●林鴻潮

黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)?！?〕參見(jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（2019 年10 月31 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)）?！凹辛α哭k大事”的本質(zhì)是通過(guò)有力的權(quán)威實(shí)現(xiàn)對(duì)人、財(cái)、物乃至政治、行政、立法、司法及市場(chǎng)、社會(huì)等公共生活諸主體力量的集中，從而實(shí)現(xiàn)開展重大工程、完成復(fù)雜任務(wù)、處理棘手問(wèn)題的一種治理機(jī)制。因此，“集中力量辦大事”的治理邏輯既具有技術(shù)意義上的規(guī)模優(yōu)勢(shì)特征，又具有組織意義上的權(quán)威整合特征。〔2〕參見(jiàn)陳科霖：《“集中力量辦大事”何以轉(zhuǎn)化為新時(shí)代國(guó)家治理的強(qiáng)大效能：歷史脈絡(luò)、制度邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第4 期，第5 頁(yè)?！吧鐣?huì)主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國(guó)一盤棋，集中力量，保證重點(diǎn)?！薄?〕《鄧小平文選》第3 卷，人民出版社1993 年版，第16-17 頁(yè)。當(dāng)然，由于綜合國(guó)力的顯著增長(zhǎng)和國(guó)家治理體系的日益完善，許多原來(lái)需要“集中力量”才能辦得了的“大事”和“難事”，在今天通過(guò)常規(guī)性的努力或者適度的資源集中就可以完成了。和平的環(huán)境與發(fā)展的成果使大規(guī)模國(guó)家動(dòng)員的應(yīng)用場(chǎng)景逐步減少，在重大突發(fā)事件中進(jìn)行應(yīng)急動(dòng)員成為“集中力量辦大事”當(dāng)前最重要的體現(xiàn)。中國(guó)的重大應(yīng)急行動(dòng)，帶有政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的鮮明特點(diǎn)?！?〕參見(jiàn)林鴻潮：《重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員與法治》，載《清華法學(xué)》2022 年第2 期，第162 頁(yè)。新冠肺炎疫情防控所取得的重大戰(zhàn)略成果，再次證明了動(dòng)員的價(jià)值。習(xí)近平總書記在2020 年9 月召開的全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上就指出：“我國(guó)社會(huì)主義制度具有非凡的組織動(dòng)員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、貫徹執(zhí)行能力，能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這次抗疫斗爭(zhēng)有力彰顯了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的優(yōu)越性?！薄?〕習(xí)近平：《在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話》，載人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0908/c64094-31854170.html，2022 年6 月22 日訪問(wèn)。

中國(guó)國(guó)家動(dòng)員的經(jīng)驗(yàn)來(lái)源于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和革命動(dòng)員，在動(dòng)員中擅長(zhǎng)運(yùn)用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)，應(yīng)急動(dòng)員也不例外。應(yīng)急動(dòng)員是在公共危機(jī)情境下，為了盡快避免或減輕危機(jī)所帶來(lái)的嚴(yán)重后果，而從政治、組織和思想上發(fā)動(dòng)政府和社會(huì)參與應(yīng)急管理，以實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的快速擴(kuò)展?！?〕參見(jiàn)鐘爽、朱侃、王清：《公共危機(jī)中政治動(dòng)員運(yùn)行機(jī)制研究——基于2015 年以來(lái)38 個(gè)重大公共危機(jī)案例的分析》，載《政治學(xué)研究》2021 年第2 期，第81 頁(yè)。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的運(yùn)用既能夠?yàn)檎蜗到y(tǒng)的“嵌入”提供正當(dāng)性理由，又可以向體制內(nèi)外傳達(dá)政治信號(hào)以形成“政治勢(shì)能”，是應(yīng)急動(dòng)員的重要“成功密碼”之一。但是，應(yīng)急動(dòng)員戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)中隱含的壓力機(jī)制也潛藏法治風(fēng)險(xiǎn)，并可能對(duì)應(yīng)急目標(biāo)本身的實(shí)現(xiàn)形成反噬，不利于將“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。本文將考察國(guó)家動(dòng)員中戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的內(nèi)涵變遷，分析其功能和優(yōu)勢(shì)，同時(shí)揭示其背后隱含的壓力機(jī)制及法治風(fēng)險(xiǎn)，并提出針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的緩釋機(jī)制。

一、國(guó)家動(dòng)員中的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)及其內(nèi)涵變遷

中國(guó)共產(chǎn)黨是十分成功的動(dòng)員型政黨，其強(qiáng)大的動(dòng)員能力在民族獨(dú)立斗爭(zhēng)和新民主主義革命的勝利中厥功至偉，其成功經(jīng)驗(yàn)為中華人民共和國(guó)成立之后的國(guó)家動(dòng)員所繼承。考察中國(guó)國(guó)家動(dòng)員的話語(yǔ)設(shè)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)其繼承了戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和革命動(dòng)員的鮮明風(fēng)格，特別擅長(zhǎng)因事制宜地設(shè)計(jì)和運(yùn)用“戰(zhàn)爭(zhēng)”“戰(zhàn)斗”“斗爭(zhēng)”“某某戰(zhàn)”等詞匯。不難發(fā)現(xiàn)，這些詞匯背后都包含著將國(guó)家動(dòng)員所欲達(dá)成之目標(biāo)的阻礙因素形容為“敵人”的話語(yǔ)邏輯。〔7〕參見(jiàn)楊龍、徐彬：《從“5?12”抗震救災(zāi)看中國(guó)共產(chǎn)黨政治動(dòng)員的“人本觀”》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009 年第3 期，第38 頁(yè)。那么，這樣的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)到底所指何事呢？通過(guò)考察國(guó)家動(dòng)員的歷史可以發(fā)現(xiàn)，盡管這樣的敘事模式始終未變，其具體內(nèi)涵卻在不同時(shí)期經(jīng)歷了重大變化。

（一）真實(shí)的戰(zhàn)時(shí)

在中華人民共和國(guó)成立之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，國(guó)家仍然面臨戰(zhàn)爭(zhēng)或者戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，這是真實(shí)、艱苦的敵我斗爭(zhēng)。在國(guó)家整體面貌十分落后、各種資源嚴(yán)重匱乏的情況下，為了抵御和防范外來(lái)侵略，黨和國(guó)家不得不動(dòng)員一切可以動(dòng)員的力量，舉全國(guó)之力支持軍事斗爭(zhēng)和國(guó)防建設(shè)。無(wú)論是全民響應(yīng)“推行愛(ài)國(guó)公約、捐獻(xiàn)飛機(jī)大炮、優(yōu)待軍屬”三大愛(ài)國(guó)號(hào)召的抗美援朝運(yùn)動(dòng)，還是為了打破帝國(guó)主義核壟斷、核訛詐，勒緊褲腰帶、咬緊牙關(guān)搞出“兩彈一星”，抑或是在前蘇聯(lián)核威脅之下“深挖洞、廣積糧”“備戰(zhàn)、備荒、為人民”，國(guó)家動(dòng)員所激發(fā)出來(lái)的人民偉力一次次創(chuàng)造了奇跡，捍衛(wèi)了國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

當(dāng)然，隨著和平與發(fā)展取代革命與戰(zhàn)爭(zhēng)成為世界主題，中國(guó)已經(jīng)在很長(zhǎng)的時(shí)間里遠(yuǎn)離了迫在眉睫的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，面向真實(shí)敵我斗爭(zhēng)的國(guó)家動(dòng)員逐漸淡出了人們的日常生活。若非特別指明，人們?cè)谡劦絿?guó)家動(dòng)員的時(shí)候，已經(jīng)很少將其等同于戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員、國(guó)防動(dòng)員。但是，真實(shí)敵我斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期磨礪，深刻地塑造了中國(guó)國(guó)家動(dòng)員體系的戰(zhàn)斗性風(fēng)格，在“戰(zhàn)時(shí)情景”之下構(gòu)建動(dòng)員話語(yǔ)成為了國(guó)家動(dòng)員的主要敘事方式，其影響延續(xù)至今。

（二）擬制的戰(zhàn)時(shí)

