許 可/開封市圖書館

韓云惠/上海大學(xué)期刊社

2 0 2 1 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），伴隨著新修訂《檔案法》的施行，檔案事業(yè)迎來新的發(fā)展階段。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，多元主體協(xié)同共治有利于形成現(xiàn)代化的治理體系，已經(jīng)成為解決治理難題的有效方式[1]。隨著檔案信息資源共享不斷深入，檔案治理體系也在與時(shí)俱進(jìn)，檔案協(xié)同治理建設(shè)得到強(qiáng)化，《規(guī)劃》在主要任務(wù)中明確指出，“加強(qiáng)部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)力量參與檔案事務(wù)”[2]。檔案界對(duì)協(xié)同治理的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用已有一定積累，但對(duì)檔案協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的相關(guān)探討較少。在檔案協(xié)同治理深入推進(jìn)過程中，剖析其背后的形成和維系機(jī)制十分必要。文章從檔案協(xié)同治理的驅(qū)動(dòng)要素入手，提出檔案協(xié)同治理的核心內(nèi)容，以期促進(jìn)“十四五”期間檔案協(xié)同治理向縱深發(fā)展。

1 協(xié)同治理：檔案治理的新視角

協(xié)同治理理論起源于公共行政領(lǐng)域，國外學(xué)者大多從治理主體和治理目標(biāo)兩個(gè)角度定義協(xié)同治理。John Calanni認(rèn)為，協(xié)同治理是多元主體為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而實(shí)施的一種治理策略[3]。近年來，隨著政府角色轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，協(xié)同治理逐漸引起學(xué)者關(guān)注和討論。協(xié)同治理理論發(fā)展至今，被廣泛應(yīng)用于環(huán)境科學(xué)、計(jì)算機(jī)、醫(yī)學(xué)、建筑學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，已初步具備普適性特征。作為維護(hù)黨和國家歷史真實(shí)面貌的重要事業(yè)，檔案工作涉及政府、檔案部門、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等多元主體，具備多元主體協(xié)同參與的客觀條件。因此，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的多元主體參與理念與檔案治理具有高度契合性。從協(xié)同視角推進(jìn)檔案治理，是加快提升檔案治理能力和治理水平的重要途徑。

當(dāng)前，檔案協(xié)同治理理論研究集中在檔案信息資源協(xié)同、檔案信息服務(wù)協(xié)同、檔案監(jiān)管協(xié)同、檔案協(xié)同機(jī)制構(gòu)建以及實(shí)踐案例研究等領(lǐng)域。其中，檔案信息資源協(xié)同管理研究主要針對(duì)特色檔案資源展開，比如紅色檔案[4]、科研檔案[5]、非遺檔案[6]、重大突發(fā)公共事件檔案[7]等；在公共服務(wù)集成視域下，檔案部門的協(xié)同參與和服務(wù)轉(zhuǎn)型有助于化解碎片化治理及其帶來的效率低下問題[8]；檔案監(jiān)管協(xié)同強(qiáng)調(diào)建立多元監(jiān)督監(jiān)察體系以提升檔案監(jiān)督監(jiān)察協(xié)同效果[9]；檔案協(xié)同機(jī)制研究側(cè)重于構(gòu)建檔案局館協(xié)同機(jī)制[10]和跨館合作機(jī)制[11]等；案例研究則主要涉及長(zhǎng)三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)等。

實(shí)踐層面上，檔案部門有關(guān)協(xié)同治理的探索也在如火如荼地進(jìn)行。比如，長(zhǎng)三角地區(qū)通過建設(shè)民生檔案一體化協(xié)同服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“異地查檔、便民服務(wù)”；上海市建立“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)通過檔案機(jī)構(gòu)與政府部門協(xié)作、檔案資源與政務(wù)信息資源整合，實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體與服務(wù)內(nèi)容的協(xié)同[12]；安徽省以聯(lián)席會(huì)議制度為紐帶，對(duì)于檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制等重大事項(xiàng)建立局館協(xié)同參與機(jī)制，對(duì)于國家檔案法律法規(guī)、重大決策部署等實(shí)行通報(bào)制度，形成局館檔案工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制[13]；京津冀三地以定期召開聯(lián)席會(huì)議的形式協(xié)同發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目檔案[14]。

