嚴海良

人權(quán)司法保障是憲法確立的“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)范要求,司法解釋則是最高司法機關(guān)履行人權(quán)義務(wù)的基本方式。從最高人民法院來看,一方面,通過司法解釋明晰法律規(guī)定中某項具體人權(quán)的含義及其適用標準,①有學者認為,司法解釋關(guān)于權(quán)利的解釋并非真正意義上的人權(quán)解釋,因為最高人民法院對諸如勞動權(quán)和教育權(quán)所作的解釋實際上都是私法上的問題,而不是公法上的問題,而一般認為,人權(quán)是針對國家的權(quán)利,是作為憲法上規(guī)定的公民基本權(quán)利而存在的,不是私法上的權(quán)利。參見紀誠:《最高人民法院司法解釋——一個初步的考察》,中國政法大學出版社2007年版,第256頁。與此相對,有學者則認為,我國實際上存在兩套憲法解釋機制:一是全國人大常委會行使違憲審查意義上的憲法解釋;二是由最高人民法院以司法解釋的方式統(tǒng)一行使,構(gòu)成了司法機關(guān)實現(xiàn)基本權(quán)利的法制依據(jù)。在此意義上,最高司法機關(guān)的司法解釋在人權(quán)保障中具有重要的憲法地位與作用。參見張紅:《基本權(quán)利與私法》,法律出版社2020年版,第285 295頁。在基本意義上,本文認為,憲法上確立的“國家尊重和保障人權(quán)”條款意味著,包括司法機關(guān)在內(nèi)的所有國家機關(guān)都有尊重和保障人權(quán)的義務(wù),最高人民法院對某項具體權(quán)利的內(nèi)涵、范圍及其界限的司法解釋不僅是人權(quán)在法律適用領(lǐng)域的規(guī)范體現(xiàn),而且也是其履行人權(quán)義務(wù)的獨特性所在。為各級人民法院提供了統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù);另一方面,則通過新型權(quán)利的創(chuàng)設(shè),及時彌補法律中存在的漏洞,及時回應(yīng)了社會生活中民眾對權(quán)利保障的要求,②參見王慶廷:《新興權(quán)利漸進入法的路徑探析》,載《法商研究》2018年第1期;魏文松:《論新興權(quán)利的國家保護義務(wù)》,載《學術(shù)交流》2020年第9期。有效地發(fā)揮了人權(quán)保障的作用?？梢哉f,在當代中國,作為極具中國特色的法律解釋體制的重要組成部分,司法解釋無疑最能體現(xiàn)最高人民法院在人權(quán)保護中的司法功能。③據(jù)統(tǒng)計,僅1981年至2012年期間,最高人民法院作出的涉及人權(quán)的司法解釋的數(shù)量就達到了近1000件。參見姚小林:《人權(quán)保護中的司法功能——基于最高法院的比較研究》,知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版,第5、164頁。然而,同樣需要指出的是,最高人民法院作出的司法解釋并非一定都充分發(fā)揮了人權(quán)保障的積極作用,且一再引起學界乃至社會各界的關(guān)注。④例如,最高人民法院于2003年作出的《關(guān)于行為人不明知是不滿十四周歲的幼女,雙方自愿發(fā)生性關(guān)系是否構(gòu)成強奸罪問題的批復(fù)》(法釋〔2003〕4號)就引發(fā)了爭議,被認為沒有能夠充分履行對未成年人權(quán)利的保護義務(wù);最高人民法院和最高人民檢察院于2013年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕21號)被質(zhì)疑為,通過對刑法條款的越權(quán)解釋,過度限制了公民的言論自由權(quán)等。作為回應(yīng),一方面,最高人民法院進一步完善了司法解釋的程序,并積極地吸納社會各界的訴求;⑤參見劉曉宏:《最高人民法院司法解釋:權(quán)力·程序·文件研究》,法律出版社2020年版,第58 103頁。另一方面,作為國家監(jiān)督制度建設(shè)的重要一環(huán),司法解釋則早在2006年就被正式納入各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法確立的備案審查制度體系中,對司法解釋進行監(jiān)督。

在基本意義上,要使司法解釋充分發(fā)揮人權(quán)保障的功能,司法解釋機關(guān)自身的約束固然重要,但更為重要的是,作為對司法解釋進行外在監(jiān)督的備案審查機制的有效運轉(zhuǎn)。從國內(nèi)學界來看,盡管司法解釋向來是研究的基本主題,但對司法解釋的監(jiān)督則少有人涉及,即使隨著備案審查制度尤其是合憲性審查制度研究的興起,對司法解釋的備案審查研究也往往只是作為其中的一環(huán)而被論及。直至近年來,才有學者對司法解釋的監(jiān)督進行專門研究,但也并未充分注意到司法解釋備案審查機制對于完善我國備案審查制度的獨特意義。⑥參見楊敬之:《論司法解釋的合法性控制》,載《政法論壇》2021年第2期。

為此,本文從人權(quán)保障出發(fā),旨在就我國司法解釋的備案審查及其制度完善進行研究,并主要圍繞最高人民法院司法解釋的備案審查制度來展開。之所以不把最高人民檢察院的司法解釋一并納入備案審查制度運轉(zhuǎn)的考察范疇,主要是由最高人民法院作為最高審判機關(guān)的司法性質(zhì)決定的。最高人民法院對涉及某項權(quán)利的解釋是各級人民法院審理案件的規(guī)范依據(jù),直接影響乃至決定著當事人對該項權(quán)利的享有。從個人權(quán)利救濟的視角來考察最高人民法院司法解釋的備案審查,不僅是現(xiàn)代法治的基本要求,而且也有助于從整體上積極推動我國備案審查制度的完善。本文的基本思路是,首先,就司法解釋備案審查的制度發(fā)展及其基本機制進行分析;其次,分析了司法解釋備案審查人權(quán)保障的實踐及其存在的制度問題;再次,闡明了完善司法解釋備案審查制度應(yīng)在厘清合憲性審查與備案審查之間關(guān)系的基礎(chǔ)上確立備案審查二元機制的基本主張;最后,就如何進一步完善司法解釋備案審查制度提出基本建議。

一、 司法解釋備案審查的制度發(fā)展及其基本機制

對司法解釋進行備案審查是我國依據(jù)憲法和法律所確立的備案審查制度的一部分。所謂備案審查,顧名思義,是指國家通過“備案”和“審查”相結(jié)合的方式對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的制度。在當代中國的語境中,所謂備案審查,則具體是指有權(quán)機關(guān)將其制定的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件依照規(guī)定的時間和程序報送法定機關(guān)備案,由接受備案的機關(guān)進行登記、分類、存檔,并依法對其進行審查、處理的法律制度。⑦參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》,中國民主法制出版社2020年版,第1 2頁。立足人權(quán)保障的憲法要求,要充分發(fā)揮國家通過備案審查對司法解釋的監(jiān)督功能,首先就需要了解并考察我國司法解釋納入備案審查的制度發(fā)展以及司法解釋備案審查運作的基本制度機制。

（一） 司法解釋納入備案審查的制度發(fā)展

盡管我國現(xiàn)在的備案審查制度是在黨的十一屆三中全會以后才開始逐步確立并發(fā)展起來的,但往往可以追溯到我國的“五四憲法”。之所以如此,主要在于,雖然現(xiàn)行的“八二憲法”為我國當代的備案審查制度提供了法基礎(chǔ),但“八二憲法”本身被認為是對“五四憲法”的全面修改。事實上,我國“八二憲法”關(guān)于備案審查制度的基本規(guī)定本身也直接源自“五四憲法”。正是“五四憲法”確立了我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的基本輪廓,規(guī)定了全國人大有權(quán)修改憲法、制定法律、監(jiān)督憲法的實施,以及全國人大常委會有權(quán)解釋法律、制定法令,有權(quán)撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令,有權(quán)改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)的不適當?shù)臎Q議。此后,雖經(jīng)歷了“七五憲法”的倒退,但“七八憲法”又恢復(fù)了部分內(nèi)容,增加了全國人大常委會解釋憲法的權(quán)力。這些內(nèi)容也都為我國現(xiàn)行的“八二憲法”所繼承和發(fā)展。

正是基于上述考慮,有學者把我國的備案審查制度的歷史發(fā)展劃分為以下四個階段:孕育階段(1954—1978);初建階段(1979—1999);確立階段(2000—2014);完善階段(2015年至今)。⑧參見梁鷹:《備案審查制度若干問題探討》,載《地方立法研究》2019年第6期。然而,更多的學者則傾向于把備案審查制度的生成與發(fā)展史定位于改革開放以來的歷史階段。例如,有的學者把這一歷史發(fā)展劃分為初創(chuàng)時期(1979—1999)、轉(zhuǎn)折時期(2000—2003)、奠基時期(2004—2012)以及勃興時期(2013年至今)。其劃分依據(jù)是,以2000年立法法正式立法確立法規(guī)備案審查制度為時間節(jié)點,劃分初創(chuàng)時期與轉(zhuǎn)折時期;以2004年前后全國人大常委會設(shè)立法規(guī)審查備案室以及完善相關(guān)備案審查工作程序為節(jié)點,劃分轉(zhuǎn)折時期與奠基時期;以2012年黨的十八大以來,法規(guī)備案審查領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列新變化為依據(jù),劃分為奠基時期與勃興時期。⑨參見黃圓勝:《央地關(guān)系視角下法規(guī)備案審查制度的實踐及其功能定位— —兼論新時代合憲性審查制度的建構(gòu)》,載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2021年第2期。

