惠向紅 杜世雄

(1.西安外事學(xué)院，陜西 西安 710077； 2.西安培華學(xué)院，陜西 西安 710125)

民辦高校分類管理政策出臺后，很多人擔(dān)心多數(shù)民辦高校會選擇營利性，并由此產(chǎn)生一系列問題，如國家、社會如何保障營利性民辦高校的發(fā)展，學(xué)生、家長及社會能否接受營利性民辦高校等。實際上，鑒于我國民辦高校投資辦學(xué)的性質(zhì)，民辦高校一直存在“以非營利之名行營利之實”的問題。梳理相關(guān)文獻后發(fā)現(xiàn)，眾多學(xué)者對分類管理政策持支持態(tài)度，在《民辦教育促進法》修訂前進行了充分的醞釀和討論，如：舉辦者利益訴求與國家需要的矛盾(1)王華、王德清：《民辦學(xué)校舉辦者利益訴求與國家需要的矛盾及化解路徑》，《中國教育學(xué)刊》 2017年第3期，第4-8頁。、舉辦者的人性困惑(2)陳文聯(lián)：《“道德人”還是“經(jīng)濟人”：民辦高校分類管理制度下舉辦者的人性困惑》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2018年第4期，第1-4頁。、分類管理十大未決問題(3)李虔、盧威：《民辦學(xué)校分類管理十大未決問題探析》，《中國教育學(xué)刊》2018年第8期，第5-12頁。、分類管理中面臨的瓶頸(4)方建鋒：《推進民辦學(xué)校分類管理中面臨的瓶頸問題分析》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第2期，第43-48頁。，也對非營利性民辦高校的法人結(jié)構(gòu)(5)李勤、鐘建芳：《制度視域下的我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)分析》，《黑龍江高教研究》2014年第9期，第56-58頁。、法人治理(6)鞠光宇：《分類管理制度下民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)研究》，《高教探索》2017年第1期，第88-93頁。、法人制度(7)黃洪蘭：《非營利性民辦高校法人制度的反思與推進》，《高校教育管理》2021年第1期，第69-76頁。(8)黃洪蘭：《法人產(chǎn)權(quán):現(xiàn)代民辦大學(xué)制度建設(shè)的要義》，《黑龍江高教研究》2018年第2期，第1-4頁。等作了全面檢討，還分析了民辦高校的“關(guān)聯(lián)交易”現(xiàn)象(9)董圣足：《民辦學(xué)校“關(guān)聯(lián)交易”的規(guī)制與自治》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。以及如何保障民辦高校非營利性的實現(xiàn)(10)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實現(xiàn)“非營利性”——以防范非公平關(guān)聯(lián)方交易保證“非營利性”的制度設(shè)計》，《教育發(fā)展研究》2018年第23期，第15-22頁。。這些研究對進一步區(qū)分營利性和非營利性民辦高校以及有效實現(xiàn)非營利性民辦高校的辦學(xué)宗旨具有重要意義，但它們都僅基于《民辦教育促進法》中對營利性、非營利性的法律術(shù)語，而不是基于對營利性、非營利性內(nèi)涵的探討。根據(jù)《民法典》對社會公益組織的界定，非營利性民辦高校屬于非營利法人中的捐助法人，這與以往民辦高校被定性為“民辦非企業(yè)單位”相比，進一步明確了非營利性民辦高校的組織屬性。基于此，本文試圖從非營利組織的角度對非營利性民辦高校的辦學(xué)宗旨做一番探討，以期促進非營利性民辦高校辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)。

一、非營利性民辦高校偏離辦學(xué)宗旨的表現(xiàn)

根據(jù)國務(wù)院1998年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民辦高校屬于“民辦非企業(yè)單位”。《民法典》整合了以往立法中對非營利法人的規(guī)定，采用營利法人、非營利法人的二元法人分類法，構(gòu)建了完整的法人類型，其中第八十七條規(guī)定：“以公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等。”此處的“社會服務(wù)機構(gòu)”對應(yīng)以前的“民辦非企業(yè)單位”(11)為更準確地反映社會服務(wù)機構(gòu)的定位和屬性、與《慈善法》的表述相銜接，2016年民政部公布的《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》(《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿)將“民辦非企業(yè)單位”更改為“社會服務(wù)機構(gòu)”，其對應(yīng)的法律名詞為“非營利組織”。。第九十二條進一步規(guī)定：“具備法人條件，為公益目的以捐助財產(chǎn)設(shè)立的基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格?！币虼耍菭I利性民辦高校的法律定位為捐助法人。根據(jù)《民法典》，捐助法人有三個特點：一是以財產(chǎn)的集合為基礎(chǔ)成立的法人；二是沒有成員或者會員，只設(shè)立理事會或監(jiān)事會；三是活動宗旨為通過資金資助促進科學(xué)研究、文化教育、社會福利和其他社會公益事業(yè)的發(fā)展，不具有營利性，屬于公益法人。

