潘 多 王明進(jìn)

【內(nèi)容提要】 2020年1月底，英國(guó)正式退出歐盟，雙方關(guān)系進(jìn)入過渡期。盡管受到英國(guó)脫歐延遲和新冠疫情的雙重沖擊，但英國(guó)和歐盟仍在不延長(zhǎng)過渡期的情況下談判達(dá)成《貿(mào)易與合作協(xié)定》，就雙方未來關(guān)系達(dá)成一致?！秴f(xié)定》通過四個(gè)支柱確定了雙方未來關(guān)系的基本框架，分別為：自由貿(mào)易協(xié)定，雙方在廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面的合作伙伴關(guān)系，在公民安全方面的新伙伴框架，以及《協(xié)定》治理框架，即對(duì)整個(gè)協(xié)定的執(zhí)行和管理專門訂立的框架條款?！秴f(xié)定》的簽訂避免了英國(guó)無協(xié)議脫歐對(duì)英歐關(guān)系的沖擊，最大限度地保證了英歐關(guān)系向后脫歐時(shí)代的過渡，規(guī)定了雙方未來關(guān)系的大方向，它的簽署意味著英國(guó)已經(jīng)退出歐盟單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟以及所有歐盟政策和國(guó)際協(xié)議，英歐關(guān)系將在新的起點(diǎn)開始新的發(fā)展。但受雙方談判意愿和時(shí)間的限制，《協(xié)定》的達(dá)成較為倉(cāng)促且存在局限性和不穩(wěn)定性，面臨多種被修改、暫停甚至完全終止的風(fēng)險(xiǎn)?！秴f(xié)定》的簽署意味著英歐關(guān)系的巨大轉(zhuǎn)向，其對(duì)雙方關(guān)系的影響將隨著時(shí)間的推移日益顯露出來。

英國(guó)脫歐公投之后，關(guān)于英國(guó)和歐盟應(yīng)該保持什么樣關(guān)系的問題成為關(guān)注的焦點(diǎn)。英國(guó)在2017年3月29日根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第50 條向歐盟理事會(huì)提交退出歐盟通知后，一度主張將退出歐盟事宜和雙方未來關(guān)系的談判一并處理。但歐盟認(rèn)為，第50 條并沒有提到成員國(guó)退出之后的雙方關(guān)系問題，反對(duì)將兩者一并處理。歐盟理事會(huì)在2016年5月英國(guó)脫歐公投通過之后發(fā)表的聲明也明確表示，在英國(guó)退出歐盟之后才能確立雙方新的關(guān)系。歐盟認(rèn)為，歐盟不能同自己的成員國(guó)談判未來的關(guān)系。根據(jù)2019年10月17日英國(guó)與歐盟達(dá)成的《退出協(xié)議》（the EU-UK Withdrawal Agreement），英國(guó)于2020年1月31日離開歐盟?！锻顺鰠f(xié)議》只是雙方為了避免英國(guó)退出歐盟造成的混亂而達(dá)成的協(xié)議，它規(guī)定英國(guó)在2020年1月31日退出歐盟和歐洲原子能共同體，但并沒有就英國(guó)與歐盟的未來關(guān)系達(dá)成一致，這個(gè)任務(wù)在英國(guó)脫歐之后設(shè)置的過渡期內(nèi)談判完成。①根據(jù)《退出協(xié)議》，在過渡期內(nèi)，歐盟的法律規(guī)定繼續(xù)在英國(guó)適用，雙方的權(quán)利和義務(wù)沒有發(fā)生根本性變化。但英國(guó)和歐盟的關(guān)系在法律上已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，英國(guó)已經(jīng)不是歐盟的成員國(guó)，英國(guó)不再參加歐盟的機(jī)構(gòu)、代表處、各類辦公室等。因此，直到2020年1月底英國(guó)正式退出歐盟之后，英國(guó)和歐盟才啟動(dòng)關(guān)于未來雙方關(guān)系的談判，并在2020年12月24日達(dá)成了《貿(mào)易與合作協(xié)定》（Trade and Cooperation Agreement,以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》），確定了英國(guó)和歐盟之間未來關(guān)系的基本框架。

一、英國(guó)與歐盟在雙方未來關(guān)系問題上的分歧

2020年1月31日英國(guó)退出歐盟之后，雙方關(guān)系進(jìn)入過渡期，雙方應(yīng)該在過渡期內(nèi)就未來的關(guān)系展開談判。歐盟和英國(guó)關(guān)于《北愛爾蘭議定書》以及雙方為達(dá)成《退出協(xié)定》而做出的《政治宣言》是談判的基礎(chǔ)。前者明確北愛爾蘭是英國(guó)關(guān)稅領(lǐng)土的一部分，來自北愛爾蘭貨物繼續(xù)受益于歐盟的免關(guān)稅準(zhǔn)入；后者則為歐盟和英國(guó)新的關(guān)系設(shè)定了目標(biāo)，雙方同意發(fā)展范圍廣泛和平衡的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，盡可能地促進(jìn)貿(mào)易和投資，同時(shí)尊重歐盟單一市場(chǎng)和英國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)關(guān)稅同盟的完整性，并承認(rèn)英國(guó)獨(dú)立貿(mào)易政策的未來發(fā)展。在英國(guó)的要求下，對(duì)外政策、外部安全和防衛(wèi)等政策領(lǐng)域，盡管在此前的《政治宣言》中提到過，并不在談判之列，談判也不包含金融方面的具體措施、數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制以及健康衛(wèi)生評(píng)估等方面的內(nèi)容。英國(guó)和歐盟關(guān)于未來關(guān)系的談判主要是針對(duì)經(jīng)貿(mào)關(guān)系及相關(guān)領(lǐng)域治理方面的內(nèi)容。

歐盟和英國(guó)分別于2020年3月和5月公布了各自的談判文本草案。歐盟發(fā)布了一份題為《與英國(guó)新伙伴關(guān)系協(xié)定》（ANP）的單一草案文本，①European Commission, Task Force for Relations with the United Kingdom, Draft Text of the Agreement on the New Partnership with the United Kingdom, March 18, 2020, UKTF (2020)14.把自己的立場(chǎng)融匯到一個(gè)長(zhǎng)達(dá)440 頁的文件當(dāng)中。英國(guó)分不同政策領(lǐng)域公布了的9 份文本草案，其中包括《全面自由貿(mào)易協(xié)定》（CFTA）和《漁業(yè)框架協(xié)定》，②這九個(gè)文件分別是：The Future Relationship with the EU; Draft UK-EU Comprehensive Free Trade Agreement (CFTA); Draft UK-EU EFTA Annexes; Draft Fisheries Framework Agreement; Draft Air Transport Agreement; Draft Civil Aviation Safety Agreement; Draft Annexes to Civil Aviation Safety Agreement;Draft Energy Agreement; Draft Social Security Coordination Agreement; Draft Civil Nuclear Agreement;Draft Agreement on Law Enforcement and Judicial Coorperation in Criminal Matters; Draft Agreement on the Transfer of Unaccompanied Asylum-Seeking Children; Draft Agreement on the Readmission of People Residing without Authorization; “Letter from David Frost to Michel Barnier,” May 19,2020, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/886168/Letter_to_Michel_Barnier_19.05.20.pdf; “The UK’s Approach to Negotiations with the European Union,” Prime Minister’s Office, 10 Downing Street, February 27, 2020, May 19, 2020, https://www.gov.uk/government/publications/our-approach-to-the-future-relationship-with-the-eu。分別就其所關(guān)注的領(lǐng)域提出了自己的立場(chǎng)。

1.貨物貿(mào)易。英國(guó)和歐盟都不希望英國(guó)無協(xié)議脫歐，而希望達(dá)成一個(gè)零關(guān)稅、零配額的自由貿(mào)易協(xié)定，以維持貿(mào)易關(guān)系的現(xiàn)狀。然而，零關(guān)稅并不能消除所有的“非關(guān)稅壁壘”，而非關(guān)稅壁壘的兩個(gè)主要來源是衛(wèi)生與植物檢疫措施和原產(chǎn)地規(guī)則。（1）衛(wèi)生和植物檢疫措施旨在預(yù)防疾病以及食品和飲料中的添加劑引起的風(fēng)險(xiǎn)。通常，每個(gè)國(guó)家都會(huì)制定自己標(biāo)準(zhǔn)，并在嚴(yán)格的條件下允許從其他國(guó)家進(jìn)口，包括列出授權(quán)機(jī)構(gòu)的清單。歐盟的案文草案尋求以世貿(mào)組織《實(shí)施衛(wèi)生和植物檢疫措施協(xié)定》為基礎(chǔ)的措施，還允許締約方在科學(xué)證據(jù)不足的情況下臨時(shí)采取衛(wèi)生和植物檢疫措施，并在“合理時(shí)間內(nèi)”為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尋求科學(xué)證據(jù)。英國(guó)的草案文本提出，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的國(guó)際植物檢疫認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)適用于植物認(rèn)證和等效性的確定。（2）原產(chǎn)地原則（RoO）是基于附加值和/或加工業(yè)務(wù)的份額確定產(chǎn)品生產(chǎn)或制造國(guó)家的一套復(fù)雜規(guī)則。根據(jù)普遍的自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定，只有在合作伙伴領(lǐng)土上生產(chǎn)的商品才能享受優(yōu)惠關(guān)稅。原產(chǎn)地原則可能包括“累計(jì)”規(guī)則，該規(guī)則考慮了源自自由貿(mào)易協(xié)定伙伴國(guó)家的中間產(chǎn)品（雙邊累計(jì)）和/或源自第三國(guó)的中間產(chǎn)品（對(duì)角累計(jì)）。③對(duì)角線累計(jì)通常在兩個(gè)以上的國(guó)家之間進(jìn)行，條件是這些國(guó)家擁有包含相同原產(chǎn)地規(guī)則的自由貿(mào)易協(xié)定，并規(guī)定了它們之間的累計(jì)原則。詳情見Issam Hallak, “EU-UK Future Relationship: Rules of Origin,”EPRS, European Parliament, April 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649364/EPRS_BRI (2020) 649364_EN.pdf。幾乎所有歐盟自由貿(mào)易協(xié)定都規(guī)定了雙邊累積，但很少規(guī)定對(duì)角累積。歐洲議會(huì)也持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為歐盟英國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定若適用不受限制的累積規(guī)則可能被生產(chǎn)商用作允許搭便車的工具。英國(guó)的立場(chǎng)則相反，英國(guó)支持原產(chǎn)地原則允許其他自由貿(mào)易協(xié)定伙伴的生產(chǎn)對(duì)角累積。