中國(guó)共產(chǎn)黨取得全國(guó)執(zhí)政地位之后，面對(duì)一窮二白的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)家底和嚴(yán)峻的外部威脅，必須繼續(xù)發(fā)揮其善于組織和動(dòng)員群眾的政治優(yōu)勢(shì)，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾鞏固政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、改造社會(huì)面貌。〔8〕參見(jiàn)汪衛(wèi)華：《群眾動(dòng)員與動(dòng)員式治理——理解中國(guó)國(guó)家治理風(fēng)格的新視角》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第5 期，第50 頁(yè)。除了真實(shí)的敵我斗爭(zhēng)，國(guó)家動(dòng)員還經(jīng)常用于達(dá)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的某些重要目標(biāo)。在其動(dòng)員話語(yǔ)中，國(guó)家、人民克服巨大困難達(dá)成這些重要目標(biāo)的過(guò)程，也常常被形容為“戰(zhàn)爭(zhēng)”。一方面，這些目標(biāo)如果未能達(dá)成，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成根本性制約，甚至持續(xù)地威脅人民的生命財(cái)產(chǎn)安全；另一方面，在當(dāng)時(shí)的國(guó)力條件下，除了像面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)那樣暫時(shí)犧牲局部利益，集中全力于一面，乃至于一點(diǎn)，否則無(wú)法保證這些目標(biāo)的達(dá)成。因此，盡管在達(dá)成這些目標(biāo)的過(guò)程中并不存在敵對(duì)勢(shì)力的阻礙或破壞，但國(guó)家仍不得不將這一過(guò)程擬制為“戰(zhàn)時(shí)”，動(dòng)員一切力量、克服一切困難去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

例如，在建國(guó)初期，為了根治綿延兩千多年的淮河水患，毛澤東同志發(fā)出“一定要把淮河修好”的號(hào)召，并指示“導(dǎo)淮必蘇皖豫三省同時(shí)動(dòng)手，三省黨委的工作計(jì)劃，均須以此為中心”。1950 年10 月14 日，政務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于治理淮河的決定》，成立治淮委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)治淮工作。同日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《為根治淮河而斗爭(zhēng)》的社論進(jìn)行動(dòng)員?！?〕參見(jiàn)聶皖輝：《毛澤東與治理淮河》，載《黨史縱覽》2006 年第9 期，第6-7 頁(yè)。當(dāng)時(shí)的皖北行署（省級(jí)行政區(qū)）發(fā)出《治淮動(dòng)員令》，號(hào)召皖北人民拿出支援淮海、渡江戰(zhàn)役的精神參加治淮工程?！吨位磩?dòng)員令》用兩場(chǎng)當(dāng)時(shí)結(jié)束不久的戰(zhàn)役與治淮工程相比擬，這就是十分典型的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)。從20 世紀(jì)的后半葉直至本世紀(jì)初，無(wú)論是在抗震救災(zāi)、抗洪搶險(xiǎn)這樣的重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)當(dāng)中，還是在開采大型油田、建設(shè)大型水利樞紐這樣的重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，中國(guó)都進(jìn)行過(guò)大規(guī)模的國(guó)家動(dòng)員。而在其動(dòng)員口號(hào)中，我們都可以發(fā)現(xiàn)鮮明的“戰(zhàn)時(shí)”敘事色彩。

（三）隱喻的戰(zhàn)時(shí)

進(jìn)入新世紀(jì)之后，隨著國(guó)家實(shí)力快速增長(zhǎng)和常規(guī)治理能力的顯著提升，以舉國(guó)動(dòng)員的方式集中資源來(lái)實(shí)現(xiàn)某個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)開始變得既不必要，也不經(jīng)濟(jì)。21 世紀(jì)以來(lái)幾次大規(guī)模的國(guó)家動(dòng)員，主要出現(xiàn)在超常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)當(dāng)中。換句話說(shuō)，這個(gè)階段的國(guó)家動(dòng)員主要體現(xiàn)為應(yīng)急動(dòng)員?！坝捎谖覈?guó)的國(guó)體和政體性質(zhì)，以及其自身具備的優(yōu)點(diǎn)，政治動(dòng)員模式在重特大緊急事件的治理上仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用?！薄?0〕孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012 年第1 期，第124 頁(yè)。

例如，為了應(yīng)對(duì)2008 年春節(jié)前后罕見(jiàn)的南方雨雪冰凍災(zāi)害，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)煤電油運(yùn)的產(chǎn)能進(jìn)行了動(dòng)員；2008 年汶川地震發(fā)生后，發(fā)動(dòng)“舉國(guó)救災(zāi)”和災(zāi)后“一省幫一縣”的全面對(duì)口支援；在2020年初至今的新冠肺炎疫情中，先后動(dòng)員全國(guó)醫(yī)療資源支援武漢、上海等地，在全國(guó)范圍內(nèi)動(dòng)員數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的黨員干部和群眾志愿者參與抗疫。在這些事件中，“戰(zhàn)時(shí)”敘事仍是十分重要的動(dòng)員話語(yǔ)。比如，在新冠肺炎疫情發(fā)生之后的2020 年1 月28 日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》就用“阻擊戰(zhàn)”來(lái)形容疫情應(yīng)對(duì)之急難險(xiǎn)重；此后，地方層面大量使用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”等說(shuō)法來(lái)描述疫情防控中的緊急態(tài)勢(shì)。媒體對(duì)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的運(yùn)用更加廣泛，研究表明，《人民日?qǐng)?bào)》《財(cái)新周刊》和《三聯(lián)生活周刊》在新冠肺炎疫情報(bào)道中，使用戰(zhàn)爭(zhēng)隱喻性詞匯的頻率都高達(dá)80%左右，其中又以代表官方媒體的《人民日?qǐng)?bào)》為最高（84.31%）?！?1〕參見(jiàn)陳陽(yáng)、周思宇：《戰(zhàn)爭(zhēng)隱喻、國(guó)家身體與家國(guó)想象——基于語(yǔ)料庫(kù)的新冠肺炎疫情報(bào)道隱喻研究》，載《國(guó)際新聞界》2022 年第2 期，第44-45 頁(yè)。中央和省級(jí)黨報(bào)大量運(yùn)用“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”“整體戰(zhàn)”“總體戰(zhàn)”“阻擊戰(zhàn)”“攻堅(jiān)戰(zhàn)”“大會(huì)戰(zhàn)”“保衛(wèi)戰(zhàn)”等詞語(yǔ)指代事件，用“白衣戰(zhàn)士”“白衣執(zhí)甲”等詞語(yǔ)指代人員，用“請(qǐng)戰(zhàn)”“作戰(zhàn)”“阻擊”“沖鋒”“廝殺”“殲滅”“出征”“決勝”“打贏”等詞匯指代行為，用“戰(zhàn)場(chǎng)”“火線”“防線”“堡壘”“橋頭堡”等詞匯指代場(chǎng)所?！?2〕參見(jiàn)宋素紅、陳艷明：《“疾控國(guó)家化”的媒介呈現(xiàn)：疫情報(bào)道中戰(zhàn)爭(zhēng)隱喻的文本分析》，載《當(dāng)代傳播》2022 年第2 期，第36 頁(yè)。

在這些話語(yǔ)中，都包含將疫情防控作為“戰(zhàn)爭(zhēng)”的隱喻。但需要指出的是，這樣的戰(zhàn)時(shí)敘事在背景上已經(jīng)發(fā)生了進(jìn)一步變化。那就是，在動(dòng)員機(jī)制發(fā)揮作用的這些領(lǐng)域已經(jīng)建立了常規(guī)化的理性官僚制，并在法律上將應(yīng)急動(dòng)員預(yù)設(shè)為常規(guī)治理體系特殊情況下的能力擴(kuò)展機(jī)制?！?3〕例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6 條規(guī)定：“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。”《防洪法》第7 條第2 款規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門、單位，動(dòng)員社會(huì)力量，做好防汛抗洪和洪澇災(zāi)害后的恢復(fù)與救濟(jì)工作。”也就是說(shuō)，法律已經(jīng)清晰地表明，動(dòng)員只是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的一項(xiàng)例外機(jī)制?！?4〕參見(jiàn)王旭：《重大傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)的行政組織法調(diào)控》，載《法學(xué)》2020 年第3 期，第93 頁(yè)。在啟動(dòng)這種例外機(jī)制時(shí)，黨和國(guó)家以戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)相號(hào)召，應(yīng)當(dāng)被理解為一種修辭意義上的隱喻。

二、戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的功能及其隱含的壓力機(jī)制

人們清楚地知道，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)并不是戰(zhàn)爭(zhēng)，法律也明確界定了應(yīng)急動(dòng)員的性質(zhì)和功能，那么，為什么在動(dòng)員中仍要運(yùn)用戰(zhàn)時(shí)敘事進(jìn)行話語(yǔ)構(gòu)建呢？一個(gè)十分典型的例子是，在新冠肺炎疫情防控中，很多地方都宣布進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”或者啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”。而實(shí)際上，《憲法》對(duì)于什么是戰(zhàn)爭(zhēng)、對(duì)于什么樣的國(guó)家機(jī)關(guān)能夠決定和宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)已有明確規(guī)定，法學(xué)家們也反復(fù)指出了這一點(diǎn)。〔15〕參見(jiàn)王?。骸妒邚垶硡^(qū)發(fā)布全國(guó)首個(gè)戰(zhàn)時(shí)管制令，聽(tīng)法學(xué)專家怎么說(shuō)》，載新京報(bào)網(wǎng)，https://www.bjnews.com.cn/news/2020/02/13/688836.html，2022 年6 月22 日訪問(wèn)。人們也很清楚，病毒或者疫情都不是法律意義上的“敵人”，疫情防控也不是真實(shí)的“戰(zhàn)爭(zhēng)”，更不是《憲法》上所說(shuō)的“戰(zhàn)爭(zhēng)”，各地自行宣布的那種狀態(tài)當(dāng)然也不是《憲法》上的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。那么，這種情況下對(duì)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的運(yùn)用，難道只是戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和革命動(dòng)員的歷史傳統(tǒng)使然嗎？還是另有其他邏輯？要回答這個(gè)問(wèn)題，就不得不探討應(yīng)急動(dòng)員的本質(zhì)，以及動(dòng)員中戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的獨(dú)特功能。