非營利組織具有非營利性、非政府性、非政治性、自治性和私法主體性的特點。非營利性、非政府性決定了非營利組織“所有者”的天然缺位。因此，董(理)事會、監(jiān)事會是非營利組織最重要的兩個治理結(jié)構(gòu)。依據(jù)非營利組織的上述特點，非營利性是非營利性民辦高校必須遵循的辦學(xué)準則。因此，非營利性民辦高校必須建立健全董(理)事會和監(jiān)事會等機構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部治理機制和強有力的外部監(jiān)督機制，以保障非營利性辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)。由于種種原因，現(xiàn)實中不少非營利性民辦高校偏離了辦學(xué)宗旨，給自身的健康可持續(xù)發(fā)展帶來了極大的負面影響。具體表現(xiàn)在如下四個方面。

(一)通過非公平關(guān)聯(lián)交易獲取經(jīng)濟回報

一些民辦高校舉辦者為了生存或擴大規(guī)模，不惜四處舉債，甚至高息攬儲(12)2005年8月，華西大學(xué)因辦學(xué)發(fā)展缺少資金，時任華西大學(xué)校長的被告人王明亮與他人商議以華西大學(xué)投資助學(xué)、教育扶貧的名義組建融資團隊，向社會公眾非法募集資金近24億元。自2004年起，西安聯(lián)合職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院在未經(jīng)國家相關(guān)機構(gòu)審批、許可的情況下，超出業(yè)務(wù)范圍，以集資建校等名義，以高利息、高回報為誘餌，向西安及周邊10余萬群眾非法吸儲130億元。。以往對部分民辦高校財務(wù)風(fēng)險的調(diào)查顯示，民辦高校辦學(xué)資金經(jīng)常入不敷出(13)王一濤：《民辦學(xué)校財務(wù)風(fēng)險及其防范——由華茂學(xué)校資金鏈斷裂所引發(fā)的思考》，《教育發(fā)展研究》2008年第24期，第40-43頁。(14)肖俊茹、王一濤、石猛：《民辦高校辦學(xué)風(fēng)險的根源探析及防范對策——基于32所民辦高校辦學(xué)風(fēng)險的案例》，《中國成人教育》2017年第15期，第52-57頁。，相關(guān)研究也證實了這一事實(15)周燕：《XJ民辦高校財務(wù)風(fēng)險衡量與控制研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué)2019年碩士學(xué)位論文，第13-18頁。。但2017年華立大學(xué)集團的上市數(shù)據(jù)顯示，該校每年營收額為5.4億元，凈利潤約2.3億元，毛利率約50%。該數(shù)據(jù)一經(jīng)公布，就引起輿論一片嘩然(16)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實現(xiàn)“非營利性”——以防范非公平關(guān)聯(lián)方交易保證“非營利性”的制度設(shè)計》，《教育發(fā)展研究》2018年第23期，第15-22頁。?！睹褶k教育促進法》修訂不到2年，已有多家教育公司在香港上市，另有30所民辦高校在A股或港股已經(jīng)或正在擬證券化，而上述民辦高校選擇的都是非營利性辦學(xué)(17)劉亮軍：《非營利性民辦高校政府監(jiān)管的“善治”選擇》，《高教探索》2019年第11期，第84-89頁。?？梢姡@些民辦高校均有著強大的資金籌措能力和利潤創(chuàng)造能力。事實就是，不少非營利性民辦高校舉辦者通過非公平關(guān)聯(lián)交易，規(guī)避相關(guān)法律，從學(xué)校獲取灰色回報，如后勤偽社會化、壓縮正常教學(xué)支出以及通過各種名目套取政府扶持資金等。董圣足(2018)指出：“在一些灰色關(guān)聯(lián)交易中，存在舉辦者所在公司或個人無償占用(挪用)學(xué)校學(xué)費的現(xiàn)象，甚至有利用學(xué)校平臺面向社會融資后再從事商業(yè)投資的情況。一旦公司或個人資金鏈斷裂，就會使學(xué)校的運行陷入極其危險的境地?！?18)董圣足：《民辦學(xué)校“關(guān)聯(lián)交易”的規(guī)制與自治》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。實踐中，頻頻發(fā)生的民辦高校財務(wù)危機事件足以說明這個問題的嚴重性。非營利性民辦高校通過非公平關(guān)聯(lián)交易獲得高額利潤的做法，已引起社會廣泛關(guān)注。