從功能定位來看，檔案治理的主體包括領(lǐng)導(dǎo)主體（檔案主管部門）、執(zhí)行主體（各級(jí)各類檔案館）、資源配置主體（社會(huì)組織）和參與主體（公眾）[15]。參照《規(guī)劃》中主要任務(wù)的第一條，檔案協(xié)同治理應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容。一是部門協(xié)同，指上下級(jí)檔案部門或檔案部門與其他政府職能部門之間的協(xié)同，如“局館聯(lián)動(dòng)”“一網(wǎng)通辦”等。二是區(qū)域協(xié)同，指以行政區(qū)劃或自然區(qū)域?yàn)榧~帶開展跨地區(qū)檔案信息資源共建共享，以長(zhǎng)三角一體化民生檔案遠(yuǎn)程利用平臺(tái)為典型代表。三是行業(yè)協(xié)同，指檔案部門與其他領(lǐng)域之間的協(xié)同，包括社區(qū)治理、脫貧攻堅(jiān)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)研究等領(lǐng)域，通過協(xié)同共治實(shí)現(xiàn)檔案資產(chǎn)的價(jià)值。

2 檔案協(xié)同治理的驅(qū)動(dòng)要素

協(xié)同治理的觸發(fā)要件包含領(lǐng)導(dǎo)力、激勵(lì)措施、各主體之間的相互依存關(guān)系和未來的不確定性等4個(gè)要素[16]。檔案協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)也不是一蹴而就的，需要行業(yè)外部和行業(yè)內(nèi)部共同作用，吸引多元主體參與，實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。根據(jù)來源劃分，檔案協(xié)同治理的驅(qū)動(dòng)力主要包括政策驅(qū)動(dòng)（引領(lǐng)力）、需求拉動(dòng)（源動(dòng)力）、技術(shù)賦能（推動(dòng)力）等。

2.1 政策驅(qū)動(dòng)：檔案協(xié)同治理的引領(lǐng)力

政策驅(qū)動(dòng)是檔案協(xié)同治理的引領(lǐng)力，檔案部門在國家政策引導(dǎo)下，嚴(yán)格落實(shí)政策要求，能夠獲得更多的資金或人力支持，促使檔案治理發(fā)揮顯著成效。近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進(jìn)，中央政策文件多次強(qiáng)調(diào)，我國社會(huì)治理的主體是黨委、政府、社會(huì)和公眾等多元力量[17]，檔案館作為國家的公共文化機(jī)構(gòu)，同樣需要多元主體的共同參與。新修訂《檔案法》和《規(guī)劃》中的多條規(guī)定都為檔案協(xié)同治理指明了目標(biāo)和方向。其中，新修訂《檔案法》提到“國家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，拓展了檔案協(xié)同治理主體；對(duì)于博物館、圖書館、紀(jì)念館等單位，明確指出檔案館應(yīng)當(dāng)和它們“在檔案的利用方面互相協(xié)作，可以相互交換重復(fù)件、復(fù)制件或者目錄，聯(lián)合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關(guān)史料”，豐富了檔案協(xié)同治理內(nèi)容；此外，“國家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”[18]，則為檔案協(xié)同治理提供了基礎(chǔ)保障。而《規(guī)劃》在當(dāng)前全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)的主要任務(wù)部署中，對(duì)檔案協(xié)同治理予以補(bǔ)充和細(xì)化。一方面，《規(guī)劃》明確檔案協(xié)同治理的主體和內(nèi)容，即“增進(jìn)局館協(xié)同”“大力推動(dòng)科學(xué)數(shù)據(jù)與科研檔案協(xié)同管理”[19]等；另一方面，明確檔案協(xié)同治理推進(jìn)方式，提出加強(qiáng)檔案協(xié)同監(jiān)管，如加強(qiáng)對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展等區(qū)域檔案工作監(jiān)管，創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管模式。