《紅樓夢(mèng)》有一句經(jīng)典的臺(tái)詞：“假作真時(shí)真亦假，無(wú)為有處有還無(wú)?！闭f(shuō)的就是真假顛倒，好壞混淆。如果一個(gè)社會(huì)，大家習(xí)慣用假的行為來(lái)攫取利益，用假手段來(lái)代替正人君子所不齒的事情，且形成氣候，并互相傳染盛行，情況就可怕了。

（一）戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的兩種功能

在中國(guó)，應(yīng)急動(dòng)員取得成功有很多重要原因，比如黨政互嵌的權(quán)力體制，深入“毛細(xì)血管”“神經(jīng)末梢”的黨的組織系統(tǒng)和政府基層治理系統(tǒng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在基礎(chǔ)性行業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，教育醫(yī)療等重要社會(huì)事業(yè)由國(guó)家舉辦，集體本位的文化傳統(tǒng)等。〔16〕參見(jiàn)廖勝華：《集中力量辦大事能力的當(dāng)代形態(tài)與邏輯——中國(guó)共產(chǎn)黨塑造的獨(dú)特國(guó)家能力探究》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021 年第2 期，第70-71 頁(yè)。但是，通過(guò)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政治目標(biāo)，并向體制內(nèi)外釋放政治信號(hào)，從而完成政治系統(tǒng)向常規(guī)治理系統(tǒng)的“嵌入”，也是其重要的“成功密碼”之一。

突發(fā)事件是一個(gè)基于能力本位的概念，突發(fā)事件的發(fā)生意味著政府的常規(guī)治理能力和事態(tài)的應(yīng)對(duì)之間出現(xiàn)了較大的差距?！?7〕參見(jiàn)薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級(jí)與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，載《中國(guó)行政管理》 2005 年第2 期，第104 頁(yè)。人們?cè)缫亚宄@一點(diǎn)，也已經(jīng)知道應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，為未來(lái)可能發(fā)生的突發(fā)事件提前設(shè)計(jì)好各種能力擴(kuò)展機(jī)制。這些機(jī)制有的和資源相關(guān)，如調(diào)度儲(chǔ)備物資、啟動(dòng)生產(chǎn)能力儲(chǔ)備、緊急采購(gòu)或者征購(gòu)、緊急征用、動(dòng)用預(yù)算準(zhǔn)備金、發(fā)行特別國(guó)債、開展募捐等；〔18〕參見(jiàn)林華：《非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備的法律保障》，載《法學(xué)雜志》2012 年第5 期，第154-158 頁(yè)。有的則和意志相關(guān)，國(guó)家緊急權(quán)力的行使意味著個(gè)體的權(quán)利克減和利益犧牲，人們根據(jù)其對(duì)這種犧牲通常所能容忍的程度，授予國(guó)家一定范圍的緊急權(quán)力，并具體化為各種應(yīng)急措施。〔19〕參見(jiàn)戚建剛：《法治國(guó)家架構(gòu)下的行政緊急權(quán)力》，北京大學(xué)出版社2008 年版，第79-80 頁(yè)。這種事先設(shè)計(jì)的能力擴(kuò)展機(jī)制是可以被法律化的，法律上規(guī)定的各種應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制和應(yīng)急處置措施，就體現(xiàn)了在大多數(shù)情況下國(guó)家應(yīng)急能力所能達(dá)到的水平，人們也根據(jù)法律上的這些規(guī)定對(duì)緊急情況下的公私邊界形成了比較穩(wěn)定的預(yù)期。如果這些制度在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中得到了良好遵循，人們自然會(huì)認(rèn)為應(yīng)急法治得到了實(shí)現(xiàn)。但是，某些極端的突發(fā)事件發(fā)生之后，人們將發(fā)現(xiàn)，在法定框架之內(nèi)能夠擴(kuò)展的國(guó)家能力仍不足以應(yīng)對(duì)危機(jī)，如果不甘于失敗的話，就只能訴諸國(guó)家動(dòng)員繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)家能力，以達(dá)到危機(jī)應(yīng)對(duì)所必需的程度。“當(dāng)社會(huì)其他子系統(tǒng)不能處理自身內(nèi)部的沖突，或者其他社會(huì)子系統(tǒng)之間產(chǎn)生了無(wú)法被各個(gè)子系統(tǒng)吸收的沖突時(shí)，那么，政治系統(tǒng)就會(huì)介入，政治系統(tǒng)充當(dāng)了吸收社會(huì)其他子系統(tǒng)無(wú)法處理的‘剩余不確定性’的兜底功能?！薄?0〕賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第6 期，第40 頁(yè)。此時(shí)，全社會(huì)以政治系統(tǒng)為中心，建立了一套適應(yīng)危機(jī)生存的新生活秩序，形成了政治溝通的“中心化”支配?！?1〕參見(jiàn)賓凱：《系統(tǒng)論觀察下的緊急權(quán)：例行化與決斷》，載《法學(xué)家》2021 年第4 期，第5 頁(yè)。政治動(dòng)員本質(zhì)上就是通過(guò)權(quán)力控制和權(quán)力隱喻實(shí)現(xiàn)社會(huì)再秩序化的過(guò)程，在社會(huì)秩序面臨重大突發(fā)事件沖擊的情況下，作為“戰(zhàn)爭(zhēng)”的喻體資源恰恰可以成為政治系統(tǒng)整合社會(huì)力量的權(quán)力話語(yǔ)?！?2〕參見(jiàn)咸玉柱、孫衛(wèi)華：《議題建構(gòu)與認(rèn)同聚合：中美疫情治理的比較研究——基于政治動(dòng)員視角》，載《比較政治學(xué)研究》2021 年第1 輯，第256-257 頁(yè)?！八姓位顒?dòng)和政治動(dòng)機(jī)所能歸結(jié)成的具體政治性劃分便是朋友與敵人?！薄?3〕［德］卡爾?施米特：《政治的概念》，劉宗坤、朱雁冰等譯，上海人民出版社2015 年版，第30 頁(yè)。應(yīng)急動(dòng)員中的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)，正是以隱喻的方式將應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的治理目標(biāo)轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)勝某個(gè)“敵人”的政治目標(biāo)。由于“敵人”的存在，人民最基本的生命財(cái)產(chǎn)安全，甚至國(guó)家的前途和命運(yùn)都受到了嚴(yán)重的威脅。如果不能戰(zhàn)勝這樣的“敵人”，法律所保護(hù)的各種價(jià)值都將無(wú)從談起。為了戰(zhàn)勝“敵人”，國(guó)家將不得不集中更多的資源，人民將不得不付出更多的犧牲。至此，國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)展應(yīng)急能力獲得了正當(dāng)化理由。

盡管戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)為國(guó)家能力在重大危機(jī)情景下的擴(kuò)展提供了正當(dāng)化辯護(hù)，但這種能力擴(kuò)展不可能訴諸暴力，而是通過(guò)在體制內(nèi)外催化政治意識(shí)和道德意識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)當(dāng)然需要憑借諸多手段，比如政治紀(jì)律、政治規(guī)矩（面向體制內(nèi)）和輿論引導(dǎo)、樹立典型（面向體制外）等，但還有一點(diǎn)是共通的，就是通過(guò)釋放一定的政治信號(hào)來(lái)催化人們的“知”與“行”，而戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)就同時(shí)扮演著這樣的角色。

