拜榮靜 孫晶晶

一、 引 言

我國監(jiān)察法第47條規(guī)定，“人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調(diào)查的案件，應當在一個月內(nèi)補充調(diào)查完畢。補充調(diào)查以二次為限”。由于監(jiān)察機關(guān)的本質(zhì)屬性與刑事訴訟所規(guī)定的一般偵查機關(guān)不同，監(jiān)察法的規(guī)定也并不能決然地適用于刑事訴訟程序。刑事訴訟法通過第170條的規(guī)定，以訴訟基本法的形式闡釋了這一規(guī)定在刑事司法中的正當性。(1)參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第170條第1款的規(guī)定，人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。上述規(guī)定充分體現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在辦理職務犯罪案件過程中各司其職而又相互配合、相互制約的立法精神。

作為國家監(jiān)察機關(guān)，其在國家機構(gòu)中具有特殊的地位，憲法對其定位是政治機關(guān)，并賦權(quán)其對公權(quán)力行使者進行監(jiān)察。而作為刑事訴訟“一造”地位的檢察機關(guān)，是行使公權(quán)力的主體之一，作為被監(jiān)察者的檢察機關(guān)能否脫離地位上的被動性，在辦理職務犯罪的過程中，能否真正實現(xiàn)刑事案件在訴訟程序中審查監(jiān)督的“樞紐”作用是不得而知的。我國刑事訴訟程序中長久以來存在以公安機關(guān)為主導的“偵查中心主義”的弊病，司法改革中“以審判為中心”的理念還未完全吹散偵查強勢帶來的陰云，因此，必須嚴格遵循審判中心主義，防止“偵查中心主義”方興未艾而“調(diào)查中心主義”興起。

監(jiān)察法和新刑事訴訟法的上述規(guī)定，一定意義上闡明了監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在辦理職務犯罪案件中的權(quán)能分配，即在職務犯罪訴訟過程中，監(jiān)察機構(gòu)與偵查機關(guān)處理一般犯罪的作用一致，只是檢察機關(guān)審查起訴的“前置機構(gòu)”?！熬捅O(jiān)察調(diào)查、審查起訴、審理裁判而言，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪案件與刑事訴訟是一體的”，(2)唐保銀、田春雷：《監(jiān)察機關(guān)職務犯罪調(diào)查與檢察機關(guān)訴訟銜接機制研究》，載《經(jīng)濟與社會發(fā)展》2020年第1期。其所發(fā)揮的只是通過調(diào)查犯罪，協(xié)助檢察機關(guān)完成“懲罰犯罪，保障人權(quán)”的訴訟目標。刑事訴訟程序是相互貫通的，任何階段的變化都可能達到“牽一發(fā)而動全身”的效果，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)退回補充調(diào)查這一程序的倒流與繼續(xù)，必然會引起關(guān)于刑事訴訟中時效、強制措施等是否需要變更的疑問，補充核實階段雙方之間的權(quán)力應做何安排等內(nèi)容，都會影響到后續(xù)程序的處理。上述都是監(jiān)察法與新刑事訴訟法在銜接過程中需要重點關(guān)注的內(nèi)容，因為這既涉及監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)之間的職能配置與平衡的重大問題，也涉及案件辦理程序的重大問題。

正是基于這一考量，新刑事訴訟法對監(jiān)察法的相關(guān)內(nèi)容進行了確認，明確規(guī)定“人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查”。但是監(jiān)察法和新刑事訴訟法的規(guī)定均屬于概括性法律規(guī)定，比較宏觀和模糊，在具體應用過程中，需要進一步細化與完善。

監(jiān)察委補充調(diào)查與公安機關(guān)補充偵查具有相似的目的與價值，也面臨同樣的合法性與合理性的疑問。原則上，為保障無辜的人免受不法程序的侵害，一般正當程序要求公權(quán)力機關(guān)在法定時限內(nèi)完成法律所要求的職權(quán)內(nèi)容，并在未達到法定標準時作出最終的處理結(jié)果，避免因為程序拖延給被追訴人造成不利益。而退回補充偵查是程序的逆向倒流，除非有對抗“可能給被追訴人權(quán)益造成損害”的正當性事由，否則一般不得隨意扭轉(zhuǎn)正在進行的程序。

在監(jiān)察體制下成長起來的“補充調(diào)查”，并未經(jīng)歷與公安機關(guān)曾面臨的“無限次補充偵查”相類似的程序弊病，在吸收“不受次數(shù)限制的退回補充調(diào)查給刑事訴訟被追訴人合法權(quán)益產(chǎn)生惡劣影響”這一歷史經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，監(jiān)察法和刑事訴訟法從初始就一致規(guī)定了“兩次”退回補充調(diào)查的限制，與當前“補充偵查”這一規(guī)定相統(tǒng)一，達到實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)真實與保障被追訴人權(quán)益兩種價值相均衡。少用、慎用退回補充偵查程序，目的是提升偵查程序運行質(zhì)量和效率；必要、適用退回補充偵查程序是基于實現(xiàn)司法公正的需要。(3)參見石碧燕、劉元見：《檢察機關(guān)退回補充偵查需要規(guī)范》，載《檢察日報》2020年7月30日。從補充偵查這一程序安排的實效來看，補充調(diào)查的程序設(shè)計也具有其價值及必要性。

補充調(diào)查是認定案件事實的需要。由于犯罪行為是發(fā)生在過去的事實，調(diào)查機關(guān)只能通過犯罪時所留存的各種“碎片”來拼湊出不斷接近客觀事實的“案件事實”。但人的認知能力是有限的，證據(jù)也可能是雜亂、不完整的，職務犯罪的調(diào)查人員在調(diào)查犯罪的過程中亦可能存在疏漏的情況，導致案件事實的構(gòu)建缺乏完整性、協(xié)調(diào)性。因此，允許通過補充調(diào)查來彌補發(fā)現(xiàn)事實過程中的缺陷與瑕疵是必要的。

首先，補充調(diào)查是各階段認定犯罪標準高低不同的必要安排。盡管監(jiān)察法對于監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的證明標準與刑事訴訟法對公安機關(guān)移送審查起訴、人民檢察院提起公訴、人民法院認定犯罪的證明標準相同，即達到“事實清楚，證據(jù)確實、充分”。但由于各訴訟主體的立場和站位不同，監(jiān)察調(diào)查階段的證據(jù)標準是相較于能否移送審查起訴而言的，檢察審查起訴階段針對的是提起公訴，而法院是以準確定罪為目的的。證明的指向性不同，證明主體是否存在偏私的可能性大小就不同，因而證明標準的高低相應地在事實上是不一致的。監(jiān)察機關(guān)對于事實材料及證據(jù)的認識與檢察機關(guān)不同，因而存在補充調(diào)查的需求。