2.2 需求拉動(dòng)：檔案協(xié)同治理的源動(dòng)力

社會(huì)需求是激發(fā)檔案部門協(xié)同創(chuàng)新行為的源動(dòng)力。首先，社會(huì)公眾對(duì)檔案信息的利用需求是激發(fā)檔案協(xié)同治理的重要因素。隨著檔案信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，分散在各個(gè)系統(tǒng)之間的檔案信息資源形成了一個(gè)又一個(gè)“信息孤島”[20]，造成“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象，給社會(huì)公眾帶來諸多不便。此外，隨著公共服務(wù)的發(fā)展，公眾對(duì)集成公共服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)，檔案部門急需與其他政府職能部門加強(qiáng)信息資源共享，實(shí)現(xiàn)“信息多跑路，公眾少跑腿”。因此，社會(huì)公眾對(duì)檔案信息的利用需求激發(fā)檔案部門開展協(xié)同治理。其次，實(shí)現(xiàn)各主體利益最大化是檔案協(xié)同治理開展的內(nèi)生動(dòng)力。檔案協(xié)同治理過程中涉及政府部門、檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公眾等多個(gè)參與主體，各主體參與協(xié)同的直接目的是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)并達(dá)到利益最大化，因此構(gòu)建利益共同體才能推動(dòng)檔案協(xié)同治理深入開展。最后，高水平的相互依賴是協(xié)同的前提條件[21]，當(dāng)前檔案協(xié)同治理正在從“自上而下”的被動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆迸c“自下而上”相結(jié)合的多元主體參與模式，各主體之間為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)進(jìn)行檔案信息資源共享和交換，形成相互依賴關(guān)系。檔案協(xié)同治理不僅能夠幫助各檔案部門完成績(jī)效考核要求，樹立檔案部門良好的公共形象，還能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供便利，提高社會(huì)檔案意識(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值的最大化。

2.3 技術(shù)賦能：檔案協(xié)同治理的推動(dòng)力

技術(shù)發(fā)展突破了檔案協(xié)同治理的客觀阻礙，是檔案協(xié)同治理的直接推動(dòng)力。一方面，計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了檔案信息化，為檔案協(xié)同治理提供了資源保障和技術(shù)支撐。大數(shù)據(jù)時(shí)代，使用數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析等技術(shù)進(jìn)行檔案信息資源開發(fā)，能夠?yàn)橛脩籼峁└佣鄻踊臋n案信息產(chǎn)品和服務(wù)。區(qū)塊鏈技術(shù)中的跨鏈技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)不同系統(tǒng)之間的檔案信息資源共享，分布式存儲(chǔ)技術(shù)能夠建立一站式服務(wù)平臺(tái)，為用戶提供方便快捷的檔案信息服務(wù)[22]，這些技術(shù)都有助于實(shí)現(xiàn)檔案信息資源建設(shè)的協(xié)同共治。另一方面，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用也為檔案協(xié)同治理提供更多機(jī)遇，推動(dòng)形成參與主體多元化、治理方式多樣化、治理內(nèi)容廣泛化的共治格局。比如，隨著數(shù)字人文、數(shù)字記憶等項(xiàng)目的興起，檔案館可以憑借其豐富的館藏資源在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，借助數(shù)字人文和數(shù)字記憶平臺(tái)充分吸納各方意見，獲取人文領(lǐng)域、數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域等專家對(duì)檔案信息資源的重視和檔案相關(guān)問題的關(guān)注，從技術(shù)、人文等視角共同商討和解決檔案事業(yè)發(fā)展所面臨的難題，發(fā)揮治理成效。

3 機(jī)制優(yōu)化：檔案協(xié)同治理的核心進(jìn)路

3.1 建立制度激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)各主體協(xié)同動(dòng)力

作為行為規(guī)范的制度發(fā)揮作用不僅僅在于其權(quán)威性，更重要的是其具有激勵(lì)性[23]。政府引導(dǎo)是檔案協(xié)同治理的基礎(chǔ)條件，政府建立制度激勵(lì)機(jī)制能夠有效促進(jìn)多元主體協(xié)同參與，提升治理效率。首先，實(shí)施試點(diǎn)激勵(lì)機(jī)制。利用政策優(yōu)惠鼓勵(lì)部分地區(qū)建設(shè)區(qū)域化檔案信息資源共建共享平臺(tái)，除長(zhǎng)三角地區(qū)外，國家應(yīng)鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)區(qū)等持續(xù)深入推進(jìn)區(qū)域檔案協(xié)同治理，通過試點(diǎn)的方式為區(qū)域一站式檔案信息資源服務(wù)平臺(tái)提供資金和技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)檔案信息資源共建共享，為區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)。其次，建立補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。在檔案協(xié)同治理過程中，難免會(huì)有個(gè)別城市或部門因地域限制或行業(yè)發(fā)展等遭受一定程度的損失或取得的收益小于付出的成本。為此，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，對(duì)利益受損的城市或部門給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，或是對(duì)發(fā)展相對(duì)滯后的城市或部門給予支持。補(bǔ)償可以從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人才等多方面考量，比如，派出掛職干部提供人才援助等，激勵(lì)各主體在協(xié)同過程中持續(xù)發(fā)揮作用。最后，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。采取物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的方式，扶持不同行業(yè)的檔案協(xié)同治理項(xiàng)目，對(duì)成效顯著的項(xiàng)目或在協(xié)同過程中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，擴(kuò)大新聞媒體的宣傳報(bào)道，提升其社會(huì)影響力[24]。