對(duì)于體制內(nèi)部的官員來(lái)說(shuō)，動(dòng)員的目的是在其法定職責(zé)的基礎(chǔ)上疊加政治意識(shí)，從而改變規(guī)范其行為的“合法性機(jī)制”。組織社會(huì)學(xué)中的制度主義理論認(rèn)為，組織及其成員的行為受到包括法律制度、文化制度、觀念制度和社會(huì)期待在內(nèi)的制度環(huán)境的影響，這些合法性（legitimacy）機(jī)制具有強(qiáng)大的約束力，規(guī)范著人們的行為?！?4〕參見(jiàn)周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003 年版，第74 頁(yè)。政治意識(shí)所要改變的，就是官員在法律之外所處的其他制度環(huán)境。在中國(guó)，政治意識(shí)往往是通過(guò)高層釋放出某些具有特殊內(nèi)涵的政治信號(hào)、政治表征來(lái)觸發(fā)的，比如成立“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”、召開高規(guī)格的會(huì)議、將有關(guān)表述寫入重要政治文件等。這些政治信號(hào)、政治表征一旦出現(xiàn)，就會(huì)迅速調(diào)動(dòng)官員的積極性，誘發(fā)或催化其政策變現(xiàn)過(guò)程，對(duì)“逆勢(shì)而行者”起阻遏作用，對(duì)“順勢(shì)而行者”起推動(dòng)作用，賀東航和孔繁斌將其稱為“政治勢(shì)能”?！?5〕參見(jiàn)賀東航、孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第4 期，第8 頁(yè)?！罢蝿?shì)能”之所以能夠成為快速改變官員行動(dòng)的“合法性機(jī)制”，促使其將主要精力集中到特定治理目標(biāo)上，并全力以赴實(shí)現(xiàn)它們，是因?yàn)檫@些政治信號(hào)、政治表征承載了他們必須履行的政治職責(zé)。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的國(guó)家動(dòng)員中，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)就是能夠提供這種強(qiáng)大“政治勢(shì)能”的政治信號(hào)之一。因?yàn)椋\(yùn)用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)意味著應(yīng)急目標(biāo)已經(jīng)被黨和國(guó)家上升到政治議程中的極高位置，是只許成功、不許失敗的“死命令”。黨和國(guó)家一旦發(fā)出這樣的政治信號(hào)，官員們就必須在法定職責(zé)之外承擔(dān)起更高要求的政治職責(zé)，以高度的責(zé)任感、使命感投入工作，用超常規(guī)的方式達(dá)成目標(biāo)。

對(duì)于體制外部的社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，動(dòng)員的目標(biāo)是在其法定義務(wù)之上疊加道德意識(shí)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，大量資源向特定領(lǐng)域集中必然對(duì)社會(huì)生活的其他方面產(chǎn)生影響，應(yīng)急措施的運(yùn)用涉及個(gè)體權(quán)利的克減，征用、征購(gòu)和募捐更是對(duì)社會(huì)資源的直接汲取。法律按照一般情況下人們所能夠接受的水平，設(shè)定了公眾服從、響應(yīng)應(yīng)急行動(dòng)的義務(wù)，預(yù)設(shè)了國(guó)家緊急權(quán)力的作用空間。〔26〕參見(jiàn)于安：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法著意提高政府應(yīng)急法律能力》，載《中國(guó)人大》2006 年第14 期，第23 頁(yè)。而超常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需要公眾在法律的預(yù)設(shè)方案之外犧牲更多利益，提供更多支持，容忍更多不便。如果國(guó)家不希望通過(guò)純粹的暴力來(lái)實(shí)現(xiàn)這一切的話——實(shí)際上純粹的暴力也做不到這些——就需要催化公眾在法定義務(wù)之外的道德意識(shí)。充分的動(dòng)員能夠激發(fā)公眾的道德情感，喚起其大局意識(shí)和犧牲奉獻(xiàn)精神，從而促進(jìn)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！?7〕參見(jiàn)張金榮、彭蕭：《集中力量辦大事何以可能：一個(gè)組織社會(huì)學(xué)的解釋框架》，載《學(xué)術(shù)研究》2020 年第 12 期，第5 頁(yè)。公眾情感和道德資源是動(dòng)員式治理的強(qiáng)大精神動(dòng)力，國(guó)家通過(guò)調(diào)動(dòng)民眾的共同情感，能夠加強(qiáng)對(duì)社會(huì)群體的吸納、團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)作用?！?8〕參見(jiàn)劉佳：《“國(guó)家—社會(huì)”共同在場(chǎng)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的全民動(dòng)員和治理成長(zhǎng)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第3 期，第19 頁(yè)。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)向全社會(huì)所傳達(dá)出來(lái)的極其強(qiáng)烈的危機(jī)感、緊迫感，可以最大限度地催化這種觀念。

總之，應(yīng)急動(dòng)員中的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)在政治系統(tǒng)向常規(guī)治理系統(tǒng)“嵌入”的過(guò)程中，將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)換成了政治目標(biāo)，為國(guó)家能力的進(jìn)一步擴(kuò)展提供了正當(dāng)化理由，又向體制內(nèi)外釋放了用于催化政治意識(shí)和道德意識(shí)的政治信號(hào)，極大地提升了應(yīng)急行動(dòng)效率。

（二）戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)隱含的壓力機(jī)制及其法治風(fēng)險(xiǎn)

自由主義法學(xué)期望以規(guī)則和法律來(lái)規(guī)制所有的緊急狀態(tài)，期望以理性來(lái)衡量所有的事物，期望消除所有理性無(wú)法理解的事物，這很可能只是一種幻想?！?9〕參見(jiàn)丁曉東：《法律能規(guī)制緊急狀態(tài)嗎？——美國(guó)行政權(quán)擴(kuò)張與自由主義法學(xué)的病理》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014 年第3 期，第62 頁(yè)。我們不能因?yàn)閼?yīng)急動(dòng)員在體制內(nèi)外所承擔(dān)法定義務(wù)的基礎(chǔ)上提出了更高要求，就斷定這是“不法治”的?！?0〕參見(jiàn)周慶智：《傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，載《國(guó)家治理周刊》2015 年第31 期，第41 頁(yè)。因?yàn)?，?dòng)員本來(lái)就是有別于法律系統(tǒng)的政治機(jī)制，應(yīng)急動(dòng)員的目的就是在法律機(jī)制不足以應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)展國(guó)家能力?！?1〕參見(jiàn)林鴻潮：《重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員與法治》，載《清華法學(xué)》2022 年第2 期，第159-162 頁(yè)。應(yīng)急法治的核心旨趣是在危機(jī)應(yīng)對(duì)和權(quán)利保護(hù)之間兼顧平衡并形成穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期，〔32〕參見(jiàn)于安：《制定〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉的理論框架》，載《法學(xué)雜志》2006 年第4 期，第31 頁(yè)。而不是要求只能以法律規(guī)定的方式應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，動(dòng)員的成功未必就意味著法治的失敗。動(dòng)員背景下的應(yīng)急行動(dòng)是不是“法治”的，取決于那些實(shí)際上規(guī)范政府行為的、社會(huì)學(xué)意義上的“合法性機(jī)制”——特別是沒(méi)有記載在法律上的那一部分——是否和應(yīng)急法治的旨趣相吻合。要判斷這一點(diǎn)，就必須在應(yīng)急過(guò)程的官方敘事中探幽發(fā)微，揭示其背后隱含的、充當(dāng)上述“合法性機(jī)制”的權(quán)責(zé)設(shè)定。

1.強(qiáng)調(diào)應(yīng)急目標(biāo)的絕對(duì)性，有助于迅速凝聚共識(shí)和力量，但在危機(jī)持續(xù)的情況下，可能壓縮公共商談和策略調(diào)整空間。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)一旦啟動(dòng)動(dòng)員機(jī)制，就意味著產(chǎn)生巨大的成本沉淀，中途調(diào)整目標(biāo)或者策略都將造成已投入成本的損失。而動(dòng)員中的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)以隱喻方式樹立了一個(gè)必須戰(zhàn)而勝之的“敵人”，又強(qiáng)化了應(yīng)急目標(biāo)的絕對(duì)性和穩(wěn)定性。絕對(duì)性意味著應(yīng)急行動(dòng)只能取得完全的成功，任何不夠徹底的成功都會(huì)被視為失??；穩(wěn)定性則意味著不能輕易對(duì)應(yīng)急目標(biāo)做出調(diào)整，否則將被視為退卻和動(dòng)搖。如果突發(fā)事件較快結(jié)束或者應(yīng)急行動(dòng)迅速取得成功的話，這樣的目標(biāo)設(shè)定并沒(méi)有問(wèn)題，因?yàn)槲C(jī)的沖擊很容易形成高度社會(huì)共識(shí)和成本共擔(dān)格局，也就是“形成合力”。但如果危機(jī)不能被迅速克服，隨著“戰(zhàn)線”的拉長(zhǎng)，人們就可能在風(fēng)險(xiǎn)和成本的分配方面產(chǎn)生意見(jiàn)分歧，那些認(rèn)為自己處于不利地位的人將要求對(duì)應(yīng)急目標(biāo)或者策略做出調(diào)整。積極的風(fēng)險(xiǎn)溝通、公眾參與等商談機(jī)制本來(lái)有助于回應(yīng)這樣的需求，并通過(guò)調(diào)適應(yīng)急決策和社會(huì)期望之間的關(guān)系向應(yīng)急行動(dòng)持續(xù)注入合法性?！?5〕參見(jiàn)王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實(shí)情境》，載《中國(guó)法學(xué)》2008 年第5 期，第72 頁(yè)。但是，在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)中被轉(zhuǎn)換為“死命令”的應(yīng)急目標(biāo)壓縮了公共商談的空間，因?yàn)樵谇罢叩恼Z(yǔ)境中，商談可能隱含著動(dòng)搖和妥協(xié)。公共商談空間的壓縮不僅影響應(yīng)急行動(dòng)的靈活性，也削弱了政治系統(tǒng)動(dòng)態(tài)地吸納和整合民意的能力。