綜合這些研究,結(jié)合司法解釋備案審查制度的歷史發(fā)展,大致可以劃分為三個階段,即準備階段(1979—2005);奠基階段(2006—2014);發(fā)展階段(2015年至今)。之所以這么劃分,事實上是以司法解釋納入我國備案審查制度的發(fā)展進程來進行的。2006年全國人大常委會制定的各級人大常委會監(jiān)督法標志著從立法上正式把司法解釋納入了備案審查制度的范圍,而2015年立法法的修訂則不僅使司法解釋備案審查制度的程序與機制得到進一步發(fā)展,而且開始加速與合憲性審查制度相融合,構(gòu)成了具有中國特色的憲法監(jiān)督制度的重要組成部分。

(1) 準備階段(1979—2005)。這一時期主要是隨著我國備案審查制度逐步得到確立,對司法解釋的監(jiān)督也開始納入最高權(quán)力機關(guān)的議程,為此后正式確立司法解釋的備案審查提供了基礎(chǔ)。1979年的地方組織法第一次規(guī)定了省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī),并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案,明確了地方人大監(jiān)督的基本內(nèi)容,為“八二憲法”奠定了基礎(chǔ)?！鞍硕椃ā眲t以全國人大及其常委會為核心,確立了統(tǒng)一分層的立法體制,形成了由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等不同等級效力法律文件組成的法律體系,建立了相應(yīng)的憲法監(jiān)督制度基本框架,為規(guī)范性文件備案審查制度的建立提供了憲法依據(jù)和制度前提。2000年的立法法則從立法事項、立法權(quán)限、立法程序等方面對立法制度進行全面規(guī)定的同時,在該法第五章專門規(guī)定了“適用與備案”,對備案審查的原則和程序作了一系列具體規(guī)定,標志著我國規(guī)范性文件備案審查制度的正式形成。然而,從對司法解釋來看,最高人民法院于1997年制定的《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》并沒有涉及對它的監(jiān)督問題,至立法法制定時,對司法解釋的備案審查還沒有進入議程。

隨著國家對法規(guī)備案審查工作的進一步開展,司法解釋隨之進入監(jiān)督的視野。早在2003年底,時任最高人民法院院長的肖揚就提出,最高人民法院制定的司法解釋要向全國人民代表大會常務(wù)委員會進行備案,主動接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。為此,最高人民法院有關(guān)部門開始與全國人大常委會有關(guān)部門進行溝通,著手研究司法解釋備案問題。隨后,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈人民法院第二個五年改革綱要〉的通知》(法發(fā)〔2005〕18號),其第14條明確要求:“改革和完善最高人民法院制定司法解釋的程序,進一步提高司法解釋的質(zhì)量……規(guī)范最高人民法院將司法解釋報送全國人民代表大會常務(wù)委員會備案的制度?！?005年底,第十屆全國人大常委會第四十次委員長會議正式通過了《司法解釋備案審查工作程序》,為司法解釋備案審查的制度化和規(guī)范化提供了基礎(chǔ)。其基本內(nèi)容包括:最高人民法院制定的司法解釋,應(yīng)當自公布之日起30日內(nèi)報送全國人大常委會備案;國務(wù)院等國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為司法解釋同憲法或者法律相抵觸,則可以向全國人大常委會書面提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh;就司法解釋的報送和接收、審查工作的分工負責、被動審查和主動審查、同憲法或者法律相抵觸的司法解釋的糾正程序等作出了具體規(guī)定。[10]參見吳坤:《司法解釋備案審查制度確立,公民認為其與憲法法律抵觸可以書面提請審查》,載《法制日報》2005年12月20日。

(2) 奠基階段(2006—2014)。這一階段的標志性事件是2006年第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第23次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》,首次以立法的形式規(guī)定了司法解釋備案審查程序。該法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”第31條至第33條專門就司法解釋的備案審查問題進行了規(guī)定。依據(jù)該規(guī)定,最高人民法院作出的司法解釋應(yīng)當自公布之日起30日內(nèi)報全國人大常委會備案;國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認為最高人民法院作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求,由常委會工作機構(gòu)送有關(guān)專門委員會進行審查、提出意見;其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為最高人民法院作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議,由常委會工作機構(gòu)進行研究,必要時,送有關(guān)專門委員會進行審查、提出意見;全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會經(jīng)審查認為最高人民法院的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸,而最高人民法院不予修改或者廢止的,則可以提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案,或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案,由委員長會議決定提請常委會審議。

隨后,最高人民法院于2007年印發(fā)了《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》,并于其第26條中明確規(guī)定,司法解釋應(yīng)當自發(fā)布之日起30日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,備案報送工作由辦公廳負責,其他相關(guān)工作由研究室負責。正是基于上述立法與規(guī)范性文件的規(guī)定,最高人民法院的司法解釋被正式納入我國的備案審查制度框架中,為有效開展對最高人民法院司法解釋的監(jiān)督奠定了法律基礎(chǔ)。[11]需要指出的是,最高人民法院于2021年6月通過了《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定〉的決定》,把“規(guī)則”增列為司法解釋的形式,在第6條第3款之后增加一款作為第4款:對規(guī)范人民法院審判執(zhí)行活動等方面的司法解釋,可以采用“規(guī)則”的形式。

(3) 發(fā)展階段(2015年至今)。這一階段的標志性事件是2015年立法法的修改。該修改在賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時,增加了司法解釋的限制性規(guī)定以及備案工作,進一步完善了立法制度和備案審查制度。具體而言,其第104條除了規(guī)定最高人民法院作出的司法解釋應(yīng)當針對受適用的具體法律條文,并受立法的目的、原則和原意的限制外,還應(yīng)當自公布之日起30日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。至此,一個涵蓋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章以及司法解釋等不同層級、不同性質(zhì)法律規(guī)范的規(guī)范性文件備案審查制度也就得到了比較完整的確立。

此外,從其他規(guī)范性文件來看,全國人大常委會法工委也相繼制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》以及《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》,進一步完善了法規(guī)、司法解釋備案審查的內(nèi)部工作程序。此后,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次委員長會議于2019年12月16日正式通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》,進一步明確、細化了司法解釋備案審查的基本程序、標準以及反饋等各個方面的規(guī)定,推動了司法解釋備案審查工作的順利進行。

（二） 司法解釋備案審查的基本機制

對最高人民法院司法解釋的備案審查是我國備案審查制度的重要組成部分。從我國現(xiàn)行的備案審查制度來看,目前已經(jīng)形成了黨委、人大、政府、軍隊各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。其中,全國人大常委會的備案審查不僅在憲法、立法法、監(jiān)督法上有明確具體的規(guī)定,而且只有全國人大常委會負有法定的監(jiān)督憲法實施的職權(quán),有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī),而備案審查是其行使這一職權(quán)的重要方式。從司法解釋來看,盡管由于其“司法”屬性而與行政法規(guī)、地方性法規(guī)相比存在著特殊性,但在我國以人大為中心的基本政治制度安排中,全國人大及其常委會擁有憲法監(jiān)督方面的最高決定權(quán),司法解釋與行政法規(guī)和地方性法規(guī)一樣,都須受全國人大及其常委會的監(jiān)督,遵循備案審查的制度邏輯。結(jié)合我國現(xiàn)行的備案審查制度的基本規(guī)定可以看到,對司法解釋的備案審查制度機制主要體現(xiàn)為以下幾個方面。

(1) 從審查主體來看,依據(jù)憲法法律規(guī)定,全國人大及其常委會是合憲性審查、備案審查的主體。全國人大憲法和法律委員會作為全國人民代表大會的專門委員會擔負審查職責,具體工作由全國人大常委會法工委承擔。就全國人大常委會而言,備案審查的基本流程是:全國人大常委會辦公廳負責接收來自最高人民法院的司法解釋,在收到備案文件之日起15日內(nèi)進行形式審查、登記、存檔,并根據(jù)職責分工,分送有關(guān)專門委員會和法制工作委員會進行審查;專門委員會、法制工作委員會在審查研究中發(fā)現(xiàn)司法解釋可能存在問題的,可以與最高人民法院溝通,或者采取書面形式對最高人民法院進行詢問;當最高人民法院未按照審查研究意見對司法解釋及時予以修改、廢止時,專門委員會、法制工作委員會則可以依法提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案、建議,或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案、建議,由委員長會議決定提請常委會會議審議。