3.2 強(qiáng)化協(xié)同互動(dòng)機(jī)制，形成協(xié)同治理合力

大多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)“人”在協(xié)同治理中的主觀能動(dòng)性，良好的互動(dòng)機(jī)制能夠增強(qiáng)各主體之間的依賴程度，鞏固協(xié)同治理成效。檔案部門應(yīng)創(chuàng)新協(xié)同治理形式，建立協(xié)同互動(dòng)機(jī)制。在協(xié)同治理中，各個(gè)主體所處的地位和所掌握的資源直接影響其參與意愿。以上下級(jí)檔案部門協(xié)同治理為例，下級(jí)部門往往以被動(dòng)接受為主，很難發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，由于歷史局限性等因素，社會(huì)公眾在檔案治理實(shí)踐中的參與有限，缺乏話語權(quán)。因此，需要建立權(quán)威的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)節(jié)各主體的利益，明確各主體的責(zé)任和義務(wù)，調(diào)動(dòng)各主體的參與積極性，為多元主體協(xié)同共治提供保障。具體方式上，可以采取建立領(lǐng)導(dǎo)小組的形式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也可以基于平等互惠原則建立跨域組織協(xié)調(diào)機(jī)制[25]，比如，建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開會(huì)議探討檔案協(xié)同治理中的普遍或難點(diǎn)問題，對(duì)涉及的利益糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)，群策群力，保證各主體的高效參與。此外，還應(yīng)創(chuàng)新協(xié)同互動(dòng)方式，可以通過線上線下多種方式，借助微信群、騰訊會(huì)議等新媒體平臺(tái)，加強(qiáng)各主體之間的聯(lián)系和交流，保持相互信任、相互依賴的關(guān)系。還要不斷強(qiáng)化檔案協(xié)同治理的目標(biāo)，增強(qiáng)各主體的認(rèn)同感和歸屬感，保證各個(gè)主體有足夠的時(shí)間、精力和意愿參與檔案協(xié)同治理。

3.3 完善監(jiān)管約束機(jī)制，保障協(xié)同治理成效

監(jiān)管約束機(jī)制是確保目標(biāo)和計(jì)劃完成的保障力量，若監(jiān)管缺位或錯(cuò)位，檔案協(xié)同治理就會(huì)失去外部保障，難以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。檔案協(xié)同治理模式下的監(jiān)管主體主要包括政府、檔案部門、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾。以往，政府在監(jiān)管體系中處于核心地位，負(fù)責(zé)監(jiān)督檔案協(xié)同治理政策的落實(shí)情況。在全面深化改革的新時(shí)期，政府正積極落實(shí)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。在此背景下，檔案協(xié)同治理需要擴(kuò)大監(jiān)督主體，積極動(dòng)員社會(huì)各界力量參與檔案治理，在全社會(huì)營造人人關(guān)心、支持和參與檔案治理的氛圍。通過整合資源、系統(tǒng)分類和加強(qiáng)組織建設(shè)等手段[26]提高中國檔案學(xué)會(huì)和各地檔案學(xué)會(huì)的參與能力。在參與方式上，充分利用新媒體等傳播渠道，向社會(huì)公眾宣講檔案知識(shí)，激發(fā)社會(huì)公眾的參與熱情，強(qiáng)化信息公開，暢通信息表達(dá)渠道，保障公眾有效參與。

當(dāng)前，檔案協(xié)同治理已初具規(guī)模，可引入動(dòng)態(tài)考評(píng)機(jī)制，將檔案協(xié)同治理納入政府績(jī)效考核體系，定期對(duì)檔案協(xié)同治理的成效進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和考核，不斷調(diào)整協(xié)同治理模型，優(yōu)化協(xié)同治理體系。此外，為保障治理成效，還需要發(fā)揮懲罰機(jī)制的作用。懲罰機(jī)制是監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用的保障，監(jiān)督機(jī)制的公信力取決于懲罰機(jī)制的健全程度和執(zhí)行力度[27]。若檔案協(xié)同治理未完成指定目標(biāo)，或因種種原因中斷了協(xié)同，可以根據(jù)各參與主體的職責(zé)范圍，明確問題方，落實(shí)相關(guān)主體責(zé)任，對(duì)其實(shí)施相應(yīng)的懲罰或責(zé)令退出機(jī)制，以保持協(xié)同治理隊(duì)伍合理性。