2.默許付出更多代價(jià)擴(kuò)寬了公權(quán)運(yùn)作空間，但可能造成對(duì)其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和個(gè)體權(quán)利的忽視。動(dòng)員作為國(guó)家能力在特定領(lǐng)域的高度集中運(yùn)用，本身就包含著對(duì)其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和部分個(gè)體權(quán)利的暫時(shí)性犧牲。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)對(duì)應(yīng)急目標(biāo)的絕對(duì)化描述，隱含著為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)可以容忍更大的社會(huì)代價(jià)，在目的和手段之間的合比例性控制將大幅收縮?！?6〕參見(jiàn)梅揚(yáng)：《比例原則的適用范圍與限度》，載《法學(xué)研究》2020 年第2 期，第70 頁(yè)。應(yīng)急動(dòng)員通過(guò)在法定義務(wù)之上疊加政治義務(wù)和道德義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)向體制內(nèi)外釋放了這樣的政治信號(hào)，但這在程度和可持續(xù)性上是有邊界的。在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的整個(gè)過(guò)程中，應(yīng)急目標(biāo)和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間，公共價(jià)值和個(gè)體權(quán)利之間的緊張關(guān)系始終存在，并可能隨著事件的持續(xù)而加劇，再成功的動(dòng)員也不可能將這些緊張關(guān)系完全消弭?！?7〕參見(jiàn)趙宏：《疫情防控下個(gè)人的權(quán)利限縮與邊界》，載《比較法研究》2020 年第2 期，第12 頁(yè)。在這兩對(duì)范疇當(dāng)中，對(duì)前一者的絕對(duì)化都會(huì)導(dǎo)致對(duì)后一者不恰當(dāng)?shù)暮鲆?。?duì)其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的忽視可能在其他領(lǐng)域引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，造成長(zhǎng)遠(yuǎn)的傷害，并因?yàn)橛绊憫?yīng)急資源的再生產(chǎn)而使動(dòng)員本身變得難以持續(xù)；〔38〕參見(jiàn)龍?zhí)骸稄摹皩?duì)社會(huì)動(dòng)員”到“由社會(huì)動(dòng)員”——危機(jī)管理中的動(dòng)員問(wèn)題》，載《政治與法律》2005 年第2 期，第23 頁(yè)。對(duì)個(gè)體權(quán)利保護(hù)的忽視則可能損害法治的根本價(jià)值，并使應(yīng)急行動(dòng)本身無(wú)法在更高層次上證成其正當(dāng)性。〔39〕參見(jiàn)孟融：《論突發(fā)疫情防控措施的國(guó)家向度及法律控制》，載《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第5 期，第132 頁(yè)。

3.厲行結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)有助于保證執(zhí)行力和修復(fù)合法性，但可能造成對(duì)官員激勵(lì)機(jī)制的扭曲。重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)是對(duì)國(guó)家治理體系和政府治理能力的重要檢驗(yàn)，非自然原因的危機(jī)爆發(fā)和危機(jī)應(yīng)對(duì)的不力，都將使政府的合法性在一定程度上受損?！?0〕參見(jiàn)張海波、童星：《公共危機(jī)治理與問(wèn)責(zé)制》，載《政治學(xué)研究》2010 年第2 期，第51-52 頁(yè)。對(duì)負(fù)有責(zé)任的官員厲行問(wèn)責(zé)，既能夠?qū)茖芋w系持續(xù)施加壓力以保持其對(duì)政策的執(zhí)行力，也是回應(yīng)民意壓力從而修復(fù)合法性的有效措施之一。〔41〕參見(jiàn)余凌云：《對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度之省思》，載《法商研究》2013 年第3 期，第99 頁(yè)。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)將危機(jī)應(yīng)對(duì)結(jié)果和官員的責(zé)任進(jìn)一步“綁定”，應(yīng)急過(guò)程中的局部失敗或者暫時(shí)受挫都將對(duì)政治合法性產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致對(duì)官員的問(wèn)責(zé)。這樣的問(wèn)責(zé)完全是結(jié)果導(dǎo)向的，旨在將合法性壓力從作為一個(gè)整體的政府（重點(diǎn)是中央政府）分散到一個(gè)個(gè)具體的官員（主要是地方官員）身上，因此不可能適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任或者違法責(zé)任，而是適用更加嚴(yán)格的結(jié)果責(zé)任?！?2〕參見(jiàn)杜儀方：《政府在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中的預(yù)見(jiàn)可能性——日本國(guó)家責(zé)任的視角》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017 年第1 期，第108 頁(yè)。這樣的問(wèn)責(zé)還是雷厲風(fēng)行的，只要不利結(jié)果出現(xiàn)或者特定問(wèn)題暴露，就會(huì)“火線問(wèn)責(zé)”，因?yàn)橹挥小百p不逾時(shí)、罰不遷列”的“戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律”才能保持士氣并及時(shí)回應(yīng)民意。很多研究已經(jīng)表明，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中“唯結(jié)果是問(wèn)”的責(zé)任追究是一把“雙刃劍”，其“副作用”在于扭曲官員的行為模式，或者迫使其將應(yīng)急措施極端化，即所謂“一刀切”或“層層加碼”；或者導(dǎo)致其無(wú)法承壓而“聽(tīng)天由命”，徹底“躺平”；或者迫使其隱瞞真相，欺上瞞下。此外，結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)機(jī)制如果運(yùn)用過(guò)于頻繁，其回應(yīng)民意、修補(bǔ)合法性的邊際收益也將遞減?！?3〕參見(jiàn)林鴻潮：《公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制中的歸責(zé)原則》，載《中國(guó)法學(xué)》2014 年第4 期，第279-280 頁(yè)。當(dāng)然，在大多數(shù)時(shí)候，對(duì)官員的問(wèn)責(zé)和應(yīng)急過(guò)程在時(shí)間上并不重疊，因?yàn)樵谝话闱闆r下，危機(jī)發(fā)生后，官員隨即被問(wèn)責(zé)而由其繼任者負(fù)責(zé)應(yīng)急，或者危機(jī)很快處置完畢之后再對(duì)官員問(wèn)責(zé)。因此，問(wèn)責(zé)的“副作用”可以在一定程度上被時(shí)間沖淡，因?yàn)橄乱淮晤愃剖录⒉粫?huì)馬上到來(lái)。還有部分被問(wèn)責(zé)的官員不久后會(huì)得到“起復(fù)”，也部分對(duì)沖了這種“副作用”。但是，在公共危機(jī)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的情況下，對(duì)官員的問(wèn)責(zé)和應(yīng)急過(guò)程在時(shí)間上將是重疊的，“唯結(jié)果是問(wèn)”的消極影響會(huì)在這些官員的同僚或者同行身上迅速體現(xiàn)出來(lái)，在后續(xù)的應(yīng)急過(guò)程中產(chǎn)生破壞力。

三、一種緩釋性的應(yīng)對(duì)思路

通過(guò)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)展開的應(yīng)急動(dòng)員幫助國(guó)家獲得了法律之外的能力拓展空間，推動(dòng)了“集中力量辦大事”的實(shí)現(xiàn)。而值得擔(dān)憂的問(wèn)題是，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)在形塑人們的行為方式時(shí)，其隱含的權(quán)責(zé)設(shè)定對(duì)體制內(nèi)的官員構(gòu)成了一種剛性的強(qiáng)迫選擇機(jī)制，而對(duì)體制之外的公眾來(lái)說(shuō)則是相對(duì)柔性的社會(huì)規(guī)范機(jī)制或者模仿性機(jī)制?！?4〕參見(jiàn)于顯洋：《組織社會(huì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009 年版，第61-64 頁(yè)。兩者之間的“壓力差”使應(yīng)急狀態(tài)下公私權(quán)的合理邊界，以及對(duì)這種邊界的社會(huì)預(yù)期遭到破壞，潛藏法治風(fēng)險(xiǎn)，并可能影響應(yīng)急目標(biāo)本身的實(shí)現(xiàn)。要使“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)治理的效能，就必須尋找這一問(wèn)題的解決路徑。

我們可以想到的最簡(jiǎn)單方法是用其他動(dòng)員話語(yǔ)取代戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)，但這樣做能夠解決問(wèn)題嗎？在應(yīng)急動(dòng)員中運(yùn)用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)，無(wú)非是因?yàn)檫@樣的敘事方式既合乎歷史傳統(tǒng)，又足夠直截了當(dāng)。至于運(yùn)用這些詞匯所做的比喻是否恰當(dāng)，是否于法有據(jù)等，本身并不重要，重要的是這些話語(yǔ)所承載的政治信號(hào)及其向官員們傳導(dǎo)的壓力。即使舍棄了這樣的敘事方式，動(dòng)員機(jī)關(guān)也能夠找到其他類似話語(yǔ)來(lái)達(dá)到相同效果。如果說(shuō)有什么不同的話，無(wú)非是要在國(guó)家動(dòng)員的歷史中挖掘另外一些便于和新話語(yǔ)接續(xù)的傳統(tǒng)而已。