(2) 從提請審查的主體來看,國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認為司法解釋同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求,由常委會辦公廳接收、登記,報秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)專門委員會會同法制工作委員會進行審查;其他國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依照法律規(guī)定向全國人大常委會書面提出的對法規(guī)、司法解釋的審查建議,由法制工作委員會接收、登記,并就該審查建議進行研究,決定是否啟動審查程序。

(3) 從審查的方式來看,審查采取主動審查與被動審查相結(jié)合的方式,而非依附于法院在審理案件過程中對所適用的司法解釋的附帶性審查。所謂主動審查,就是全國人大常委會依職權(quán)對報送備案的司法解釋主動進行的審查;被動審查是指上述依據(jù)相關(guān)主體的申請對司法解釋進行的審查。依據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第4條規(guī)定的備案審查工作應(yīng)當堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的原則,全國人大專門委員會、法制工作委員會對司法解釋依職權(quán)主動進行審查。此外,對司法解釋的備案審查也可以采用專項審查的方式進行。所謂專項審查,是指針對特定方面或者特定領(lǐng)域的某一類規(guī)范性文件進行的審查。專項審查事實上也就是主動審查,通常是結(jié)合貫徹黨中央決策部署和落實常委會工作重點,對事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、涉及法律重要修改、關(guān)系公眾切身利益、引發(fā)社會廣泛關(guān)注等方面的司法解釋進行審查。例如,2018年,為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會決議要求,法制工作委員會開展了對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的法律、司法解釋等規(guī)范性文件的集中清理和專項審查。[12]參見前引⑦,全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室書,第81頁。

(4) 從審查的標準來看,結(jié)合立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定,主要體現(xiàn)為合憲性標準、合法性標準和適當性標準。所謂合憲性標準,是指司法解釋是否符合憲法規(guī)定、原則和精神,不與憲法相抵觸。除了司法解釋的規(guī)定在文義上直接與憲法文本相抵觸的情形外,導致被判定為違憲的情形主要包括:制定司法解釋的目的違憲,即司法解釋所希望或者意圖達到的目的為憲法規(guī)定、原則與精神所不容;為實現(xiàn)司法解釋的目的所規(guī)定的手段對憲法保護的權(quán)利或法益作出了限制,且與司法解釋的目的之間不具有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系,或者明顯不必要;侵害了受憲法保護的更有價值的法益。[13]參見前引⑦,全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室書,第111 112頁。盡管立法法并未就司法解釋是否合憲進行明確規(guī)定,而是把司法解釋限制為符合法律的目的、原則與原意,但司法解釋并不能避免合憲性審查。原因在于,備案審查機關(guān)對司法解釋是否符合立法的原則與原意的審查,必要時需要結(jié)合憲法的規(guī)定、原則與精神來進行。為此,《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第36條明確規(guī)定,對司法解釋進行審查研究,發(fā)現(xiàn)司法解釋存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問題的,應(yīng)當提出意見。從司法解釋備案審查實踐來看,全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在《全國人大常委會法工委關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告》中指出,最高人民法院關(guān)于人身損害賠償案件的司法解釋,對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入為標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金,與憲法有關(guān)精神不一致。對此,隨著社會發(fā)展進步,城鄉(xiāng)居民人身損害賠償計算標準的差異也應(yīng)當隨之取消。

所謂合法性標準,是指司法解釋的內(nèi)容應(yīng)當不與上位法相抵觸。對司法解釋進行合法性審查的標準主要規(guī)定在立法法第96條、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第38條中,并具體體現(xiàn)為:違反立法法第8條,對只能制定法律的事項作出規(guī)定;超越權(quán)限,違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù),或者違法設(shè)定國家機關(guān)的權(quán)力與責任;與法律規(guī)定明顯不一致,或者與法律的立法目的、原則明顯相違背,旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定;違背法定程序;等等。所謂適當性標準,又稱合理性標準,是指司法解釋的內(nèi)容應(yīng)當符合一般社會公眾對民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價值的認知,還要符合實際、合乎理性、寬嚴適度,能夠為一般社會公眾所接受和理解。[14]參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室:《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》,中國民主法制出版社2020年版,第110頁。司法解釋具有明顯不適當?shù)膯栴}主要體現(xiàn)在以下方面:明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗;對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理;因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行;等等。

(5) 從審查的處理來看,當在審查中發(fā)現(xiàn)司法解釋存在與法律相抵觸或者不適當問題時,備案審查機關(guān)更注重通過柔性的內(nèi)部溝通協(xié)商的方式,督促制定機關(guān)自行修改糾正,而非強制性的直接改變或撤銷。這種處理方式既維護了法制統(tǒng)一,又淡化了審查中可能出現(xiàn)的沖突與阻力,有利于國家機關(guān)之間的密切合作,避免直接改變撤銷可能帶來的立法上的真空以及對法律秩序穩(wěn)定性的影響。[15]參見前引⑦,全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室書,第136 138頁。當最高人民法院同意對司法解釋予以修改或者廢止,并按照書面審查意見,及時進行修改、廢止的,則審查終止;當最高人民法院未按照書面審查研究意見對司法解釋及時進行修改、廢止時,專門委員會、法制工作委員會既可以依法提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案、建議,也可以提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案、建議,由委員長會議決定提請常委會會議審議。

二、 司法解釋備案審查的人權(quán)保障實踐分析

（一） 司法解釋備案審查的人權(quán)保障實踐

自司法解釋被納入我國備案審查的范圍以來,全國人大常委會法制工作委員會就展開了對司法解釋的審查工作。依據(jù)全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀近幾年所作的備案審查工作情況的報告,法制工作委員會不僅對報送全國人大常委會的司法解釋逐件進行主動審查,而且對審查發(fā)現(xiàn)存在問題的司法解釋及時研究并提出處理意見。例如,自十二屆全國人大以來,至2017年,法制工作委員會主動逐件審查的司法解釋就有128件。在主動依據(jù)職權(quán)對司法解釋進行審查過程中,法制工作委員會發(fā)現(xiàn)了若干過度限制與侵犯某項具體人權(quán)的司法解釋并及時作出了處理。

其中比較典型的是,例如,2008年,法制工作委員會在對報送備案的司法解釋進行主動審查過程中,發(fā)現(xiàn)《關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2008〕5號)第1條將“個人未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機構(gòu)的”規(guī)定為“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”,擴大了非法行醫(yī)罪的適用范圍,違反了罪刑法定原則,違法過度限制了公民的基本權(quán)利。具體而言,法制工作委員會法規(guī)備案室認為,依據(jù)刑法第336條的規(guī)定,“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī),情節(jié)嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;嚴重損害就診人身體健康的,處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;造成就診人死亡的,處十年以上有期徒刑,并處罰金”。該條關(guān)于非法行醫(yī)罪的規(guī)定,本意是解決個人沒有取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格非法行醫(yī)的問題,并不包括個人未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機構(gòu)的情況。盡管個人未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機構(gòu)是違法行為,但該行為違反的是國家醫(yī)療機構(gòu)管理秩序,依法應(yīng)當依照國務(wù)院《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》的有關(guān)規(guī)定,通過行政處罰解決,而不屬于刑法第336條規(guī)定的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”的情形。為此,最高人民法院于2016年公布了《關(guān)于修改〈關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋〉的決定》,刪除了原解釋第1條將個人未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機構(gòu)的行為認定為刑法第336條規(guī)定的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”的規(guī)定,[16]參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第108 110頁。履行了對公民基本權(quán)利的保障義務(wù)。

再如,2015年,法制工作委員會依據(jù)職權(quán)對報送備案的司法解釋進行審查發(fā)現(xiàn),《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號)有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與法律不一致,存在侵犯人身自由權(quán)的情形。該解釋第184條第2款規(guī)定,“人民法院對必須到庭才能查清案件基本事實的原告,經(jīng)兩次傳票傳喚,無正當理由拒不到庭的,可以拘傳”;第484條第1款規(guī)定,“對必須接受調(diào)查詢問的被執(zhí)行人、被執(zhí)行人的法定代表人、負責人或者實際控制人,經(jīng)依法傳喚無正當理由拒不到場的,人民法院可以拘傳其到場”。法制工作委員會法規(guī)備案審查室認為,依據(jù)立法法規(guī)定,拘傳是限制人身自由的強制措施,只能由法律作出規(guī)定,屬于法律保留事項,司法解釋無權(quán)規(guī)定。根據(jù)民事訴訟法第109條的規(guī)定,拘傳僅適用于經(jīng)兩次傳票傳喚、無正當理由拒不到庭的被告,沒有其他適用對象。由此可知,上述司法解釋與民事訴訟法不一致,直接違反了立法法的規(guī)定。

