。。也就是說，過去沒有發(fā)生過“資金鏈斷裂”“卷款跑路”的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，不能決定其現(xiàn)在和以后都不會發(fā)生，探索校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)第三方資金監(jiān)管是防范風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐舉措，是促進(jìn)校外培訓(xùn)市場健康持續(xù)發(fā)展的有力保障。貝克指出：“沒有社會理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒有科學(xué)理性的社會理性是盲目的?！?18)烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會》，譯林出版社2004年版，第35頁。因此，實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的彌合或統(tǒng)一，是當(dāng)前校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的出路。

(一)完善專用賬戶監(jiān)管體系

新修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校收取費(fèi)用、開展活動的資金往來應(yīng)當(dāng)使用在主管部門備案的賬戶，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對該賬戶實(shí)施監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對非營利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易的審查。各地應(yīng)積極貫徹國家政策要求，由政府引入銀行等第三方實(shí)現(xiàn)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專用賬戶的有效監(jiān)管，同時(shí)組織專家團(tuán)隊(duì)研制專門的配套政策和操作流程，切實(shí)給予保障。首先，省級政府部門組織行業(yè)專家制定參與監(jiān)管銀行標(biāo)準(zhǔn)，屬地教育部門按規(guī)定建立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管銀行庫供機(jī)構(gòu)選擇，在同一區(qū)(縣)范圍內(nèi)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)只能選擇一家開戶銀行開設(shè)培訓(xùn)費(fèi)專用賬戶。其次，由于政府監(jiān)管人員有限，為實(shí)現(xiàn)對第三方監(jiān)管的實(shí)時(shí)控制，可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，從結(jié)構(gòu)功能、模式效能與體系機(jī)制三方面搭建“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金管理平臺”，以便及時(shí)公示校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)信息，實(shí)現(xiàn)學(xué)費(fèi)收支和退費(fèi)線上辦理、資金異動網(wǎng)絡(luò)預(yù)警等功能，從而對第三方實(shí)施有效監(jiān)控，降低政府監(jiān)管成本。省級教育行政部門可向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)購買資金監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺，并推廣使用。通過政府購買，受教育者的意見得到尊重，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)努力提高教育質(zhì)量、降低成本，政府集中力量搞好監(jiān)督管理，最終實(shí)現(xiàn)教育的專業(yè)性和有限教育資源產(chǎn)出的最大化(19)鮑勁翔：《財(cái)政教育支出效率與公共教育服務(wù)政府采購》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)(高等教育版)》2006年第2期，第1-4頁。。最后，《雙減意見》規(guī)定，寒暑假不能進(jìn)行學(xué)科類培訓(xùn)，建議國家將三個(gè)月收費(fèi)周期調(diào)整為與全日制學(xué)校一致，全年按上學(xué)期和下學(xué)期兩期收費(fèi)，若機(jī)構(gòu)方通過打折優(yōu)惠等方式誘導(dǎo)學(xué)員將學(xué)費(fèi)打入私人賬戶，應(yīng)按照《民辦教育促進(jìn)法》第六十二條的規(guī)定，以挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)肅查處。

