田思源

1 《體育法》修改的背景和過程

1995 年，《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》或原《體育法》）頒布實施后，基于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和國家行政審批制度改革的要求，于2009、2016年與其他法律“打包”做過兩次修正，分別刪去了第47 條和第32 條，這兩次修正并非是單獨針對《體育法》所作的修改?！扼w育法》的全面修改工作啟動過2次，分別是2010和2017年。由于2次修改工作的啟動基于不同的歷史背景和問題面向，從而導致不同的結果。

1.1 2010年啟動的《體育法》修改工作

《體育法》頒布實施后，迅速形成學習宣傳、貫徹實施《體育法》的熱潮，《體育法》在依法治體等方面也發(fā)揮了非常重要的作用。但隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，“依法治國，建設社會主義法治國家”“國家尊重和保障人權”相繼入憲，《立法法》的出臺，將“仲裁制度”明確為法律保留事項，2008 北京奧運會申辦成功等使體育法治建設面臨諸多新問題。市場化、職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、社會化的體育改革發(fā)展，公民體育權利的法治化保障，體育糾紛解決機制，特別是體育仲裁制度的構建等，都需要通過《體育法》的修改予以解決。在此背景下，《體育法》第一次修改工作提上日程。

2005年，時任國家體育總局局長劉鵬在全國體育局長會議上的講話中提出，要推動現(xiàn)有《體育法》的修改工作，爭取早日列入全國人大常委會的工作議程[1]。之后，國家體育總局連續(xù)3個五年規(guī)劃都明確提出《體育法》的修改任務。2006 年，《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》中提出，要做好《中華人民共和國體育法》的修改工作；2011年，《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，要科學論證，做好《中華人民共和國體育法》《反興奮劑條例》的修訂工作；2016年，《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，要加快推進《體育法》的修改工作。

2010、2012 年，國務院兩次將修訂《體育法》納入立法工作計劃中。2010年3月22日，國家體育總局召開“修改《中華人民共和國體育法》研究工作小組”（簡稱研究工作小組）第一次會議，研究工作小組30 位專家學者參加，會議以“修改《體育法》研究中涉及的若干問題”為題進行討論，確立修改研究工作的總體思路和具體工作安排?！扼w育法》第一次修改工作正式啟動。此次修法工作主要由國家體育總局政策法規(guī)司（簡稱政法司）負責起草并不斷完善修訂草案文本，研究工作小組聚焦《體育法》修改的理論和實踐問題，統(tǒng)一思想、凝聚力量，并在如下重要問題基本達成共識：（1）修改要以現(xiàn)行《體育法》為基礎，進一步補充、修正和完善，增強條款的可操作性；（2）明確規(guī)定公民享有“體育權利”，并規(guī)定保障公民體育權利實現(xiàn)的具體措施；（3）改變重管理輕服務的觀念，尊重體育規(guī)律，強調政府責任；（4）明確體育糾紛的解決機制和權利救濟制度。

1.2 2017年啟動的《體育法》修改工作

黨的十八大以來，習近平總書記關于體育發(fā)展和法治建設一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為做好新時代體育工作和加強體育法治建設指明了方向。新時代的歷史方位，凸顯了《體育法》修改的必要性和緊迫性，《體育法》全面修訂工作再次提上日程。

2017年6月16日，國家體育總局召開“修改《體育法》和《全民健身條例》座談會”，提出修改《體育法》是全面貫徹落實習近平總書記重要思想的必然要求，是全面推進體育強國建設的重要保障，也是貫徹落實依法治國重大戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)[2]。同年7 月27 日，根據(jù)國家體育總局《修改<體育法>工作方案》，政法司組織召開“修改《體育法》工作會議”，成立《體育法》修改工作組、起草組和顧問組，并召開第一次《體育法》修改起草組（簡稱起草組）工作會議。起草組由37人組成，設6個專題小組，分總則、群眾體育、學校體育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)、職業(yè)體育、體育社會組織、保障條件和體育仲裁等9個章節(jié)予以立法設計和專題研究。會議明確了起草工作的任務、程序和工作時間表。起草組通過座談會、論證會、課題項目研究、走訪調研等多種形式，三易其稿，形成《體育法（修改草案）》，并于2018年9月報送全國人大（簡稱報送版）。