2.金融服務(wù)。歐盟在服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭小皻W盟護(hù)照”。在銀行和其他金融服務(wù)領(lǐng)域，“歐盟護(hù)照”使在歐盟設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)其成員國(guó)頒發(fā)的許可證并在其監(jiān)督下在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)提供金融服務(wù)?！皻W盟護(hù)照”的有效性依賴于兩個(gè)要素:（1）一套符合歐盟法律的審慎要求，（2）許可證的相互承認(rèn)。在歐盟之外，只有歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的成員才有“歐盟護(hù)照”。英國(guó)退出歐盟之后，英國(guó)的服務(wù)提供商就自動(dòng)失去其在歐盟自由提供服務(wù)的權(quán)利，若要提供服務(wù)，就要遵守所在國(guó)的規(guī)則，而歐盟各成員國(guó)對(duì)第三國(guó)提供的規(guī)則可能是不一樣的。歐盟委員會(huì)2020年2月3日提交的談判授權(quán)建議，監(jiān)管金融系統(tǒng)之間互動(dòng)的關(guān)鍵工具將是單邊對(duì)等框架（the unilateral equivalence frameworks）。歐盟提交的談判草案在服務(wù)和投資這一標(biāo)題下設(shè)立了關(guān)于金融服務(wù)的章節(jié)，提議將金融服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入建立在關(guān)于特定活動(dòng)和金融服務(wù)類型的單邊對(duì)等決定的基礎(chǔ)上。歐盟強(qiáng)調(diào)其對(duì)等決定的單方面性質(zhì)，同時(shí)指出透明度和與英國(guó)的適當(dāng)磋商非常重要。歐盟還強(qiáng)調(diào)了英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管與歐盟保持緊密一致的重要性，以保持對(duì)等。英國(guó)的草案有專門一章是針對(duì)金融服務(wù)的。英國(guó)主張，金融服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入基于允許相互承認(rèn)的特定活動(dòng)和金融服務(wù)類型的單邊對(duì)等決定。英國(guó)提議，該協(xié)議應(yīng)促進(jìn)金融穩(wěn)定、市場(chǎng)誠(chéng)信以及金融服務(wù)對(duì)投資者和消費(fèi)者的保護(hù)。此外，英國(guó)提議對(duì)金融服務(wù)實(shí)行互惠最惠國(guó)待遇，沒有任何限制或約束，并在獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)的情況下，將其擴(kuò)展至“新”金融服務(wù)。英國(guó)還提議成立一個(gè)聯(lián)合金融服務(wù)委員會(huì)，監(jiān)督新安排的實(shí)施并解決爭(zhēng)端。

3.數(shù)字貿(mào)易。數(shù)字貿(mào)易，根據(jù)經(jīng)合組織的說法，是以數(shù)字方式訂購(gòu)和/或交付的出口和進(jìn)口，是歐盟和英國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要組成部分，它包括通過互聯(lián)網(wǎng)提供的跨境金融服務(wù)、交付在線訂購(gòu)包裹的零售商以及撮合買賣雙方的中介平臺(tái)。數(shù)字貿(mào)易并沒有成為談判中最具爭(zhēng)議的話題之一，但雙方的立場(chǎng)也有一定的差異。歐盟的草案文本有關(guān)于數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)流動(dòng)的專門章節(jié)（第七章），而英國(guó)的《全面自由貿(mào)易協(xié)定》（CFTA）草案只在第18 章包括了類似的條款。與歐盟形成對(duì)比的是，英國(guó)采取了更自由的方式，這在一定程度上反映了英國(guó)正在展開的與美國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定談判中所持的立場(chǎng)。雙方對(duì)出于公共政策原因（如數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私）在限制轉(zhuǎn)讓的程度上存在分歧。英國(guó)提議各方承諾包括個(gè)人數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，而歐盟則縮小了對(duì)禁止數(shù)據(jù)本地化要求的承諾，但不影響數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私措施，包括跨境數(shù)據(jù)傳輸。這些提議表明，雙方都認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私規(guī)則的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。盡管英國(guó)的提議要求各方采用或維護(hù)數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則，但歐盟的文本將其留給各方自行決定，同時(shí)規(guī)定數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私規(guī)則優(yōu)先于所有貿(mào)易條款。

4.公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。如果兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間的貿(mào)易關(guān)稅和配額被取消，企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)加劇，為了維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)條件，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間的自由貿(mào)易協(xié)定可能包括公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境（Level Playing Field, LPF）條款。公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境條款通常涉及國(guó)家補(bǔ)貼，但也可能包括促進(jìn)勞工和環(huán)境等其他相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的“趨同”。歐盟很擔(dān)心英國(guó)脫歐后會(huì)降低相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)展開不利于歐盟各國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。為避免出現(xiàn)這一情況，《政治宣言》指出，各方應(yīng)維護(hù)過渡期結(jié)束時(shí)通行的歐盟和英國(guó)共同標(biāo)準(zhǔn)，并具體提及國(guó)家援助、競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)和就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境、氣候變化和相關(guān)稅務(wù)事項(xiàng)等領(lǐng)域。①歐洲議會(huì)的一份研究文件《歐盟和英國(guó)未來的關(guān)系：規(guī)則的起源》第6 部分說明了零關(guān)稅零配額的歐盟和英國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定必須有一個(gè)可靠的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的地理因素。Issam Hallak, “EU-UK Future Relationship: Rules of Origin,” Section 6, the EPRS Briefing, European Parliamentary Research Service, PE 642.364 - April 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649364/EPRS_BRI (2020)649364_EN.pdf。歐盟和英國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)有企業(yè)和稅收的定義和目標(biāo)方面立場(chǎng)一致（只有一個(gè)關(guān)于避稅的例外），但雙方在社會(huì)政策和勞工監(jiān)管、環(huán)境法和應(yīng)對(duì)氣候變化等領(lǐng)域出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性分歧。歐盟堅(jiān)持認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)和地理上的接近證明了要求歐盟和英國(guó)零關(guān)稅和零配額自由貿(mào)易協(xié)定納入確保標(biāo)準(zhǔn)趨同的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境條款是合理的。為此，歐盟草案案文確認(rèn)了社會(huì)政策和勞工條例以及環(huán)境法領(lǐng)域的不倒退原則和未來的協(xié)調(diào)條款。關(guān)于國(guó)家補(bǔ)貼，歐盟草案案文規(guī)定，歐盟法院將擁有對(duì)歐盟法律在國(guó)家補(bǔ)貼方面的解釋方面的管轄權(quán)。英國(guó)方面拒絕歐盟提出來的不倒退和未來調(diào)整原則，其談判案文草案呼吁各方承諾遵守國(guó)際公約，并重申英國(guó)的“監(jiān)管權(quán)”，反對(duì)歐盟法律和機(jī)構(gòu)參與爭(zhēng)端解決。英國(guó)草案重申了世貿(mào)組織協(xié)定規(guī)定的締約方的權(quán)利和義務(wù)，含蓄地提到補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)來解決將來的爭(zhēng)端。

5.漁業(yè)。歐盟1983年正式制定共同漁業(yè)政策（CFP），1992年進(jìn)行了修訂，提出了平等入漁原則、漁業(yè)配額制度、統(tǒng)一漁業(yè)執(zhí)照制度、漁業(yè)資源的保護(hù)措施和減船計(jì)劃等。漁業(yè)配額原則基于“相對(duì)穩(wěn)定”的原則，體現(xiàn)的是《共同漁業(yè)政策協(xié)定》通過之前不同成員國(guó)在這些地區(qū)的漁獲量份額。平等入漁原則將成員國(guó)漁船作業(yè)范圍限制在各國(guó)海岸線12 海里以外，以保護(hù)沿岸國(guó)漁民的利益。②李勵(lì)年：《英國(guó)官方報(bào)告稱：歐盟共同漁業(yè)政策（CFP）總體失敗》，《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2014年第4 期，第322 頁。雙方爭(zhēng)議最大的是歐盟在英國(guó)水域的漁獲量以及可能引入的關(guān)稅，因?yàn)檫@將特別影響英國(guó)漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品向歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的出口。另外，雙方的爭(zhēng)議還包括對(duì)貿(mào)易造成更大障礙的非關(guān)稅措施，特別是針對(duì)鮮魚和貝類的貿(mào)易措施。

英國(guó)希望重新討論漁獲量問題，以獲得更高的配額，它還提議就漁業(yè)問題達(dá)成一項(xiàng)單獨(dú)的協(xié)議，包括海域準(zhǔn)入、漁獲量限制和漁業(yè)管理合作。英國(guó)提出的漁業(yè)協(xié)定草案重申了英國(guó)的目標(biāo)是被承認(rèn)為獨(dú)立的沿海國(guó)，要求結(jié)束目前的固定配額制度，而未來的配額分享將基于區(qū)域依附原則。英國(guó)提出的這一概念也將應(yīng)用于與挪威的共有魚類種群管理，旨在根據(jù)對(duì)魚類種群主要分布區(qū)域的科學(xué)評(píng)估，將魚類分配給沿海國(guó)。適用這一原則意味著配額本身將成為年度談判的主題，而不僅僅是總漁獲量限制。歐盟的立場(chǎng)和英國(guó)有一定差別。歐盟認(rèn)為，建立在互惠水域準(zhǔn)入和配額基礎(chǔ)上的漁業(yè)協(xié)定是達(dá)成包括魚類產(chǎn)品在內(nèi)的全面貿(mào)易協(xié)定的一個(gè)條件。因此，歐盟主張獲得海洋水域資源與獲得市場(chǎng)聯(lián)系在一起。歐盟提交的案文草案包括繼續(xù)進(jìn)入對(duì)方水域和固定配額份額的規(guī)定，而不遵守協(xié)議將導(dǎo)致關(guān)稅減讓的中止，相當(dāng)于對(duì)不遵守協(xié)議造成的損害的懲罰。有關(guān)過渡期和保證過渡期后的一定穩(wěn)定性也是討論的一部分。歐盟呼吁過渡期為7 至8年，而英國(guó)建議為3年。歐盟在進(jìn)入英國(guó)水域方面獲得了一些保證，這些水域受到補(bǔ)償安排的保護(hù)。盡管英國(guó)希望將歐盟漁船排除在其領(lǐng)海之外，但歐盟也獲準(zhǔn)繼續(xù)進(jìn)入6-12 海里區(qū)域的部分水域。