(二)以家族式控制方式實施民辦高校治理

民辦高校的創(chuàng)辦形式包括個人出資、企業(yè)出資和社會團體出資等。很多非營利性民辦高校實施家族式控制治理模式。該治理模式有兩種表現(xiàn)：一是橫向的家族治理模式，即學(xué)校所有關(guān)鍵崗位都由舉辦者親屬任職；二是縱向的家族治理模式，即由舉辦者子女參與學(xué)校管理，并逐漸成為學(xué)校的“一把手”。前者多為民辦高校初創(chuàng)期的治理結(jié)構(gòu)，后者則為“民一代”權(quán)力過渡到“民二代”的交接模式。據(jù)筆者對河南、山東、陜西等省份民辦高校的調(diào)研，“民二代”接棒執(zhí)掌民辦高校的比例呈增長趨勢。很多民辦高校由創(chuàng)辦者任董(理)事長，由子女任校長、副校長等。為了加強監(jiān)管，雖然各地都由教育主管部門派駐了專職的黨委書記，但黨委書記基本沒有實權(quán)。還有部分民辦高校的校長、副校長等多為聘任人員，難以獨立行使必要的行政權(quán)，還可能隨時被解雇，所以校長與董(理)事會尤其是董(理)事長的矛盾最大，被解雇的概率遠遠高于其他校領(lǐng)導(dǎo)。董(理)事長具有最高的權(quán)力，對學(xué)校開展的任何工作有最終決定權(quán)，監(jiān)事會也多為應(yīng)對上級部門的檢查而設(shè)立。很多基層教師甚至管理部門的領(lǐng)導(dǎo)都認可舉辦者為民辦高校的實際控制人，將自己置于“打工者”的行列。教代會、共青團、工會和學(xué)術(shù)委員會等監(jiān)管組織，往往難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

(三)侵犯師生合法權(quán)益

民辦高校收入主要來自學(xué)費、住宿費以及中央或地方政府劃撥的財政資金。近年來，民辦高校收費逐年增長，特別是一些省份實行市場化機制，收費完全放開，導(dǎo)致民辦高校學(xué)費越來越高，動輒兩三萬元/學(xué)期的學(xué)校和專業(yè)不在少數(shù)。筆者對陜西省公辦高校和民辦高校的學(xué)費進行對比后發(fā)現(xiàn)，民辦高校本科畢業(yè)生平均每生要比同層次的公辦高校本科畢業(yè)生多支出10萬元。但是，一些民辦高校學(xué)生接受的教育質(zhì)量并不與其支出成正比。為節(jié)約成本，這些民辦高校的師資水平較公辦高校低，教學(xué)時間也大多被壓縮，如提前放假、畢業(yè)班基本安排校外實習(xí)等。由于教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)時間得不到保障，這些民辦高校學(xué)生的學(xué)業(yè)往往不過關(guān)。還有一些民辦高校規(guī)定刊發(fā)論文或發(fā)明專利可以抵學(xué)分，滋生了幕后交易。學(xué)生權(quán)益受到侵害與師資水平有關(guān)，而造成師資水平低下的原因與民辦高校辦學(xué)體制機制有關(guān)。相較公辦高校，國家對民辦高校的扶持力度較小，直至近幾年，中央和地方政府才對民辦高校加大了扶持力度，但總體上來說力度仍不足，特別是在提高教師福利待遇和權(quán)益保障上。另外，在國家對民辦高校不斷加大扶持力度的同時，舉辦者卻減小了投入力度，出現(xiàn)了“國進民退”的現(xiàn)象(19)杜世雄、惠向紅：《民辦高校公共財政扶持政策的實施現(xiàn)狀與改進對策——基于廣東、陜西和上海三省(市)的考察》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2018年第1期，第18-23頁。。不論是與同類公辦高校教師待遇相比，還是與民辦高校蓬勃的發(fā)展態(tài)勢相比，民辦高校教師待遇均處于較低水平。李立國等(2018)指出，民辦高校教師待遇要比同類公辦高校低20%～40%(20)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實現(xiàn)“非營利性”——以防范非公平關(guān)聯(lián)方交易保證“非營利性”的制度設(shè)計》，《教育發(fā)展研究》2018年第23期，第15-22頁。。除職稱晉升可以增加收入外，目前民辦高校普遍沒有設(shè)計相應(yīng)的收入進階制度，導(dǎo)致教師一有機會便跳槽。董圣足(2018)提出，民辦高校降低了包括教師薪酬在內(nèi)的有效教學(xué)投入，最終勢必影響到教育質(zhì)量，損害廣大受教育者的合法權(quán)益(21)董圣足：《民辦學(xué)校“關(guān)聯(lián)交易”的規(guī)制與自治》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。。目前民辦高校最大的問題就是師生權(quán)益受到侵犯卻得不到應(yīng)有的監(jiān)管和處理，教師維權(quán)非常困難。