全國人大高度重視《體育法》的修改工作。2018年9月，《體育法》的修改被列入“十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃”，全國人大社會建設委員會（簡稱社會委）負責牽頭起草、推動落實，并自2020 年下半年起，全面啟動《體育法》修訂工作[3]。2020 年11 月—2021年1 月，社會委通過線上線下結合的方式，圍繞“體育法修改總體思路”“群眾體育和青少年體育”“競技體育”“體育產(chǎn)業(yè)”“社會組織”“體育仲裁”等6個主題，進而又分別在教育、人大兩個系統(tǒng)，連續(xù)組織召開8 次《體育法》修改座談會，廣泛聽取80 多位體育界、法學界、教育系統(tǒng)、立法部門專家學者對《體育法》修改的意見和建議。

2021年2月2—5日，社會委《體育法》修改工作專班（簡稱修法專班）以報送版為藍本，在北京召開第1次《體育法》修改文本起草會，結合新時代體育法治建設的新要求，對報送版作出較大修改；3 月30 日—4 月1 日，在北京召開第2 次《體育法》修改文本起草會，確定相對成熟的《體育法》修改草案，中國法學會體育法學研究會將該修改版本發(fā)至全體理事內部征求意見；6 月17—18 日，在南京召開第3 次《體育法》修改文本起草會后，于7 月17—18 日在南京召開《體育法》修改統(tǒng)稿會，修法專班的修法文本基本確定。筆者全程參加上述8 次修法座談會、修法專班的4 次文本起草會和最后的統(tǒng)稿會，在《體育法（修訂草案）》三審通過前，亦參加了2022年5月24日全國人大常委會法制工作委員會（簡稱法工委）社會法室召開的《體育法（修訂草案）》通過前評估會。對修訂草案主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和法律實施可能出現(xiàn)的問題，以及進一步的修法建議，發(fā)表了個人意見。在《體育法》修改過程中，政法司和社會委、法工委等作了大量的調研、意見征求和溝通協(xié)商 等工作[4-5]。2021 年10 月和2022 年4 月，《體育 法（修訂草案）》經(jīng)全國人大常委會兩次審議后于十三屆全國人大常委會第三十五次會議三次審議后表決通過。2022年6月24日，新修訂的《體育法》經(jīng)國家主席習近平簽署主席令正式頒布，自2023 年1 月1 日起施行。

在《體育法》修改過程中，體育法理論界與實務界，體育行政部門與教育等其他相關部門，人大機關和司法機關等，都提出許多很好的立法建議和意見，意見分歧較大的意見在修法過程中如何取舍需要立法者的衡量和判斷。本文選擇修法中爭議較大的幾個問題予以分析和闡釋，以便更好地理解和把握《體育法》修改的基本思路、價值取向和重要內容，推動新修訂的《體育法》的貫徹實施和體育法律法規(guī)體系的進一步完善。

2 “青少年體育”能否替代“學校體育”

《體育法》第3 章專章規(guī)定了“學校體育”，但在修法過程中有意見是將“學校體育”章名改為“青少年體育”，認為“學校體育”范圍過窄，既無法涵蓋非在校學生，也無法涵蓋在校學生的校外體育活動，而“青少年體育”則可以解決這些問題。相反的意見認為，青少年體育主要是學校體育，學校體育作為教育的重要組成部分具有其特殊功能和作用，至于學校體育無法涵蓋的部分可以納入“全民健身”章中，所以堅持保留“學校體育”章名。

原《體育法》中規(guī)定的兩章“社會體育”和“學校體育”，從語義上理解首先是空間范圍的指向，而《體育法》的修改將“社會體育”章改名為“全民健身”章，從空間指向轉為人的群體指向，如果用“青少年體育”這樣一個特殊的群體概念代替“學校體育”的空間概念，可以與“全民健身”形成邏輯上的自洽。同時，體育是以人為本的事業(yè)，從“社會”和“學?！钡目臻g范圍轉變?yōu)椤叭瘛焙汀扒嗌倌辍钡娜后w范圍，強調了體育的人的主體性。所以，用“青少年體育”章替代“學校體育”章也并非沒有道理，當然這又進一步涉及到一個“青少年”范圍的法律界定問題。如果能夠引入“學生體育”的概念，用“學生體育”替代“學校體育”，既可以與“全民健身”的群體指向形成邏輯自洽，強調人的主體性，又能體現(xiàn)“學校體育”的特殊性，反映學生體育作為學校教育和受教育權重要內容的定位，也解決了“學校體育”還是“青少年體育”的爭議。