另一種比較常見(jiàn)的想法是，將公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中的能力集中機(jī)制盡量科層化、法律化，以減少依賴“集中力量辦大事”的政治動(dòng)員路徑。因?yàn)椤胺浅B(tài)化危機(jī)對(duì)政治動(dòng)員的路徑依賴將在一定程度上阻礙常規(guī)科層制風(fēng)險(xiǎn)治理能力的提升，不利于國(guó)家治理體系和治理能力的穩(wěn)固提升”?！?5〕姚靖、唐皇鳳：《新冠肺炎疫情防控中的政治動(dòng)員：實(shí)踐策略與成功經(jīng)驗(yàn)》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2021 年第3 期，第47 頁(yè)。應(yīng)該說(shuō)，這種主張對(duì)法律所代表的常規(guī)治理系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中所扮演的角色寄托了太高期望。實(shí)際上，法律規(guī)定的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方案所體現(xiàn)的只是已經(jīng)被常規(guī)化的，或者說(shuō)已經(jīng)形成了穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期的那一部分應(yīng)急能力。因?yàn)?，?yīng)急能力的形成是有成本的，這些成本包括部分社會(huì)資源的消耗，包括對(duì)部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的暫時(shí)性舍棄，包括對(duì)個(gè)人權(quán)利的克減等。在任何時(shí)候，人們對(duì)于以多大的成本換取特定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的成功，都存在一個(gè)大致穩(wěn)定的心理預(yù)期，這決定了一個(gè)社會(huì)常規(guī)情況下的應(yīng)急能力水平，法律所規(guī)定的各種應(yīng)急機(jī)制不可能脫離這樣的社會(huì)共識(shí)。當(dāng)然，突發(fā)事件種類和形態(tài)的演變、人類對(duì)突發(fā)事件認(rèn)知和應(yīng)對(duì)能力的提升，都在不斷改變著關(guān)于應(yīng)急成本的社會(huì)預(yù)期，并推動(dòng)著這個(gè)領(lǐng)域法律的迭代。但無(wú)論如何，人們對(duì)應(yīng)急成本的心理預(yù)期是有邊界的，這意味著那些能夠被法律化的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方案也是有邊界的，這個(gè)邊界可以被看作是常規(guī)/非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)在規(guī)范層面上的一個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)。正如波斯納所說(shuō)，真正的緊急情形不可能被事先有效地立法化?！?6〕See Richard A. Posner, Law, Pragmatism, and Democracy, Harvard University Press, 2003, p. 305.“我們面臨的挑戰(zhàn)勢(shì)必會(huì)是：在各領(lǐng)域相關(guān)法律制定和修改時(shí)，基于以往經(jīng)驗(yàn)判斷而形成的規(guī)范，因?yàn)橛忠粋€(gè)新的緊急狀態(tài)發(fā)生時(shí)出現(xiàn)大面積的適用困境?！薄?7〕沈巋：《緊急法治的細(xì)節(jié)與整體》，載沈巋主編：《行政法論叢》（第27 卷），法律出版社2021 年版，第7-8 頁(yè)。當(dāng)非常規(guī)的突發(fā)事件發(fā)生，那些已經(jīng)法律化的應(yīng)急機(jī)制無(wú)法提供足夠的應(yīng)急能力時(shí)，額外的能力擴(kuò)展只能訴諸法律之外的特別機(jī)制。在不把純粹的暴力作為一個(gè)選項(xiàng)納入考慮的情況下，這種特別機(jī)制指的就是政治動(dòng)員。“危機(jī)管理中是需要政治動(dòng)員的，那種以為危機(jī)管理應(yīng)該‘告別政治動(dòng)員’的說(shuō)法是不能成立的?！薄?8〕龍?zhí)骸稄摹皩?duì)社會(huì)動(dòng)員”到“由社會(huì)動(dòng)員”——危機(jī)管理中的動(dòng)員問(wèn)題》，載《政治與法律》2005 年第2 期，第22 頁(yè)。從另外一個(gè)角度來(lái)講，要在形式上將所有可能運(yùn)用的應(yīng)急機(jī)制全部“法律化”，使其無(wú)一例外地具備直接或間接的法律依據(jù)，也并非難事，法律只需要對(duì)政府進(jìn)行最大限度的概括性授權(quán)就可以了。但這種形式上的“法律化”帶來(lái)的法治風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)甚于在超出法律規(guī)定的常規(guī)化應(yīng)急空間時(shí)訴諸動(dòng)員，因?yàn)檫@樣的“法律化”等于允許政府在其認(rèn)為必要的情況下動(dòng)用一切社會(huì)資源和采取一切緊急措施。那些需要通過(guò)動(dòng)員才能夠?qū)崿F(xiàn)的國(guó)家能力擴(kuò)展，現(xiàn)在通過(guò)更加剛性的方式，也就是直接要求人們履行法定義務(wù)就可以實(shí)現(xiàn)了。這樣的“法律化”已經(jīng)被抽空了法治的內(nèi)核，反而“為行政官員擴(kuò)展性使用其絕對(duì)權(quán)力提供某種合法性的論證。被法治所限制的緊急權(quán)在實(shí)際中卻是無(wú)限制的緊急權(quán)”?！?9〕Mark Tushnet, Emergencies and the Idea of Constitutionalism, in Mark Tushnet ed. The Constitution in Wartime: Beyond Alarmism and Complacency, Duke University Press, 2005, p. 49.

還有一種建議是通過(guò)“依法動(dòng)員”，也就是提高應(yīng)急動(dòng)員本身的規(guī)范化、制度化、法律化水平來(lái)解決問(wèn)題。〔50〕參見(jiàn)孫曉暉、劉同舫：《公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的功能邊界和優(yōu)化策略》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第3 期，第29 頁(yè)；張曉磊：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、政治動(dòng)員與行政應(yīng)急法治》，載《中國(guó)行政管理》2008 年第7 期，第13 頁(yè)；郝曉寧、薄濤：《突發(fā)事件應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制研究》，載《中國(guó)行政管理》2010 年第7 期，第65 頁(yè)；徐冶瓊：《重大疫情防控中中國(guó)社會(huì)動(dòng)員：經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)與啟示》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第6 期，第66 頁(yè)。這要求在法律上對(duì)應(yīng)急動(dòng)員的主體、程序、對(duì)象、方式等作出明確的規(guī)定，就像《國(guó)防動(dòng)員法》對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員已經(jīng)作出的那些規(guī)定一樣。建立這樣一些制度當(dāng)然比沒(méi)有建立要好得多，在這些制度得到執(zhí)行的情況下，確實(shí)可以使動(dòng)員過(guò)程更加規(guī)范有序，也在一定程度上為個(gè)人權(quán)利提供了底線性的保障。但這并沒(méi)有解決關(guān)鍵問(wèn)題，正如前文所分析的那樣，應(yīng)急動(dòng)員潛藏的法治風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)員機(jī)制本身的規(guī)范化、制度化水平并沒(méi)有太大關(guān)系，而在于動(dòng)員話語(yǔ)所隱含的壓力機(jī)制和法治價(jià)值之間發(fā)生某種緊張關(guān)系。動(dòng)員本身的規(guī)范化、制度化、法律化，解決不了這一層面的問(wèn)題。相反，如果這種緊張關(guān)系無(wú)法得到緩解，那些用于規(guī)范動(dòng)員本身的法律制度也可能難以真正獲得遵守。

不同于上述觀點(diǎn)，筆者提出一種緩釋性的解決思路。這一思路承認(rèn)如下三個(gè)前提：（1）在法律系統(tǒng)無(wú)法為非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提供進(jìn)一步的能力拓展空間時(shí)，國(guó)家只能訴諸政治機(jī)制，也就是應(yīng)急動(dòng)員?！胺山鉀Q不了的問(wèn)題，就會(huì)借助政治的力量，而緊急權(quán)理論便將此邏輯推到了極端?！薄?1〕賓凱：《系統(tǒng)論觀察下的緊急權(quán)：例行化與決斷》，載《法學(xué)家》2021 年第4 期，第15 頁(yè)。（2）在應(yīng)急動(dòng)員中運(yùn)用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)符合中國(guó)的傳統(tǒng)，并對(duì)動(dòng)員目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著重要作用，這也是中國(guó)公共應(yīng)急體系的制度優(yōu)勢(shì)所在。（3）戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)之所以能夠發(fā)揮這些作用，是因?yàn)槠浔澈箅[含了針對(duì)官員的一系列權(quán)責(zé)設(shè)定，而且這些權(quán)責(zé)內(nèi)容是能夠被兌現(xiàn)的，充當(dāng)著規(guī)范官員們行為的壓力機(jī)制。那么，如何緩解這種壓力機(jī)制和法治價(jià)值之間的緊張關(guān)系呢？唯一可能的辦法就是改變這些權(quán)責(zé)安排的兌現(xiàn)方式，將目前即時(shí)、剛性、單獨(dú)的問(wèn)責(zé)方式延時(shí)化、彈性化、綜合化，引入其他一些能夠影響官員行為的因素，與戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)所塑造的壓力機(jī)制進(jìn)行對(duì)沖，以緩釋其中的法治風(fēng)險(xiǎn)。