6.能源。向清潔能源轉(zhuǎn)型是未來歐盟與英國(guó)合作的重要內(nèi)容。歐盟提交的《與英國(guó)新伙伴關(guān)系協(xié)定》草案文本中有一部分專門討論關(guān)于能源和原材料問題，目的是約束英國(guó)遵守歐盟能源法律的所有關(guān)鍵原則，這些原則是英國(guó)作為歐盟成員國(guó)期間達(dá)成的共識(shí)。歐盟要求每一方都必須制定一個(gè)非歧視性的框架，以讓對(duì)方進(jìn)入其批發(fā)和零售天然氣和電力市場(chǎng)。輸電和配電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商將不受獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的約束和監(jiān)督，而供應(yīng)安全方面的合作將非常廣泛。此外，歐盟還要求英國(guó)與歐盟2030年的可再生能源和能源效率目標(biāo)保持一致。英國(guó)提出的與歐盟的能源協(xié)議草案承認(rèn)雙方在能源轉(zhuǎn)型方面的共同挑戰(zhàn)，但希望主要通過協(xié)商機(jī)制來解決這些挑戰(zhàn)。英國(guó)主張其他有爭(zhēng)議的問題將由一個(gè)專家小組解決，該小組由英國(guó)和歐盟代表組成的能源合作小組任命并向其報(bào)告。英國(guó)主張?zhí)烊粴夂碗娏κ袌?chǎng)的合作主要是自愿的，雙方承諾不歧視、基于市場(chǎng)的定價(jià)和第三方進(jìn)入其基礎(chǔ)設(shè)施。英國(guó)尋求對(duì)與歐盟的電力互聯(lián)運(yùn)營(yíng)實(shí)施最低限度的限制的承諾，主張只有在緊急情況下才會(huì)削減產(chǎn)能。英國(guó)將繼續(xù)參與所有價(jià)格分配和平衡平臺(tái)，參與傳輸系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商之間的補(bǔ)償機(jī)制，并避免單個(gè)交易的網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用。英國(guó)希望繼續(xù)成為歐盟出口貿(mào)易協(xié)定的正式成員，并成為歐盟出口貿(mào)易協(xié)定和國(guó)家能源規(guī)劃合作歐洲機(jī)構(gòu)（EU body for cooperation of national energy regulators）的觀察員。英國(guó)設(shè)想能源合作集團(tuán)是解決爭(zhēng)端的主要論壇，如果能源合作集團(tuán)不能達(dá)成協(xié)議，可以求助于雙方選擇的三人仲裁小組。

7.交通運(yùn)輸。在客運(yùn)和貨物運(yùn)輸方面，歐盟和英國(guó)緊密融合在一起，該行業(yè)也是歐盟和英國(guó)雇傭員工最多的行業(yè)之一。歐盟對(duì)運(yùn)輸服務(wù)的訴求旨在確保歐盟和英國(guó)之間的持續(xù)連通性，同時(shí)限制英國(guó)方面進(jìn)入歐盟內(nèi)部運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)。對(duì)于航空運(yùn)輸，歐盟的立場(chǎng)是確保英國(guó)境內(nèi)和歐盟境內(nèi)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)提供服務(wù)的自由，同時(shí)歐盟理事會(huì)特別說明，英國(guó)運(yùn)營(yíng)商在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)上不應(yīng)享有與歐盟運(yùn)營(yíng)商相同的權(quán)利。如果與“相應(yīng)的義務(wù)”相平衡，航空第五自由①也稱第5 航（空）權(quán)，即允許定期航班在一國(guó)領(lǐng)土裝上前往和卸下來自除締約雙方外其他第三締約國(guó)的旅客和貨物的權(quán)利。由于這項(xiàng)權(quán)利影響到一個(gè)國(guó)家在國(guó)際航空運(yùn)輸上所能控制的市場(chǎng)份額，在20世紀(jì)90年代只有很少國(guó)家允許外國(guó)航空公司擁有這項(xiàng)權(quán)利。第5 種空中自由可細(xì)分為前站權(quán)（第三國(guó)在協(xié)議一國(guó)航線之前）、中停權(quán)（第三國(guó)在兩締約國(guó)之間）、以遠(yuǎn)權(quán)（第三國(guó)在協(xié)議另一國(guó)航線之后）。自美國(guó)在20世紀(jì)80年代在國(guó)際空運(yùn)中推廣“開放天空”政策以來，其核心內(nèi)容之一就是要求與其他國(guó)家相互提供第5 種空中自由，使得國(guó)際航線上有更多的航空公司競(jìng)爭(zhēng)。包含的內(nèi)容可以得到考慮。同樣，在公路運(yùn)輸方面，歐盟提議允許歐盟和英國(guó)之間的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，英國(guó)運(yùn)營(yíng)商不應(yīng)在歐盟成員國(guó)內(nèi)部（沿海航行權(quán)）和歐盟成員國(guó)之間（交叉貿(mào)易）擁有相同的權(quán)利。歐洲理事會(huì)提交的協(xié)定草案沒有詳細(xì)說明鐵路運(yùn)輸?shù)陌才牛硎聲?huì)指令指出，如有必要，談判的貿(mào)易協(xié)定應(yīng)解決海峽隧道和貝爾法斯特—都柏林“企業(yè)”線的具體問題。關(guān)于海運(yùn)，協(xié)定草案設(shè)想相互不受限制地進(jìn)入國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)和貿(mào)易。歐盟還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在運(yùn)輸領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境問題，希望制定具體規(guī)則以確保道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者和司機(jī)的現(xiàn)有保護(hù)水平（包括社會(huì)規(guī)則）不會(huì)降低以及針對(duì)具體部門的航空和國(guó)際海運(yùn)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。在氣候保護(hù)方面，協(xié)議草案建議雙方承諾不降低現(xiàn)有的保護(hù)水平，包括運(yùn)輸保護(hù)水平，同時(shí)聲明英國(guó)碳定價(jià)體系的范圍至少應(yīng)與歐盟排放交易體系（EU-ETS）相同。

英國(guó)的立場(chǎng)是在互惠基礎(chǔ)上放開航空服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，希望英國(guó)和歐盟的航空公司將至少能夠在英國(guó)境內(nèi)各點(diǎn)和歐盟境內(nèi)各點(diǎn)之間運(yùn)營(yíng)服務(wù)，而不受頻率和運(yùn)力限制。對(duì)于公路運(yùn)輸以及公共汽車和長(zhǎng)途汽車運(yùn)送乘客，英國(guó)的主張是建立一個(gè)英國(guó)和歐盟的公路運(yùn)輸?shù)淖杂苫袌?chǎng)。英國(guó)沒有提出關(guān)于鐵路和海運(yùn)的具體規(guī)定。此外，英國(guó)的立場(chǎng)沒有提到公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的概念，而是提出了不削弱環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)以鼓勵(lì)貿(mào)易和投資的對(duì)等承諾。然而，盡管英國(guó)認(rèn)為英國(guó)公路運(yùn)輸商和客運(yùn)運(yùn)營(yíng)商在英國(guó)境外運(yùn)營(yíng)時(shí)應(yīng)遵守相關(guān)國(guó)際規(guī)則，但不應(yīng)要求其遵循歐盟標(biāo)準(zhǔn)。同樣，在航空方面，英國(guó)主張?jiān)谏鐣?huì)政策方面的合作，但也提出了各方建立自己的國(guó)內(nèi)勞工保護(hù)水平的權(quán)利。英國(guó)也愿意在符合雙方利益的前提下考慮未來英國(guó)排放交易體系和歐盟排放交易體系之間的聯(lián)系。

此外，雙方還在社會(huì)保障、司法合作、英國(guó)參與歐盟的一些項(xiàng)目上提出了各自不同的主張，主要涉及方便雙方公民旅行的具體措施、打擊有組織的犯罪和恐怖主義等議題。

從理事會(huì)通過的談判指令和委員會(huì)提出的談判草案來看，歐盟立場(chǎng)有以下幾點(diǎn)值得關(guān)注：一是達(dá)成一個(gè)單一的涵蓋全面的條約，使英國(guó)和歐盟新關(guān)系的制度環(huán)境簡(jiǎn)單化，并且要建立跨領(lǐng)域的報(bào)復(fù)性機(jī)制；二是希望制定堅(jiān)實(shí)的有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的條款，確保在社會(huì)、勞工和環(huán)境領(lǐng)域維持當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)以及支持未來協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)機(jī)制；三是希望在某些領(lǐng)域歐洲法院能夠根據(jù)歐盟的法律進(jìn)行裁決。英國(guó)的立場(chǎng)首先是通過簽訂多個(gè)協(xié)議的方式來確定雙方未來的關(guān)系；其次是希望雙方關(guān)系是主權(quán)平等者之間的友好合作關(guān)系，也就是說英國(guó)的法律沒有義務(wù)向歐盟的法律看齊，歐盟的機(jī)構(gòu)，包括歐洲法院對(duì)英國(guó)沒有管轄權(quán)；第三是主張捕魚配額應(yīng)該根據(jù)對(duì)漁場(chǎng)捕撈量的科學(xué)評(píng)估在沿岸國(guó)之間進(jìn)行分配。

二、《貿(mào)易與合作協(xié)定》的基本內(nèi)容

英國(guó)與歐盟之間關(guān)于《協(xié)定》的談判從2020年3月2日正式開始，到10月份總共進(jìn)行了9 輪正式的談判，分別在倫敦和布魯塞爾輪流舉行，期間有一段時(shí)間由于疫情原因不得不通過視頻會(huì)議的方式進(jìn)行。從10月開始，雙方增加了談判的頻率，每周7 天都在進(jìn)行。英國(guó)和歐盟經(jīng)過密集的談判，終于在2020年12月24日原則上就《協(xié)定》達(dá)成共識(shí)。12月30日在英國(guó)下院獲得通過，12月31日獲得女王批準(zhǔn)，成為《2020年歐洲聯(lián)盟（未來關(guān)系）法》。在歐盟方面，12月29日歐洲理事會(huì)簽署《協(xié)定》，由于需要?dú)W洲議會(huì)的批準(zhǔn)等程序性原因，同時(shí)又要避免英歐貿(mào)易關(guān)系出現(xiàn)混亂，便決定自2021年1月1日臨時(shí)適用該協(xié)定。2021年4月27日，歐洲議會(huì)審議通過了《協(xié)定》，2021年5月1日正式生效，該協(xié)定正式成為約束雙方關(guān)系的法律文件。需要指出的是，除了《協(xié)定》，關(guān)于英國(guó)和歐盟未來的關(guān)系協(xié)議還包括:（1）關(guān)于一系列問題的聯(lián)合聲明，預(yù)計(jì)將在這些問題上開展進(jìn)一步合作，例如在金融服務(wù)監(jiān)管合作和宣布充分性決定方面（《聲明》）；（2）交換和保護(hù)機(jī)密信息的安全概念協(xié)議；（3）核合作協(xié)議。