《體育法（修訂草案）》初次審議稿并沒有采納修改章名的意見，而是繼續(xù)保留“學校體育”章的表述。究其原因，主要是管理體制和工作實效方面的考慮。在我國，學校體育工作由教育行政部門負責，由學校具體落實和實施，體育行政部門只是在學生體質監(jiān)測等方面予以工作上的配合。如果將“學校體育”改為“青少年體育”，可能會涉及教育行政部門和體育行政部門在學校體育工作中職責的重新界定，也涉及學校與體育行政部門工作上的協(xié)調。因為，畢竟“學校體育”是學校教育的重要組成部分，具有特殊性，章名的改變淡化了“學校體育”的特色，進而可能影響學校體育工作的開展。

然而，有關“青少年體育”還是“學校體育”的爭論并沒有因為《體育法（修訂草案）》的初次審議而結束，主張“青少年體育”的意見仍然非常堅持自己的觀點。對此，全國人大憲法和法律委員會廣泛征求意見，在《體育法（修訂草案）》二次審議稿中將“學校體育”章名修改為“青少年和學校體育”。這樣的修改，既考慮了青少年體育和學校體育的重要性，又兼顧了學校體育的特殊性，可以說是一個非常智慧的選擇。這一修改，在《體育法（修訂草案）》三次審議并最終通過時予以確認。

3 體育科目納入高考是否可行

鑒于我國青少年身體素質堪憂的現(xiàn)狀，加強學校體育工作勢在必行。但在實際工作中，體育課不被重視，體育課時被隨意擠壓、占用，學生體育活動時間無法得到保障等問題普遍存在。能否通過《體育法》的修改作出一些具有約束力的規(guī)定，使體育課真正得到重視，不斷提高學生身體素養(yǎng)，實現(xiàn)德智體美勞全面發(fā)展的人才培育目標。具體來說，就是將體育作為高考科目通過法律予以確認是否可行，成為修法討論中的一個熱點。

起草組“學校體育”專題組在修法第一稿中就增加了體育考試的條款，大膽提出“將體育考試納入各級各類升學考試”中。這樣的規(guī)定，意味著只要屬于升學性質的考試，都要考體育科目。之后，起草組又將其修改為“將體育考試納入全日制普通學歷教育升學考試”，報送版對此予以確認。修法專班將報送版的規(guī)定修改為：國家將體育科目納入初中、高中學業(yè)水平考試范圍，納入中考、高考計分科目。后來，又將“計分科目”改為“考試內容”。

初中是義務教育階段，接受教育（包括體育教育）既是學生的權利又是學生的義務，中考將體育納入考試范圍并無異議，只是各地在體育科目分值比例上有不同的認識和做法。而高考也要增加體育科目才是問題的關鍵所在。報送版的規(guī)定，暗含了高考也要考體育科目，而修法專班將“升學考試”改為“學業(yè)水平考試”，認為體育進中考、高考，特別是進高考是既敏感又復雜的問題，涉及公平性以及具體實施操作上的困難。將體育科目與學業(yè)水平考試掛鉤更為穩(wěn)妥，也強調了體育的重要性，至于與升學考試掛鉤問題留待以后的實踐發(fā)展[3]。

對此，《體育法（修訂草案）》初次審議稿增加規(guī)定：國家將體育科目納入初中、高中學業(yè)水平考試范圍，建立符合學科特點的考核機制（第28條）。也就是說，初中生、高中生體育成績及格或者合格是其畢業(yè)的條件。這一規(guī)定較之原《體育法》“將體育課列為考核學生學業(yè)成績的科目”（第18條）的規(guī)定無疑是更進一步?！扼w育法（修訂草案）》二次審議稿考慮到特殊體質學生特點，補充了一款規(guī)定，即病殘等特殊體質學生的體育科目考核，應當充分考慮其身體狀況（第29條第2 款）。上述規(guī)定在《體育法（修訂草案）》三次審議最終通過時沒有變化（第29條第2款）。

將體育科目納入高考的立法初衷是可以理解的，但立法效果究竟如何尚難判斷，有待進一步評估。作為一項重大的國家教育公共政策的調整，關乎無數(shù)考生和家庭的利益，涉及人才的選拔標準和培養(yǎng)目標的調整，以及教育、教學理念的轉型與重塑，與國家的教育以及其他相關政策有千絲萬縷的聯(lián)系，牽一發(fā)而動全身，需要從多維度、多層次認真論證其必要性、合理性、正當性、科學性和可行性。促進青少年全面發(fā)展，樹立健康第一的教育理念，重視學校體育工作，增強學生體質，提高學生健康水平，是國家、社會、學校以及家庭的共同責任，需要各方達成共識，協(xié)同努力。否則，即便是《體育法》修改將體育考試納入高考，也難以真正實現(xiàn)立法預設目標。雖然，立法難以用升學考試來倒逼對學校體育、學生身體素質和心身健康的重視，但《體育法》修改對學校的體育工作、體育課、體育活動等作出一系列剛性、明確、具體、可操作的規(guī)定，為實現(xiàn)體教融合、提升學生體育素養(yǎng)、培養(yǎng)體育鍛煉習慣的學生培養(yǎng)目標和學生成長要求，提供了切實的法律保障。