其次，補充調(diào)查制度的存在一定程度上平衡了控制犯罪與保障人權(quán)兩種訴訟目標?；诒Ｕ先藱?quán)的要求，禁止國家設(shè)計可能影響被追訴人權(quán)益的程序機制，而退回補充調(diào)查是一種程序倒流，必然會給被追訴人權(quán)益造成一定的影響。而相應地，控制犯罪理念要求程序設(shè)置的最終結(jié)果要有益于犯罪的控制。退回補充調(diào)查制度的存在，一定程度上對于被追訴人權(quán)益有所減讓，對于準確認定犯罪卻有所裨益。但犯罪發(fā)現(xiàn)的追求不能嚴重影響被追訴人的權(quán)益，否則就喪失了正當性依據(jù)。在此基礎(chǔ)上而言，監(jiān)察法對于退回補充調(diào)查的設(shè)定以及兩次補充調(diào)查的限制，可以看作是對于刑事訴訟兩種價值的平衡。

再次，補充調(diào)查制度亦是司法認識過程的必然選擇。司法認識的過程性一方面說明了認識是存在缺陷的，另一方面說明了認識是不斷深化的。認識是有缺陷的，說明調(diào)查存在疏漏的必然性，需要設(shè)置一定的“容錯機制”來應對可能存在的疏漏；認識是不斷深化的，尤其是在司法證明過程中，由于案件是發(fā)生在過去的事實，司法證明就是通過收集到的證據(jù)建構(gòu)出一個盡可能符合客觀事實的案件事實。隨著認識的不斷深化，案件事實可能需要更完整的建構(gòu)素材，且起訴階段可能有新的情況出現(xiàn)，需要補充調(diào)查以待證實。因此，程序有必要設(shè)置一定的回轉(zhuǎn)機制，以應對“認識過程性”所導致的案件認識不斷深化和完善的需求。

補充調(diào)查程序是審判中心主義改革的必然要求。審判中心主義要求證據(jù)的審查判斷必須在庭上，監(jiān)察調(diào)查所取得的證據(jù)必須經(jīng)過法庭的進一步查證屬實，避免調(diào)查過程中可能存在的監(jiān)察機關(guān)因為發(fā)現(xiàn)犯罪的立場而導致的收集偏失以及所取證據(jù)不符合法律要求的情形。調(diào)查階段的“偏聽”必須經(jīng)過審判階段“兼聽”的佐證，才能得到“則明”的結(jié)果。持不同立場的雙方參與下的證據(jù)的可信度及證明的嚴格程度必然高于一方參與下的可信度，審判中心主義改革對于證據(jù)審查的嚴格性也在一定程度上促成補充調(diào)查程序的設(shè)置，事實上，補充調(diào)查程序為審判中心主義改革提供了一定的保障。綜上，不論是認識論基礎(chǔ)還是其價值基礎(chǔ)，承認補充調(diào)查制度設(shè)置均具有其必要性，在此基礎(chǔ)上，還應當注重現(xiàn)階段補充調(diào)查制度所存在的問題，發(fā)現(xiàn)補充調(diào)查程序可能存在的弊病，盡可能地完善，以避免其損害程序的正當性。

二、 補充調(diào)查的法定形式和基本要求

補充調(diào)查特指在檢察院刑事審查起訴過程中，因為某些法定事由的存在，而將正在進行的訴訟程序向前一階段回轉(zhuǎn)的一種程序安排，是正常訴訟程序的倒流。該程序安排涉及監(jiān)察委犯罪調(diào)查和檢察院起訴兩個環(huán)節(jié)，實質(zhì)上是保障所審案件的事實證據(jù)經(jīng)受法庭調(diào)查、驗證屬實的一種回流式補充性司法認識過程。(4)參見張杰、劉勇：《以審判為中心背景下審查起訴退回補充偵查的路徑優(yōu)化》，載《福建警察學院學報》2020年第4期。由于跨越兩個程序，補充調(diào)查程序是一種特殊情況下的程序回流，因此，在刑事訴訟中應當作出嚴格的適用限制。

根據(jù)我國監(jiān)察法第47條的規(guī)定，補充調(diào)查也分為退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查和檢察院自行補充偵查兩種法定形式。與刑事訴訟法“可以……亦可以”平行式的規(guī)定模式不同，監(jiān)察法對于補充調(diào)查的設(shè)定，體現(xiàn)了適用上的先后要求，是一種層次化的規(guī)定模式，即在人民檢察院認為需要補充核實的情況下，原則上應當退回監(jiān)察機關(guān)進行補充調(diào)查，只有在必要的情況下，才例外由檢察機關(guān)進行補充偵查。這種“原則+例外”的立法模式，是由職務犯罪案件的特殊性以及監(jiān)察機關(guān)的職能定位所決定的。

監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)對職務犯罪案件行使調(diào)查權(quán)能的具體屬性如何在學界仍舊存在爭議，有學者認為此調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，其是監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察權(quán)的一部分，“監(jiān)察權(quán)是與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列的四項公共權(quán)力，因而監(jiān)察調(diào)查權(quán)在權(quán)力層級上高于刑事偵查權(quán)”。(5)參見陳一天：《監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的界限考》，載《法治論壇》2018年第3期。但事實上，與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)所并列的是監(jiān)察權(quán)，調(diào)查權(quán)盡管是監(jiān)察權(quán)的一部分，但正如公安機關(guān)既有行政權(quán)又兼具刑事案件的偵查權(quán)一樣，對權(quán)力屬性的判斷也應當考慮該權(quán)力所表現(xiàn)的屬性及特征，而非僅參照該權(quán)能上位權(quán)力的屬性。在處置職務犯罪案件時，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)就是為發(fā)現(xiàn)犯罪事實、尋找證據(jù)服務的，在這一層面，難以絕對說職務犯罪的調(diào)查權(quán)不同于偵查權(quán)。正如有學者所質(zhì)疑的那樣，“如果認為監(jiān)察權(quán)完全不同于偵查權(quán)，該如何解釋兩種性質(zhì)完全不同的權(quán)力卻在訴前可以通過管轄權(quán)的分配而出現(xiàn)有時由監(jiān)察機關(guān)管轄、有時由檢察機關(guān)管轄的情況；如何解釋在遇到需要補充調(diào)查時，又可以選擇退回監(jiān)察機關(guān)‘補充調(diào)查’，或檢察機關(guān)自行‘補充偵查’的情況，兩種不同的權(quán)力如何分配管轄權(quán)”。(6)井曉龍：《監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察偵查權(quán)銜接研究》，載《法學雜志》2020年第12期。監(jiān)察調(diào)查與檢察機關(guān)審查起訴程序銜接中的一系列問題的理解與認識的不同，均是基于對監(jiān)察調(diào)查階段的性質(zhì)理解以及監(jiān)察調(diào)查權(quán)屬性的不同認知導致的。

