徐岑琛

(中共江蘇省委黨校 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210009)

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[1]。村級議事協(xié)商制度作為中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，其既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，也是滿足新時(shí)代中國農(nóng)村自治的現(xiàn)實(shí)需要，更是推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。近年來，全國各地村級議事協(xié)商制度建設(shè)不斷取得新成效，但同時(shí)也存在村民參與冷漠、協(xié)商能力不足、協(xié)商程序單一、協(xié)商結(jié)果難以落地等突出矛盾。在此過程中，如何進(jìn)一步準(zhǔn)確把握村級議事協(xié)商制度建設(shè)的功能定位、現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)、破題思路就顯得尤為重要。因?yàn)?，正確的功能定位是制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，把準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)則為制度建設(shè)提供了問題導(dǎo)向，破題思路則為制度改革提供了基本方向，三者合力形成了制度建設(shè)的邏輯“閉環(huán)”。與此同時(shí)，在當(dāng)前的制度哲學(xué)理論構(gòu)建中，制度本質(zhì)上被普遍歸納為話語范疇、關(guān)系范疇、歷史范疇，這為分析當(dāng)前村級議事協(xié)商制度建設(shè)提供了一個(gè)較為清晰的理論切入視角。

一、 村級議事協(xié)商制度建設(shè)的功能定位

在大眾的普遍認(rèn)知中，制度常被簡單地理解為社會(huì)主體的行為規(guī)范，但在制度哲學(xué)層面，制度本身首先是一套帶有明確指向性的話語表達(dá)體系，同時(shí)這套話語體系又對主體之間的社會(huì)交往起到規(guī)范約束作用，而這一系列過程又在歷史進(jìn)程中不斷演化，從而為營造良好社會(huì)環(huán)境提供了可能，由此構(gòu)成了制度在哲學(xué)層面的話語范疇、關(guān)系范疇以及歷史范疇。盡管話語范疇、關(guān)系范疇以及歷史范疇為理解制度功能提供了不同側(cè)重點(diǎn)，但也應(yīng)當(dāng)在“整體性”中謀求把握。

1. 劃定協(xié)商程序

以話語范疇為出發(fā)點(diǎn)理解制度，可以將制度視作一整套話語(或觀念)的表達(dá)。值得關(guān)注的是，進(jìn)入21世紀(jì)以來，“話語制度主義”逐漸成為繼“理性選擇制度主義”“歷史制度主義”“社會(huì)學(xué)制度主義”之后的第四個(gè)新生的制度主義流派?！霸捳Z制度主義既把制度看成是給定的，作為能動(dòng)者在其中思考、言說和活動(dòng)的情境結(jié)構(gòu)，又把其看作是偶然的，作為能動(dòng)者的思想、言語和行動(dòng)的結(jié)果”[2]。這意味著，制度的出現(xiàn)、演進(jìn)以及被執(zhí)行的過程和結(jié)果，都受到話語的直接影響。目前，盡管關(guān)于“話語制度主義”的理論觀點(diǎn)爭議較多，但是不容否認(rèn)的一點(diǎn)是，長期以來話語與制度的關(guān)系始終是制度建設(shè)研究的重點(diǎn)，也是分析制度建設(shè)的重要切入點(diǎn)。

村級議事協(xié)商制度建設(shè)，其目標(biāo)就是要通過一整套話語體系準(zhǔn)確勾勒主體的協(xié)商行為?；貧w現(xiàn)實(shí)不難發(fā)現(xiàn)：一方面，我國從頂層設(shè)計(jì)角度對村級議事協(xié)商作出了明確的制度說明，內(nèi)容涉及村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級議事協(xié)商機(jī)制建設(shè)、議事協(xié)商議題和主體的確定、議事協(xié)商形式創(chuàng)新、議事協(xié)商成果運(yùn)用、協(xié)商事項(xiàng)納入村“兩委”工作程序、村級議事協(xié)商工作的支持和保障等諸多內(nèi)容；另一方面，各地區(qū)在創(chuàng)新議事協(xié)商實(shí)踐過程中也針對議事協(xié)商工作規(guī)則、議事協(xié)商流程、議事協(xié)商組織架構(gòu)、議事協(xié)商履職小組工作職責(zé)等方面作出了明確的設(shè)計(jì)安排，甚至也有地區(qū)對搭建議事協(xié)商室、打造網(wǎng)絡(luò)議事平臺、明確議事協(xié)商頻次、創(chuàng)新議事協(xié)商活動(dòng)形式、強(qiáng)化議事協(xié)商前期調(diào)研及后期成果轉(zhuǎn)化等方面作出了更加細(xì)致的要求。