(四)未建立相應(yīng)的監(jiān)管制度

作為非營利組織，非營利性民辦高校的健康發(fā)展離不開政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。對于民辦高校的監(jiān)管，很多地方政府還停留在看材料、聽匯報的階段，對民辦高校發(fā)展中存在的問題不能給予必要的指導(dǎo)，或是指出問題并未給出解決方案，或是給出解決方案但不檢查落實效果。另外，《民辦教育促進法實施條例》雖然要求“國家機關(guān)工作人員不得擔(dān)任民辦學(xué)校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)的成員”，但是對國家機關(guān)工作人員退休后到民辦高校任職的情況并未作出規(guī)定。由于相關(guān)部門掌握著招生、年檢等多項可以決定民辦高校未來發(fā)展的權(quán)力，兩者間難免會存在利益輸送，導(dǎo)致政府在民辦高校監(jiān)管上“失靈”。同時，政府還存在過度監(jiān)管的行為，比如通過招生指標、項目審批等途徑控制民辦高校的發(fā)展。此外，由于缺乏必要的引導(dǎo)和相應(yīng)的社會環(huán)境，目前社會力量對民辦高校的監(jiān)督缺失。政府監(jiān)管不力、非營利性民辦高校信息披露制度不健全等，導(dǎo)致除如浙江樹人大學(xué)、西安歐亞學(xué)院等少數(shù)民辦高校有較高的信息披露度以外，大多數(shù)民辦高校未及時公布涉及財務(wù)、人力等事項的重要信息。有些民辦高校連董(理)事會、監(jiān)事會的成員信息都未對外公開，甚至連章程都無法在學(xué)校官網(wǎng)上查閱到。有些民辦高校未及時披露關(guān)系到考生及其家長利益的重要信息，如學(xué)費、住宿費以及教育教學(xué)的投入等。還有些民辦高校較少披露學(xué)校年度經(jīng)費支出、教職工聘任等重要信息，導(dǎo)致公眾知情權(quán)無法得到保障，廣大師生權(quán)益可能受損，最終影響非營利性民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、非營利性民辦高校偏離辦學(xué)宗旨的成因

非營利性民辦高校的辦學(xué)行為之所以會偏離辦學(xué)宗旨，既有學(xué)校外部環(huán)境的原因，也有學(xué)校內(nèi)部管理的原因；既有客觀原因，也有主觀原因，且某些主觀原因恰恰是某些客觀因素長期積累的結(jié)果。具體來說，包括以下四個方面。

(一)相關(guān)法律制度不完善

民辦教育公益性的實現(xiàn)離不開國家的財政扶持，更離不開法律制度的強有力保障。目前，民辦教育法律政策還有諸多完善空間，例如《民辦教育促進法》規(guī)定的分類管理，在相關(guān)新政及2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“新《實施條例》”)或地方制定的法規(guī)中都沒有相關(guān)的操作規(guī)定，從而給舉辦者“以非營利之名行營利之實”留下了法律漏洞。在學(xué)者的呼吁下，各級政府對公共財政扶持民辦教育已達成一致，但對扶持什么、怎么扶持、效果如何等缺少配套措施，造成民辦教育投入上的“國進民退”。法律對政府購買、稅收優(yōu)惠、生均撥款、師生權(quán)益保障等作的規(guī)定都較為原則性，地方政府的探索也未形成可借鑒的操作經(jīng)驗，政府監(jiān)管更是形同虛設(shè)。《民法典》規(guī)定，自捐助人出于特定目的捐出財產(chǎn)的那一刻起，捐助財產(chǎn)就完全脫離了包括但不限于捐助人的控制，而且也不會因財產(chǎn)管理人的改變而影響財產(chǎn)的存在和目的事業(yè)。由于我國民辦高校成長的歷史原因和相關(guān)法律法規(guī)對民辦高校內(nèi)部權(quán)力運作長期以來缺乏科學(xué)的制度設(shè)計，目前多數(shù)民辦高校的董事會成員主要由舉辦者或其親屬擔(dān)任，舉辦者很容易利用其董事長身份左右決策，使得學(xué)校的決策權(quán)往往集中在董事長一人或以董事長為中心的少數(shù)幾人手里，教職工、學(xué)生等其他利益相關(guān)者幾乎不能參與決策。新《實施條例》第十一條仍賦予舉辦者極大的權(quán)力，弱化了對舉辦者的規(guī)制，使舉辦者可以通過出任學(xué)校理事長、董事長或校長職務(wù)，通過對監(jiān)督機構(gòu)的虛置，來達到對學(xué)校的全面控制?，F(xiàn)行法律的這些規(guī)定加大了舉辦者控制學(xué)校的風(fēng)險，為舉辦者獲取利益提供了便利，但又未對教師、學(xué)生、政府以及其他利益相關(guān)者的權(quán)益保障作出具體安排，大大影響了非營利性民辦高校辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)。

(二)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)