在法律上，權(quán)利義務(wù)以何種方式兌現(xiàn)和權(quán)利義務(wù)本身如何安排幾乎一樣重要，大量法律制度圍繞著權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)展開。兌現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的原初方式大多都具有即時(shí)、剛性、單獨(dú)的特征，但簡(jiǎn)單考察這些制度的歷史就可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)方式一直在向著其原初形態(tài)的相反方向演變。人文關(guān)懷、降低執(zhí)法成本、規(guī)制改革、營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)留糾錯(cuò)空間等諸多價(jià)值和目標(biāo)的引入，使權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)方式呈現(xiàn)出越來(lái)越多的延時(shí)化（留出緩沖時(shí)間）、彈性化（提供變通方式）、綜合化（引入其他評(píng)價(jià)）特征，并從相對(duì)簡(jiǎn)單的暫緩執(zhí)行、分期執(zhí)行等方式發(fā)展出了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等“認(rèn)罪激勵(lì)”、刑事和解等“賠償激勵(lì)”、合規(guī)行政執(zhí)法和解和刑事不起訴等“合規(guī)激勵(lì)”的一系列復(fù)雜機(jī)制?！?2〕參見(jiàn)陳瑞華：《刑事訴訟的合規(guī)激勵(lì)模式》，載《中國(guó)法學(xué)》2020 年第6 期，第241 頁(yè)。這些機(jī)制被用于緩解即時(shí)、剛性、單獨(dú)兌現(xiàn)某些權(quán)利義務(wù)時(shí)存在的種種困難，或者力圖在既有權(quán)利義務(wù)設(shè)定的基礎(chǔ)上加入新的激勵(lì)以進(jìn)一步校準(zhǔn)人們的預(yù)期和行為。在應(yīng)急動(dòng)員當(dāng)中，那些隱含在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)之下的權(quán)責(zé)設(shè)定未必被“寫在紙上”，但相對(duì)于法律上規(guī)定的那些權(quán)責(zé)，它們更加深刻地規(guī)范和塑造著官員們的行為。這意味著，我們可以嘗試借鑒法律上兌現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的那些靈活機(jī)制，改變對(duì)官員應(yīng)急績(jī)效的評(píng)價(jià)方式，將其他一些可能影響其預(yù)期和行為的因素引入其中。

四、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)問(wèn)責(zé)制的變革

在應(yīng)急動(dòng)員中，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)所隱含的壓力機(jī)制之所以有效，是因?yàn)楣賳T應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的績(jī)效將會(huì)被變現(xiàn)。當(dāng)然，這種變現(xiàn)是通過(guò)負(fù)激勵(lì)的方式來(lái)體現(xiàn)的，即在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中被認(rèn)為表現(xiàn)出色的官員未必得到獎(jiǎng)賞，但被認(rèn)為表現(xiàn)不佳的一定會(huì)受到懲罰，也就是問(wèn)責(zé)?！?3〕參見(jiàn)高小平、劉一弘、高可清：《負(fù)激勵(lì)：對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的反思》，載《治理研究》2021 年第6 期，第80 頁(yè)。現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)方式是即時(shí)、剛性、單獨(dú)的：所謂即時(shí)，就是一旦發(fā)現(xiàn)官員存在瀆職失職或者應(yīng)對(duì)不力，很快就會(huì)問(wèn)責(zé)追責(zé)，也就是“火線問(wèn)責(zé)”；所謂剛性，就是不存在任何替代性或者變通性的緩和余地，也就是“嚴(yán)懲不貸”；所謂單獨(dú)，就是在當(dāng)時(shí)情況下對(duì)官員的責(zé)任認(rèn)定只和其應(yīng)急績(jī)效掛鉤，而不將其他方面的履職表現(xiàn)納入考慮，也就是“一票否決”。這些特性雖然為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的問(wèn)責(zé)制歷來(lái)所固有，并長(zhǎng)期影響著官員們的行為，但在戰(zhàn)時(shí)隱喻式的應(yīng)急動(dòng)員之下，專門針對(duì)這些問(wèn)責(zé)方式進(jìn)行延時(shí)化、彈性化、綜合化的變革，對(duì)于改變官員們應(yīng)對(duì)危機(jī)的行為模式，緩和體制內(nèi)外的“壓力差”，卻有著更加直接的作用和急迫的需要。

1.延時(shí)化。正如上文所言，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中對(duì)官員的快速問(wèn)責(zé)有利于回應(yīng)輿論以部分修復(fù)受損的政治合法性，并對(duì)其他官員形成鞭策，加大壓力傳導(dǎo)?！?4〕參見(jiàn)崔卓蘭、段振東：《維護(hù)政府的合法性——官員問(wèn)責(zé)制的政治意義》，載《蘭州學(xué)刊》2013 年第10 期，第150 頁(yè)。但是，這種即時(shí)性的評(píng)價(jià)至少存在如下風(fēng)險(xiǎn)：（1）事后的復(fù)盤有可能證明，被問(wèn)責(zé)的官員所采取的危機(jī)應(yīng)對(duì)策略已經(jīng)是在當(dāng)時(shí)的預(yù)見(jiàn)可能性和作為可能性條件下的最佳方案，其繼任者和其他官員并沒(méi)有找到更好的策略。甚至有可能存在這樣的情況，某個(gè)在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為錯(cuò)誤的應(yīng)急策略在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間尺度之后被證明是正確的，至少比那些經(jīng)過(guò)“糾正”之后的策略更優(yōu)。特別是在深度不確定條件下，判斷決策質(zhì)量“決不應(yīng)著眼于決策早期過(guò)程有哪些失誤，而應(yīng)看在多短時(shí)間內(nèi)決策者消除了不確定因素，以及深度不確定條件轉(zhuǎn)化為確定條件后的決策后果如何”。〔55〕王紹光：《深度不確定條件下的決策——以新冠肺炎疫情為例》，載《東方學(xué)刊》2020 年第2 期，第5 頁(yè)。（2）即使不存在應(yīng)急策略上的優(yōu)劣之分，被問(wèn)責(zé)的官員也有可能基于熟悉情況的優(yōu)勢(shì)，加上“吃一塹、長(zhǎng)一智”的危機(jī)學(xué)習(xí)效果，以及“知恥而后勇”的自我激勵(lì)，更適合繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)或者參與后續(xù)的危機(jī)應(yīng)對(duì)工作，其繼任者反而可能需要付出更多的時(shí)間和試錯(cuò)成本才能達(dá)到同樣效果。（3）一個(gè)官員因問(wèn)責(zé)而去職之后，如果其繼任者的能力及其采取的新治理策略并不具有明顯優(yōu)勢(shì)，甚至更糟糕的話，政府在輿論上將更加被動(dòng)，其合法性也將以更快的速度流失。除此以外，各種彈性化、綜合化評(píng)價(jià)方式的運(yùn)用都必須以延時(shí)評(píng)價(jià)為前提，即時(shí)性的評(píng)價(jià)必然消滅這些方式的運(yùn)用空間。

有鑒于此，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，除了對(duì)那些確有違法違紀(jì)、瀆職失職的官員應(yīng)當(dāng)及時(shí)追究責(zé)任外，對(duì)于純粹被認(rèn)為應(yīng)急績(jī)效不佳而面臨問(wèn)責(zé)壓力的官員來(lái)說(shuō)，可以考慮采取如下的延時(shí)性評(píng)價(jià)機(jī)制：在一般情況下，如果該官員通過(guò)公開道歉等危機(jī)溝通方式能夠回應(yīng)輿情，應(yīng)允許其繼續(xù)履職以觀后效；在面臨較大壓力的情況下，可以采取相對(duì)從輕的問(wèn)責(zé)方式，允許其繼續(xù)履職，事后再綜合評(píng)價(jià)其績(jī)效，最終決定維持或者撤銷原來(lái)的問(wèn)責(zé)處理結(jié)果，當(dāng)然也不排除給予更重的處理；在面臨巨大壓力的情況下，可以先行免職“掛起來(lái)”，但不急于做出最終處理，在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)告一段落并經(jīng)過(guò)比較充分的總結(jié)反思之后，最終決定予以“起復(fù)”還是進(jìn)一步追究責(zé)任。這些延時(shí)性的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，可以使官員在更長(zhǎng)的時(shí)間尺度之內(nèi)選擇和統(tǒng)籌應(yīng)急策略，減少其采取短期行為的沖動(dòng)。