監(jiān)察法以及刑事訴訟法等法律文件，對職務犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查權(quán)和檢察偵查權(quán)作出了順位規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)與檢察機關(guān)偵查權(quán)競合時監(jiān)察調(diào)查權(quán)的優(yōu)位規(guī)則，(7)參見前引⑥，井曉龍文。即針對職務犯罪的案件時，由履行國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)管轄，我國刑事訴訟從“偵查—起訴—審判”傳統(tǒng)線性構(gòu)造向“調(diào)查—起訴—審判”并存的二元線性訴訟構(gòu)造轉(zhuǎn)變。(8)參見左衛(wèi)民、唐清宇：《制約模式：監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系模式思考》，載《現(xiàn)代法學》2018年第4期。與之相對應，在檢察機關(guān)審查起訴階段，需要調(diào)查核實證據(jù)時，仍舊是監(jiān)察調(diào)查權(quán)優(yōu)先于檢察偵查權(quán)，也即退回補充調(diào)查模式優(yōu)先。監(jiān)察調(diào)查權(quán)的優(yōu)位規(guī)則是由監(jiān)察職能的專屬性及特定性所決定的，其要求監(jiān)察公職人員調(diào)查職務犯罪的職責原則上只能由監(jiān)察機關(guān)行使。

退回補充調(diào)查是檢察機關(guān)在審查起訴的過程中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的職務犯罪案件，達不到移送審查起訴的罪名所要求的定罪量刑標準而需要補充調(diào)查時，為避免法院因為證據(jù)不足而作出無罪或者罪輕的認定，故而將案件退回監(jiān)察機關(guān)并提出補充調(diào)查的要求，由監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)調(diào)查以提供相應的證據(jù)。退回補充調(diào)查是審查起訴階段證據(jù)補充調(diào)查的主要方式，“對于補充完善證據(jù)、查明案件事實、保證案件質(zhì)量、嚴防冤假錯案等都具有重要意義”。(9)前引②，唐保銀、田春雷文?，F(xiàn)有法律對于補充調(diào)查從不同方面進行了完善。

首先，對于退回補充調(diào)查的原因作出了規(guī)定。不同于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《訴訟規(guī)則》)對于補充調(diào)查原因進行列舉式的規(guī)定，(10)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第342條規(guī)定，人民檢察院認為犯罪事實不清、證據(jù)不足或者存在遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查的，應當制作補充偵查提綱，連同案卷材料一并退回公安機關(guān)補充偵查。人民檢察院也可以自行偵查，必要時可以要求公安機關(guān)提供協(xié)助。監(jiān)察法僅僅模糊地規(guī)定了在人民檢察院認為需要補充調(diào)查時，應該退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查。該規(guī)定沒有較為具體的適用理由作為支撐，給檢察機關(guān)退回補充調(diào)查留下了較為寬泛的適用空間，在檢察院認為有需要的情況下即可退回補充調(diào)查，難以消解司法實踐中，檢察院為了回避審查起訴期限的限制，而通過退回補充調(diào)查以達到延長審查期限的目的。

其次，對于退回補充調(diào)查的程序性事項作出要求。對于需要退回補充調(diào)查的情形，根據(jù)《訴訟規(guī)則》的規(guī)定，檢察院應當出具補充調(diào)查決定書，并附加調(diào)查提綱，明確需要補充調(diào)查的事項、理由以及調(diào)查方向，需補充收集的證據(jù)及證明作用等事項，連同案卷材料一并退回監(jiān)察機關(guān)。(11)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第343條第2款規(guī)定，需要退回補充調(diào)查的案件，人民檢察院應當出具補充調(diào)查決定書、補充調(diào)查提綱，寫明補充調(diào)查的事項、理由、調(diào)查方向、需補充收集的證據(jù)及其證明作用等，連同案卷材料一并送交監(jiān)察機關(guān)。在補充調(diào)查書中，明確補充調(diào)查的指向性及針對性，能夠提高程序效率。

最后，對退回補充調(diào)查的調(diào)查期間、次數(shù)進行限制，對于需要補充調(diào)查的案件，監(jiān)察機關(guān)應該在一個月內(nèi)調(diào)查完畢，補充調(diào)查應該以二次為限。這一規(guī)定是防止檢察機關(guān)利用退回補充調(diào)查之名，達到延長審查起訴期限的目的，同時也避免監(jiān)察機關(guān)拖延程序的進行，損害被追訴人的權(quán)益。綜上，我國監(jiān)察法及《訴訟規(guī)則》僅僅對于退回補充調(diào)查的原因、需要出具的文書以及退回補充調(diào)查后強制措施如何處置等方面作出了要求。

自行補充偵查是檢察機關(guān)認為需要調(diào)查核實的情況下，由于符合法定的情況，而由檢察機關(guān)自行偵查，補充核實相關(guān)的證據(jù)。首先，對于可以由檢察院自行補充偵查的情況作了規(guī)定。《訴訟規(guī)則》具體解釋了刑事訴訟法及監(jiān)察法所規(guī)定的“必要時”，即明確了可以由檢察院直接偵查的幾種情況。根據(jù)《訴訟規(guī)則》的要求，檢察機關(guān)在以下三種情況下自行補充偵查。第一種是針對言詞證據(jù)，即證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容主要情節(jié)一致，只有個別情節(jié)不一致的情形下，可以由檢察院自行偵查。第二種是針對實物證據(jù)，在物證與書證等證據(jù)材料需要補充鑒定的情況下，檢察機關(guān)可以自行偵查，向原鑒定機構(gòu)調(diào)取證據(jù)。第三種是兜底性條款，即為了便于查清案件事實、提高程序效率或者為取證方便，可以由人民檢察院自行補充偵查。可見，《訴訟規(guī)則》對于檢察機關(guān)自行補充偵查進行了嚴格的限定。不論是言詞證據(jù)還是實物證據(jù)都只能在存在輕微瑕疵的情況下，可以由檢察院自行偵查。對于案件事實的查明及證據(jù)疏漏的情況，由于監(jiān)察職能的專屬性，檢察機關(guān)應當退回監(jiān)察機關(guān)進行補充調(diào)查。其次，對于自行補充偵查的程序作出規(guī)定，即檢察院自行偵查完畢后，應當將補充偵查的證據(jù)材料入卷，并同時抄送監(jiān)察機關(guān)。因為作為職務犯罪的調(diào)查主體，具有對所補充證據(jù)材料的知情權(quán)。