可以說，伴隨著我國村級議事協(xié)商實(shí)踐的不斷發(fā)展，其制度體系正在不斷健全，一定程度上可以表現(xiàn)為制度在話語表達(dá)層面上的趨于完善。在內(nèi)容上不僅包括政治紀(jì)律、法律契約等以條令形式強(qiáng)制約束主體行為的正式制度，也包括鄉(xiāng)約民規(guī)、風(fēng)俗習(xí)慣等依靠倫理軟性約束主體行為的非正式制度。這些制度既為進(jìn)一步開展村級議事協(xié)商工作明確了協(xié)商主體、劃定了協(xié)商場域、框定了協(xié)商議題、保障了協(xié)商流程，也為議事協(xié)商工作程序的規(guī)范化、崗位責(zé)任的法規(guī)化和管理方法的科學(xué)化作出了貢獻(xiàn)。

2. 確定協(xié)商行為

從關(guān)系范疇這一側(cè)重面來理解制度可以發(fā)現(xiàn)，制度為保持社會(huì)主體之間的穩(wěn)定交往行為發(fā)揮了重要作用。在馬克思主義的語境中，制度作為一種“存在狀況”，“只不過是各個(gè)人之間迄今為止的交往的產(chǎn)物”[3]，即個(gè)體在社會(huì)交往過程中所形成的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、文化關(guān)系等眾多關(guān)系的抽象化、規(guī)范化和體系化。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者認(rèn)為“制度作為關(guān)系范疇體現(xiàn)為中介”[4]，所謂“中介”就是指社會(huì)以制度為紐帶整合各類要素，使得人們的社會(huì)交往過程具有穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性可以讓主體在社會(huì)交往過程中對他人行為展開預(yù)判。所以在關(guān)系范疇中，制度不僅可以對主體行為給予預(yù)防、矯正，還可以“為社會(huì)交往提供一種確定的結(jié)構(gòu)，通過抑制機(jī)會(huì)主義行為，使他人的行為變得更可預(yù)見”[5]。甚至可以發(fā)現(xiàn)，“即使受規(guī)則約束的行為并非百分之百地確定，人們?nèi)詴?huì)覺得它比混亂更恰當(dāng)，更合理”[6]。

從村級議事協(xié)商制度建設(shè)來看，盡管協(xié)商結(jié)果不可預(yù)測，但是遇到問題可以通過議事協(xié)商制度進(jìn)行處理，逐漸成為人們腦海中一個(gè)確定的觀念，這無疑為“群體”與“群體”或“群體”與“政府”之間提供了穩(wěn)定的交往條件。例如，在以往的鄉(xiāng)村治理過程中，伴隨鄉(xiāng)村利益主體多元化、利益結(jié)構(gòu)失衡等矛盾的出現(xiàn)，城市郊區(qū)一些失地農(nóng)民、“三無”人員等群體，有時(shí)會(huì)因利益訴求得不到有效表達(dá)進(jìn)而可能誘發(fā)“暴力型群體性事件”。再如，農(nóng)村個(gè)別群眾“信訪不信法”的現(xiàn)象，往往被歸結(jié)于村民法治觀念淡薄或是訴訟成本較高，但是“信訪不信法”現(xiàn)象背后也可能是因?yàn)樵缙诖寮壸h事協(xié)商制度的“缺席”。可以看到，村民在表達(dá)自己的利益訴求時(shí)，不知道找誰商議、何處商議，這種對協(xié)商行為不確定性所導(dǎo)致的結(jié)果是，只能通過較為極端的方式來解決自身利益訴求。事實(shí)上，伴隨著近年來村級議事協(xié)商制度的不完善，“暴力型群體事件”和“信訪不信法”的現(xiàn)象得到了很大程度的改善。