4 運動員權利法治化的內容與路徑

原《體育法》對運動員權利保障問題重視不夠，規(guī)定的內容也不夠充分，所以對其權益的保護是《體育法》修改特別關注的問題。但選擇怎樣的運動員權利法治化路徑，如何建立運動員權利保障體系，在《體育法》修改過程中曾有激烈的討論。

首先，《體育法》如何規(guī)定運動員權利。是將運動員權利集中在一個條文中予以規(guī)定還是在相關條款中分散規(guī)定？原《體育法》是分散規(guī)定的模式，報送版是集中加分散模式，將運動員權利主要集中在一個條文中，同時以其他相關條文做補充規(guī)定?！扼w育法（修訂草案）》最終沿用原《體育法》分散表述運動員權利的立法模式。在《體育法》修改過程中，修法專班開始曾考慮專門規(guī)定一條“運動員權利”，具體列舉運動員有哪些項權利，這樣既突出強調了運動員權利的重要性，又使權利范圍明確清晰。但在實際操作中，因“運動員”的概念難以明確界定，為了避免法律實施中可能出現(xiàn)的歧義，將有關運動員權利保障內容分散表述，不再集中到一條進行列舉[3]。

其次，《體育法》規(guī)定運動員哪些權利。原《體育法》規(guī)定的運動員權利主要有：參賽權（第26 條），就業(yè)、升學優(yōu)待（第28 條），注冊運動員的流動（第29條），公平競賽權（第33條）等，報送版對運動員權利的規(guī)定主要如下。（1）受教育權。規(guī)定處于九年義務教育階段的運動員，依法享有接受義務教育的權利。（2）職業(yè)發(fā)展權，國家為運動員職業(yè)發(fā)展提供指導和幫助。鼓勵退役運動員自主擇業(yè)；對優(yōu)秀運動員在就業(yè)、升學方面給予優(yōu)待；對運動員參加體育教練員資格考試在要求上予以適當放寬。（3）注冊運動員的流動。規(guī)定運動員實行注冊管理，并在注冊單位之間合理流動。（4）參賽權。在原《體育法》規(guī)定的“應當按照公平、擇優(yōu)的原則選拔”基礎上，增加“公開”原則。（5）公平競賽權。保留原《體育法》規(guī)定的“體育競賽活動實行公平競爭的原則”，增加規(guī)定了“符合相關賽事條件和要求的公民，均可參加包括體育系統(tǒng)在內的合法的賽事機構舉辦的體育賽事活動”。保留了遵守體育道德，不得弄虛作假、營私舞弊、嚴禁賭博的內容，將嚴禁使用興奮劑的內容移至“反興奮劑”一章。

新修訂的《體育法》最終確定的運動員權利如下。（1）身心健康權。新增規(guī)定對運動員實行科學、文明的訓練，維護運動員身心健康（第43條）。原《體育法》在運動員培養(yǎng)方面更多強調嚴格訓練和管理，規(guī)定“培養(yǎng)運動員必須實行嚴格、科學、文明的訓練和管理”（第27 條），新修訂的《體育法》刪除了“嚴格”“管理”的規(guī)定，將科學、文明訓練與維護運動員身心健康聯(lián)系起來，強調對運動員身心健康的保護。（2）受教育權。新增規(guī)定“國家依法保障運動員接受文化教育的權利”“體育行政部門、教育行政部門應當保障處于義務教育階段的運動員完成義務教育”（第44條）。（3）注冊與交流權。原《體育法》只是規(guī)定對運動員實行注冊管理，并沒有明確注冊和交流權。新修訂的《體育法》則明確規(guī)定：“國家依法保障運動員選擇注冊與交流的權利”“運動員可以參加單項體育協(xié)會的注冊，并按照有關規(guī)定進行交流”（第45條）。（4）職業(yè)技能培訓和社會保障權。運動員入隊年齡小、運動年限短、勞動強度大、傷病傷殘多等職業(yè)特點，需要加強對運動員退役后生活的保障。新修訂的《體育法》規(guī)定：各級人民政府加強對退役運動員的職業(yè)技能培訓和社會保障，為退役運動員就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供指導和服務（第47條）。（5）其他權利和利益。將原《體育法》的其他有關運動員權利的規(guī)定予以保留或文字調整。如保留原《體育法》關于公平、擇優(yōu)參賽選拔、組隊（增加了“公開”）的規(guī)定，保留了優(yōu)秀運動員就業(yè)、升學優(yōu)待條款，保留公平競賽的規(guī)定等?？傮w而言，新修訂的《體育法》加大了對運動員權利保障的范圍和力度，在立法理念和立法內容上都是不小的進步。