2021年4月30日歐盟官方刊物發(fā)表的《協(xié)定》文本正文包括7 個(gè)部分，另加50余個(gè)附件，共1246 頁。①“Trade and Cooperation Agreement - between the European Union and the European Atomic Energy Community, of the One Part, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, of the Other Part,” Official Journal of the European Union, L149/10, April 30, 2021.《協(xié)定》第778 條規(guī)定，“本協(xié)定的協(xié)議、附件、附錄和腳注應(yīng)構(gòu)成本協(xié)定不可分割的一部分?！薄氨緟f(xié)定的每一附件，包括其附錄，應(yīng)構(gòu)成提及該附件或在該附件中提及的章節(jié)、標(biāo)題或議定書的組成部分?！雹贗bid, pp.988-989.《協(xié)定》正文總共包括七個(gè)部分，第一部分是“總論和機(jī)制性條款”（包括協(xié)定的監(jiān)督執(zhí)行等管理性條款）；第二部分是“貨物和服務(wù)貿(mào)易，公平競(jìng)爭(zhēng)保障”；第三部分是“執(zhí)法和刑事司法合作”；第四部分是“專門問題，特別是健康合作”；第五部分是“參與歐盟的項(xiàng)目，主要是通過地平線項(xiàng)目進(jìn)行的科技合作”；第六部分是“爭(zhēng)議的解決，基本價(jià)值和保障措施”；第七部分是“最后條款包括一個(gè)審查機(jī)制，根據(jù)該機(jī)制，《協(xié)定》將在實(shí)施五年后接受審查，此后每五年接受一次審查”。以上七個(gè)部分的內(nèi)容根據(jù)歐盟委員會(huì)的解釋，可以歸納為4 個(gè)支柱，除了包括主協(xié)定的三個(gè)支柱外還包括另外一個(gè)支柱即協(xié)定治理方面的相關(guān)內(nèi)容（見圖1）。從《協(xié)定》的內(nèi)容來看，盡管《協(xié)定》主要聚焦雙方之間的貿(mào)易關(guān)系，但并非僅僅局限于貿(mào)易關(guān)系。這是因?yàn)楫?dāng)今的“貿(mào)易關(guān)系”已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了貿(mào)易這一領(lǐng)域。例如，世界貿(mào)易組織所關(guān)注的也并不是傳統(tǒng)意義上的貿(mào)易自由化，即消除國(guó)際貿(mào)易壁壘，如關(guān)稅、配額和其他邊境措施等，它還關(guān)注知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的全球協(xié)調(diào)（TRIPs）、各種產(chǎn)品法規(guī)（技術(shù)性貿(mào)易壁壘和衛(wèi)生及植物檢疫措施）的某種程度上的協(xié)調(diào)和更廣泛的紀(jì)律、各類服務(wù)監(jiān)管（GATS）和公共采購(gòu)等。世界各國(guó)締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定也不僅僅涉及貿(mào)易，現(xiàn)在一般都包括環(huán)境保護(hù)和社會(huì)政策等方面的條款，還包括更嚴(yán)格的監(jiān)管等方面的內(nèi)容。而對(duì)歐盟來說，將第三國(guó)與歐盟內(nèi)部市場(chǎng)聯(lián)系起來的協(xié)議往往涉及更加廣泛的內(nèi)容，包括更深層次的經(jīng)濟(jì)一體化、人員的自由流動(dòng)等等方面的內(nèi)容。③ERPS, “EU-UK Trade and Cooperation Agreement: An Analytical Overview,” PE.679.071-February 2021.

圖1 《貿(mào)易與合作協(xié)定》的構(gòu)成框架圖

第一個(gè)支柱是自由貿(mào)易協(xié)定。根據(jù)《協(xié)定》，英國(guó)退出歐盟單一市場(chǎng)和歐盟關(guān)稅區(qū)，同時(shí)雙方達(dá)成了一個(gè)全面深化的自由貿(mào)易協(xié)定。這意味著英國(guó)與歐盟的貿(mào)易不再是無縫的，英國(guó)和歐盟的關(guān)系將發(fā)生巨大的變化；但協(xié)定的達(dá)成，與無協(xié)議脫歐也就是在世界貿(mào)易組織條件下開展兩國(guó)貿(mào)易關(guān)系相比，將為雙方帶來巨大方便，為雙方關(guān)系開拓了新的前景。

第一，《協(xié)定》使雙方承諾堅(jiān)持共同的高標(biāo)準(zhǔn)，確保勞動(dòng)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，包括碳定價(jià)和稅收透明度。它還包含關(guān)于國(guó)家援助的詳細(xì)原則，以防止任何一方給予不公平的、扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼。這些標(biāo)準(zhǔn)和原則與國(guó)內(nèi)執(zhí)法和爭(zhēng)端解決機(jī)制相關(guān)聯(lián)，以確保歐盟和英國(guó)的企業(yè)在公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)。各方有權(quán)采取單方面措施保護(hù)其經(jīng)濟(jì)免受另一方的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

第二，《協(xié)定》超越了歐盟最近與其他第三國(guó)（如加拿大或日本）達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定，規(guī)定所有商品實(shí)施零關(guān)稅和零配額。這對(duì)農(nóng)業(yè)和漁業(yè)產(chǎn)品等敏感商品尤其重要。例如，如果沒有該協(xié)議，某些肉類或乳制品的出口將面臨被征收世貿(mào)組織規(guī)定的40%以上的關(guān)稅，或者25%的魚罐頭關(guān)稅，汽車出口也會(huì)受到10%關(guān)稅的打擊。

第三，《協(xié)定》規(guī)定了“原產(chǎn)地規(guī)則”?！霸a(chǎn)地規(guī)則”確保了根據(jù)《協(xié)定》給予的貿(mào)易優(yōu)惠有利于歐盟和英國(guó)運(yùn)營(yíng)商，而不是第三國(guó)，從而防止規(guī)避行為。為了促進(jìn)合規(guī)和減少繁文縟節(jié)，該協(xié)議允許貿(mào)易商自我證明貨物的原產(chǎn)地，并規(guī)定“完全累積”，這意味著貿(mào)易商不僅要說明所使用的原產(chǎn)材料，如果加工發(fā)生在英國(guó)或歐盟，也要說明。

第四，《協(xié)定》規(guī)定簡(jiǎn)化海關(guān)程序并避免不必要的貿(mào)易技術(shù)壁壘，承認(rèn)對(duì)方的可信交易商計(jì)劃（“授權(quán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商”）。盡管由于英國(guó)已決定退出關(guān)稅同盟，檢查將適用于所有貿(mào)易商品，所有進(jìn)入歐盟的英國(guó)商品仍必須符合歐盟的高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括食品安全（如衛(wèi)生和物理標(biāo)準(zhǔn)）和產(chǎn)品安全。但雙方同意在征收關(guān)稅以及打擊增值稅和其他間接稅欺詐方面進(jìn)行合作?！秴f(xié)定》還規(guī)定將防止不必要的貿(mào)易技術(shù)壁壘，例如，規(guī)定低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品自我申報(bào)監(jiān)管合規(guī)性，并為其他共同感興趣的特定產(chǎn)品提供便利，如汽車、葡萄酒、有機(jī)物、藥品和化學(xué)品。

第五，在服務(wù)貿(mào)易方面，希望在英國(guó)提供服務(wù)的歐盟服務(wù)供應(yīng)商在協(xié)議涵蓋的領(lǐng)域不會(huì)受到比英國(guó)運(yùn)營(yíng)商更優(yōu)惠的待遇。英國(guó)服務(wù)供應(yīng)商在歐盟必須遵守每個(gè)成員國(guó)的東道國(guó)規(guī)則，并且將不再受益于來源國(guó)原則、相互承認(rèn)（例如專業(yè)資格）或金融服務(wù)的通行證權(quán)利。英國(guó)服務(wù)供應(yīng)商和投資者也可以在歐盟立足，以便在單一市場(chǎng)提供服務(wù)。按照標(biāo)準(zhǔn)做法，一些部門被排除在服務(wù)協(xié)定之外:公共服務(wù)、普遍利益服務(wù)（SGI）、一些運(yùn)輸服務(wù)和保護(hù)文化多樣性的視聽服務(wù)。盡管英國(guó)將無法從整個(gè)歐盟的服務(wù)供應(yīng)自由中獲得更多好處，但歐盟和英國(guó)同意的開放程度超出了世貿(mào)組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）的規(guī)定?！秴f(xié)定》還為短期商務(wù)旅行和臨時(shí)借調(diào)高技能雇員提供便利作出了安排。

第二個(gè)支柱是雙方在廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面的合作伙伴關(guān)系?！秴f(xié)定》規(guī)定在共同感興趣的領(lǐng)域開展廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境合作，主要領(lǐng)域包括運(yùn)輸、能源、漁業(yè)、英國(guó)參加歐盟的科研項(xiàng)目以及社會(huì)保障等方面。