(二)優(yōu)化最低余額保證金的來源、標(biāo)準(zhǔn)和用途

最低余額保證金繳納需兼顧保證金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營實(shí)際。實(shí)行預(yù)付費(fèi)第三方資金監(jiān)管后，由于延后劃撥學(xué)費(fèi)措施降低了資金的使用效率，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本不斷增加，建議將預(yù)付費(fèi)專用監(jiān)管賬戶與最低余額賬戶合并。由于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)基本建設(shè)和維修工程較少，流動資金需求大，可根據(jù)實(shí)際擴(kuò)大非營利性民辦學(xué)校每年提取發(fā)展基金的使用范疇，在依法依規(guī)基礎(chǔ)上充分考慮舉辦者的實(shí)際困難。例如，可將發(fā)展基金用于最低余額保證、教師福利保障等方面，以促進(jìn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。最低余額保證金額度可參照北京市《學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)管理辦法(試行)》的規(guī)定，“保證金總額不得低于本機(jī)構(gòu)所有學(xué)員單個(gè)收費(fèi)周期繳納的總金額，總金額可按上年度機(jī)構(gòu)收取所有學(xué)員單個(gè)收費(fèi)周期費(fèi)用的平均值測算”。最低余額保證金主要用于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)退還學(xué)員學(xué)費(fèi)、補(bǔ)發(fā)教師工資、償還其他債務(wù)等，機(jī)構(gòu)倒閉的后續(xù)處理費(fèi)用與當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)規(guī)模有較大關(guān)系，因此，最低余額保證金應(yīng)實(shí)行動態(tài)調(diào)整，例如泉州市規(guī)定，每年對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)最低余額保證金動態(tài)調(diào)整一次，并且對新設(shè)立機(jī)構(gòu)和已設(shè)立機(jī)構(gòu)的保證金額度作了明確規(guī)定。大型連鎖機(jī)構(gòu)在經(jīng)營模式、財(cái)務(wù)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力上都高度雷同，若一地的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)生辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，極可能引發(fā)學(xué)員對機(jī)構(gòu)整體信用的質(zhì)疑，發(fā)生全省甚至全國范圍內(nèi)的集群風(fēng)險(xiǎn)，建議省級教育行政部門對這類大型連鎖校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行最低余額統(tǒng)籌管理。例如，全國連鎖的校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“韋博英語”，2019年因經(jīng)營不善被迫關(guān)門，致使北京、四川、上海和重慶等地150余家線下門店相繼停課，僅北京一地的學(xué)員就約3 000人，涉及學(xué)員未消課時(shí)費(fèi)約3 000萬元(20)《韋博英語被爆北京六校區(qū)已停業(yè)，未來將宣布破產(chǎn)》，2019-10-07， https://www.sohu.com/a/345321964_120118452?spm=smpc.author.fd-d.5.1570601526730gnhR0Mk。。另外，允許校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在出現(xiàn)暫時(shí)性經(jīng)營困難時(shí)，可向主管部門申請“最低余額專用賬戶”內(nèi)的保證金，用于支付教職工的薪酬、培訓(xùn)場地租金等，以幫助機(jī)構(gòu)度過經(jīng)營危機(jī)。

(三)高度重視非法辦學(xué)治理

我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理已從國家和地方兩個(gè)層面建立起一套包含基本條件、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、變更終止的政策文件，這對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作的開展具有重要意義。作為依法治理和取締不規(guī)范培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的判定與程序依據(jù)，這些政策和規(guī)定將在治理實(shí)踐中發(fā)揮不可或缺的作用(21)李曼、劉熙：《民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理困境與政策應(yīng)對》，《中國教育學(xué)刊》2018年第7期，第26-31頁。。 但從總體上來看，這些文件比較籠統(tǒng)、過于原則，不能滿足當(dāng)下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)綜合治理的現(xiàn)實(shí)需要(22)毛婧、祁占勇、答喆：《教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律屬性與法律規(guī)制》，《中國教育學(xué)刊》2020年第8期，第66-70頁。。為徹底解決非法辦學(xué)這個(gè)頑疾，建議國家在政策上明確將教育部門許可的范圍限定在面向中小學(xué)生的文化課程類教育培訓(xùn)，統(tǒng)籌梳理各類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)類型及審批部門，厘清各部門監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行“誰審批誰監(jiān)管”，杜絕管理盲區(qū)。盡快完善《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》，對警告、罰款、停業(yè)整頓、取締關(guān)門等行政處罰給予具體指導(dǎo)。盡快出臺《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)黑白名單管理辦法》，為查處非法辦學(xué)提供政策依據(jù)。各地政府牽頭搭建校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息交流平臺，相關(guān)部門每個(gè)月按時(shí)互通非法辦學(xué)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)查處信息，教育行政部門負(fù)責(zé)將牽頭查處的機(jī)構(gòu)信息和處罰意見上傳系統(tǒng)，實(shí)行歸口管理，統(tǒng)一由市場監(jiān)管部門牽頭開展綜合執(zhí)法。各級政府官方宣傳平臺要劃出專門的版塊，公示校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相關(guān)信息，曝光非法辦學(xué)行為。例如，公示黑白名單，白名單的內(nèi)容可包括機(jī)構(gòu)名稱、審批機(jī)關(guān)、所有校區(qū)辦學(xué)地址以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管平臺經(jīng)費(fèi)使用等。省級教育行政部門滾動開展民辦教育管理人員政策培訓(xùn)，組織專家團(tuán)隊(duì)定期或不定期下區(qū)(縣)進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法指導(dǎo)，全面提升系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法能力。