民辦高校舉辦者多為個人、企業(yè)和社會團體。據(jù)董圣足(2018)的調(diào)查，在隨機抽取的640所樣本學(xué)校中，辦學(xué)資金來自個人和私營企業(yè)的比例高達95%(22)董圣足：《民辦學(xué)?！瓣P(guān)聯(lián)交易”的規(guī)制與自治》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。。在這些由個人和私營企業(yè)出資的民辦高校中，基本上由舉辦者擔(dān)任學(xué)校的董(理)事長。王一濤(2014)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在212所樣本高校中，由舉辦者擔(dān)任董(理)事長、校長、書記等重要職務(wù)的比例高達99.1%(23)王一濤：《我國民辦高校創(chuàng)辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁。。學(xué)校其他重要部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都是由舉辦者的親屬擔(dān)任。因而，家族化治理在民辦高校中具有普遍性。舉辦者擔(dān)任著學(xué)校的重要職務(wù)，在學(xué)校的創(chuàng)建、發(fā)展中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，在民辦高校的所有利益相關(guān)者中處于核心位置，擁有決策權(quán)。即使是校長這樣的高級管理人員，也只是“高級打工者”而已。部分民辦高校的章程甚至規(guī)定董(理)事長擁有一票否決權(quán)，其他董(理)事會成員都是根據(jù)舉辦者的要求辦事，很難發(fā)揮有效的制約作用?；谖覈褶k高校投資辦學(xué)的性質(zhì)，即使選擇了非營利性辦學(xué)，舉辦者追求經(jīng)濟回報的需求依然旺盛。當(dāng)舉辦者的物質(zhì)需求得不到滿足時，就可能引發(fā)利己性的短期行為?！睹褶k教育促進法》 規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制?！痹谶@里，用的是“應(yīng)當(dāng)”一詞，表明這一法律規(guī)范是一種命令性規(guī)范，而非授權(quán)性規(guī)范。另外，這一法律規(guī)范的適用對象是民辦學(xué)校，并沒有區(qū)分營利性和非營利性。因此，不管是營利性還是非營利性民辦學(xué)校，都應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)。雖然法律僅要求民辦學(xué)校“建立相應(yīng)的監(jiān)督機制”，并未明確要求建立監(jiān)事制度，但是監(jiān)事制度作為現(xiàn)代大學(xué)法人治理的重要組成部分，具有增強防范的功能，可以為董(理)事會的科學(xué)決策保駕護航，是實現(xiàn)教育公益性和民辦高等教育非營利性的有力保障。因此，很有必要在學(xué)校內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會。實踐中，民辦高校監(jiān)事會要么有名無實，要么完全在董(理)事會的控制之下，發(fā)揮不了應(yīng)有的監(jiān)督作用。由舉辦者掌握絕對權(quán)力的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，為舉辦者追求經(jīng)濟回報提供了便利。

(三)社會力量監(jiān)督不到位

非營利性民辦高校的辦學(xué)行為是否體現(xiàn)了非營利性，離不開社會各界強有力的監(jiān)督，而監(jiān)督的核心是對學(xué)校財務(wù)的監(jiān)督。非營利性民辦高校不是不被允許從事經(jīng)營活動，而是其從事經(jīng)營活動所獲得的利益是否用于教育事業(yè)，有沒有落入舉辦者的個人腰包？另外，非營利性民辦高校的資產(chǎn)既有舉辦者投入的資產(chǎn)，也有國家投入的資產(chǎn)。如何確保學(xué)校資產(chǎn)不被私人侵占，這是一個重要的現(xiàn)實問題。我國對非營利性民辦高校并未建立起辦學(xué)信息披露制度，對學(xué)校財務(wù)安全的監(jiān)管也十分薄弱，對學(xué)校財務(wù)審計的規(guī)定較簡單，導(dǎo)致其財務(wù)信息不公開、不透明，而這極不利于政府和社會對非營利性民辦高校的財務(wù)進行監(jiān)督。例如，針對民辦高校資產(chǎn)與財務(wù)制度的監(jiān)督，《民辦教育促進法》及其實施條例只規(guī)定學(xué)校要接受審批機關(guān)及其他相關(guān)部門的監(jiān)督，但是具體由哪些部門來監(jiān)督，按照何種程序進行監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容和職責(zé)是什么，對這些問題并未作出明確規(guī)定。又如，《民辦教育促進法》雖然要求民辦學(xué)校在每個會計年度末要將財務(wù)會計報告送交事務(wù)所進行審計，但是未對事務(wù)所的資質(zhì)等提出具體要求，這給民辦高校做假賬提供了可乘之機。此外，《民辦教育促進法》雖然要求民辦高校在財務(wù)會計報告審計結(jié)束后公布審計結(jié)果，但是對公布的方式、地點以及周期同樣未作規(guī)定，都由民辦高校自行決定。對社會、考生和家長十分關(guān)注的教育教學(xué)質(zhì)量，既沒有來自教育行政部門的檢查，也無來自第三方的評估，很多時候?qū)W校自吹自擂。對投資人拆借辦學(xué)資金投資個人企業(yè)的問題，也未引起相關(guān)部門的重視。非營利性民辦高校社會力量監(jiān)督之薄弱，已影響到該類民辦高校辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)。