在職務犯罪案件處理中，退回補充調(diào)查與檢察機關(guān)自行補充偵查均屬于監(jiān)察調(diào)查與檢察審查起訴環(huán)節(jié)銜接中的重要內(nèi)容，與公安和檢察之間的關(guān)系不同，監(jiān)察調(diào)查與檢察審查起訴由于程序性質(zhì)的不同，在程序銜接上更需重視兩個機關(guān)之間的職權(quán)安排。然而，相較于補充調(diào)查的模式，刑事訴訟法關(guān)于退回補充偵查的規(guī)定相對完善，在捕訴一體化要求下，檢察機關(guān)可以通過提前介入偵查的形式對公安機關(guān)的偵查行為進行指引，通過公訴引導偵查來減少退回補充偵查的次數(shù)或?qū)崿F(xiàn)退回補充偵查的規(guī)范性。而在退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的情形下，在現(xiàn)有制度層面，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪案件具有秘密性，檢察機關(guān)無法通過提前介入的方式來實現(xiàn)指引監(jiān)察調(diào)查；在法律規(guī)定層面，監(jiān)察法、刑事訴訟法以及《訴訟規(guī)則》等法律文件，都未細化退回補充調(diào)查程序中所面臨的各種程序性問題。制度及法律的雙重缺失，使退回補充調(diào)查的機制無法達至其所追求的立法目標。因此，應當完善立法或?qū)σ?guī)定進行解釋，設(shè)計較為精細的退回補充調(diào)查程序，合理安排退回補充調(diào)查程序中的檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的職責，實現(xiàn)保障職務犯罪被調(diào)查人人權(quán)和懲罰職務犯罪的雙贏目的。

三、 補充調(diào)查的程序問題

補充調(diào)查是監(jiān)察機關(guān)職務犯罪調(diào)查和檢察機關(guān)職務犯罪審查起訴程序銜接過程中的重要問題，既影響職務犯罪案件的司法處置過程及結(jié)果，也關(guān)乎國家機關(guān)主體之間的權(quán)力安排，還關(guān)涉職務犯罪當事人在訴訟程序中的權(quán)益。但是，程序回流不是案卷在兩個機關(guān)之間的簡單移送，而是會導致一系列的程序問題出現(xiàn)以及當事人權(quán)益的具體安排，甚至是法的價值的沖突與考量。我國監(jiān)察機關(guān)身兼職務違法和職務犯罪調(diào)查兩項職責，對職務犯罪調(diào)查權(quán)的性質(zhì)理解不同以及有關(guān)立法的疏失等問題的存在，導致學界對職務犯罪案件進入審查起訴階段后因為事實不清或者證據(jù)欠缺而導致程序回轉(zhuǎn)時，雙方需要遵循哪些程序，被告人應當如何安排等產(chǎn)生疑問。因此，正確理解我國當前法律關(guān)于補充調(diào)查程序的規(guī)定，檢視我國補充調(diào)查程序設(shè)置中存在的問題，為補充調(diào)查程序的完善奠定基礎(chǔ)。當前，我國的補充調(diào)查程序主要存在以下問題。

(一) 補充調(diào)查立法粗糙

監(jiān)察法規(guī)定的不完善是導致補充調(diào)查實踐不一以及學界認識偏差的根本性原因。2018年監(jiān)察法僅通過一個條文提及審查起訴階段的補充調(diào)查，規(guī)定了審查起訴階段檢察院可以退回補充調(diào)查，特定情況下也可以自行偵查。這一規(guī)定認可了審查起訴階段補充調(diào)查機制，為該階段“程序回轉(zhuǎn)”提供了法律依據(jù)。但是，具體應該如何運行，監(jiān)察法未做進一步明確。2018年4月16日實施的《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)第五章對于審查起訴階段的補充調(diào)查作出了細化規(guī)定，例如，補充調(diào)查的適用條件，退回補充調(diào)查的期限、次數(shù)，退回后針對犯罪嫌疑人采取的強制措施如何處理以及退回補充調(diào)查和自行補充偵查具體程序等。但不可否認的是，相較于立法對于補充偵查的規(guī)定，考慮到監(jiān)察調(diào)查區(qū)別于刑事訴訟的不同性質(zhì)，補充調(diào)查制度仍舊存在疏漏。

1. 與補充偵查程序比較

其一，我國《訴訟規(guī)則》第342條明確了人民檢察院補充偵查的適用條件，即檢察院認為案件犯罪事實不清、證據(jù)不足或者存在遺漏罪刑、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查。而《銜接辦法》第37條、第40條將補充調(diào)查僅僅限定在了犯罪事實不清、證據(jù)不足情況下的退回補充調(diào)查，或者在基本事實已經(jīng)查清，但存在法律規(guī)定的三種情形下(12)《銜接辦法》第40條所規(guī)定的三種情形包括：① 證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容中主要情節(jié)一致，個別情節(jié)不一致且不影響定罪量刑的；② 書證、物證等證據(jù)材料需要補充鑒定的；③ 其他由被指定的人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形。的自行偵查。對于遺漏罪刑、遺漏同案犯罪嫌疑人的情況下應該如何處理，法律沒有涉及。

其二，不同于公安機關(guān)偵查屬于刑事訴訟程序的一部分，學界普遍認為監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段不是刑事司法程序的一部分。(13)參見周長軍：《監(jiān)察委員會調(diào)查職務犯罪的程序構(gòu)造研究》，載《法學論壇》2018年第2期。在“捕訴一體化”理念提出后，檢察機關(guān)可以通過提前介入偵查，盡可能減少程序的非正?！盎亓鳌?，以避免檢察院通過退回補充偵查實現(xiàn)延長審查起訴期限這一“潛規(guī)則”。而監(jiān)察委調(diào)查是脫離刑事訴訟程序的，難以通過檢察機關(guān)提前介入的辦法來實現(xiàn)指引調(diào)查取證的目標，且為了制約檢察機關(guān)，立法又規(guī)定了退回補充調(diào)查的先位原則，通過退回補充調(diào)查這一機制能夠?qū)崿F(xiàn)完善證據(jù)以及制約監(jiān)察機關(guān)的目的，但是難免會陷入通過退回補充調(diào)查達到延長審查起訴期限結(jié)果的窠臼。因此，應該嚴格檢察院退回補充偵查的說理要求。

其三，若偵查機關(guān)對于退回補充偵查的案件，未按照檢察機關(guān)補充偵查提綱所要求的內(nèi)容進行補充偵查或者退而不查、超期補查、偵查不認真(14)參見前引④，張杰、劉勇文。、故意拖延的情形，檢察機關(guān)可以通過出具《糾正違法通知書》或發(fā)布檢察建議的方式進行督促。但在監(jiān)察機關(guān)不按照要求補充調(diào)查或存在其他不當情形時，檢察機關(guān)能否發(fā)布檢察建議卻沒有相對明確的法律規(guī)定支撐。

2. 監(jiān)察調(diào)查階段的特殊性

《銜接辦法》第38條規(guī)定退回補充調(diào)查的案件，犯罪嫌疑人仍舊沿用人民檢察院作出的強制措施。監(jiān)察委員會需要訊問的，檢察院予以配合。立法設(shè)置了這種“案退、人不退”(15)朱孝清：《刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接中的若干爭議問題》，載《中國刑事法雜志》2021年第1期。的程序安排，但這一規(guī)定引起學界不同的看法，有學者認為“人隨案走”是程序的一般要求，強制措施的采取與其所處的程序階段要相符，所謂“案退、人不退”的銜接模式欠缺法理上的正當性。(16)參見李世佳、高童非：《〈刑事訴訟法〉與〈監(jiān)察法〉銜接的規(guī)范分析與完善路徑》，載《西部法學評論》2020年第6期。也有學者認為，“人隨案走”并非程序的必然要求，在此安排會造成程序負累、訴訟資源浪費的情況下，(17)參見龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期。靈活采取“案退、人不退”的辦法是必要的。