首先，《協(xié)定》將確保持續(xù)的空中、公路和海上運(yùn)輸，支持雙方的人員和貨物流動(dòng)。歐盟和英國(guó)之間每年運(yùn)送約2.1 億乘客和2.3 億噸貨物，運(yùn)輸是歐盟與英國(guó)關(guān)系中經(jīng)濟(jì)利益的重要驅(qū)動(dòng)力?！秴f(xié)定》包括確保歐盟和英國(guó)運(yùn)營(yíng)商在公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)的條款，確保高水平的運(yùn)輸安全、工人和乘客權(quán)利以及環(huán)境保護(hù)。（1）在航空方面，英國(guó)航空公司將不再被視為歐盟承運(yùn)人，并將失去現(xiàn)有在歐盟的交通權(quán)利。但《協(xié)定》規(guī)定歐盟和英國(guó)承運(yùn)人將能夠在歐盟和英國(guó)的點(diǎn)之間執(zhí)行無限制的乘客和貨物運(yùn)輸（“第三和第四自由”）。如果成員國(guó)與英國(guó)達(dá)成雙邊和對(duì)等協(xié)議，貨物往返于歐盟第三國(guó)（如巴黎—倫敦—紐約）的繼續(xù)運(yùn)輸（“第五自由”）將成為可能。該協(xié)定還確保在安全、安保和空中交通管理方面的合作。（2）在公路運(yùn)輸方面，歐盟和英國(guó)的承運(yùn)人將能夠?qū)⒇浳镞\(yùn)送到另一方領(lǐng)土的任何地點(diǎn)，只要他們符合商定的安全和工作條件的高標(biāo)準(zhǔn)。他們還將能夠在另一方的領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行兩次額外的作業(yè)（其中英國(guó)承運(yùn)人最多可進(jìn)行一次海外作業(yè)），從而限制了空載返回的風(fēng)險(xiǎn)。該協(xié)議還規(guī)定了完全的過境權(quán)（例如愛爾蘭承運(yùn)人穿越英國(guó)到達(dá)歐盟其他國(guó)家的權(quán)利）。

其次，對(duì)雙方在能源市場(chǎng)上的合作作出了安排。多年來，歐盟和英國(guó)的能源市場(chǎng)由于相互連接（電纜和天然氣管道）而密不可分。盡管英國(guó)退出單一市場(chǎng)，但《協(xié)定》將建立新的貿(mào)易安排促進(jìn)能源的持續(xù)流動(dòng)?！秴f(xié)定》還為雙方在可再生能源和應(yīng)對(duì)氣候變化方面的合作建立了一個(gè)合作框架（包括一項(xiàng)條款，如果任何一方違反其對(duì)《巴黎氣候協(xié)定》的承諾，將導(dǎo)致《協(xié)定》的暫停執(zhí)行），在安全與和平利用核能方面的合作則締結(jié)了一項(xiàng)單獨(dú)的協(xié)議。

第三，《協(xié)定》就聯(lián)合管理歐盟和英國(guó)水域100 多種共有魚類種群作出了新安排。漁業(yè)是歐盟和英國(guó)關(guān)系中爭(zhēng)議較大領(lǐng)域。根據(jù)《協(xié)定》，歐盟漁船將在5.5年的過渡期內(nèi)繼續(xù)保持目前進(jìn)入英國(guó)水域的水平，隨著時(shí)間的推移，歐盟在英國(guó)水域的配額將逐步均衡減少。此后，歐盟和英國(guó)將舉行年度磋商，商定捕魚機(jī)會(huì)，以期可持續(xù)管理漁業(yè)和海洋資源，同時(shí)保護(hù)依賴這些水域和資源的漁業(yè)社區(qū)的活動(dòng)和生計(jì)。

第四，《協(xié)定》規(guī)定，英國(guó)將繼續(xù)參與旨在研究、創(chuàng)新和空間領(lǐng)域互利的歐盟資助項(xiàng)目。這些項(xiàng)目包括:歐洲地平線、歐洲原子能研究和培訓(xùn)項(xiàng)目、國(guó)際熱核聚變?cè)囼?yàn)計(jì)劃、哥白尼計(jì)劃以及歐盟衛(wèi)星監(jiān)視和跟蹤服務(wù)。

此外，《協(xié)定》還包含多項(xiàng)社會(huì)保障協(xié)調(diào)措施，旨在保護(hù)2021年1月1日后暫時(shí)停留、工作或移居英國(guó)的歐盟公民以及暫時(shí)停留、工作或移居歐盟的英國(guó)國(guó)民的權(quán)利，涵蓋了廣泛的福利，包括養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金、醫(yī)療保?。ㄈ鐨W洲健康保險(xiǎn)卡）、退休前福利、與孩子出生有關(guān)的產(chǎn)假/陪產(chǎn)假福利或工傷保險(xiǎn)等。

第三個(gè)支柱是雙方在公民安全方面的新伙伴框架。確保歐盟和英國(guó)公民的安全和安保免受共同和不斷變化的威脅，如跨境犯罪和恐怖主義的威脅，仍然是雙方共同的優(yōu)先事項(xiàng)，盡管英國(guó)退出歐盟實(shí)際上意味著其將被排除在歐盟的自由、安全和司法領(lǐng)域之外。歐盟和英國(guó)同意建立一個(gè)新的刑事事項(xiàng)執(zhí)法和司法合作框架，允許國(guó)家警察和司法當(dāng)局之間進(jìn)行強(qiáng)有力的合作，并迅速交換重要數(shù)據(jù)。

首先，《協(xié)定》要求歐盟、其成員國(guó)和英國(guó)承諾繼續(xù)保護(hù)基本權(quán)利（《歐洲人權(quán)公約》（ECHR）中規(guī)定的權(quán)利）。如果英國(guó)違反相應(yīng)條款，歐盟將暫停在執(zhí)法和司法事項(xiàng)上的合作。其次，《協(xié)定》還包括歐盟和英國(guó)承諾維護(hù)高水平的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)方面的條款。在打擊嚴(yán)重國(guó)際犯罪、恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)犯罪的斗爭(zhēng)中，有效和快速的數(shù)據(jù)共享和分析對(duì)現(xiàn)代執(zhí)法越來越重要，而數(shù)據(jù)保護(hù)也涉及基本人權(quán)。英國(guó)將不再能夠直接、實(shí)時(shí)地訪問支持歐盟自由、安全和司法領(lǐng)域的敏感歐盟數(shù)據(jù)庫——因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)庫只提供給接受所有附帶義務(wù)的成員國(guó)和非常密切相關(guān)的國(guó)家。盡管如此，《協(xié)定》還是包括及時(shí)、有效、高效和對(duì)等交換航空乘客數(shù)據(jù)（稱為乘客姓名記錄或PNR）、犯罪記錄信息以及DNA、指紋和車輛登記數(shù)據(jù)（“普呂姆數(shù)據(jù)”）的安排。再次，《協(xié)定》將使英國(guó)與歐洲刑警組織和歐洲司法組織能夠根據(jù)歐盟立法中為第三國(guó)制定的規(guī)則進(jìn)行有效合作，這將有助于確保雙方合作打擊嚴(yán)重跨境犯罪?！秴f(xié)定》將使歐盟和英國(guó)之間的警察和司法當(dāng)局能夠開展強(qiáng)有力的合作，例如支持迅速移交罪犯，實(shí)行簡(jiǎn)化的程序、嚴(yán)格的最后期限、強(qiáng)有力的保障措施、程序權(quán)利和司法控制，避免了冗長(zhǎng)的引渡程序。這種合作水平是超出非申根第三國(guó)的。根據(jù)該協(xié)議，英國(guó)或歐盟成員國(guó)仍可在一些具體情況下如針對(duì)本國(guó)國(guó)民拒絕移交或要求額外保障。最后，《協(xié)定》還規(guī)定了在打擊洗錢和資助恐怖主義方面的合作。

第四個(gè)支柱是關(guān)于《協(xié)定》治理方面的規(guī)定。英國(guó)與歐盟的《協(xié)定》范圍廣泛，內(nèi)容復(fù)雜，歐盟方面堅(jiān)持對(duì)整個(gè)協(xié)議的執(zhí)行和管理專門訂立一個(gè)框架協(xié)議，避免出現(xiàn)像歐盟與瑞士達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定那樣一個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定由多個(gè)部門協(xié)議來補(bǔ)充的情況。①M(fèi)addy Thimont Jack, Jill Rutter, Managing the UK’s Relationship with the European Union,Institute For Government, February 2021, p.7.《協(xié)定》第一部分第三章用來規(guī)定協(xié)定的治理。由于《協(xié)定》具有明顯的框架性，這一章是給予企業(yè)、消費(fèi)者和公民以法律確定性同時(shí)避免額外的多重平行的官僚管理機(jī)構(gòu)的唯一方式。這一設(shè)計(jì)也是為了雙方靈活應(yīng)對(duì)不同合作領(lǐng)域可能出現(xiàn)的不同情況，實(shí)現(xiàn)一致性和透明度，并避免程序重疊。②European Commission, EU-UK Trade and Cooperation Agreement: A New Relationship, With Big Changes, December, 2020.《協(xié)定》的治理涵蓋機(jī)構(gòu)設(shè)置、爭(zhēng)端解決機(jī)制、實(shí)施和保障機(jī)制等三方面的內(nèi)容。

第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)《協(xié)定》，歐盟和英國(guó)同意設(shè)立一個(gè)名為“伙伴關(guān)系理事會(huì)”的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，以有效管理該協(xié)定（見圖2）?；锇殛P(guān)系理事會(huì)由歐盟委員會(huì)的一名成員和英國(guó)的一名部長(zhǎng)級(jí)代表共同主持。它每年至少召開一次會(huì)議，可以應(yīng)歐盟或英國(guó)的要求召開更多次會(huì)議。任何決定都要經(jīng)過歐盟和英國(guó)雙方的同意?；锇殛P(guān)系理事會(huì)監(jiān)督《協(xié)定》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。歐盟或英國(guó)可以向伙伴關(guān)系理事會(huì)提交與《協(xié)定》的執(zhí)行、適用和解釋有關(guān)的任何問題。伙伴關(guān)系理事會(huì)的工作得到10 個(gè)貿(mào)易專門委員會(huì)的協(xié)助，這些委員會(huì)的具體職能領(lǐng)域包括貨物、海關(guān)合作和原產(chǎn)地規(guī)則以及公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。貿(mào)易伙伴關(guān)系委員會(huì)還將有權(quán)解散貿(mào)易專門委員會(huì)或成立更高級(jí)別的委員會(huì)。此外，協(xié)定還計(jì)劃設(shè)立八個(gè)非貿(mào)易專門委員會(huì)，涉及能源、航空安全、運(yùn)輸、執(zhí)法和司法合作以及參與歐盟項(xiàng)目等領(lǐng)域。各專門委員會(huì)將監(jiān)測(cè)協(xié)議的執(zhí)行情況并協(xié)助伙伴關(guān)系理事會(huì)開展工作，還可能通過決定或提出建議。最后，《協(xié)定》還成立了四個(gè)工作組，其中三個(gè)（關(guān)于有機(jī)產(chǎn)品、機(jī)動(dòng)車輛和零部件以及醫(yī)藥產(chǎn)品的工作組）由貿(mào)易技術(shù)壁壘特別委員會(huì)監(jiān)管。社會(huì)保障協(xié)調(diào)工作組將由社會(huì)保障協(xié)調(diào)專門委員會(huì)監(jiān)督。