(四)師生權(quán)益保障機制不健全

師生是民辦高校重要的利益相關(guān)者，保障師生合法權(quán)益是民辦高校和社會各界應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)?，F(xiàn)實中，有的民辦高校隨意壓縮教學(xué)時間、降低教學(xué)質(zhì)量，侵害學(xué)生的受教育權(quán)；有的民辦高校為降低辦學(xué)成本，不按國家規(guī)定為教師繳納社會保險或者隨意克扣教師工資，或者依仗其靈活的自主管理權(quán)以各種名義解聘教師，侵害教師的勞動權(quán)。2015年蘭州某民辦高校英語教師因患癌癥被學(xué)校開除的事件就是一個典型案例(24)趙志鋒：《蘭州高校女教師患癌被開除事件始末》，《法制日報》2016年8月25日，第5版。。民辦高校教職工普遍缺少歸屬感和安全感，已成為行業(yè)內(nèi)一個不爭的事實。另外，民辦高校教師不僅要承擔(dān)繁重的教學(xué)、科研任務(wù)，而且要承擔(dān)各種瑣碎的行政事務(wù)。繁重的工作任務(wù)使得民辦高校教師無暇提升自身的教學(xué)水平和科研水平，但科研任務(wù)的考核又使得教師不得不從事著低水平的科研，長此以往，陷入惡性循環(huán)。教師因缺乏歸屬感、安全感和幸福感，一有機會就會選擇離開民辦高校。教師隊伍不穩(wěn)定，損害的是學(xué)生權(quán)益。由于民辦高校主要由舉辦者或以舉辦者為核心的董(理)事會說了算，當(dāng)師生的合法權(quán)益受到侵害時，工會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會等組織大多保持沉默，不會站出來維權(quán)，進一步助長了民辦高校偏離辦學(xué)宗旨的氣焰。

三、非營利性民辦高校實現(xiàn)辦學(xué)宗旨的對策

非營利性民辦高校的辦學(xué)行為之所以偏離辦學(xué)宗旨，既有法律政策不完善、學(xué)校治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)的原因，也有社會力量監(jiān)督不到位、師生權(quán)益保障機制不健全的原因。因此，要保證非營利性民辦高校辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)，需要從四個方面綜合治理。

(一)完善相關(guān)法律制度

法律政策的作用在于規(guī)范、引導(dǎo)和保障。要保證非營利性民辦高校辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)，首先要完善相關(guān)法律制度。這一點美國的一些做法值得借鑒。美國法律從區(qū)分標準、管理體制、登記注冊、產(chǎn)權(quán)界定、日常管理、經(jīng)費資助和認證等方面，對營利性和非營利性私立高校作了嚴格規(guī)定(25)江虹、鞠光宇：《美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理研究》，《高教探索》2016年第1期，第52-56頁。?？梢哉f，我國《民辦教育促進法》的修訂正是吸收了美國法律比較積極合理的因素，如營利性、非營利性民辦高校的區(qū)分標準、產(chǎn)權(quán)界定以及對兩類高校的管理和資助辦法等。但美國法律對兩類高校還有許多更加詳細的規(guī)定，值得進一步借鑒。比如，在管理體制方面，在美國申請注冊非營利性私立高校，除了需要向州政府提供董(理)事會成員名單、學(xué)校章程、經(jīng)費來源、校長人選、師資情況、課程設(shè)置計劃等材料外，還需要提供衛(wèi)生、建設(shè)、消防等方面的材料，并接受相關(guān)部門的實際檢查(26)周梁云、穆美瓊：《美國私立教育法律制度的特點及其借鑒》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第3期，第35-39頁。；在稅收方面，非營利性私立高校若符合501(C)(3)的免稅條款，可以享受多種稅收優(yōu)惠，而營利性私立高校需將稅前收入的40%用于繳納資產(chǎn)財產(chǎn)稅、銷售稅、所得稅等。

“社會的需要和社會的意見常常或多或少地走在‘法律’的前面。”(27)梅因著，沈景一譯：《古代法》，商務(wù)印書館1959年版，第15頁。囿于對非營利組織功能的認識，我國現(xiàn)行立法難免存在一些缺失，有關(guān)非營利性民辦高校的法律政策供給明顯不足：或體系不完備，對實踐中存在的問題回應(yīng)不夠；或過于原則、操作性不強，很多地方政府僅照抄法律原文，制定的相關(guān)規(guī)定不夠細致，相關(guān)的檢查落實走過場或者治標不治本，結(jié)果是法律法規(guī)反復(fù)修訂，落實效果很不理想。為了促進非營利性民辦高校辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)，必須立足于教育公益性和非營利組織的屬性，借鑒其他國家的立法經(jīng)驗，針對我國民辦高等教育發(fā)展中存在的問題，建構(gòu)以《民法典》為統(tǒng)帥、非營利組織基本法為主導(dǎo)、非營利組織單行法為補充(28)伍治良：《我國非營利組織立法的原則、模式及結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第6期，第103-111頁。的較為完善的民辦高等教育法律體系，以促進其辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)。同時，要將法律法規(guī)的檢查落實作為中央和地方政府在分類管理初期規(guī)范、引導(dǎo)非營利性民辦高校健康發(fā)展的重要工作。