因此，為了降低因為程序回轉(zhuǎn)給犯罪嫌疑人造成的訴累，避免因為強制措施的變更增加司法資源的耗費，《銜接辦法》第39條以及《訴訟規(guī)則》第343條均規(guī)定了退回補充調(diào)查的案件，犯罪嫌疑人沿用人民檢察院作出的強制措施，而不再變更由監(jiān)察委行使留置措施。但退回補充調(diào)查的，人民檢察院需要重新計算起訴期限，而此時犯罪嫌疑人是在檢察院的管控之下，對于羈押期限應該如何計算，退回補充調(diào)查階段的羈押期限是否屬于審查起訴階段的羈押期限等，立法未做釋明。且該條規(guī)定，監(jiān)察委需要訊問犯罪嫌疑人的，由檢察機關(guān)予以配合，而具體配合應該遵照什么程序，法律也未做明示。

(二) 補充調(diào)查啟動條件不夠清晰

根據(jù)《銜接辦法》的規(guī)定，在犯罪事實不清、證據(jù)不足的情況下，需要退回補充調(diào)查。這一規(guī)定明確了檢察機關(guān)在何種情況下能夠啟動補充調(diào)查程序，補充調(diào)查程序作為正常程序的逆轉(zhuǎn)，在啟動上應當更明確、更嚴格。但《銜接辦法》所規(guī)定的“犯罪事實不清、證據(jù)不足”這一啟動條件過于模糊，在具體適用中難以準確把握，導致在司法實踐中，檢察院在補充調(diào)查程序的啟動上權(quán)力過大，為檢察機關(guān)隨意啟動補充調(diào)查程序留下可能性。甚至在《檢查規(guī)則》第343條中規(guī)定了人民檢察院認為需要補充調(diào)查的，應退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，進一步拓寬了檢察機關(guān)的決定范圍，將啟動補充調(diào)查的權(quán)力完全不加限制地交給檢察機關(guān)，這一規(guī)定為檢察院利用補充調(diào)查延長審查起訴期限提供了便捷通道。

從監(jiān)察調(diào)查這一向度出發(fā)，退回補充調(diào)查還存在監(jiān)察機關(guān)故意利用退回補充調(diào)查證據(jù)的時間進行調(diào)查工作(18)參見孫長國、張?zhí)祺瑁骸冻绦蜚暯?實體配合：監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)辦案中溝通機制研究——基于M市的實證分析》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2020年第3期。的情形，監(jiān)察調(diào)查受到相應的時間限制，監(jiān)察機關(guān)則會通過審查起訴階段檢察機關(guān)退回補充調(diào)查的方式，實現(xiàn)延長調(diào)查期限的目的。

補充調(diào)查啟動條件的明確在一定程度上能夠限制檢察機關(guān)在程序啟動上的恣意，防止因為程序隨意“回流”給當事人造成程序負累。因此，應該結(jié)合司法實踐中補充調(diào)查的常見事由，通過列舉的方式對補充調(diào)查啟動條件作出一定的限制，限制檢察院濫用其審查監(jiān)督權(quán)力，也避免因為程序拖沓損害刑事訴訟當事人的權(quán)益。

(三) 監(jiān)察委和檢察院相互制約、相互配合職責不明確

“相互配合、相互制約”是我國各機關(guān)在處理犯罪案件時應當遵循的基本原則，監(jiān)察法第4條明確規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)在辦理職務違法、職務犯罪案件過程中應當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。這一原則性規(guī)定應該落實在對職務犯罪案件處理的各個具體程序之中。監(jiān)察調(diào)查和檢察機關(guān)審查起訴關(guān)涉兩個不同階段及程序的銜接，落實“相互配合、相互制約”的原則，必須明確兩個機構(gòu)之間“配合與制約”的職權(quán)分配，避免因雙方職能銜接不暢而導致程序分化。但現(xiàn)有法律對于監(jiān)察委和檢察院之間“相互制約、相互配合”的職責規(guī)定并不明確。在配合層面，程序具體運行中雙方的職權(quán)與職責不甚明確。例如，檢察機關(guān)退回補充調(diào)查的，是否需要經(jīng)過監(jiān)察機關(guān)的認可，(19)參見陳小煒：《監(jiān)檢關(guān)系視野下退回補充調(diào)查與自行補充偵查》，載《北方法學》2020年第6期。監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在是否需要補充調(diào)查這一問題上觀點不一致時，應當如何處理；補充調(diào)查階段監(jiān)察機關(guān)采取的調(diào)查措施能否與移送審查起訴之前的調(diào)查措施完全一致，補充調(diào)查階段檢察機關(guān)能否介入；等等。

在制約層面，權(quán)力制約機制不完善。對于國家公職人員貪污受賄的行為進行監(jiān)察的權(quán)力由監(jiān)察委享有，而檢察院對司法過程中司法人員濫用職權(quán)等行為具有監(jiān)督權(quán)。在監(jiān)察全覆蓋倡議下，檢察機關(guān)受監(jiān)察機關(guān)廉政情況監(jiān)督，因此，在參與職務犯罪案件辦理的國家機關(guān)中，監(jiān)察機關(guān)的實際權(quán)力應該是最大的。(20)參見譚世貴、王建林：《論紀檢監(jiān)察制度改革與保障檢察權(quán)審判權(quán)的依法獨立行使》，載《貴州民族大學學報》(哲學社會科學版)2020年第2期。檢察機關(guān)雖然保留了司法過程中對司法人員濫用職權(quán)的行為進行監(jiān)督的權(quán)力，但因為監(jiān)察機關(guān)調(diào)查貪污受賄、職務犯罪的案件是否屬于司法程序，學界仍舊未達成一致意見。大部分學者認為，監(jiān)察機關(guān)對職務犯罪的調(diào)查不屬于司法程序范疇。在這一層面上，檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)的制約作用明顯不足?！氨O(jiān)察機關(guān)在職務犯罪案件調(diào)查中對于案件的定性以及對于貪污賄賂數(shù)額的認定等方面，很容易對案件的司法處理產(chǎn)生預決作用，從而影響檢察權(quán)、審判權(quán)的行使”，(21)前引，譚世貴、王建林文。最終導致“監(jiān)察中心主義”的制度模式。我國補充調(diào)查程序設(shè)置了退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查優(yōu)先原則，但沒有設(shè)置相應的制約機制，例如在監(jiān)察機關(guān)不按照要求履行補充調(diào)查職責、補充調(diào)查證據(jù)所采取的手段違法以及監(jiān)察機關(guān)怠于履行其職責等情形下，應當適用何種機制進行補救未做明確規(guī)定。