圖2 《貿(mào)易與合作協(xié)定》的治理機(jī)制框架圖

第二，爭(zhēng)端解決機(jī)制。《協(xié)定》的第六部分第一章確立了爭(zhēng)端解決機(jī)制?！秴f(xié)定》規(guī)定，如果雙方不能夠就某一爭(zhēng)端找到解決辦法，則可以建立一個(gè)獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)通過做出有約束性的裁決來解決雙方的糾紛。這是一種橫向的爭(zhēng)端解決機(jī)制，能夠涵蓋《協(xié)定》的大部分領(lǐng)域，包括公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和漁業(yè)爭(zhēng)端。在《協(xié)定》生效后的180 天內(nèi)，伙伴關(guān)系理事會(huì)將擬定一個(gè)由15 名專家組成的名單，這些專家將擔(dān)任仲裁法庭的成員。專家組成員將由雙方分別任命五名，另外五名專家由既非歐盟國(guó)民也非英國(guó)國(guó)民的人員構(gòu)成（即非國(guó)民子名單）。如果發(fā)生爭(zhēng)議未能通過協(xié)商解決，投訴方可以要求成立一個(gè)由三名仲裁員組成的“仲裁庭”。如果雙方未能就仲裁庭的組成達(dá)成一致，來自投訴方的伙伴關(guān)系理事會(huì)聯(lián)合主席將從非國(guó)民子名單中選擇第三名仲裁員擔(dān)任仲裁庭主席。

第三，實(shí)施和保障機(jī)制。如果一方不能遵守《協(xié)定》，另一方可能采取包括取消市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾、在受到影響的行業(yè)重新加征關(guān)稅或者設(shè)置配額等措施。如果一方不遵守獨(dú)立仲裁法庭的裁定，另一方還可以進(jìn)行跨行業(yè)報(bào)復(fù)。也就是說，如果一方在某個(gè)特定領(lǐng)域違反了協(xié)定或者仲裁，另一方可在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行報(bào)復(fù)。另外，任何對(duì)《協(xié)定》的核心要素規(guī)定的義務(wù)的實(shí)質(zhì)性違反（例如應(yīng)對(duì)氣候變化、尊重民主價(jià)值和基本權(quán)利、反擴(kuò)散等），都可能導(dǎo)致《協(xié)定》部分或者全部條款的終止。

英國(guó)與歐盟《協(xié)定》的簽訂，結(jié)束了人們對(duì)英國(guó)脫歐可能有協(xié)議脫歐還是無協(xié)議脫歐的不確定性前景的恐慌，避免了無協(xié)議脫歐造成的混亂，最大限度地保證了英國(guó)與歐盟關(guān)系向脫歐后時(shí)代的順利過渡?！秴f(xié)定》的簽署意味著英國(guó)已經(jīng)退出歐盟單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟以及所有歐盟政策和國(guó)際協(xié)議。英國(guó)和歐盟之間人員、貨物、服務(wù)和資本的自由流動(dòng)已經(jīng)結(jié)束。歐盟和英國(guó)將形成兩個(gè)相互獨(dú)立的市場(chǎng)以及兩個(gè)不同的監(jiān)管和法律空間。英國(guó)脫歐帶來的影響將緩慢顯露出來。

三、《協(xié)定》的局限性與英歐關(guān)系的轉(zhuǎn)向

自英國(guó)舉行脫歐公投以來，英國(guó)和歐盟的關(guān)系就受到了影響，雙方的信任水平受到了損害?！秴f(xié)定》的達(dá)成確立了英國(guó)和歐盟關(guān)系的大方向，為雙方的合作奠定了基礎(chǔ)。從歐盟的角度來看，協(xié)議實(shí)現(xiàn)了歐洲理事會(huì)確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，維護(hù)了單一市場(chǎng)的完整性，表明了歐盟成員國(guó)資格的重要性，尤其是達(dá)成了單一總體框架、漁業(yè)協(xié)議以及確保公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等條款，最大限度地減少了英國(guó)脫歐對(duì)歐盟的損害。對(duì)英國(guó)而言，英國(guó)選擇了離開單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟，采取了所謂的“硬脫歐”路線，實(shí)現(xiàn)了英國(guó)特別強(qiáng)調(diào)的對(duì)主權(quán)的控制。但是，和歐盟正式成員國(guó)身份下甚至和其他自由貿(mào)易協(xié)定下的伙伴關(guān)系相比，《協(xié)定》是框架性且充滿局限的，甚至沒有達(dá)到2019年10月雙方達(dá)成的《政治宣言》所設(shè)定的目標(biāo)。

（一）《協(xié)定》的局限性

在《退出協(xié)定》已經(jīng)延遲一年批準(zhǔn)、英國(guó)方面仍然堅(jiān)持按照時(shí)間表來繼續(xù)推動(dòng)英國(guó)脫歐的情況下，雙方關(guān)于未來關(guān)系的談判所能達(dá)成《協(xié)定》仍有待完善。首先，由于雙方談判意愿所限，《協(xié)定》只是框架性的。英國(guó)提交的一份簡(jiǎn)短的愿望清單也表明了這一點(diǎn)。在談判開始的時(shí)候，英國(guó)方面就要求先不談外交和安全方面的問題，同時(shí)還排除了其他一些比較難以達(dá)成協(xié)議的問題，也不包含金融方面的具體措施、數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制以及健康衛(wèi)生評(píng)估等方面的機(jī)制。因此，英國(guó)脫歐之后雙方之間的談判主要涉及貿(mào)易關(guān)系。英國(guó)對(duì)取消貨物貿(mào)易關(guān)稅的關(guān)注只是為了滿足運(yùn)輸、能源、警察和司法合作方面以及參與歐盟計(jì)劃的一些基本需求。在歐盟的堅(jiān)持下，漁業(yè)方面的條款被加入了進(jìn)來，但服務(wù)、安全和許多其他領(lǐng)域?qū)嶋H上并不包含在內(nèi)，這和當(dāng)時(shí)歐盟正在與其他國(guó)家談判的貿(mào)易協(xié)定形成了鮮明的對(duì)比。

其次，《協(xié)定》的達(dá)成為兩國(guó)的合作提供了便利，但相較于成員國(guó)資格下的雙方關(guān)系有著較大局限性。雖然在貨物貿(mào)易方面雙方實(shí)現(xiàn)了零關(guān)稅零配額，但是有過多的非關(guān)稅措施和程序，從而使零關(guān)稅和零配額帶來的好處大打折扣。例如，免除商品關(guān)稅尤其有利于汽車制造、紡織和農(nóng)產(chǎn)品等行業(yè)，但優(yōu)惠貿(mào)易條件受制于原產(chǎn)地規(guī)則，并非所有產(chǎn)品都有資格享受免稅準(zhǔn)入。出入境海關(guān)申報(bào)和動(dòng)植物檢疫也不可避免地導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的延遲和費(fèi)用的增加?！秴f(xié)定》盡管包含了關(guān)于服務(wù)和投資方面最低限度的條款，但服務(wù)貿(mào)易往往涉及人員流動(dòng)，英國(guó)希望結(jié)束人員的自由流動(dòng)，對(duì)商務(wù)旅行制造了新的障礙，新的服務(wù)貿(mào)易壁壘可能對(duì)雙方之間的服務(wù)業(yè)產(chǎn)生不利的影響?！秴f(xié)定》確定了歐盟和英國(guó)將繼續(xù)在刑事執(zhí)法和司法方面的合作，但是，引渡的便利性、機(jī)構(gòu)間的合作以及英國(guó)對(duì)歐盟一些數(shù)據(jù)庫的訪問將受到限制，例如歐洲逮捕令將不再適用于英國(guó)，而被效率較低的移交機(jī)制所取代，英國(guó)將只能以第三國(guó)的身份與歐洲刑警組織和歐洲司法組織進(jìn)行合作，無法進(jìn)入有關(guān)安全和邊境管理的申根信息系統(tǒng)。這些限制將對(duì)雙方在打擊恐怖組織和有組織犯罪方面的行動(dòng)產(chǎn)生不利的影響。①Gemma Davies, “Judicial Cooperation and Law Enforcement in the Brexit Deal,” December 30,2020,https://ukandeu.ac.uk/law-and-judicial-cooperation-in-the-brexit-deal/.

再次，混亂的英國(guó)國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)和新冠疫情暴發(fā)的大背景決定了《協(xié)定》談判的倉(cāng)促性。在英國(guó)脫歐談判到過渡期內(nèi)關(guān)于英國(guó)與歐盟未來關(guān)系的談判過程中，歐盟方面巴尼耶領(lǐng)導(dǎo)工作團(tuán)隊(duì)保持了相對(duì)穩(wěn)定，②Brigid Laffan, “How the EU27 Came to Be,” Journal of Common Market Studies, Vol. 57, S.1, 2019,pp. 13–27.但在英國(guó)方面，由于混亂的國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)，談判隊(duì)伍的穩(wěn)定性和持續(xù)性一直存在問題。從英國(guó)通知?dú)W盟啟動(dòng)《歐盟聯(lián)盟條約》第50 條后馬上啟動(dòng)2017年全國(guó)大選到同年晚些時(shí)候北愛爾蘭民主統(tǒng)一黨阻止英歐達(dá)成的《聯(lián)合報(bào)告》通過，再到2018年契克斯計(jì)劃的崩潰和2019年《退出協(xié)議》曠日持久的批準(zhǔn)過程中出現(xiàn)的危機(jī)，英國(guó)政局復(fù)雜多變，歐盟談判隊(duì)伍面對(duì)的談判對(duì)手也一再變化。①Simon Usherwood, “Our European Friends and Partners? Negotiating the Trade and Cooperation Agreement,” Journal of Common Market Studies, 2021, Vol. 59, Annual Review, pp.115-123.新冠疫情的暴發(fā)加劇了雙方談判的倉(cāng)促性。疫情給英國(guó)和歐盟之間的談判帶來很大的困擾，談判先是被推遲，后來在談判不能現(xiàn)場(chǎng)舉行的情況下被迫通過視頻會(huì)議的方式進(jìn)行，從而影響了談判的質(zhì)量。