對此,最高人民法院表示,近年來出現(xiàn)了較多虛假訴訟和惡意訴訟,惡意串通損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。在這些案件中,如果當事人不到庭,按照撤訴處理或者缺席判決,就有可能放縱違法行為人或作出錯誤裁判,因此有必要拘傳原告,進一步查明案件事實;至于拘傳被執(zhí)行人,則有助于執(zhí)行法院調(diào)查清楚被執(zhí)行人財產(chǎn)情況,減少對其適用拘留,有利于對被執(zhí)行人人身權(quán)的尊重和保護。因此,該解釋符合法律精神,也是實踐所需,予以保留為妥。為此,為確保今后的司法解釋不超越職權(quán)范圍,不與法律精神相違背,最高人民法院于2017年12月發(fā)布了《關(guān)于認真貫徹實施民事訴訟法及相關(guān)司法解釋有關(guān)規(guī)定的通知》(法〔2017〕369號),規(guī)定在審判和執(zhí)行過程中依法審慎適用拘傳措施,保護當事人合法權(quán)益。[17]參見前引[16],全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編著書,第106 108頁。

不僅如此,法制工作委員會根據(jù)公民提起的審查建議,也對相應(yīng)司法解釋進行了審查,推動了最高人民法院履行人權(quán)的保障義務(wù)。例如,針對最高人民法院對《婚姻法司法解釋(二)》第24條的審查建議,最高人民法院于2018年1月發(fā)布了《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》,對夫妻共同債務(wù)的認定標準和舉證責任分配進行了細化和完善,保障了當事人的權(quán)利;依據(jù)公民的審查建議,法制工作委員會法規(guī)備案審查室對《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》(法釋〔2010〕12號)進行審查,認為該解釋第1條的規(guī)定“勞動者以用人單位未為其辦理社會保險手續(xù),且社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不能補辦導致其無法享受社會保險待遇為由,要求用人單位賠償損失而發(fā)生爭議的,人民法院應(yīng)予受理”,單從字面上看,是對人民法院應(yīng)當受理的有關(guān)社會保險爭議案件范圍作了明確,但其用意是將其他有關(guān)社會保險爭議案件包括將勞動者因用人單位未足額繳納社會保險費用而發(fā)生的爭議排除在勞動爭議案件受案范圍之外,是對勞動爭議調(diào)解仲裁法第2條和社會保險法第83條有關(guān)規(guī)定所作的限制,[18]參見前引[16],全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編著書,第91 92頁。限制了勞動爭議訴訟請求權(quán)的范圍,侵犯了公民請求救濟的基本權(quán)利。根據(jù)公民的合憲性審查建議,法制工作委員會對最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2003〕20號)對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入為標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金的規(guī)定進行了審查,認為該計算標準不一致導致司法審判實踐中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象,與憲法有關(guān)精神不一致。為此,最高人民法院于2019年9月授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團分院開展統(tǒng)一城鄉(xiāng)人身損害賠償標準試點工作,旨在落實憲法上確立的公民平等權(quán)利與原則,適時統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標準。

（二） 司法解釋備案審查在人權(quán)保障中的問題

全國人大常委會法制工作委員會對司法解釋的審查在推進司法機關(guān)履行人權(quán)保障義務(wù)方面起到了積極作用,也為社會各界包括學界所認同。盡管如此,結(jié)合我國憲法法律所確立的備案審查制度及其實踐來看,備案審查機關(guān)并沒有能夠通過備案審查權(quán)的行使,有效發(fā)揮對司法解釋的監(jiān)督功能,充分保障人權(quán)。綜合而言,人權(quán)司法解釋備案審查主要存在以下兩個方面的問題。

(1) 司法解釋備案審查制度沒有為基于個案爭議中的當事人提供權(quán)利救濟渠道。我國司法解釋的備案審查制度是以全國人大常委會為中心的抽象審查模式,而非基于司法審判個案中對所適用規(guī)范性文件的具體審查。其結(jié)果是,盡管依據(jù)立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定,賦予了全國人大常委會法制工作委員會依職權(quán)主動開展審查的權(quán)力,賦予了特定國家機關(guān)的審查要求權(quán),以及其他國家機關(guān)、社會團體、公民個人的審查建議權(quán),然而,由于對司法解釋的審查是脫離具體個案展開的,并不能實現(xiàn)對司法解釋的有效監(jiān)督。原因在于,雖然司法解釋是指對司法審判領(lǐng)域中具體適用法律所作出的解釋,但它主要體現(xiàn)為以“解釋”“規(guī)定”等形式的抽象解釋。這些司法解釋是否抵觸上位法抑或侵犯權(quán)利,一般來說,是難以直接從字面或邏輯上就能判斷出來的。即使能夠直接判斷出來,但由于與自身的權(quán)利抑或利益并不具有直接的相關(guān)性,也很難使相關(guān)主體向全國人大常委會提出審查的要求抑或建議。

從實踐來看,迄今為止,就沒有哪一個國家機關(guān)向全國人大常委會提出過審查要求或?qū)彶榻ㄗh;從社會團體、公民的審查建議來看,由于立法者考慮到,“社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民是憲法和法律以及行政法規(guī)最廣泛的運用者,他們往往能夠在具體運用法律的過程中較先發(fā)現(xiàn)問題”,賦予他們具有提出審查建議的權(quán)利,既能保證他們參與對國家的管理,行使批評建議權(quán),又能拓寬全國人大常委會的監(jiān)督渠道,保證全國人大常委會監(jiān)督工作的正常運轉(zhuǎn),[19]參見張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》,法律出版社2000年版,第258頁。因此,這是一個近乎來者不拒的系統(tǒng),無論哪個社會團體、公民都可以就司法解釋提出審查的建議。然而,依據(jù)全國人大常委會法制工作委員會2017年的備案審查報告,從2013—2017年間,雖然公民、社會團體就司法解釋提起的審查建議有1116件,但其中有近千件都是針對最高人民法院制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第24條關(guān)于夫妻共同債務(wù)承擔的規(guī)定提請審查的建議。

由于我國的備案審查制度并沒有賦予公民個人基于司法審判個案中就所適用的司法解釋提請審查的權(quán)利,并不能充分保障公民的人權(quán)。盡管有人會認為,在司法審判中,當法院認為所適用的司法解釋與上位法相抵觸時,可以拒絕適用,然而,由于司法解釋是在法律規(guī)定的含義不明或者存在漏洞的情況下由作為履行監(jiān)督職能的最高司法機關(guān)制定的,是案件適用的明確依據(jù),如果地方各級人民法院不適用司法解釋,則往往面臨著無法可用或其審判結(jié)果被上級法院推翻的結(jié)果。

其結(jié)果是,如果案件當事人認為法院對司法解釋的適用會導致對其合法權(quán)利的侵犯,要么選擇服從,要么只能通過向全國人大常委會提起審查建議的方式尋求救濟。事實上,從實踐來看,迄今為止,公民向全國人大常委會提起審查建議的司法解釋,往往都是那些在司法訴訟過程中認為侵犯其合法權(quán)利的司法解釋。然而,問題是,一方面,公民提議對司法解釋進行審查并不意味著,全國人大常委會法制工作委員會就必然會對其進行審查,因為還存在著是否對該司法解釋進行審查的過濾機制。尤其是,在脫離具體個案的情形下,備案審查機構(gòu)往往很難認定該司法解釋存在與上位法不一致的情形,侵犯了當事人的合法權(quán)利。另一方面,由于公民提議對所適用于司法審判中的司法解釋進行審查與司法機關(guān)對案件的審理是分離的,因此,公民的審查建議并不會影響司法機關(guān)對該司法解釋的適用,也不會導致案件審理的中止。其后果是,即使公民提議審查的司法解釋被全國人大常委會法制工作委員會認定為與上位法的規(guī)定、原則或原旨不一致,要求最高人民法院予以修改或廢止,然而,由于此時公民作為當事人的案件往往可能早已審理終結(jié),依據(jù)不溯及既往的原則,該審查結(jié)果并不能適用于該公民。

在這方面,典型的例子是“潘洪斌案”。2015年,杭州居民潘洪斌所騎行的電動自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理條例》扣留。在向法院提起的訴訟中,潘洪斌認為,該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外,增設(shè)了“拘留非機動車并托運回原籍”的行政強制手段是違法的,但受理該案的兩級法院經(jīng)審查認為,該條例并不存在違法的情形,因此,并沒有對潘洪斌予以救濟。為此,潘洪斌向全國人大常委會提出審查建議。全國人大常委會法制工作委員會審查后向杭州市人大常委會提出了督促糾正意見,杭州市人大常委會為此也于2017年6月對該條例進行了修改。為此,潘洪斌不服杭州中級人民法院此前作出的判決,向杭州市檢察院提起監(jiān)督申請,但杭州市檢察院認為,該規(guī)范性文件的修改對法院裁判不具有溯及力,作出了不予監(jiān)督的決定書,從而,潘洪斌的權(quán)利并未得到救濟。盡管該案針對的是案件審理中所適用的地方性法規(guī),但依據(jù)我國的備案審查制度,同樣也適用于司法解釋。因此,當當事人就案件中所適用的司法解釋提出審查建議時,仍然難以為當事人提供有效的權(quán)利救濟。