因此，合理配置監(jiān)察委和檢察院之間的職責，落實相互配合、相互制約的原則，確立監(jiān)察委的職務犯罪調(diào)查權(quán)受到檢察機關(guān)審查起訴權(quán)力的監(jiān)督，使職務犯罪案件的承辦受到司法的檢驗。

(四) 監(jiān)察委證據(jù)收集和移送的性質(zhì)混同

監(jiān)察委證據(jù)收集和證據(jù)移送的性質(zhì)混同，本質(zhì)原因是監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序與審查起訴程序的“二元分置”，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序?qū)儆诒O(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職能程序，不同于檢察機關(guān)審查起訴程序行使的司法職能，所屬程序性質(zhì)的差異導致了監(jiān)察委證據(jù)收集和移送在性質(zhì)上的差異。

我國監(jiān)察機關(guān)肩負國家公職人員廉政教育、職務違法及犯罪調(diào)查的職能。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對職務違法犯罪的線索展開調(diào)查，收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)。但職務違法與職務犯罪之間并非絕對明晰的分界，在職務違法的調(diào)查過程中，可能發(fā)現(xiàn)已經(jīng)達到了職務犯罪的標準，此時，監(jiān)察機關(guān)在職務違法調(diào)查過程中所取得的證據(jù)，其性質(zhì)應該如何確定。監(jiān)察委證據(jù)的收集實質(zhì)上并非僅為了懲罰職務犯罪所進行的活動，亦可能是懲處職務違法進行的活動。職務違法與職務犯罪對證據(jù)收集的標準與要求是不一致的。因此，監(jiān)察機關(guān)對職務違法和職務犯罪的調(diào)查職能沒有得到清晰的區(qū)分，調(diào)查職能的混同亦導致了證據(jù)收集和移送上的性質(zhì)混同，而證據(jù)性質(zhì)的混同進一步引起證據(jù)在司法程序中直接適用的正當性遭受質(zhì)疑。

(五) 退回補充調(diào)查的強制措施的責任機制模糊

我國刑事訴訟法規(guī)定了檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴案件，如果監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)采取留置措施的，檢察機關(guān)應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。該規(guī)定明確程序移轉(zhuǎn)過程中，監(jiān)檢之間的程序過渡，實現(xiàn)了程序上的對接轉(zhuǎn)換。(22)參見徐漢明、豐葉：《檢察機關(guān)“先行拘留權(quán)”屬性、程序、效能之邏輯結(jié)構(gòu)》，載《法學評論》2020年第6期。此時，“人隨案走”，犯罪嫌疑人以及職務犯罪案件統(tǒng)一進入檢察機關(guān)審查起訴環(huán)節(jié)。而在程序逆轉(zhuǎn)過程中，《檢察規(guī)則》和《銜接辦法》都規(guī)定了檢察機關(guān)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的，仍舊沿用檢察院作出的強制措施，不再移送至監(jiān)察委，由監(jiān)察委重新適用留置措施，也即盡管程序流轉(zhuǎn)但強制措施不變。這一規(guī)定是迎合監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接作出的舉措，法律將補充調(diào)查階段強制措施的責任主體轉(zhuǎn)交給檢察機關(guān)，即檢察機關(guān)作為強制措施的行使主體和責任主體，監(jiān)察機關(guān)需要訊問的，由檢察機關(guān)進行配合。

在退回補充調(diào)查階段強制措施的適用上采取了由檢察機關(guān)主管的原則，使退回補充調(diào)查和檢察機關(guān)自行補充偵查具有一致性，但自行補充偵查的，案與“人”此時同在檢察機關(guān)的控制下，而退回補充調(diào)查的，案件在監(jiān)察機關(guān)支配之下，而“人”在檢察機關(guān)的控制之下，且此時的羈押執(zhí)行場所在看守所，“人”與案分離模式下，形成審查起訴程序、看守監(jiān)管執(zhí)行程序、監(jiān)察調(diào)查程序并立的模式。(23)參見前引，徐漢明、豐葉文。此時，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間產(chǎn)生了職權(quán)上的交互，監(jiān)察機關(guān)進行訊問時，檢察機關(guān)具體應該如何配合，是否需要經(jīng)檢察院審核；檢察機關(guān)根據(jù)犯罪嫌疑人的具體情況變更或者解除強制措施的，是否需要經(jīng)過監(jiān)察機關(guān)的同意；補充調(diào)查的時限應該計入審查起訴時限還是監(jiān)察調(diào)查時限；監(jiān)察階段律師能否介入不明確，在案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，犯罪嫌疑人仍舊由檢察機關(guān)采取強制措施時，律師能否代表當事人提起羈押必要性審查，羈押必要性審查的責任主體是監(jiān)察機關(guān)還是檢察機關(guān)等問題都有待立法進一步明確。

四、 補充調(diào)查程序的制度完善

監(jiān)察機關(guān)職務違法犯罪調(diào)查是我國在“懲治違法犯罪，肅清貪腐，實現(xiàn)清正廉潔型黨政隊伍的重要政治舉措”，但一切公權(quán)力都要運行在法治化的框架下，對國家公職人員犯罪的處理需要受到具有定罪量刑最終決斷權(quán)的法院的審查，監(jiān)察調(diào)查合法性以及監(jiān)察調(diào)查作出的結(jié)論需要經(jīng)受檢察院審查起訴以及法院審判的監(jiān)督，監(jiān)察調(diào)查階段與檢察院審查起訴、法院審判程序最終目的相似，均具有查清犯罪事實、準確定罪的目的。監(jiān)察調(diào)查階段并非刑事訴訟程序的一部分，在“查明事實，懲罰犯罪”目的的指引下，實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的有效銜接至關(guān)重要，而補充調(diào)查程序是程序銜接中更為重要的一環(huán)。補充調(diào)查程序是程序正常運行過程中的“異?，F(xiàn)象”，是程序的“反向流轉(zhuǎn)”，對職務犯罪當事人的權(quán)益影響甚大。綜上，補充調(diào)查程序的完善對于程序銜接以及當事人權(quán)益更為重要。基于前述對補充調(diào)查程序存在問題的梳理，思考和完善現(xiàn)有補充調(diào)查制度非常必要。

(一) 合理界分退回補充調(diào)查和自行補充偵查的基本要件

根據(jù)《訴訟規(guī)則》以及《銜接辦法》，退回補充調(diào)查和自行補充偵查具有不同的程序啟動條件，由于職務犯罪案件的特殊性，一般情況下，應當由我國負責監(jiān)察職責的專責機關(guān)承擔職務犯罪調(diào)查的權(quán)力，因此，必須合理界分退回補充調(diào)查和自行補充偵查的適用范圍，需要退回補充調(diào)查的必須是對于定罪量刑有實質(zhì)影響的情形，而自行補充偵查的，原則上應當是不會影響定罪量刑的情形，根據(jù)是否會對定罪量刑產(chǎn)生實質(zhì)上的影響來設(shè)定程序啟動的具體情形。