5 “體育產(chǎn)業(yè)”是否獨立設章和體育產(chǎn)業(yè)的范圍

體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和繁榮是體育強國建設的重要衡量指標，是滿足人民對美好生活向往的重要內容。為了促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，近年來國家發(fā)布一系列政策性文件，但由于立法闕如，實踐中出現(xiàn)利益糾葛、權利沖突、法律界限不清晰、法律適用不明確等問題，損害了體育產(chǎn)業(yè)權利人從事和發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的積極性，不利于體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)亟待通過立法予以規(guī)范和保護。

在《體育法》修改中規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)相關條款，依法維護和保障體育產(chǎn)業(yè)權利主體的合法權益，依法規(guī)范和推動體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，可以說是各界的共識。但在修法中，如何規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)卻有諸多不同意見，歸納起來主要有2個方面：“體育產(chǎn)業(yè)”是否獨立成章；體育產(chǎn)業(yè)應規(guī)定哪些內容。這兩個問題是相互關聯(lián)的，但前者更側重于立法的結構形式，而后者更強調立法的實質內容。

主張“體育產(chǎn)業(yè)”單設一章的意見認為，《體育法》對體育產(chǎn)業(yè)應作全面規(guī)定，單獨設章是由體育產(chǎn)業(yè)的重要地位和其內容區(qū)別于其他章節(jié)所決定的；反對意見認為，體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的區(qū)分度不高，《體育法》不應規(guī)定一般產(chǎn)業(yè)所具有的共性問題，只應規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)的特殊性問題，而這樣的問題并不多，所以建議將體育產(chǎn)業(yè)條款置于其他相關章節(jié)中，不單獨設立“體育產(chǎn)業(yè)”章。至于體育產(chǎn)業(yè)的范圍，由于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾，但又沒有可以參照的立法實踐，立法中應當如何界定體育產(chǎn)業(yè)的范圍也成為關注和爭論的焦點。

起草組設立“體育產(chǎn)業(yè)”專題組，專門研究“體育產(chǎn)業(yè)”章的立法問題，所以報送版的立法建議是：首先，“體育產(chǎn)業(yè)”單獨成章，但“體育產(chǎn)業(yè)”一章并不包含職業(yè)體育內容，職業(yè)體育條款規(guī)定在“競技體育”章中；其次，關于體育產(chǎn)業(yè)的具體范圍，規(guī)定健身休閑、競賽表演、體育培訓、體育產(chǎn)品和服務、體育產(chǎn)業(yè)新形態(tài)、體育無形資產(chǎn)和體育中介等。

修法專班在修法討論中，開始也曾考慮單設“體育產(chǎn)業(yè)”章并將職業(yè)體育內容包含其中，規(guī)定健身休閑、競賽表演、職業(yè)體育發(fā)展、職業(yè)體育主體權利和義務、職業(yè)體育俱樂部內部治理、體育賽事轉播權、體育經(jīng)紀等內容，后又將健身休閑、競賽表演、概括為本體產(chǎn)業(yè)，增加信息技術應用，將體育經(jīng)紀納入職業(yè)體育發(fā)展。但在廣泛征求意見后，考慮到各方對體育產(chǎn)業(yè)立法的爭議較大，意見一時難以統(tǒng)一，且體育產(chǎn)業(yè)內容應當以體育的特殊性為前提，職業(yè)體育與體育產(chǎn)業(yè)有聯(lián)系也有區(qū)別，將職業(yè)體育內容融入體育產(chǎn)業(yè)也多有不順。最后，采取增加體育產(chǎn)業(yè)在總則中的分量，取消“體育產(chǎn)業(yè)”章，簡化對體育產(chǎn)業(yè)具體內容的規(guī)定，為將來實踐的發(fā)展提供空間的立法思路，由此形成《體育法（修訂草案）》初次審議稿中對體育產(chǎn)業(yè)的定位和規(guī)范內容。即在總則第10條規(guī)定兩款：國家支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善體育產(chǎn)業(yè)體系，規(guī)范體育市場秩序，鼓勵擴大體育市場供給，拓寬體育產(chǎn)業(yè)投融資渠道，促進體育消費；國家規(guī)范和發(fā)展健身休閑、競賽表演和體育培訓等產(chǎn)業(yè)，促進體育與健康、文化、旅游、養(yǎng)老、科技等融合發(fā)展。同時，在第47 條第2 款新增規(guī)定：未經(jīng)體育賽事活動組織者等相關權利人許可，不得以營利為目的采集或者傳播體育賽事活動現(xiàn)場圖片、音視頻等信息。