(2) 全國人大常委會沒有積極行使對司法解釋的備案審查權(quán),使最高人民法院充分履行人權(quán)保障的義務(wù)。從最高人民法院的司法解釋來看,存在許多有學者稱之的“改法型司法解釋”,即直接通過改變法律規(guī)定的方式,就法律在司法審判中的適用提供統(tǒng)一的解釋。[20]有學者徑直把司法解釋的類型分為釋法司法解釋、改法型司法解釋和造法型司法解釋三種。其中,改法型司法解釋具體包括間接修改法律規(guī)則型司法解釋和直接修改法律規(guī)則型司法解釋。參見前引⑤,劉曉宏書,第40 47頁。從人權(quán)保障來看,盡管這類司法解釋主要是出于保障某類特定主體的具體人權(quán),但由于直接改變了法律的規(guī)定,因而事實上是違法解釋。例如,為保障集資人的權(quán)利,最高人民法院于2001年作出的《關(guān)于審理軍隊、武警部隊、政法機關(guān)移交、撤銷企業(yè)和與黨政機關(guān)脫鉤企業(yè)相關(guān)糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2001〕8號)[21]對該解釋的分析,參見王偉國:《最高人民法院民商事類司法解釋研究》,中國人民大學出版社2010年版,第136 137頁。以及為了強化對民眾生命健康權(quán)的保護,最高人民法院與最高人民檢察院于2001年發(fā)布的《關(guān)于審理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2001〕10號),[22]對該解釋的分析,參見利子平:《刑法司法解釋瑕疵研究》,法律出版社2014年版,第243 244頁。都是如此。前一司法解釋盡管也于2020年由最高人民法院進行了修正,但并沒有修改違反破產(chǎn)法規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。盡管從字面就能夠識別出這些解釋與法律存在不一致,但在沒有其他主體提起對這些司法解釋進行審查的情形下,全國人大常委會法制工作委員會也并沒有能夠依據(jù)職權(quán)進行審查,向最高人民法院提出修改的建議。其結(jié)果是,這些司法解釋不僅使民眾抑或某類群體的基本權(quán)利保障持續(xù)處于違法狀態(tài)中,而且直接損害了法律的權(quán)威,損及了法制的統(tǒng)一。

此外,或許更為重要的是,全國人大常委會并沒有能夠?qū)δ切┙?jīng)法制工作委員會審查后發(fā)現(xiàn)違法或違憲的司法解釋予以撤銷,或重新作出法律解釋,致使那些違法侵害民眾權(quán)利的司法解釋繼續(xù)存在,可能損及了憲法和法律的權(quán)威。依據(jù)憲法第67條的規(guī)定,全國人大常委會擁有解釋憲法和法律,監(jiān)督憲法實施的職權(quán);依據(jù)監(jiān)督法和立法法的規(guī)定,全國人大常委會有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的司法解釋;依據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第44條的規(guī)定,最高人民法院未按照書面審查研究意見對司法解釋及時予以修改、廢止的,專門委員會、法制工作委員會可以依法提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案、建議,或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案、建議,由委員長會議決定提請常委會會議審議;第46條規(guī)定,專門委員會、法制工作委員會應(yīng)當及時向最高人民法院了解有關(guān)司法解釋修改、廢止或者停止施行的情況。

依據(jù)上述規(guī)定,結(jié)合司法解釋的備案審查實踐來看,針對法制工作委員會提出的《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號)有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與法律不一致,存在侵犯人身自由權(quán)的審查意見,盡管最高人民法院于2017年12月發(fā)布的《關(guān)于認真貫徹實施民事訴訟法及相關(guān)司法解釋有關(guān)規(guī)定的通知》(法〔2017〕369號)要求在審判和執(zhí)行過程中依法審慎適用拘傳措施,但并未取消該措施。此后,盡管全國人大常委會于2017年修改了民事訴訟法,但在妨害民事訴訟的強制措施中,并未規(guī)定對拒不到庭的原告可以適用拘傳。同樣,在最高人民法院于2020年對《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》所作的修改中,仍然于第174條第2款保留了對原告可以適用拘傳的規(guī)定。結(jié)合該條第1款來看,盡管該解釋把民事訴訟法第109條規(guī)定的必須到庭的被告,明確為負有贍養(yǎng)、撫育、扶養(yǎng)義務(wù)和不到庭就無法查清案情的被告,從而使第2款對原告的拘傳限縮為有關(guān)贍養(yǎng)、撫育、扶養(yǎng)義務(wù)和不到庭就無法查清案情的情形,但并不能使對原告的拘傳合法化,仍然維持了此前2015年司法解釋侵犯人身自由權(quán)的做法。

再如,針對法制工作委員會法規(guī)備案審查室提出的《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》(法釋〔2010〕12號)與法律規(guī)定不一致,過度限制勞動者訴訟請求權(quán)的意見,盡管最高人民法院在情況說明中表示該解釋第1條的內(nèi)容與社會保險法第83條的規(guī)定存在沖突,準備予以修改,將所有社會保險爭議納入法院受案范圍,[23]參見前引[16],全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編著書,第92頁。然而,在仲裁法和社會保險法的相關(guān)規(guī)定并未改變的情形下,最高人民法院并未在后續(xù)的司法解釋中改變這一規(guī)定。從最高人民法院于2013年發(fā)布的《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(四)》(法釋〔2013〕4號)來看,該司法解釋并未涉及《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》第1條規(guī)定的關(guān)于社會保險費用爭議是否屬于法院受案范圍的問題。此后,雖然最高人民法院于2020年發(fā)布了《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋(一)》(法釋〔2020〕26號),該解釋第1條進一步明確界定了哪些勞動爭議屬于法院受案范圍,但其第5款關(guān)于社會保險爭議的規(guī)定仍然完全沿襲了《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》第1條的規(guī)定,并未把那些因用人單位未足額繳納社會保險費用發(fā)生的爭議等納入其中。

再如,針對法制工作委員會對最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2003〕20號)有違憲法精神的審查意見,盡管最高人民法院于2019年9月授權(quán)各地高級人民法院開展了統(tǒng)一城鄉(xiāng)人身損害賠償標準試點工作,以統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標準,但從最高人民法院于2020年發(fā)布的經(jīng)修改后的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2020〕17號)來看,仍然完全遵守了2003年司法解釋的規(guī)定,并未予以改變。[24]值得肯定的是,自2022年5月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋〉的決定》(法釋〔2022〕14號)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標準。盡管如此,這并不影響本文的分析。

之所以如此,主要在于,對司法解釋的備案審查主要是由法制工作委員會來進行的。作為全國人大常委會內(nèi)設(shè)的工作機構(gòu),法制工作委員會主要采用了與最高人民法院協(xié)商、溝通的方式,督促最高人民法院對相關(guān)的司法解釋進行修改或廢止。在最高人民法院未對相關(guān)司法解釋進行修改或廢止的情況下,全國人大常委會并未及時行使撤銷權(quán)或?qū)ο鄳?yīng)法律的解釋權(quán)抑或憲法解釋權(quán),致使違法或違憲的司法解釋持續(xù)存在,不僅使司法解釋對相關(guān)主體具體人權(quán)的侵犯持續(xù)存在,而且損害了全國人大常委會的權(quán)威。

三、 完善司法解釋備案審查制度的基本看法

自2000年立法法第一次對備案審查的制度與程序作出明確規(guī)定以來,該主題就被學界持續(xù)關(guān)注。尤其是近年來,隨著2015年國家對立法法的修訂,備案審查制度無論是在程序上還是在工作機制上,都得到了進一步完善,被認為在實質(zhì)意義上推動了具有中國特色的合憲性審查制度的發(fā)展。就司法解釋的監(jiān)督而言,有學者曾建議建立司法解釋前置審查程序,由全國人大常委會對司法機關(guān)即將出臺的司法解釋提前進行合法性審查,不僅有助于監(jiān)督防范司法機關(guān)對法律進行違法、越位“解釋”,而且便于及時發(fā)現(xiàn)和掌握法律修訂的需求動態(tài),把那些滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展確需修訂的法律條文及時列入國家立法修訂計劃。[25]參見蘇建召:《盡快建立司法解釋前置審查程序》,載《檢察日報》2013年7月1日。有學者則針對作為事后監(jiān)督的司法解釋備案審查的固有局限,提出要以系統(tǒng)論為研究范式,將司法解釋的制定、實施、監(jiān)督視為一個系統(tǒng),通過對制定過程中的預(yù)防違法、實施過程中的避免適用違法以及監(jiān)督過程中的消除違法,確保司法解釋在流動的系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)合法性。[26]參見前引⑥,楊敬之文。