此外，退回補充調(diào)查和自行補充偵查的期限不同，《銜接辦法》明確了檢察機關(guān)退回監(jiān)察委補充調(diào)查應當以一個月為限，補充調(diào)查的時間不計算在人民檢察院審查起訴的期限內(nèi)。但檢察機關(guān)自行補充偵查的，必須受檢察機關(guān)審查起訴期限的限制，在審查起訴期限屆滿前完成。

(二) 明確非法證據(jù)排除立法的一致性

我國監(jiān)察法第33條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準相一致。 監(jiān)察機關(guān)以非法方式收集的證據(jù)，也應當予以排除。監(jiān)察機關(guān)關(guān)于職務犯罪案件證據(jù)的收集是否違法，其審查標準與刑事訴訟相一致。檢察機關(guān)在審查起訴過程中，嚴格落實監(jiān)察調(diào)查過程中是否存在非法取證的情況，對于監(jiān)察機關(guān)移送的證據(jù)，根據(jù)刑事訴訟法中證據(jù)審查判斷的標準，對于違法取證以及取證程序不合法的，排除或要求補正。排除后，現(xiàn)有證據(jù)不能證明犯罪嫌疑人有罪或者定罪量刑證據(jù)欠缺的，檢察機關(guān)根據(jù)退回補充調(diào)查或自行補充偵查的適用情形，分別作出退回補充調(diào)查或自行補充偵查的決定。

(三) 規(guī)范補充調(diào)查的運行程序

補充調(diào)查的運行程序主要涉及監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在退回補充調(diào)查過程時的權(quán)力安排及監(jiān)察機關(guān)應當遵守的調(diào)查程序要求。檢察機關(guān)經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)移送的職務犯罪案件需要補充調(diào)查的，首先應當向上一級檢察機關(guān)報請批準，以上一級檢察機關(guān)的名義出具退回補充調(diào)查決定書、補充調(diào)查提綱，連同案卷材料由上級人民檢察院一并送交監(jiān)察委。檢察機關(guān)出具的補充調(diào)查提綱應當根據(jù)案件所需補充的事實及證據(jù)進行詳細說理，明確調(diào)查的事項、理由、調(diào)查方向以及所需調(diào)取證據(jù)的證明作用。其次對于監(jiān)察機關(guān)有異議的退回補充調(diào)查請求，應當增設(shè)補充調(diào)查聽證程序，吸納監(jiān)察機關(guān)、律師以及司法實務專家等參加，并通過聽證程序來決定是否開啟退回補充調(diào)查程序。再次由于補充調(diào)查可能導致審查起訴期限以及羈押期限的延長，對于職務犯罪嫌疑人的權(quán)益有很大的影響，因此需要落實退回補充調(diào)查的告知程序，檢察機關(guān)作出退回補充調(diào)查決定的，需要在一定時間內(nèi)，如在24小時內(nèi)通知犯罪嫌疑人、辯護人及其家屬。(24)參見前引④，張杰、劉勇文。最后完善退回補充調(diào)查階段的監(jiān)督機制，一方面，從檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)落實著手，文章后一部分進行詳細論述，在此不加贅述；另一方面，應當明確退回補充調(diào)查不完全等同于移送審查起訴前的監(jiān)察調(diào)查階段，案件畢竟已經(jīng)進入檢察審查起訴階段，應當落實律師的幫助權(quán)，以監(jiān)督退回補充調(diào)查階段的監(jiān)察機關(guān)的違法行為，平衡因為程序逆轉(zhuǎn)給犯罪嫌疑人權(quán)益造成的損害。

(四) 細化“退回補充調(diào)查為原則，自行補充偵查為例外”的規(guī)定

現(xiàn)有規(guī)定明確了檢察機關(guān)審查起訴過程中證據(jù)補充的程序規(guī)則，在退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查和檢察機關(guān)自行補充偵查的程序選擇上，明確監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的“優(yōu)位”，即“原則上應該退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，只有在例外情況下可以由檢察機關(guān)自行補充偵查”。

根據(jù)《銜接辦法》的規(guī)定，檢察機關(guān)在審查起訴過程中，認為犯罪事實不清、證據(jù)不足的，應該退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，同時也明確了檢察機關(guān)補充偵查的三種情形。但在具體規(guī)定上，現(xiàn)有法律對于退回補充調(diào)查的適用情形規(guī)定得過于寬泛，對于自行補充偵查作為補充調(diào)查的補充及補救性地位的理解不甚清晰。但作為一種非常態(tài)化的程序機制，“事實不清、證據(jù)不足”這一程序啟動條件過于寬泛，不具有明確的操作性，檢察機關(guān)的裁量空間過大。為此，應該細化退回補充調(diào)查的啟動事由，合理界定檢察院不起訴以及可退回補充調(diào)查的適用范圍，限制檢察機關(guān)的可裁量空間，為實務提供明確指引。具體而言，補充調(diào)查的情形應當限制在以下幾種情形：① 主要犯罪事實不清楚，如全部或者某起犯罪事實是否存在，犯罪行為是否為犯罪嫌疑人實施有待查明的；② 證據(jù)體系缺陷比較嚴重，如證據(jù)之間、證據(jù)與案件事實之間存在矛盾且有待排除合理懷疑的；③ 存在漏罪、漏犯的。(25)參見王霑：《退回補充調(diào)查需要厘清的幾個問題》，載“中央紀委國家監(jiān)察網(wǎng)站”，最后訪問日期：2020年11月5日。將退回補充調(diào)查的適用情形加以明確，防止檢察機關(guān)對程序設(shè)置初衷的背離以及降低檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在退回補充調(diào)查中的意見沖突。

在自行補充偵查程序上，《銜接辦法》雖然明確了需要由檢察機關(guān)補充偵查的三種情形，將檢察機關(guān)補充偵查限制在只有個別情節(jié)沖突但不影響定罪量刑的言詞證據(jù)，需要補充鑒定的書證、物證等證據(jù)材料以及為了取證便利、效率，該規(guī)定是在充分尊重監(jiān)察機關(guān)職務犯罪專責職權(quán)的基礎(chǔ)上作出的規(guī)定，但該規(guī)定沒有充分考慮到監(jiān)察機關(guān)怠于或者違法行使職權(quán)的情況下的補救。應該將監(jiān)察機關(guān)非法取證導致證據(jù)欠缺時的證據(jù)補充以及監(jiān)察機關(guān)怠于履行補充調(diào)查職責時的補充偵查職權(quán)賦予檢察機關(guān)，(26)參見唐鈺：《監(jiān)檢銜接下的證據(jù)補充模式》，載《法制與經(jīng)濟》2020年第12期。使檢察機關(guān)自行補充偵查成為退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的補充，以完善我國的補充調(diào)查制度。