(二)健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

要保證非營利性民辦高校辦學(xué)目標的實現(xiàn)，除了完善相關(guān)法律制度外，還要規(guī)范學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。這一點美國的一些做法同樣值得借鑒。美國對營利性與非營利性私立高校在內(nèi)部治理架構(gòu)和運作管理上有著不同的特點。非營利性私立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力兩部分構(gòu)成，其組織結(jié)構(gòu)分別掌管學(xué)校的學(xué)術(shù)和行政權(quán)力。其中，行政權(quán)力包括董(理)事會、校長、二級學(xué)院和系，董(理)事會負責(zé)學(xué)校的長遠規(guī)劃，校長、院長和系主任等管理人員分別負責(zé)學(xué)校、二級學(xué)院和系一級的運作及管理，學(xué)術(shù)權(quán)力則掌握在教授會及各學(xué)科學(xué)術(shù)委員會手中。各治理主體之間相互制約、相互配合。而營利性私立高校則是由行政權(quán)力主導(dǎo)，股東大會掌握著最高權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力處于被支配的地位。

我國非營利性民辦高校要實現(xiàn)辦學(xué)宗旨，一定要嚴格按照非營利組織的相關(guān)規(guī)定，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。董(理)事會是非營利性民辦高校落實辦學(xué)自主權(quán)的重要治理結(jié)構(gòu)，其職責(zé)是制定學(xué)校教育政策和規(guī)劃學(xué)校未來發(fā)展，保障高校辦學(xué)資金的充裕、預(yù)算的合理和教育教學(xué)資源的優(yōu)化配置。因此，董(理)事會既要尊重大學(xué)自身的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和決策模式，又要引導(dǎo)民辦高校擔(dān)負起應(yīng)有的社會職責(zé)，為國家和社會培養(yǎng)更多優(yōu)秀的復(fù)合型人才。為此，董(理)事會要廣泛吸納社會各界精英參與到辦學(xué)中來，反映政府意志，回應(yīng)企業(yè)需求，守護教育卓越，提升管理水平，推動非營利性民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展。與此同時，為防止財政資金落入舉辦者的個人腰包、保證非營利性民辦高校的辦學(xué)行為符合其辦學(xué)宗旨，監(jiān)事(會)應(yīng)通過頂層設(shè)計保證學(xué)校的辦學(xué)活動真正體現(xiàn)非營利性?？梢越梃b我國臺灣地區(qū)“私立學(xué)校法”中監(jiān)察人有可疑事實向主管部門報告的規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)董(理)事會及其執(zhí)行機構(gòu)有違法、違規(guī)行為，監(jiān)事會可要求其限期整改。如果對方拒不改正，監(jiān)事會可向教育主管部門報告。也可組建由政府、舉辦者、教師、學(xué)生及其家長代表等組成的社員代表大會，作為學(xué)校的最高權(quán)力機關(guān)，由其選舉產(chǎn)生監(jiān)事并組成監(jiān)事會。監(jiān)事會對社員代表大會負責(zé)，并報告工作(29)惠向紅、杜世雄：《非營利性民辦院校財務(wù)監(jiān)管的法律思考》，《法制博覽》2021年第16期，第20-22頁。。

(三)加強社會監(jiān)督

非營利性民辦高校在享受國家稅收優(yōu)惠、政扶持待遇的同時，有義務(wù)接受國家和社會的監(jiān)督。由于我國一直未對民辦高校建立辦學(xué)信息披露制度，公眾無法對其進行有效監(jiān)督。楊德嶺等(2020)主張借鑒日本非營利性私立高校在會計監(jiān)督上的成功經(jīng)驗，要求該類高校定期向履行監(jiān)管職能的教育行政部門提供預(yù)算數(shù)據(jù)和年度報表，接受外部審計機構(gòu)必要的審計，并將財務(wù)數(shù)據(jù)向政府、投資者、捐贈者以及其他利益相關(guān)者披露，一旦發(fā)現(xiàn)問題，政府有權(quán)要求其改正(30)楊德嶺、楚英英：《非營利性民辦高校財務(wù)監(jiān)管的若干思考》，《國際商務(wù)財會》2020年第12期，第37-40頁。。對此，筆者認為，有必要以立法的形式建立健全教育行政部門的年度檢查制度，民辦高校的辦學(xué)信息公開制度、資產(chǎn)與財務(wù)審計制度，中國民辦教育協(xié)會的行業(yè)監(jiān)督制度，新聞媒體和普通公民的社會監(jiān)督制度，以強化公眾對非營利性民辦高校的監(jiān)督。例如，立法可明確要求非營利性民辦高校在每個會計年度結(jié)束時將資金收支情況向?qū)W校董(理)事會和教代會報告，并報送省級教育主管部門備案，在政府指定的官方網(wǎng)站向社會披露，接受社會監(jiān)督。在每個會計年度結(jié)束時，由省級教育主管部門委托權(quán)威的會計師事務(wù)所對民辦高校的年度會計報表進行審計，由審計部門對學(xué)校的財務(wù)收支及資產(chǎn)負債情況進行專項審計。同時，主管部門應(yīng)與財政、金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)通力合作，加強對非營利性民辦高校的財務(wù)監(jiān)管，對轉(zhuǎn)移資金挪作他用、違規(guī)收費、抽逃資金等違法違規(guī)行為加大打擊力度。另外，還可通過天眼查、企業(yè)查等軟件對投資人的投資狀況進行查閱；通過第三方平臺對學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量、師資水平等作出客觀的評價，并對存在的問題提出改進意見等?？傊?，只有將非營利性民辦高校置于全社會的監(jiān)督之下，才能真正保障其辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)。