因此，村級議事協(xié)商制度建設(shè)，也是完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)，其目的就是要強(qiáng)化人民群眾在基層自治中的主體地位，有效引導(dǎo)人民群眾在反復(fù)協(xié)商中增強(qiáng)程序意識、規(guī)則意識，減少信息的不對稱和不確定，把阻礙合作得以進(jìn)行的因素減少到最低限度。通過提高主體對協(xié)商行為的確定感，從而進(jìn)一步養(yǎng)成人民群眾依法辦事、依法維權(quán)、尊重規(guī)則和契約的行為自覺，促進(jìn)人民群眾形成運(yùn)用法治思維化解矛盾的行為習(xí)慣。

3. 營造協(xié)商環(huán)境

從歷史范疇來理解制度，制度本身還是社會(huì)發(fā)展的歷史產(chǎn)物，是對社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映。具體來看包括兩個(gè)方面：①制度的形式和內(nèi)容會(huì)伴隨社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷演進(jìn)，盡管制度在一定的歷史時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)出穩(wěn)定性，但從長期來看制度依然是歷史性的存在，并非永恒不變；②制度作為一種歷史的集體經(jīng)驗(yàn)，其通過個(gè)體交往實(shí)踐不斷被積累傳承，同時(shí)也能映射出某一地區(qū)的社會(huì)環(huán)境、文化傳承、價(jià)值追求的歷史發(fā)展?fàn)顩r。這意味著制度建設(shè)不僅局限于提供一套話語體系或是保障穩(wěn)定的社會(huì)交往秩序，其在長期的歷史演進(jìn)過程中，也積極塑造參與者的相關(guān)文化觀念或政治觀念，不斷優(yōu)化社會(huì)交往環(huán)境。

回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，自改革開放以來，隨著我國基層協(xié)商民主改革的穩(wěn)步推行，村級議事協(xié)商工作在實(shí)踐中得到了長足發(fā)展，村級議事協(xié)商環(huán)境也不斷得到優(yōu)化?！皬?980年我國第一個(gè)村民委員會(huì)誕生到1987年黨的十三大報(bào)告提出‘建立社會(huì)協(xié)商對話制度’期間，是農(nóng)村基層協(xié)商民主在村民自治中萌芽和形成時(shí)期”[7]。盡管在當(dāng)時(shí)尚未明確提出村級議事協(xié)商制度建設(shè)的理論命題，但是在實(shí)踐層面，從各地村委會(huì)集體討論村規(guī)民約、協(xié)商調(diào)解群眾糾紛，再到民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等，都涉及村民議事協(xié)商。特別值得關(guān)注的是，1999年浙江松門鎮(zhèn)借助被確定為全省開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育試點(diǎn)的機(jī)會(huì)，舉辦“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，直面群眾各類問題，將傳統(tǒng)的干部說教改為干群對話，開創(chuàng)了我國基層協(xié)商民主的新局面，“溫嶺懇談”自此也成為全國基層開展協(xié)商民主工作時(shí)競相效仿的對象。

進(jìn)入新時(shí)代，我國不斷推動(dòng)基層協(xié)商民主制度建設(shè)，并通過一系列舉措營造了村民議事協(xié)商的良好環(huán)境，為鄉(xiāng)村振興提供了重要制度支撐。黨的十八大正式提出“開展基層民主協(xié)商”，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“健全充滿活力的基層群眾自治制度”，無一不體現(xiàn)了黨中央對基層協(xié)商民主的制度規(guī)劃與戰(zhàn)略思考。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，全國各地圍繞議事協(xié)商工作，積極開拓創(chuàng)新，使得基層自治風(fēng)貌煥然一新。以江蘇省為例，截至2021年4月，江蘇省建立“有事好商量”協(xié)商議事室21 315個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道覆蓋率達(dá)99%；在企事業(yè)單位建立協(xié)商議事室911個(gè)；建立界別協(xié)商議事室1 021個(gè)，覆蓋率達(dá)61%。2020年江蘇省各級各類“有事好商量”協(xié)商議事室累計(jì)開展活動(dòng)4.74萬場次，共計(jì)77萬余人參與協(xié)商，推動(dòng)解決5.29萬件基層問題。議事協(xié)商制度建設(shè)，不僅得到了人民群眾的廣泛認(rèn)可，也在長期的歷史演進(jìn)過程中為我國的基層治理營造了良好的環(huán)境，更是被實(shí)踐證明其是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。