盡管如此,從總體上來說,國內(nèi)學界主要并不是就司法解釋的備案審查制度進行專門研究,而主要是從整體上就如何完善并推進合憲性審查工作與備案審查制度來展開的,以更好地維護法制的統(tǒng)一,履行人權(quán)保障的義務(wù)。盡管司法解釋與對地方性法規(guī)、行政法規(guī)等相比,具有自身的獨特性,但對司法解釋備案審查的思考則主要是作為我國備案審查制度的一個組成部分來進行的,而這本身也是我們賴以進一步探討司法解釋監(jiān)督的基本前提。因為如果僅以最高人民法院司法解釋的備案審查來看,其成效不彰就直接源自我國備案審查制度本身建設(shè)的不足。[27]參見前引⑧,梁鷹文。

正是在此語境下,要想有效地發(fā)揮備案審查制度的功能,實現(xiàn)對司法解釋的有效監(jiān)督,維護法制統(tǒng)一與保障公民的權(quán)利,就需要從以人權(quán)保障為核心的憲法秩序出發(fā),首先從理論上厘清合憲性審查與備案審查之間的基本關(guān)系,進而闡明全國人大常委會與最高人民法院相銜接的備案審查機制。

（一） 厘清合憲性審查與備案審查之間的關(guān)系

自黨的十九大報告明確提出要“加強憲法實施和監(jiān)督,推進合憲性審查工作,維護憲法權(quán)威”以來,如何厘清合憲性審查與備案審查之間的關(guān)系,便成為完善我國備案審查制度首先需要解決的問題。原因在于,雖然二者在維護法制統(tǒng)一與保障人權(quán)的功能旨向上被認為具有統(tǒng)一性,但二者之間并非同一的、完全替代的關(guān)系;對二者之間關(guān)系的不同理解,不僅影響到上述功能的有效發(fā)揮,而且直接關(guān)涉到我國以人權(quán)為價值的憲法秩序的建構(gòu)。

所謂合憲性審查,是指有權(quán)的特定主體依據(jù)法定的程序和方式對有關(guān)規(guī)范性文件是否符合憲法進行審查并作出判斷的制度。從我國的合憲性審查來看,主要是依據(jù)憲法所確立的全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督權(quán)來展開的。全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當?shù)姆?撤銷全國人大常委會批準的違背憲法的自治條例和單行條例,具體則由全國人大的專門機構(gòu)“憲法和法律委員會”來承擔合憲性審查工作;在立法審議中,由“憲法和法律委員會”對立法進行事前的合憲性審查。從全國人大常委會來看,除了依據(jù)憲法第116條的規(guī)定對自治條例和單行條例進行事前的合憲性審查外,主要是依據(jù)各級人大常委會監(jiān)督法、立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定,對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等進行事后的備案審查。全國人大常委會的具體審查機構(gòu)是法制工作委員會,而法制工作委員會的每一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)、工作班子則同時是全國人大憲法和法律委員會的工作班子。結(jié)合實踐來看,盡管全國人大及其常委會都擁有合憲性審查權(quán),但主要是以全國人大常委會為中心來展開,并由法制工作委員會來承擔的。

從備案審查來看,在我國目前已形成的黨委、人大、政府和軍隊各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系中,只有全國人大常委會的備案審查不僅在憲法、立法法、監(jiān)督法上有明確具體的規(guī)定,而且在實踐中運行久遠且具備制度化的基本形態(tài),并且只有全國人大常委會擁有法定的憲法監(jiān)督權(quán),有權(quán)通過備案審查撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋?；诖?按照有的學者的看法,合憲性審查并不完全是一項獨立的程序形態(tài),而是依存于對自治條例、單行條例的事先批準、法律草案審議中的審查等多類程序之中,而備案審查機制則是合憲性審查的主要制度依托。[28]參見鄭磊、趙計義:《備案審查制度基本功能的語詞展開— —基于全國人大常委會工作報告以及備案審查年度報告的梳理》,載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第5期。也正是如此,備案審查制度無疑可以被視作是合憲性審查的一種“探路”之舉,是一項重要的憲法監(jiān)督制度;如果說“合憲性審查強調(diào)的是‘審查’的屬性的話,備案審查強調(diào)的則是‘審查’的途徑和方式”。[29]參見苗連營:《合憲性審查的制度雛形及其展開》,載《法學評論》2018年第6期。

從備案審查的途徑和方式來看,盡管備案審查包含了合憲性審查,但合憲性審查僅是其中一種而已,它還包含了合法性審查與適當性審查。如果再結(jié)合監(jiān)督法、立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》所確立的備案審查對象來看,盡管全國人大常委會的備案審查包含了針對法規(guī)、司法解釋的合憲性審查,但事實上主要是合法性審查。這一點最清楚地體現(xiàn)在對司法解釋備案審查的規(guī)定中,即審查司法解釋是否針對具體的法律條文,違反了立法的目的、原則和原意。盡管從廣泛的意義上理解,合法性審查也包含了合憲性審查,對規(guī)范性文件是否符合法律進行審查,間接地也就是對其是否符合憲法進行的審查。尤其是,合法性審查本身是建立在承認憲法是根本法的前提基礎(chǔ)之上的,是憲法確立了憲法、法律、法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件之間統(tǒng)一的等級規(guī)范體系。因此,依據(jù)上位法對下位法的規(guī)范性文件進行審查,也就是對憲法所確立的規(guī)范體系的遵守和維護。盡管這一解釋具有合理性,但往往會導致合憲性審查被淹沒在合法性審查之中,而使合憲性審查難以承擔起憲法監(jiān)督、維護憲法權(quán)威的獨特功能。從備案審查實踐來看,這就必然會導致“強合法性審查”與“弱合憲性審查”的格局,導致價值錯位與制度功能差異。[30]參見莫紀宏:《依憲立法原則與合憲性審查》,載《中國社會科學》2020年第11期。

進一步而言,如果把合憲性審查解釋為備案審查的一種方式,與合法性審查相并列,那么也就會使合憲性審查淹沒在合法性審查之中,從而有可能背離備案審查制度維護法制統(tǒng)一與公民基本權(quán)利保障的初衷。原因不僅在于,作為合法性審查依據(jù)的法律規(guī)模已然巨大,且龐雜多樣,倘若據(jù)此作為合法審查的規(guī)范依據(jù),則必然導致審查標準的高度分散化和不統(tǒng)一,不利于維護客觀法秩序的統(tǒng)一,而且還在于,由于受制于法律的規(guī)定,對法規(guī)、司法解釋的合法性審查并不能使憲法所包含的人權(quán)價值有效地融入法規(guī)、司法解釋的解釋中去,從而使其難以發(fā)揮人權(quán)保障的積極作用。因此,立足以憲法為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的法秩序,在全國人大常委會的備案審查中,首先應(yīng)確立的必然是合憲性審查,以憲法作為最終的統(tǒng)一依據(jù),使合憲性審查包含合法性審查,以合憲性審查吸納和引領(lǐng)合法性審查,而合法性審查則作為合憲性審查的一個延伸性的附屬部分。[31]參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》,載《法律科學》2018年第2期。

（二） 闡明備案審查二元機制的理論主張

正是在厘清合憲性審查與備案審查之間關(guān)系的基礎(chǔ)上,許多學者就如何通過建立備案審查的二元機制、完善備案審查制度、實現(xiàn)法制統(tǒng)一與人權(quán)保障進行了積極探討。這一探討基本上都是圍繞這樣一種考慮來展開的,即如何在以全國人大常委會為主導的備案審查制度中有效發(fā)揮司法機關(guān)的審查功能,建立起一種“強立法監(jiān)督”與“弱司法審查”相結(jié)合的統(tǒng)一的審查機制,盡管學者們在進行探討時囿于各自的立足點或視角,在如何理解乃至具體構(gòu)建這種二元化機制時存在一些差異。

總體來說,首先,全國人大常委會行使備案審查權(quán)應(yīng)具有憲法思維,主動地把合憲性考量納入審查工作之中,確保所審查的法規(guī)、司法解釋在形式和實質(zhì)上都能夠通過“憲法之門”。不僅如此,鑒于立法法關(guān)于國家機關(guān)提出“審查要求”“審查建議”的規(guī)定難以發(fā)揮應(yīng)有作用的現(xiàn)實,應(yīng)當充分發(fā)揮公民的審查建議在啟動備案審查程序中的“主角”作用,不僅不應(yīng)對公民提出審查建議的主體資格做嚴格的限制和要求,而且應(yīng)當容許作為某個訴訟案件當事人的公民提出審查建議,使他們在對案件本身所適用的立法提出合憲性異議而又無法在司法階段得到支持時,能夠通過合憲性審查尋求憲法上救濟,使備案審查發(fā)揮為公民基本權(quán)利提供最后一道保護屏障的作用。[32]參見前引[29],苗連營文。