(四)保障師生權(quán)益

“世界一流大學(xué)”最重要的標準之一就是大學(xué)教師的素質(zhì)(31)楊東平：《大學(xué)之道》，文匯出版社2003年版，第32頁。。大學(xué)不僅是傳播和分析知識的場所(教學(xué)與學(xué)術(shù))，更是創(chuàng)造知識(發(fā)明與創(chuàng)新)的場所(32)詹姆斯·J.杜德斯達著，劉彤、屈書杰、劉向榮譯：《21世紀的大學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第13頁。。大學(xué)之所以成為大學(xué)，就在于它能夠在廣闊的領(lǐng)域里為學(xué)生提供學(xué)習(xí)的空間，因此，大學(xué)必須為學(xué)生順利進入社會提供更有廣度和深度的課程，而課程的廣度和深度取決于教師的素質(zhì)。從“辦人民滿意教育”的前提出發(fā)，民辦高校要對標非營利組織的宗旨，切實提升教師素質(zhì)、維護教師權(quán)益。國家、地方以及所在高校要通過政策引領(lǐng)、制度保障和措施落實，為提升民辦高校教師素質(zhì)創(chuàng)造條件。同樣，民辦高校學(xué)生具有與公辦高校學(xué)生一樣的受教育權(quán)等各項權(quán)利，必須切實加以保障。

為更好地保障師生合法權(quán)益，有必要督促非營利性民辦高校盡快建立以維護師生權(quán)益為職責(zé)的監(jiān)事會。鑒于民辦高校的實際，為了不使監(jiān)事會淪為董(理)事會的附庸，除了由政府用專項資金保障監(jiān)事的職務(wù)報酬外，還要加強監(jiān)事職權(quán)，賦予監(jiān)事對董(理)事、校長等違反法律、法規(guī)或者學(xué)校章程的行為進行監(jiān)督、批評，責(zé)令整改，必要時可向教職工代表大會、學(xué)生代表大會、董(理)事會報告，提請罷免其職務(wù)的權(quán)利。當(dāng)董(理)事、校長等的行為損害學(xué)校或教職工、學(xué)生的利益時，監(jiān)事享有要求其改正，必要時向教職工代表大會、學(xué)生代表大會或國家有關(guān)主管機關(guān)報告，單獨或協(xié)助相關(guān)當(dāng)事人向人民法院提起訴訟的權(quán)利。另外，對于損害教師權(quán)益的行為，教育主管部門、社會輿論監(jiān)督單位以及學(xué)校黨委、工會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會等應(yīng)該有所作為，積極支持師生維權(quán)。

四、結(jié) 語

非營利組織的基本性質(zhì)為非營利性、非政府性、非政治性、自治性和私法主體性，其中，非營利性和非政府性決定了非營利組織“所有者”的天然缺位，因此完善的執(zhí)行機制和監(jiān)督機制是非營利組織健康發(fā)展的基本保障。鑒于我國民辦高校投資辦學(xué)的性質(zhì)，非營利性民辦高校不論是從頂層設(shè)計和實際運作，還是從社會監(jiān)督和治理結(jié)構(gòu)等方面，都偏離了非營利組織的宗旨。目前我國非營利性民辦高校偏離辦學(xué)宗旨不是由單個因素造成的，而是上述各個因素綜合作用的結(jié)果。特別是新修訂的《民辦教育促進法》及其實施條例不是完全基于問題的解決對法律進行細化或深化，一些非營利性民辦高校愈來愈偏離辦學(xué)宗旨?；谶@樣的考量，本文認為，要扭轉(zhuǎn)這種形勢，應(yīng)制定有前瞻性、有針對性，切實按照非營利組織宗旨運行的法律法規(guī)。為此，中央和地方政府必須盡快完善與非營利性民辦高校相關(guān)的法律制度，出臺具體的實施細則。同時，健全非營利性民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加大輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的力度，構(gòu)建更完善的師生權(quán)益保障機制，從而確保非營利性民辦高校辦學(xué)宗旨的實現(xiàn)。