體育產(chǎn)業(yè)要與群眾體育和競技體育協(xié)調發(fā)展[6]，這是體育產(chǎn)業(yè)在我國體育發(fā)展中地位作用的基本定位，其重要性不言而喻。就《體育法》的結構而言，全民健身和競技體育各自成章，體育產(chǎn)業(yè)單設一章也并非沒有基礎性條件。認為，可以將“體育產(chǎn)業(yè)與職業(yè)體育”作為一章予以立法設計，這樣既解決了體育產(chǎn)業(yè)條款少，內容不足以支撐一章的問題，又解決了職業(yè)體育一些條款難以融于其他章節(jié)的問題；同時，由于二者既有聯(lián)系又有區(qū)別，所以從聯(lián)系的角度將兩者規(guī)定在一章也是合適的，而將設立“體育產(chǎn)業(yè)”章的立法思路轉變?yōu)椤绑w育產(chǎn)業(yè)與職業(yè)體育”章的表述，則解決了二者有所區(qū)別的問題。

《體育法（修訂草案）》初次審議后，考慮到體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速、前景廣闊，對增加就業(yè)、培育新的經(jīng)濟增長點、滿足人民群眾多樣化的體育需求具有重要意義，為了更好地促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二次審議稿又將“體育產(chǎn)業(yè)”獨立成章，并按照修法專班原來的立法思路，補充體育產(chǎn)業(yè)相關規(guī)定，將部分職業(yè)體育內容整合其中，將前述初次審議稿第10 條第2 款的規(guī)定移回“體育產(chǎn)業(yè)”章，充實和豐富了體育產(chǎn)業(yè)的立法內容。其中，將體育產(chǎn)業(yè)范圍確定為體育用品制造和體育服務兩大類，并進一步明確了體育服務業(yè)態(tài)包括健身休閑、競賽表演、場館服務、體育經(jīng)紀和體育培訓（第68～69 條）等。對此，《體育法（修訂草案）》三審最終通過認可了上述規(guī)定（第70～71條）。

6 體育仲裁的范圍如何界定

建立獨立的體育仲裁制度，是本次修法的一個重要動因，也是一個難點。體育法學界對體育仲裁作了大量研究，對獨立體育仲裁制度的建立具有高度的期待。體育仲裁是糾紛解決的重要方式，在《體育法》修改中新增一章并無爭議，但章名定為“體育仲裁”還是“糾紛解決機制”是有不同意見的。前者強調體育仲裁制度，突出體育糾紛解決的特殊性；后者旨在為當事人提供全方位權利救濟路線圖，包括和解、調解、仲裁和訴訟等。體育仲裁制度是多元化糾紛解決機制總體框架中的一項重要制度。鑒于體育糾紛解決路徑的復雜性和多樣性，從救濟實效性原則出發(fā)，筆者更傾向于后一種意見，報送版也是采用“糾紛解決機制”章名。新修訂的《體育法》最終采納的是“體育仲裁”。

體育仲裁制度涉及的問題比較多，如體育仲裁機構的名稱，體育仲裁機構應由誰來設立，體育仲裁規(guī)則的制定主體，如何保證體育仲裁機構的獨立性等。但爭議最大的莫過于體育仲裁的范圍，需要厘清體育仲裁與體育行業(yè)內部仲裁（糾紛解決機制）、勞動爭議仲裁、民商事仲裁、國際體育仲裁等的關系，統(tǒng)籌考慮體育仲裁與行業(yè)自治、仲裁制度、訴訟制度和國際體育仲裁規(guī)則等的關系。體育糾紛形態(tài)多樣，哪些糾紛不能通過體育仲裁解決，哪些糾紛可以通過體育仲裁解決，哪些糾紛只能通過體育仲裁機構解決，立法中需要予以明確。