其次,當以合憲性審查來吸納和引領(lǐng)合法性審查時,作為一種理性的制度選擇,應(yīng)把全國人大常委會的合憲性審查與法院的司法審查功能結(jié)合起來,形成一種聯(lián)動的工作機制,確立起“合憲性審查問題優(yōu)先移送制度”。具體些說,如果各級人民法院審理案件的時候,發(fā)現(xiàn)某個法律法規(guī)有可能違反上位法,尤其是違反憲法,基于當事人的請求,可暫時中止審理程序,依據(jù)法院系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有的案件請示制度,將案件提請最高人民法院,由后者初步審核之后,依據(jù)現(xiàn)行立法法第99條第1款的規(guī)定,將該案件優(yōu)先移送到合憲性審查機關(guān)進行合憲性審查。這項制度的優(yōu)點是,對現(xiàn)有制度的各種資源進行了優(yōu)化整合:一方面,能夠?qū)⒐竦臋?quán)利訴求作為合憲性審查的動力來源;另一方面,通過立法法中現(xiàn)有的法定機制,適度賦予法院一種非憲定職權(quán)性的審查職能,使其得以發(fā)揮司法審查的功能優(yōu)勢,并將其對個案的初步審查作為一種過濾機制。[33]參見前引[31],林來梵文。

最后,就全國人大常委會的備案審查與法院訴訟相銜接的機制而言,針對潘洪斌就案件審判所適用的地方性法規(guī)提起審查建議后被修改卻無法為其本人的權(quán)利提供救濟這一現(xiàn)實,有學者認為,一方面,我國應(yīng)根據(jù)立法法和監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定,建立起最高人民法院提出審查要求與地方各級人民法院提出審查建議的雙重補充機制,使法院在訴訟中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件違反憲法和法律時,能夠中止訴訟,層報至最高人民法院向有權(quán)機關(guān)提起備案審查,或在其被否決后直接向有權(quán)機關(guān)提起備案審查,等待審查結(jié)果再恢復(fù)訴訟;另一方面,法律應(yīng)規(guī)定,當法院訴訟終結(jié)后,當事人就案件所適用的規(guī)范性文件提起的備案審查具有溯及力,并賦予當事人在此種情況下啟動再審程序予以救濟的權(quán)利。[34]參見梁洪霞:《備案審查的人權(quán)保障功能及其實現(xiàn)路徑— —潘洪斌案的再思考》,載《人權(quán)》2020年第2期。

同樣基于“潘洪斌案”,有學者則把備案審查的缺陷歸結(jié)為整體機制回路的缺失,即全國人大常委會對于“潘洪斌案”的審查結(jié)果與保護潘洪斌的權(quán)利之間沒有關(guān)聯(lián),割裂了法律規(guī)范和憲法的統(tǒng)一性與當事人權(quán)利保護之間的關(guān)系。為此,針對該缺失,首先,我國應(yīng)確立起全國人大常委會與最高人民法院之間審查功能的分工,賦予最高人民法院對行政法規(guī)及其以下規(guī)范性文件的合法性與合憲性的最終審查權(quán),只有在涉及狹義法律是否違反憲法的狹義合憲性問題上,才由法院提請全國人大常委會進行審查;其次,賦予作為訴訟當事人的公民審查要求權(quán),使公有權(quán)在訴訟中就所適用的規(guī)范性文件是否合法提請最高人民法院審查,并就法律的合憲性向全國人大常委會提出審查要求。[35]參見趙娟:《論以法院審查“補強”備案審查——從一例公民審查建議案談起》,載《江蘇社會科學》2021年第1期。

四、 完善司法解釋備案審查制度的基本建議

綜合而言,學界對備案審查制度的探討,一方面,厘清了合憲性審查與備案審查之間的基本關(guān)系;另一方面,也在建立起全國人大常委會與最高人民法院之間關(guān)于備案審查分工合作上取得了初步共識,即使在二者之間如何具體地構(gòu)建銜接機制上仍然存在分歧。這些研究事實也為我們從人權(quán)保障視角完善司法解釋備案審查制度提供了良好的基礎(chǔ)。對司法解釋的備案審查本身是我國備案審查制度不可或缺的重要組成部分,因此,必然要求從我國憲法與法律所確立的基本要求出發(fā),把它納入備案審查的整體機制中予以考察。不僅如此,司法解釋作為最高人民法院就審判領(lǐng)域中如何適用法律所作的解釋,與法規(guī)相比所具有的特性,也使我們需要從司法解釋的實踐出發(fā),著手探討如何完善司法解釋的備案審查機制。

（一） 明確司法解釋備案審查的人權(quán)原則

從世界上具有代表性的憲法監(jiān)督制度抑或合憲性審查制度來看,其基本目的都是保障憲法法律的實施,維護法制統(tǒng)一和保障人權(quán)。盡管沿著歷史發(fā)展的軌跡,可以看到,無論是德國憲法法法院還是法國的憲法委員會都經(jīng)歷了從注重法制統(tǒng)一到法制統(tǒng)一與人權(quán)保障并重的變遷,但人權(quán)保障無疑越來越具有中心的地位。當代中國合憲性審查制度的發(fā)展不僅源自中國社會自身的權(quán)利保障要求,而且也是對世界各國通過憲法監(jiān)督制度來保障人權(quán)的積極回應(yīng)。歷史地看,盡管2001年最高人民法院作出的關(guān)于齊玉苓受教育權(quán)案的批復(fù)早已被廢止,但它卻直接引發(fā)了國內(nèi)關(guān)于如何通過憲法監(jiān)督制度來保障人權(quán)的思考和探索,對當代中國以全國人大常委會為主導的合憲性審查制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

依據(jù)對近幾年來全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于備案審查工作報告的分析,備案審查的功能可以簡述為:憲法實效性為總括性功能,包含法制統(tǒng)合與人權(quán)保障兩大塊,中央主導則是前者的重點所在。[36]參見前引[28],鄭磊、趙計義文。然而,問題是,如何理解并處理法制統(tǒng)合與人權(quán)保障之間的關(guān)系? 正如有學者明確指出,“我們發(fā)現(xiàn)合憲性審查的既有規(guī)范和實踐運行出現(xiàn)價值錯落、功能面向不統(tǒng)一的障礙:旨在客觀法秩序保障還是主觀權(quán)利救濟? 在憲法審查領(lǐng)域,強調(diào)主動審查更倚重客觀法秩序的統(tǒng)一,而依申請啟動審查則更多體現(xiàn)主觀權(quán)利的訴求”。[37]參見王蔚:《客觀法秩序與主觀利益之協(xié)調(diào)——我國合憲性審查機制之完善》,載《中國法律評論》2018年第1期。

為此,有學者從監(jiān)督法、立法法等關(guān)于備案審查制度的規(guī)定與實踐出發(fā),認為落實憲法中的基本權(quán)利條款雖然也是實施憲法的重要內(nèi)容,但并非中心任務(wù),“當前我國實施憲法的主要內(nèi)容是由國家確保憲法建立的框架秩序尤其是權(quán)力秩序能夠得到實現(xiàn),在目標上更偏重于維護法制統(tǒng)一”,因此,應(yīng)以維護法制統(tǒng)一為目標來展開乃至完善備案審查制度。[38]參見朱學磊:《弱司法審查是中國實施憲法的蹊徑嗎——“合憲性審查工作體系化”的提出》,載《政治與法律》2019年第4期。更多的學者則傾向于在堅持維護法制統(tǒng)一的同時,強調(diào)人權(quán)保障的功能。在他們看來,盡管二者之間并非并列關(guān)系,但人權(quán)保障功能之必需,一方面在于,能夠為當事人的主觀權(quán)利提供有效救濟;另一方面更在于,能夠充當有效發(fā)揮法制統(tǒng)合功能的動力源泉,否則,法制統(tǒng)合的合憲性審查活動會面臨水源枯竭的困境。[39]參見前引[28],鄭磊、趙計義文。

后者的分析無疑更具有合理性。在基本意義上,對備案審查功能的理解無疑須從“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)定出發(fā),結(jié)合當代中國的憲法秩序來理解。從當代中國來說,一方面,憲法作為具有最高效力的根本法,要求確立以憲法為依據(jù)的統(tǒng)一的法治秩序,任何法律、法規(guī)、司法解釋與其他規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸;另一方面,憲法同時也在第33條第3款確立了尊重和保障人權(quán)的基本原則,明確了人權(quán)不僅是客觀法價值秩序的基礎(chǔ),而且對人權(quán)的尊重和保障也是國家的義務(wù)。這事實上意味著,以憲法為基礎(chǔ)的國家法律體系本身是人權(quán)的具體化體現(xiàn)和要求,旨在實現(xiàn)對人權(quán)的尊重和保障。因此,從備案審查的功能來看,固然具有維護法制統(tǒng)一與人權(quán)保障的雙重屬性,但從二者之間的規(guī)范關(guān)系來看,人權(quán)保障實處于主導地位。原因在于,法制統(tǒng)一本身實為人權(quán)保障的客觀法要求,而人權(quán)保障則旨在通過法治化的制度機制提供公民個人主觀權(quán)利的救濟與實現(xiàn)。