2.彈性化。對(duì)官員延時(shí)問(wèn)責(zé)的前兩種情況都可能同時(shí)運(yùn)用彈性化的評(píng)價(jià)方式，就是在官員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不力的情況下不將其去職，留出一定的寬限期，在其能夠改善后續(xù)應(yīng)急績(jī)效的情況下，免除或者減輕其之前應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是引入“戴罪立功”“將功折罪”的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，給官員留出一定的容錯(cuò)試錯(cuò)空間。當(dāng)然，這樣做也存在一定風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@些官員接下來(lái)也有可能干得更糟。因此，在判斷是否運(yùn)用彈性化問(wèn)責(zé)機(jī)制的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)著重考慮這樣幾個(gè)因素：（1）官員的履歷，通常來(lái)說(shuō)，如果官員在所發(fā)生突發(fā)事件相關(guān)領(lǐng)域有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，意味著他有能力迅速把握局勢(shì)和調(diào)整策略。反過(guò)來(lái)，很多突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)不力和官員對(duì)其負(fù)責(zé)的工作缺乏經(jīng)驗(yàn)有關(guān)，比如長(zhǎng)期負(fù)責(zé)其他領(lǐng)域的官員改任專業(yè)監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人，長(zhǎng)期負(fù)責(zé)專業(yè)性工作的官員改任地方黨政主官等，這些官員如果在任職初期突遇重大公共危機(jī)，一旦初戰(zhàn)不力較易陷入困境。（2）官員以往的應(yīng)急績(jī)效，那些曾經(jīng)在以往的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中取得成功的官員，相對(duì)于那些沒(méi)有這種經(jīng)驗(yàn)的官員自然更值得信賴，他們更有可能在新的危機(jī)挑戰(zhàn)面前經(jīng)受住考驗(yàn)，即使遭遇暫時(shí)性的失敗也有可能較快改善局面。（3）官員任現(xiàn)職的時(shí)間，官員任現(xiàn)職的時(shí)間越長(zhǎng)意味著其更加熟悉各方面情況，在面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)更有可能在經(jīng)歷初期的慌亂之后穩(wěn)住陣腳。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于那些相關(guān)領(lǐng)域履歷豐富、具有危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和任現(xiàn)職時(shí)間較長(zhǎng)的官員，在其遭遇公共危機(jī)應(yīng)對(duì)不利局面的情況下，公眾和上級(jí)應(yīng)當(dāng)給予更多耐心；反之，對(duì)于不具備這些條件的官員，給予試錯(cuò)容錯(cuò)空間往往于事無(wú)補(bǔ)，要慎用彈性機(jī)制。這樣的思路和現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部免予問(wèn)責(zé)的制度安排也是相吻合的?！?6〕《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第17 條規(guī)定：“有下列情形之一的，可以不予問(wèn)責(zé)或者免予問(wèn)責(zé)：……（三）在決策實(shí)施中已經(jīng)履職盡責(zé)，但因不可抗力、難以預(yù)見(jiàn)等因素造成損失的。”

3.綜合化。在評(píng)價(jià)地方政府的應(yīng)急績(jī)效時(shí)，如果能夠在考慮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)本身的得失成敗之外，同時(shí)將這段時(shí)間當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況一并納入綜合考量，能夠促使官員在選擇應(yīng)急策略時(shí)更加注重成本和收益、發(fā)展和安全之間的均衡，從而減少應(yīng)急過(guò)程中對(duì)其他社會(huì)利益和個(gè)人權(quán)益的不必要犧牲，并抑制其采取極端化應(yīng)急措施的沖動(dòng)。問(wèn)題在于，在現(xiàn)行的公共應(yīng)急制度框架下，很難找到這種綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制的“嵌入點(diǎn)”。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也設(shè)計(jì)了人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府的緊急權(quán)監(jiān)督制度。該法第16 條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府……；突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出專項(xiàng)工作報(bào)告?！笨紤]到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的天然關(guān)心和相對(duì)豐富的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，上述規(guī)定似乎已經(jīng)為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)綜合評(píng)價(jià)政府的應(yīng)急績(jī)效作出了安排。但實(shí)踐表明，上述規(guī)定在絕大多數(shù)情況下都處于“睡眠狀態(tài)”。原因在于，地方人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)人大多由地方黨委負(fù)責(zé)人兼任，而重大突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人又大多由黨委負(fù)責(zé)人擔(dān)任，在這種情況下，要啟動(dòng)這種“自己監(jiān)督自己”的評(píng)價(jià)機(jī)制無(wú)異于緣木求魚。

近年來(lái)，對(duì)引起重大輿論關(guān)切的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)情況進(jìn)行深入評(píng)價(jià)，往往需要上級(jí)政府啟動(dòng)專門調(diào)查來(lái)完成，2021 年國(guó)務(wù)院對(duì)河南鄭州“7?20”特大暴雨災(zāi)害的調(diào)查就是一個(gè)典型例子。〔57〕參見(jiàn)《河南鄭州“7?20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告公布》，載新華網(wǎng)，http://www.news.cn/politics/2022-01/21/c_1128287291.htm，2022 年6 月22 日訪問(wèn)。但是，這種調(diào)查的任務(wù)單一，成本又比較高，只能專注于評(píng)價(jià)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)本身的得失成敗，難以綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到的影響。一個(gè)可以考慮的方案是，在發(fā)生重大突發(fā)事件的情況下，規(guī)定地方政府在翌年向本級(jí)人大所作的工作報(bào)告中，必須包括該事件的應(yīng)對(duì)情況及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響。這種制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)首先在于具有強(qiáng)制性，因?yàn)檎豢赡懿幌虮炯?jí)人大報(bào)告年度工作，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》目前規(guī)定的人大常委會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告則是選擇性的。另一個(gè)好處則是因?yàn)楦骷?jí)“兩會(huì)”的社會(huì)關(guān)注度很高，政府工作報(bào)告中的各項(xiàng)內(nèi)容都會(huì)得到廣泛的報(bào)道和討論，對(duì)于那些法律要求且社會(huì)關(guān)心的內(nèi)容，政府避而不談、輕描淡寫或者不當(dāng)粉飾都可能帶來(lái)負(fù)面影響，這有助于倒逼其在應(yīng)急實(shí)踐中更加注意利益平衡。而且，這個(gè)方案比較容易在法律上實(shí)現(xiàn)，只需對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》目前的規(guī)定稍作改動(dòng)，將政府向本級(jí)人大常委會(huì)就突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作作專項(xiàng)報(bào)告，修改為在本級(jí)人大的下一次會(huì)議上和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況一并報(bào)告即可。

五、結(jié)語(yǔ)

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，國(guó)家能夠?qū)?yīng)急能力擴(kuò)展到何種程度，與人們?cè)敢飧冻龆啻蟮拇鷥r(jià)來(lái)戰(zhàn)勝突發(fā)事件的社會(huì)預(yù)期有關(guān)。這種社會(huì)預(yù)期穩(wěn)定下來(lái)之后，就體現(xiàn)為法律上對(duì)應(yīng)急過(guò)程中公私邊界的劃定。而在超常規(guī)突發(fā)事件的沖擊下，國(guó)家希望在法律框架之外進(jìn)一步擴(kuò)展其能力時(shí)，就需要進(jìn)行動(dòng)員，同時(shí)還需要改變既有的社會(huì)預(yù)期。在動(dòng)員中運(yùn)用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)，用戰(zhàn)爭(zhēng)場(chǎng)景形容當(dāng)下遭遇的公共危機(jī)，就是為了改變這種預(yù)期。但是，這種預(yù)期的改變?cè)隗w制內(nèi)外是存在差異的。對(duì)于體制之內(nèi)的官員來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)構(gòu)成了一種壓力機(jī)制，迫使官員們迅速改變其行為模式，將應(yīng)急目標(biāo)作為不可動(dòng)搖、不計(jì)代價(jià)的政治任務(wù)去完成。對(duì)于體制之外的公眾來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)只是一種道德催化機(jī)制，對(duì)其預(yù)期的改變無(wú)論在時(shí)間還是程度上都不可能與體制內(nèi)同步一致。這種預(yù)期上的差異在體制內(nèi)外形成了一種“壓力差”，成為法治風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。在這種情況下，改變針對(duì)官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制，將“火線問(wèn)責(zé)”“嚴(yán)懲不貸”“一票否決”的評(píng)價(jià)方式進(jìn)行一定的延時(shí)化、彈性化、綜合化處理，使官員可以在相對(duì)寬松的環(huán)境下選擇應(yīng)急策略，將有助于降低這種“壓力差”，緩釋其中的法治風(fēng)險(xiǎn)。