哪些糾紛不能通過體育仲裁解決？首先，可以明確的是，體育賽事活動中因競賽規(guī)則發(fā)生的技術性糾紛不屬于體育仲裁的范圍，主要指體育賽場上因裁判員執(zhí)裁而發(fā)生的技術性糾紛；其次，人民法院已經(jīng)受理的起訴，也不得申請體育仲裁。對上述兩項排除性內容在修法過程中沒有不同意見。

哪些糾紛可以通過體育仲裁解決？這是體育仲裁范圍的關鍵性問題。報送版認為，應當包括兩項：當事人自愿達成仲裁協(xié)議后提交的體育糾紛；體育社會組織規(guī)則或體育賽事活動報名表中規(guī)定提交體育仲裁機構的體育糾紛，如果當事人的仲裁協(xié)議與體育社會組織規(guī)則存在沖突，則以體育社會組織規(guī)則為準。前者是指在體育活動中產(chǎn)生且雙方當事人同意仲裁的糾紛，意味著體育糾紛中的仲裁并不限于體育仲裁機構的仲裁，也包括其他解決體育糾紛的仲裁機制，如勞動爭議仲裁和民商事仲裁，當事人可以通過仲裁協(xié)議自由選擇體育仲裁機構或其他仲裁機構來解決相關體育糾紛；后者則是這類體育糾紛只能通過體育仲裁機構解決，而勞動爭議、民商事等仲裁機構并不受理此類糾紛案件。在修法專班的討論中，認為體育仲裁的受案范圍是體育仲裁制度建立的基礎性條件，最好能明確列出幾項，經(jīng)過反復討論幾經(jīng)修改，提出4 項體育仲裁范圍：體育賽事活動中參賽資格糾紛；運動員、教練員、裁判員工作合同糾紛；不服體育組織的處理或決定產(chǎn)生的糾紛，這里的體育組織包括體育社會團體、職業(yè)體育聯(lián)盟和體育俱樂部等；因實施體育行業(yè)規(guī)范所產(chǎn)生的其他糾紛。此外還規(guī)定了一項兜底條款，即在體育活動中產(chǎn)生的合同、侵權糾紛，經(jīng)當事人協(xié)商一致，可以申請體育仲裁。

在明確上述體育仲裁范圍立法思路后，在進一步討論具體仲裁審理程序時出現(xiàn)一些制度上的障礙和技術上的困難，主要是“或裁或審”“一裁終局”和“先裁后審”“一裁非終局”，以及同案不同裁的問題。如果體育仲裁實行“或裁或審”“一裁終局”制度，對體育仲裁范圍與其他仲裁有交叉情況下的糾紛解決，就存在與其他仲裁程序的銜接問題。民商事仲裁實行“或裁或審”“一裁終局”制度，與體育仲裁實行該制度是一致的，但勞動爭議仲裁原則上是“先裁后審”“一裁非終局”，這就出現(xiàn)程序上的沖突。如涉及運動員的勞動合同糾紛以及勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或賠償金等爭議，按照前述體育仲裁的交叉受理管轄，既可以通過體育仲裁機構解決又可以通過勞動爭議仲裁機構解決。如果當事人選擇前者，則要么申請仲裁，要么提起訴訟，即“或裁或審”，選擇仲裁就意味著排斥訴訟，當事人對仲裁裁決不服不能提起訴訟，即“一裁終局”；如果當事人選擇后者，則必須先申請仲裁，對仲裁不服可以提起訴訟，由司法最終解決糾紛，而仲裁沒有終局效力，即“先裁后審”“一裁非終局”。如此，不僅給當事人造成選擇仲裁機構的困惑，更重要的是不利于國家仲裁制度體系的統(tǒng)一性和仲裁與訴訟關系的一致性，在理論上也難以解釋為什么同樣的體育糾紛在不同仲裁機構會有完全不同的程序要求和救濟路徑。同時，由于體育仲裁與其他仲裁方式交叉受理案件，也會存在同案不同裁的問題。體育糾紛如果可以通過不同性質的仲裁機構解決，仲裁標準不一，難免會造成同一或同類糾紛在不同性質的仲裁機構會有不同的仲裁結果，影響仲裁的公信力。