進一步結(jié)合司法解釋的備案審查來說,盡管依據(jù)立法法的規(guī)定,從表面來看,似乎對司法解釋的審查只需進行合法性審查,依據(jù)司法解釋所賴以存在的法律就可以了,只需查看司法解釋本身是否逾越了立法的目的、原則和原意,然而,對司法解釋依據(jù)立法目的、原則與原意的審查不可能離開對憲法所確立的人權(quán)原則的審視。原因在于,立法目的、原則與原意本身含義的模糊性決定了,對它們的理解必然需要納入憲法所確立的人權(quán)價值。這是人權(quán)所支配的統(tǒng)一的客觀法秩序的基本要求。

從2019年12月16日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》來看,其第3條明確規(guī)定,全國人大常委會依照憲法、法律開展備案審查工作,保證黨中央令行禁止,保障憲法法律實施,保護公民合法權(quán)益,維護國家法制統(tǒng)一;其第36條規(guī)定,對法規(guī)、司法解釋進行審查研究,發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問題的,應(yīng)當提出意見。結(jié)合這兩條規(guī)定來看,如果說前者從邏輯順序上確立了以公民合法權(quán)益為中心的法制統(tǒng)一的備案審查功能,那么后者則進一步確立了合憲性審查在備案審查中的基礎(chǔ)地位。簡要來說,所謂備案審查,也就是通過對憲法中所包含的人權(quán)的解釋對法規(guī)、司法解釋進行審查,維護國家法制的統(tǒng)一。

（二） 完善司法解釋備案審查的制度機制

如果把我國的法治秩序理解為以憲法為基礎(chǔ)、以人權(quán)保障為中心的客觀法秩序,那么也就能夠很好地理解我國所確立的備案審查制度存在的缺陷,也就能夠很好地接受學界關(guān)于確立全國人大常委會與最高人民法院之間分工合作的備案審查二元機制的討論。在基本意義上,這種備案審查二元機制并不僅僅在于,通過賦予公民基于訴訟個案中的審查要求權(quán)而激活我國的備案審查機制,為我國維護法制統(tǒng)一的備案審查提供源源不斷的動力,而更在于它是憲法所確立的人權(quán)保障的要求,為訴訟中的個人提供了全國人大常委會對案件所適用規(guī)范性文件進行審查的權(quán)利保障渠道。

總體而言,我國應(yīng)在遵循憲法、監(jiān)督法、立法法等所確立的備案審查制度的基礎(chǔ)上來確立全國人大常委會與最高人民法院之間分工合作的二元備案審查機制。具體些說,除了全國人大常委會法制工作委員會依職權(quán)主動對所備案的法規(guī)、司法解釋逐一進行審查外,在備案審查啟動程序上,應(yīng)賦予個案審判中當事人提請對所適用于該案的規(guī)范性文件的審查要求權(quán),并當當事人提請審查時,中止案件審理。爭議在于,是否應(yīng)同時賦予最高人民法院對行政法規(guī)及以下的規(guī)范性文件合法的最終審查權(quán)。

在基本意義上,如果賦予最高人民法院對行政法規(guī)及以下規(guī)范性文件的最終合法性審查權(quán),那么也就可能會與我國憲法所確立的基本政治制度相抵觸。依據(jù)憲法規(guī)定,我國確立的是以人民代表大會為中心的政治制度。從中央層面來看,國務(wù)院、監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院由全國人大產(chǎn)生,向全國人大負責,受全國人大監(jiān)督。從國務(wù)院與最高人民法院來看,它們都受到全國人大及其常委會制定的法律的支配,在各自領(lǐng)域中具體實施法律,保障法律中所確立的公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。二者之間并不存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此,當主張賦予最高人民法院對行政法規(guī)的合法性審查權(quán)時,也就賦予了最高人民法院對最高行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán),也就可能背離了憲法的基本規(guī)定。

正是在上述考慮基礎(chǔ)上,可以看到,要完善我國的備案審查制度,固然必需賦予訴訟當事人對所適用于本案的規(guī)范性文件的審查要求權(quán),但并不意味著必然要求賦予最高人民法院對行政法規(guī)的最終合法性審查權(quán)。因此,當案件當事人提出審查要求時,所在法院理應(yīng)中止審理,并通過司法系統(tǒng)中既存在的案件請示制度報最高人民法院,由最高人民法院向全國人大常委會提請審查。當全國人大常委會作出是否合法、合憲的決議后,再由所在法院重新進行審理。

從對司法解釋的備案審查來說,作為我國備案審查制度的重要組成部分,當然需要遵守我國所確立的備案審查制度的基本規(guī)定及其程序機制。與對法規(guī)的審查相比,由于司法解釋本身是由最高人民法院制定的,因此,當案件當事人對所適用的司法解釋提出審查要求并由所在法院提交最高人民法院時,最高人民法院理應(yīng)進行自我審查。如最高人民法院認為該司法解釋確實存在合法或合憲性的問題,當然可以徑行修改,而無須報送全國人大常委會審查。唯有當最高人民法院并不認為該司法解釋存在合法、合憲性問題時,才須報請全國人大常委會進行審查。待全國人大常委會的審查結(jié)果出來以后,案件所在法院再重新開始審理。

當全國人大常委會進行審查時,盡管主要是依據(jù)司法解釋所賴以存在的法律來進行合法性審查,但仍然需要把憲法所確立的人權(quán)原則貫穿到所依據(jù)的法律的目的、原則與原意中進行解釋,審查最高人民法院是否履行了憲法所確立的人權(quán)保障義務(wù)。這就意味著,全國人大常委會在依據(jù)憲法和法律進行合憲或合法性審查時,需要把憲法所確立的人權(quán)價值內(nèi)涵融入我國法律所規(guī)定的權(quán)利的解釋中去,充分履行國家的人權(quán)義務(wù)。如果以這種從“人權(quán)”出發(fā)的融貫性視角來看,那么全國人大常委會的審查不僅為最高人民法院作出的那些缺乏明確法律依據(jù)的涉及具體人權(quán)保障的司法解釋提供了合憲性的解釋,而且也為那些涉嫌改法或違法型人權(quán)司法解釋提供了合憲性依據(jù)。

當我國通過修法的方式確立了案件當事人的審查請求權(quán)時,不僅完善了公民基本權(quán)利保障的制度機制,而且也為全國人大常委會開展備案審查提供了動力來源,客觀上推動了全國人大常委會及時、有效地行使審查權(quán),維護法制的統(tǒng)一。從關(guān)于備案審查制度的立法來看,盡管立法法第100條和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第41條至第44條都旨在通過全國人大常委會法制工作委員會與包括最高人民法院在內(nèi)的被審查主體之間的溝通協(xié)商的內(nèi)部審查機制來解決上位法與下位法之間的不一致問題,促使被審查主體履行人權(quán)保障的義務(wù),然而,從全國人大常委會法制工作委員會對司法解釋進行審查的實踐來看,并沒有使最高人民法院通過修改或廢止相關(guān)司法解釋的方式予以及時回應(yīng)。

通過賦予訴訟當事人在案件審理過程中的審查請求權(quán),也就能夠促使全國人大常委會及時、有效地行使備案審查權(quán),積極回應(yīng)公民基本權(quán)利保障的現(xiàn)實要求,而無須過度依賴與被審查主體之間的內(nèi)部溝通協(xié)商,被動地等待最高人民法院作出改變。事實上,從立法法與《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》關(guān)于內(nèi)部審查工作程序來看,也僅僅規(guī)定了全國人民代表大會專門委員會與常務(wù)委員會工作機構(gòu)在審查、研究中認為法規(guī)或司法解釋同憲法或者法律相抵觸的,“可以”向制定機關(guān)提出書面審查意見、研究意見,而不是“必須”履行這一內(nèi)部溝通協(xié)商程序。

此外,還需要補充的是,司法解釋除了“決定”外,還包括“解釋”“規(guī)定”“批復(fù)”“規(guī)則”這四種形式。盡管這幾種形式都涉及權(quán)利問題,但“規(guī)定”是關(guān)于司法機關(guān)如何適用法律的規(guī)定,很多是關(guān)于訴訟程序中的權(quán)利,并不一定能夠像“解釋”“批復(fù)”那樣作為案件審理的依據(jù),從而能夠由訴訟當事人提請審查。例如,《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號)關(guān)于拘傳的規(guī)定,就是如此。在此情形下,當司法解釋由于權(quán)利受害人向全國人大常委會提請審查建議而被宣布違法時,就應(yīng)當賦予該受害人尋求救濟的權(quán)利,從而充分實現(xiàn)人權(quán)的司法保障。[40]參見前引[34],梁洪霞文。