(四)充分發(fā)揮民辦教育聯(lián)席會議制度的作用

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要各部門和各利益主體的協(xié)同治理。協(xié)同治理的本質(zhì)是通過在共同處理復(fù)雜社會公共事務(wù)過程中的相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同行動、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，從根本上彌補(bǔ)政府、市場和社會單一主體治理的局限性，通過各方的合作，以最低的成本實(shí)現(xiàn)公共利益最大化(23)李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期，第138-142頁。。建議各級政府充分發(fā)揮民辦教育聯(lián)席會議的作用，省級民辦教育聯(lián)席會議要統(tǒng)籌各相關(guān)部門，統(tǒng)一決定校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理辦法、年檢指標(biāo)體系、資金監(jiān)管政策以及建立資金監(jiān)管平臺等重大事項(xiàng)。如果各區(qū)(縣)都按不同方式進(jìn)行資金監(jiān)管，不僅監(jiān)管部門難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和協(xié)同辦理，而且機(jī)構(gòu)可能因各地政策尺度不一產(chǎn)生新的違規(guī)轉(zhuǎn)移支付行為。政策制定要考慮大機(jī)構(gòu)和小機(jī)構(gòu)面臨的不同情況，豐富監(jiān)管模式，讓機(jī)構(gòu)可以根據(jù)資金情況自由選擇。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，教育行政主管部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門建立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信用檔案和舉辦者信用制度，將年檢結(jié)果與辦學(xué)許可證信息掛鉤，許可期限內(nèi)年檢結(jié)果達(dá)到相應(yīng)等級的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可以在資金劃撥、最低余額保證金、申請協(xié)議銀行授信額度等方面享受優(yōu)惠。通過常態(tài)化的監(jiān)管措施和激勵機(jī)制，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為，促進(jìn)其高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

(五)強(qiáng)化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理和行業(yè)自律

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展除了要加強(qiáng)政府監(jiān)管外，也要強(qiáng)化其內(nèi)部管理。目前，國際上廣泛認(rèn)同的內(nèi)部管理，被寬泛地定義為“一個(gè)由董事會、管理層和其他人員實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營的有效性和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性以及符合適用的法律和法規(guī)等各類目標(biāo)提供合理保證的過程”(24)謝志華：《內(nèi)部控制、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理：關(guān)系與整合》，《會計(jì)研究》2007年第10期，第37-45頁。。集團(tuán)化、跨省跨區(qū)化、線上線下一體化是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)未來的發(fā)展趨勢，但機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理廣泛存在的財(cái)務(wù)信息不透明、機(jī)構(gòu)資金與其他經(jīng)營主體資金往來不規(guī)范、教育發(fā)展投入不足、發(fā)展同質(zhì)化等問題大大增加了辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，降低了運(yùn)行效率。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“營轉(zhuǎn)非”登記后，非營利性民辦學(xué)校舉辦者喪失了學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但舉辦者可以根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)及管理。因此，主管部門應(yīng)建立專家團(tuán)隊(duì)，指導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完善章程。章程一定要明確培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，將學(xué)校的管理制度、活動流程和標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評估和防范、監(jiān)督評價(jià)具體化，對舉辦者變更等重大事項(xiàng)建立集體決策制度，督促校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從各個(gè)環(huán)節(jié)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、衡量、評估、監(jiān)測和應(yīng)對，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在制定監(jiān)管政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確禁止校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)使用“培訓(xùn)貸”。同時(shí)，也要鼓勵民辦教育協(xié)會等行業(yè)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)自律、堅(jiān)持公益性辦學(xué)，如健全行業(yè)自律規(guī)范、加強(qiáng)行業(yè)誠信體系建設(shè)、協(xié)調(diào)解決服務(wù)糾紛、公布行業(yè)白名單、治理非法辦學(xué)以及協(xié)助預(yù)付費(fèi)資金監(jiān)管等。