當下，體育仲裁最需要解決的是其他仲裁不予受理、不能解決的具有體育領域特色、專業(yè)性強的體育糾紛。如果將《體育法》中體育仲裁事項限定在最嚴格意義上的競技體育領域，使其不與其他仲裁方式交叉受理體育糾紛案件，將屬于民商事仲裁、勞動爭議仲裁受理范圍的案件排除在體育仲裁范圍之外[3]。將立法思路從哪些體育糾紛可以通過仲裁解決，轉變到哪些體育糾紛只能通過體育仲裁機構來解決，這樣就可以擺脫不同仲裁機構管轄權難以協(xié)調的制度困境，也解決了《體育法》中體育仲裁條文和仲裁程序繁縟復雜的問題，有利于獨立體育仲裁制度的建立。立法思路的轉變，使修法專班和《體育法（修訂草案）》初次審議稿將體育仲裁范圍調整為：（1）正面受理，包括“對體育社會組織、運動員管理單位、賽事活動組織者按照興奮劑管理規(guī)定作出的取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽處理決定等不服的”和“在競技體育活動中發(fā)生的其他糾紛”2 項內容；（2）反面限定，明確“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權益糾紛，或者用人單位與勞動者發(fā)生的勞動爭議，不屬于體育仲裁范圍”。相應地，將體育仲裁效力確定為“一裁終局（第76條）”。

體育法學界在積極肯定初次審議稿增加“體育仲裁”章，建立獨立體育仲裁制度的同時，對體育仲裁范圍的立法限縮頗為質疑。認為，以排除的方式將平等主體的合同爭議劃出體育仲裁范圍，強行與普通仲裁劃界有失偏頗[7]，既違背了仲裁合意性的本質特征，忽略了體育糾紛解決的特殊性要求，也與國際體育仲裁慣例嚴重沖突[8]；仍堅持體育法學界普遍認可的與體育有關的所有爭端都應納入我國體育仲裁范圍的觀點[9]，這與報送版的意見一致。在《體育法（修訂草案）》二次審議中，全國人大憲法和法律委員會基本沿用初次審議稿確定體育仲裁范圍的立法思路，考慮到“確定體育仲裁范圍既要借鑒國際經(jīng)驗，也要充分考慮我國的實際情況，做好與其他法律銜接”的意見。二次審議稿在初次審議稿正面規(guī)定兩項仲裁范圍的基礎上，增加一項“因運動員注冊、交流發(fā)生的糾紛”的體育仲裁范圍（第89 條第1 款第2 項）。同時，將反面限定的表述予以調整，修改為：《中華人民共和國仲裁法》規(guī)定的可仲裁糾紛和《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》規(guī)定的勞動爭議，不屬于體育仲裁范圍（第89 條第2 款）?！扼w育法（修訂草案）》三次審議最終通過認可了上述規(guī)定（第92條第2款）。

體育仲裁范圍之爭從根本上來說就是與現(xiàn)有相關仲裁制度的關系如何處理的問題。如果《體育法》在建立體育仲裁制度時，不能協(xié)調好與其他仲裁制度的關系，會有很大的立法障礙。體育仲裁制度需要不斷實踐、逐步發(fā)展完善的過程，獨立的體育仲裁制度的建立本身就是巨大的立法進步。

7 結 語

《體育法》的全面修訂，涉及條款和問題較多，除上述主要爭議外，在公民體育權利、職業(yè)體育改革發(fā)展、體育社會組織、體育行政監(jiān)管和保障條件等方面也有一些討論和不同觀點，有的問題尚需進一步深入研究和實踐總結。在修法過程中，國家立法機關和體育行政主管部門集思廣益，廣泛聽取意見，對爭議較大的關鍵性問題持積極、開放、嚴謹?shù)膽B(tài)度，發(fā)揮民智、科學求證、審慎抉擇，體現(xiàn)了全過程人民民主的立法基本原則；廣大體育法學專家學者通過各種方式，熱情參與修法工作，積極建言獻策、持續(xù)跟進研究、彰顯智庫擔當、助推立法進程。同時，體育界和社會各界針對《體育法》不適應體育改革發(fā)展現(xiàn)實需要的有關問題，也不斷呼吁對其修改，人大、政協(xié)代表也對修改《體育法》多次提案。新修訂《體育法》的最終通過，凝聚著無數(shù)人的心血和汗水，是集體智慧的結晶，也完成了時代賦予我們這一代體育法人的歷史使命?！扼w育法》的全面修訂，是深化體育領域改革創(chuàng)新，不斷開創(chuàng)體育事業(yè)發(fā)展新局面的制度保障，對我國體育事業(yè)發(fā)展、繁榮，對我國體育法治系統(tǒng)化、體系化建設，對早日實現(xiàn)體育強國建設目標，都將產(chǎn)生極大的推動作用和深遠的歷史影響。