(五) 完善強制措施的具體規(guī)定

目前，我國相關(guān)立法在該問題上采取了“案退、人不退”的原則，即職務犯罪案件當事人的“嫌疑人”身份不發(fā)生變化，相應的強制措施根據(jù)移送后檢察機關(guān)所采取的強制措施繼續(xù)執(zhí)行。根據(jù)對犯罪嫌疑人采取的強制措施的不同，對監(jiān)察機關(guān)作出不同的要求?！胺缸锵右扇吮涣b押的，監(jiān)察人員應當在看守所訊問犯罪嫌疑人；若犯罪嫌疑人被取保候?qū)彽模O(jiān)察人員也不應當再次對其采取留置措施。”

在退回補充調(diào)查階段，檢察機關(guān)作為強制措施的責任主體，被羈押的犯罪嫌疑人的羈押必要性審查以及強制措施的變更均由檢察機關(guān)審查決定。監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查證據(jù)需要訊問犯罪嫌疑人的，檢察機關(guān)進行配合，制作提押證，以方便監(jiān)察委訊問調(diào)查取證。

(六) 強化檢察機關(guān)的監(jiān)督制約作用

檢察機關(guān)是履行審查起訴職能的機關(guān)，通過對移送審查起訴案件的審查，起到控制不符合刑事訴訟標準的案件進入審判程序，達到監(jiān)督制約一般案件偵查機關(guān)與職務犯罪調(diào)查機關(guān)的作用。對于刑事案件是否符合起訴標準的審查屬于刑事案件內(nèi)部的控制與監(jiān)督，事實上也屬于一種事后結(jié)果層面的監(jiān)督。而事后結(jié)果層面的監(jiān)督無法有效預防犯罪偵查或調(diào)查過程中的違法行為。

監(jiān)察機關(guān)在職務犯罪調(diào)查中的專責性以及在國家公職人員職務犯罪監(jiān)督中的特殊地位，使監(jiān)察機關(guān)在實踐中具有潛在的優(yōu)勢地位；刑事訴訟法、《訴訟規(guī)則》以及《銜接辦法》規(guī)定檢察機關(guān)認為需要退回補充調(diào)查的，應當報經(jīng)上級人民檢察院批準，上級人民檢察院作出決定前，還應當與監(jiān)察委員會進行溝通協(xié)商，也即賦予了監(jiān)察機關(guān)對于檢察機關(guān)退回補充調(diào)查的參與決定權(quán)。如果監(jiān)察機關(guān)認為不需要退回補充調(diào)查時，檢察院應該如何處理，與監(jiān)察委溝通協(xié)商的規(guī)定是否要求必須得到監(jiān)察委的同意等，當前立法均沒有明確。且即使檢察機關(guān)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的，如果監(jiān)察機關(guān)存在怠于履行調(diào)查職能、故意拖延調(diào)查期限、調(diào)查手段不合法等情形時應該如何解決，立法也未做說明。以上情形反映了檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)在職務犯罪案件處理中的監(jiān)督與制約權(quán)力不足。

因此，在檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)關(guān)于是否退回補充調(diào)查意見不一致時，如前述所言，設(shè)置一定的機制，為決定的作出提供通道。而對于退回后，對于監(jiān)察機關(guān)的不當行為，應當賦予檢察機關(guān)針對監(jiān)察委員會的違法行為，出具糾正違法通知書或者發(fā)布檢察建議的方式等予以糾正。檢察機關(guān)決定退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查之后，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)在辦理涉嫌職務犯罪案件時存在程序上的瑕疵或者錯誤，應當對此提出檢察建議，指引監(jiān)察機關(guān)及其監(jiān)察人員予以糾正。通過發(fā)布檢察建議的方式，實現(xiàn)過程監(jiān)督以及達到制約監(jiān)察違法的目的。

(七) 完善監(jiān)察調(diào)查階段檢察機關(guān)介入的通道

盡量減少異常程序適用的比率是加強程序正義的必然要求，根據(jù)“比例原則”的要求，制度的設(shè)計必須遵循對公民權(quán)益損害最小理念，影響刑事訴訟當事人正當權(quán)益的程序，其適用必須具有必要性，這是法治國家的必然選擇。而通過檢察機關(guān)提前介入，指引職務犯罪調(diào)查取證，能夠起到減少退回補充調(diào)查程序適用的作用。目前，檢察機關(guān)提前介入調(diào)查既具有檢察介入偵查這一可參照的樣本，亦具有其法理依據(jù)及立法上的正當性，正如有學者所論證的，“職務犯罪案件處理職權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，客觀上并沒有改變檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的屬性。檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的定位源于《憲法》的規(guī)定。因此，具備法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)對承擔職務犯罪案件調(diào)查職能的監(jiān)察委員會進行法律監(jiān)督，具有充足的正當性”。(27)耿華昌：《試論監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的運行模式》，載《江蘇大學學報》(社會科學版)2020年第5期。當前監(jiān)察法明確了，監(jiān)察機關(guān)在初核完畢后，如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象屬于職務犯罪的，需要根據(jù)規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。這一規(guī)定也明確了，監(jiān)察機關(guān)在職務犯罪立案后不同于一般職務違法的處理，此時展開的調(diào)查是為懲罰職務犯罪而進行的，具有與檢察機關(guān)審查起訴同樣的目的與追求，目的的一致性決定了檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序的可能性。因此，應當從立法層面明確檢察機關(guān)介入監(jiān)察職務犯罪調(diào)查的權(quán)力，降低檢察機關(guān)審查起訴階段退回補充調(diào)查程序的啟動比率。

五、 結(jié) 語

補充調(diào)查制度作為程序運轉(zhuǎn)過程中的“異?；亓鳌爆F(xiàn)象，對刑事案件當事人的權(quán)益具有重要的影響作用，必須慎之又慎，而且監(jiān)察機關(guān)作為履行國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，所履行的是國家監(jiān)察職責，具有不同于公安機關(guān)在犯罪案件處理時的司法屬性，監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接是職務犯罪處理中的重要內(nèi)容，而補充調(diào)查更是監(jiān)察機關(guān)調(diào)查與檢察機關(guān)審查起訴階段相銜接的重要環(huán)節(jié)。厘清補充調(diào)查環(huán)節(jié)兩個機關(guān)之間的相互關(guān)系，對破除監(jiān)察調(diào)查階段與檢察起訴階段銜接不暢的難題具有重要意義。較為幸運的是，站在“巨人肩膀”上的補充調(diào)查制度，其適用與完善有我國刑事訴訟程序中實行多年的補充偵查制度作為參照的樣本，借鑒補充偵查制度運行的經(jīng)驗，吸取其中的不足與教訓，在充分考慮監(jiān)察調(diào)查特殊性的基礎(chǔ)上，思考補充調(diào)查制度有別于補充偵查制度的難點與痛點，發(fā)現(xiàn)當前補充調(diào)查制度中存在的問題，從補充調(diào)查制度的基本要件、補充調(diào)查所取得證據(jù)的審查、補充調(diào)查具體運行程序等方面為補充調(diào)查制度的完善以及司法實踐中的規(guī)范適用提供思路。