最后，《協(xié)定》的談判具有意識(shí)形態(tài)性質(zhì)，被嚴(yán)重政治化。英國(guó)在約翰遜的領(lǐng)導(dǎo)下把談判描述成“捍衛(wèi)英國(guó)的主權(quán)”，談判過程中采取了與《退出協(xié)議》談判同樣的策略：②Boris Johnson, “PM Statement in the House of Commons,” October 19, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-in-the-house-of-commons-19-october-2019.言辭強(qiáng)硬，態(tài)度堅(jiān)決，盡一切可能避免延長(zhǎng)過渡期，從而迫使歐盟作出重大讓步，③而根據(jù)英國(guó)與歐盟達(dá)成的《退出協(xié)議》，脫歐過渡期是可以再延長(zhǎng)一到兩年的。最后變成了“要么這個(gè)協(xié)定，要么無協(xié)定”的情況。從歐盟方面來看，歐盟也由于擔(dān)心英國(guó)退出歐盟之后競(jìng)爭(zhēng)力增加，同時(shí)擔(dān)心英國(guó)脫歐引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，在談判中難以作出讓步。這些都增加了《協(xié)定》的局限性。

因此，英國(guó)和歐盟關(guān)于未來關(guān)系的談判是在對(duì)談判內(nèi)容作出了重大排除的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，《協(xié)定》避免了無協(xié)議脫歐的情況的出現(xiàn)，也沒有讓英國(guó)在“脫歐就是脫歐”這一問題上背離誓言。達(dá)成一個(gè)涵蓋范圍小的協(xié)定既是雙方的預(yù)先決定，也是情勢(shì)使然，但《協(xié)定》也留下了許多懸而未決的問題。

（二）《協(xié)定》的不穩(wěn)定性

《協(xié)定》的不穩(wěn)定性是指《協(xié)定》有可能被部分或者全部停止執(zhí)行，使建立在《協(xié)定》基礎(chǔ)上的英國(guó)與歐盟的關(guān)系受到動(dòng)搖和破壞。首先，《協(xié)定》不論在歐盟層面還是在成員國(guó)層面都沒有得到充分討論，其合法性成為問題。在談判之初，英國(guó)和歐盟聯(lián)合商定的《英國(guó)和歐盟未來關(guān)系談判的職權(quán)范圍》規(guī)定了談判組織的基本原則，其保密要求非常嚴(yán)格，其中規(guī)定，未經(jīng)另一方同意，不得在“談判小組之外”共享來自另一方的材料，除非是為了履行“談判背景下的機(jī)構(gòu)慣例和憲法義務(wù)，但必須遵守適當(dāng)?shù)谋Ｃ馨才??！雹堋癟erms of Reference on the UK-EU Future Relationship Negotiations,” https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/869397/Terms_of_reference_on_the_UK-EU_negotiations.pdf.歐洲各國(guó)政府和議會(huì)幾乎沒有相關(guān)信息可以分享，因此未能進(jìn)行任何辯論。協(xié)議達(dá)成之后，為了避免英國(guó)和歐盟關(guān)系出現(xiàn)混亂，歐洲理事會(huì)不得不在未經(jīng)歐洲議會(huì)辯論批準(zhǔn)的情況下簽字使《協(xié)定》臨時(shí)適用。這種臨時(shí)適用使后續(xù)歐洲議會(huì)的討論和審議成為走過場(chǎng)?！秴f(xié)定》在國(guó)家層面也沒有得到充分的討論。英國(guó)排除了脫歐過渡期任何進(jìn)一步延長(zhǎng)的可能性，實(shí)際上是在向歐盟施壓，要求其將《協(xié)定》作為歐盟的一個(gè)專屬協(xié)定來締結(jié)，避免將其作為混合協(xié)定締結(jié)可能出現(xiàn)的在各成員國(guó)不被批準(zhǔn)的情況。①歐盟與第三國(guó)締結(jié)的國(guó)際條約可以分為兩類，一類是專屬協(xié)定，一類是混合協(xié)定。所謂的專屬協(xié)定，是歐盟依據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第47 條以其獨(dú)立法律人格對(duì)外簽署的國(guó)際協(xié)定，所轄事項(xiàng)是歐盟權(quán)能范圍所專屬的，協(xié)定僅僅需要?dú)W盟機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)就可以了?；旌蠀f(xié)定是歐盟和成員國(guó)均為締約方的協(xié)定，是歐盟與一個(gè)或者多個(gè)成員國(guó)共享主權(quán)權(quán)能、共同締結(jié)國(guó)際協(xié)定以保證協(xié)定執(zhí)行效果的協(xié)定，不僅需要得到歐盟機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，還需要各成員國(guó)的批準(zhǔn)。歐盟與第三方締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定一般為混合協(xié)定，需要得到歐盟和成員國(guó)的雙重批準(zhǔn)。章成：《論對(duì)外關(guān)系法視野下的歐盟混合協(xié)定》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019年第2 期，第123 頁；張華：《芻議歐共體對(duì)外關(guān)系中的混合協(xié)定問題》，《國(guó)際論壇》2007年第3 期，第68 頁。但歐盟與英國(guó)有意避免混合協(xié)定而采取專屬協(xié)定，又帶來兩個(gè)方面的問題：一方面是協(xié)議的內(nèi)容受到了限制，協(xié)議僅涉及歐盟專屬權(quán)限的領(lǐng)域；另一方面，歐盟及成員國(guó)民意的參與受到了限制，議會(huì)和公民的意愿得不到表達(dá)，從而產(chǎn)生合法性問題。這顯然與授權(quán)原則相矛盾，從而損害了《協(xié)定》的合法性，不能為《協(xié)定》提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

其次，多種因素可能導(dǎo)致《協(xié)定》被修改、暫停甚至完全終止的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)脫歐之后英國(guó)混亂的國(guó)內(nèi)政治和英國(guó)與歐盟之間的紛爭(zhēng)，導(dǎo)致雙方互信下降，其直接結(jié)果是雙方為《協(xié)定》建立了強(qiáng)大的治理框架，這和歐盟與其他經(jīng)濟(jì)體達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定有著顯著不同?！秴f(xié)定》提供了一系列的補(bǔ)救、再平衡和保障措施，以便在任何一方（主要是針對(duì)英國(guó)）出現(xiàn)不遵守《協(xié)定》的情況時(shí)進(jìn)行快速而嚴(yán)厲的報(bào)復(fù)，包括引入關(guān)稅、終止（部分）《協(xié)定》，這對(duì)個(gè)人和企業(yè)帶來了一定程度的不可預(yù)測(cè)性，甚至可能導(dǎo)致英國(guó)與歐盟的關(guān)系以無協(xié)議形態(tài)而告終。歐盟尤其關(guān)注公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境問題，《協(xié)定》規(guī)定了豐富的針對(duì)國(guó)家補(bǔ)助和競(jìng)爭(zhēng)的政策機(jī)制，制定了關(guān)于環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)不倒退條款，以避免英國(guó)退出歐盟后為提高競(jìng)爭(zhēng)力而降低環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，例如，如果任何一方違反《巴黎氣候協(xié)定》的承諾，可能導(dǎo)致《協(xié)定》的終止。稅收手段在《協(xié)定》中雖然是最弱的，但如果使用的話，嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰會(huì)使整個(gè)《協(xié)定》失去平衡，進(jìn)而導(dǎo)致《協(xié)定》的終止。歐盟與其他經(jīng)濟(jì)體達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定中的爭(zhēng)端解決機(jī)制很少被激活，但歐盟則更加重視《協(xié)定》的執(zhí)行，且在英國(guó)脫歐被高度政治化的背景下更加重視分歧的管理，任何不合規(guī)行為都會(huì)對(duì)《協(xié)定》的執(zhí)行產(chǎn)生重大影響?！秴f(xié)定》中包含幾個(gè)寬限期、過渡期和周期性審查等方面的內(nèi)容，例如，漁業(yè)和能源政策的調(diào)整期將于2026年結(jié)束，這兩個(gè)領(lǐng)域具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和象征意義?！秴f(xié)定》簽署5年后將進(jìn)行全面審查，任何一方都可以在4年之后要求審查其貿(mào)易條款，而漁業(yè)條款將在調(diào)整期結(jié)束4年之后進(jìn)行審查，總共有10 個(gè)終止《協(xié)定》的條款，①對(duì)終止《協(xié)定》條框的統(tǒng)計(jì)，見：Stefano Fella, “The UK-EU Trade and Cooperation Agreement:Governance and Dispute Settlement,” House of Commons Library, August 3, 2021, p.67, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9139。13 種方式可以終止部分或全部協(xié)定。②Jannike Wachowiak, Fabian Zuleeg, “The EU-UK Relationship: It is What It is,” European Policy Centre, February 17, 2021, p.5, https://epc.eu/content/PDF/2021/EU-UK_relationship_DP.pdf.這充分顯示了《協(xié)定》的動(dòng)態(tài)性和不穩(wěn)定性。

最后，《北愛爾蘭議定書》的穩(wěn)定性和歐盟與英國(guó)關(guān)系的穩(wěn)定性密切關(guān)聯(lián)。為了維護(hù)北愛爾蘭和平進(jìn)程，同時(shí)維護(hù)歐洲單一市場(chǎng)的完整性，《北愛爾蘭議定書》規(guī)定北愛爾蘭與英國(guó)其他地區(qū)一起脫離歐盟關(guān)稅同盟，英國(guó)與北愛爾蘭之間不設(shè)硬邊界，且仍需要繼續(xù)遵守歐盟有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品和其他產(chǎn)品的規(guī)則，但北愛爾蘭與歐盟之間的貿(mào)易仍然受歐盟的海關(guān)法保護(hù)，并依舊適用歐盟相關(guān)單一市場(chǎng)規(guī)則。履行《北愛爾蘭議定書》要求英國(guó)在北愛爾蘭和英國(guó)本土進(jìn)行通關(guān)檢查，給企業(yè)也造成了額外的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也被英國(guó)人認(rèn)為威脅英國(guó)的統(tǒng)一與完整。因此，英國(guó)一直謀求對(duì)其進(jìn)行重新談判或者修改。英國(guó)曾在2020年即《協(xié)定》談判期間提出過《內(nèi)部市場(chǎng)法案》，強(qiáng)調(diào)維護(hù)英國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)的統(tǒng)一，“以一種具體且有限的方式違反國(guó)際法”，遭到歐盟的反對(duì)，被迫撤銷相關(guān)條款。但英國(guó)通過立法手段修改《北愛爾蘭議定書》的意圖一直沒有停止。2022年6月13日，時(shí)任英國(guó)外交大臣的特拉斯向議會(huì)提交議案，正式公布了英國(guó)試圖單方面修改《北愛爾蘭議定書》的計(jì)劃。英國(guó)若修改《北愛爾蘭議定書》，有可能觸發(fā)議定書第16 條，即雙方在實(shí)施《北愛爾蘭議定書》時(shí)若出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題，或者貿(mào)易轉(zhuǎn)向等問題時(shí)，其中一方可以單方面采取必要的措施以防止這些問題的出現(xiàn)，另一方隨后可以采取相應(yīng)的再平衡措施?！侗睈蹱柼m議定書》是英國(guó)脫歐進(jìn)程中的雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，而英國(guó)遵守《北愛爾蘭議定書》是《協(xié)定》的基礎(chǔ)。