二、 村級議事協(xié)商制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)

盡管對社會(huì)發(fā)展來說，制度發(fā)揮著不可或缺的重要作用，但是考察制度在現(xiàn)實(shí)生活中的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，也確實(shí)能夠發(fā)現(xiàn)“制度失靈”的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。針對這一問題，同樣可以從話語范疇、關(guān)系范疇、歷史范疇探尋其深層原因：①從話語范疇而言，盡管制度的話語表述可以逐漸趨于完善但是不可能“完美”，一般情況下制度只能通過話語形式傳達(dá)行動(dòng)的一般取向；②從關(guān)系范疇而言，制度盡管可以為主體行為提供一個(gè)相對確定性的社會(huì)交往條件，但是不能決定參與主體本身以及行為能力，特別是從主體和制度的關(guān)系來看，“二者的關(guān)系實(shí)際上是一條雙行道”[8]；③從歷史范疇而言，制度本身是對某一地區(qū)、某一歷史階段生產(chǎn)力發(fā)展水平的反映，但是依靠理性設(shè)計(jì)的制度往往與地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、政治等要素不相匹配。當(dāng)前，我國村級議事協(xié)商制度建設(shè)也存在一定程度的“制度失靈”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為制度話語表達(dá)的“不精準(zhǔn)性”、協(xié)商主體“缺位”及“差異性”、區(qū)域歷史發(fā)展“不平衡性”。

1. 制度話語表達(dá)的“不精準(zhǔn)性”

制度之所以能夠?qū)π袨橹黧w的行為形成約束，是因?yàn)槠渫ㄟ^話語向主體的行為活動(dòng)傳達(dá)了有效信息，但是這種信息往往不能非常精確，也很難呈現(xiàn)信息的完整全貌。例如，在現(xiàn)實(shí)中能夠發(fā)現(xiàn)，對一些行為模式相對單一的實(shí)踐活動(dòng)開展制度設(shè)計(jì)要簡單得多，如考場紀(jì)律制度、垃圾分類制度、差旅報(bào)銷制度等，可以通過較為精準(zhǔn)的話語表述對主體行為作出較為全面的規(guī)范性約束，但是在面對如農(nóng)村集體用地問題、農(nóng)村城鎮(zhèn)戶籍問題、農(nóng)村集體經(jīng)營等復(fù)雜多變的情況時(shí)，就很難通過精準(zhǔn)清晰的話語對主體行為展開指導(dǎo)，這導(dǎo)致在協(xié)商程序在執(zhí)行的過程中有諸多細(xì)節(jié)難以確定。

改革開放四十多年來社會(huì)生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展，為廣闊的農(nóng)村開展協(xié)商民主做好了充分準(zhǔn)備，但是也使得村民議事協(xié)商的內(nèi)容愈加復(fù)雜。一方面，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、農(nóng)村人口素質(zhì)存在差異，導(dǎo)致村民參與議事協(xié)商的積極性與協(xié)商能力參差不齊，這給村級議事協(xié)商制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)帶來了極大困難；另一方面，就算是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為接近的鄉(xiāng)村，由于地緣、觀念、人口結(jié)構(gòu)等因素的存在，不管是垃圾站點(diǎn)選址、垃圾分類激勵(lì)、“無陽光戶”晾曬問題、齋事擾民、小菜園建設(shè)、電動(dòng)車安全充電等小問題，還是推進(jìn)移風(fēng)易俗、村民安置住房分配、水體污染整治、村企安全整頓等大問題，都容易產(chǎn)生矛盾。