（三）《協(xié)定》意味著英國(guó)與歐盟關(guān)系的巨大轉(zhuǎn)向

英國(guó)脫歐本身意味著英國(guó)謀求與歐洲發(fā)展進(jìn)一步緊密關(guān)系的結(jié)束。英國(guó)盡管沒有成為歐共體的創(chuàng)始成員國(guó)，但自1961年申請(qǐng)加入歐共體開始，英國(guó)就開啟了謀求與歐洲發(fā)展緊密關(guān)系的大趨勢(shì)。1973年最終加入歐共體之后，英國(guó)成為歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的推動(dòng)力量。英國(guó)首相撒切爾夫人堅(jiān)持新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，積極推動(dòng)歐共體消除服務(wù)貿(mào)易、資金及勞工自由流動(dòng)的障礙。撒切爾政府派遣考科菲爾德加入德洛爾委員會(huì)，而考科菲爾德1985年提交的關(guān)于“完善內(nèi)部市場(chǎng)”的白皮書和1986年的《單一市場(chǎng)法案》共同形成了歐洲單一市場(chǎng)（后來被稱為共同市場(chǎng)）的基礎(chǔ)。《金融時(shí)報(bào)》歐洲經(jīng)濟(jì)評(píng)論家馬丁·桑德布甚至表示，“撒切爾是真正統(tǒng)一的歐洲商品、服務(wù)、勞動(dòng)力和資本市場(chǎng)背后的政治力量；亞瑟·考科菲爾德……是它的知識(shí)分子建筑師和官僚工程師”。①M(fèi)artin Sandbu, “Exit from Single Market Closes a Chapter UK Did so Much to Write,” the Financial Times, December 31, 2020.1993年建立的歐洲單一市場(chǎng)不僅促進(jìn)了歐共體12 國(guó)的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還進(jìn)一步推動(dòng)了歐洲一體化的發(fā)展：有5 個(gè)歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟的成員國(guó)在這一段時(shí)間里申請(qǐng)加入歐共體，與此同時(shí)，挪威、冰島和列支敦士登加入了最新成立的歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（the European Economic Area），以與歐盟成員國(guó)同等的條件進(jìn)入歐盟單一市場(chǎng)。瑞士公民拒絕加入歐盟和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，但也獲得了歐盟單一市場(chǎng)的準(zhǔn)入，盡管條件不如歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員優(yōu)惠。2004年，在英國(guó)的大力支持下，中歐和東歐的11 個(gè)前社會(huì)主義國(guó)家加上塞浦路斯和馬耳他這兩個(gè)前英國(guó)殖民地加入歐盟。冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲一體化的進(jìn)一步發(fā)展和英國(guó)的努力分不開。

英國(guó)脫歐并與歐盟達(dá)成《貿(mào)易與合作協(xié)定》，退出歐洲關(guān)稅同盟和單一市場(chǎng)，使這種發(fā)展趨勢(shì)發(fā)生了深刻的改變。英國(guó)和歐盟的貿(mào)易關(guān)系現(xiàn)在由《協(xié)定》管理，這與歐盟和主要先進(jìn)的非歐洲國(guó)家之間的自由貿(mào)易協(xié)定相似，如加拿大（《全面貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)協(xié)定》，CETA）和日本（《歐盟—日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）。因此，簽訂《貿(mào)易與合作協(xié)定》之后，英國(guó)與歐盟的貿(mào)易關(guān)系所依賴的條件遠(yuǎn)不如歐盟成員國(guó)或者歐盟的其他鄰國(guó)例如挪威或瑞士所依據(jù)的條件有利。在貨物貿(mào)易方面《協(xié)定》的條款甚至不如歐盟與土耳其的貿(mào)易條款優(yōu)惠（因?yàn)樵a(chǎn)地規(guī)則在關(guān)稅同盟中并不存在，而在《協(xié)定》中則存在），盡管在服務(wù)貿(mào)易上要好一些（因?yàn)闅W盟和土耳其的關(guān)稅同盟并不涵蓋服務(wù)貿(mào)易）。從英國(guó)與歐盟的關(guān)系發(fā)展史來看，這與英國(guó)過去60年與歐盟關(guān)系的努力方向背道而馳。

《協(xié)定》讓英國(guó)有了監(jiān)管自主權(quán)，英國(guó)退出歐盟單一司法管轄區(qū)和共同規(guī)則生態(tài)系統(tǒng)必然導(dǎo)致雙方監(jiān)管體系的差異化，這種差異化有些是英國(guó)退出歐盟的直接結(jié)果，有些則是有意為之，英國(guó)退出歐盟的意識(shí)形態(tài)本質(zhì)將鼓勵(lì)這種差異化趨勢(shì)，而新冠肺炎疫情之后雙方致力于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的戰(zhàn)略上的不同也將進(jìn)一步推進(jìn)這種差異化趨勢(shì)。如果英國(guó)不能很好處理市場(chǎng)準(zhǔn)入與監(jiān)管自主權(quán)之間的關(guān)系，不能在技術(shù)層面管理分歧，就有可能在《協(xié)定》再平衡機(jī)制的框架下使監(jiān)管差異政治化，從而使雙方關(guān)系出現(xiàn)對(duì)立和沖突升級(jí)。不再受同樣規(guī)則的約束也增加了雙方相互視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的感覺，與英國(guó)進(jìn)行貿(mào)易或者依賴英國(guó)一體化供應(yīng)鏈的歐盟公司將受到負(fù)面影響，或許不得不將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從英國(guó)轉(zhuǎn)移出去，雙方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系將日益疏遠(yuǎn)。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授托馬斯·山普森認(rèn)為，和英國(guó)作為歐盟成員國(guó)相比，10年之后，英國(guó)對(duì)歐盟的出口將減少36%，歐盟對(duì)英國(guó)的出口將減少30%。①Thomas Sampson, “Brexit and UK Trade: What Next?” in UK in a Changing Europe (ed.), “Brexit and Beyond,” January 2021, p.105, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2021/01/Brexit-and-Beyondreport-compressed.pdf.脫歐之后的英國(guó)能夠獨(dú)立制定自己的對(duì)外貿(mào)易政策，也提出了雄心勃勃的“全球英國(guó)”戰(zhàn)略，說明英國(guó)更看重的是與其他地區(qū)和國(guó)家的關(guān)系，而不是與歐盟的合作。這意味著英國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的根本轉(zhuǎn)向。

結(jié)束語

英國(guó)與歐盟在較短的時(shí)間內(nèi)完成了雙方關(guān)于未來關(guān)系的談判，簽訂了《協(xié)定》，顯示了以約翰遜為首相的英國(guó)保守黨政府對(duì)脫離歐盟的堅(jiān)決態(tài)度。同時(shí)，《協(xié)定》的簽訂避免了英國(guó)無協(xié)議脫歐對(duì)雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系造成的破壞性沖擊。這樣，除了外交和安全防務(wù)方面的事務(wù)外，英國(guó)和歐盟未來的關(guān)系主要由三個(gè)文獻(xiàn)來規(guī)定：第一個(gè)是本文討論的《協(xié)定》；第二個(gè)是《退出協(xié)定》，該協(xié)定規(guī)定了北愛爾蘭、大不列顛和歐盟之間貨物貿(mào)易的未來關(guān)系；第三個(gè)是英國(guó)的《內(nèi)部市場(chǎng)法案》，并由《共同框架》加以補(bǔ)充，該法案強(qiáng)調(diào)了英國(guó)四個(gè)構(gòu)成部分即英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭政治經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一性，以避免英國(guó)退出歐盟之后其內(nèi)部由于分權(quán)而造成內(nèi)部差異的擴(kuò)大。②英國(guó)《內(nèi)部市場(chǎng)法案》強(qiáng)調(diào)了維護(hù)內(nèi)部政治經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一，這與《退出協(xié)議》中關(guān)于北愛爾蘭特殊地位的規(guī)定相違背，引起了很大的爭(zhēng)議，從而違背了國(guó)際法。盡管英國(guó)撤回了有關(guān)《北愛爾蘭議定書》的部分條款，但英國(guó)一直在尋求修訂不利于英國(guó)的相關(guān)內(nèi)容。這三個(gè)文件中，《協(xié)定》對(duì)英國(guó)與歐盟的未來關(guān)系作了具體的規(guī)定。

《協(xié)定》的達(dá)成被英國(guó)和歐盟稱為巨大的成就，但是，《協(xié)定》也被認(rèn)為是框架性的，有很多議題沒有涵蓋，同時(shí)也有很多棘手的問題沒有得到很好的解決。隨著監(jiān)管差異的擴(kuò)大，雙方關(guān)系中的競(jìng)爭(zhēng)性會(huì)增加。歐盟對(duì)“戰(zhàn)略自主”的強(qiáng)調(diào)、英國(guó)“全球英國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施以及向美國(guó)的傾斜，預(yù)示著雙方在外交與安全方面合作距離會(huì)越拉越大。同時(shí)，英國(guó)國(guó)內(nèi)政治尤其是英國(guó)與蘇格蘭、北愛爾蘭關(guān)系的演化也是影響英國(guó)與歐盟關(guān)系的重要因素。英國(guó)和歐盟的關(guān)系隨著《協(xié)定》的簽署而出現(xiàn)了巨大轉(zhuǎn)向。