2.從包裝的美學(xué)視角來看，產(chǎn)品包裝既有美的觀賞效果，又與商品本身形成了一致性關(guān)聯(lián)。目前，產(chǎn)品的包裝極具觀賞價(jià)值，所以，企業(yè)要注重選擇合適的設(shè)計(jì)理念和內(nèi)涵，通過賦予整個(gè)包裝不同的設(shè)計(jì)內(nèi)容，從而打破傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)思維，使整個(gè)包裝活動(dòng)充滿文化色彩。此外，還應(yīng)結(jié)合我國產(chǎn)品的多樣性，在選擇各種商品的包裝設(shè)計(jì)元素與方案時(shí)，企業(yè)需要注重區(qū)分和針對性，通過選擇合適的設(shè)計(jì)方案，從而讓包裝設(shè)計(jì)能夠與產(chǎn)品本身之間形成有效匹配。比如，在設(shè)計(jì)綠茶產(chǎn)品的過程中，企業(yè)要盡可能的選擇“綠色”系列作為其設(shè)計(jì)核心。在選擇包裝材料時(shí)，要從環(huán)保角度出發(fā)，選擇可以綜合應(yīng)用的元素，從而降低包裝對環(huán)境的危害。

回到村級議事協(xié)商制度建設(shè)，面對村級議事協(xié)商議題的諸多復(fù)雜性，大多地區(qū)的村級議事協(xié)商制度建設(shè)顯得較為“寬泛”。當(dāng)前各地區(qū)尚停留在協(xié)商平臺的搭建、協(xié)商流程的確定、組織體系搭建、協(xié)商前期調(diào)研和協(xié)商成果轉(zhuǎn)化等框架體系層面。盡管此項(xiàng)工作推進(jìn)非常重要且已經(jīng)獲得了較多的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但是無論是制度的實(shí)踐者或制度設(shè)計(jì)者都或多或少地感受到，“頂層設(shè)計(jì)框架與基層實(shí)踐創(chuàng)新脫節(jié)，制度建設(shè)缺乏針對性”[9]。但如果對每一項(xiàng)鄉(xiāng)村事務(wù)提前開展全面精準(zhǔn)、細(xì)致入微的制度安排，不僅是一項(xiàng)浩大的工程，也會(huì)極大地壓縮協(xié)商效率。這種制度話語表達(dá)的“不精準(zhǔn)”與協(xié)商程序執(zhí)行過程中所需要的“精準(zhǔn)”之間的內(nèi)在張力，是目前村級議事協(xié)商制度建設(shè)所面對的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。

2. 協(xié)商主體“缺位”及“差異性”

如前文所述，制度規(guī)范著人與人之間的交往形式，并且為行為主體之間的行為提供了心理預(yù)期，從而保證了主體之間社會(huì)交往的穩(wěn)定性。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，人與人的交往不是抽象的、無限的，而是具體的、有限的。在現(xiàn)實(shí)生活中，人與人的交往既包括了“如何交往”，也包括了“為何交往”。因此制度在規(guī)范人與人的交往形式時(shí)，又必須面臨兩個(gè)前提：一是制度“為誰設(shè)計(jì)”，即制度設(shè)計(jì)往往是針對某一具體事務(wù)及背后的某一固定群體，有著先決的范圍邊界，離開這種確定的對象性關(guān)系，制度就會(huì)失去意義；二是制度“為何設(shè)計(jì)”，哪怕是在劃定的群體中，主體對待制度的態(tài)度往往也會(huì)帶有自身的主觀立場，這不僅影響他們對制度的評判也影響制度的執(zhí)行效果。也即是說，任何制度都必須面對真實(shí)的主體才有意義，而主體又在制度運(yùn)行過程中充分發(fā)揮著主觀能動(dòng)作用。

然而，當(dāng)前村級議事協(xié)商制度建設(shè)所面對的典型問題是，當(dāng)協(xié)商議題涉及部分村民利益時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)“講條件”“不配合”“難協(xié)商”的現(xiàn)實(shí)狀況；反之，當(dāng)協(xié)商議題與村民個(gè)人利益關(guān)系程度不大，則會(huì)出現(xiàn)“事不關(guān)己、高高掛起”的現(xiàn)象。造成這些現(xiàn)象的背后原因究竟是政府動(dòng)員不足還是村民自身的功利態(tài)度或積極性缺失？有趣的是，我們可以在議事協(xié)商的組織者和參與者中聽到兩種不同的原因分析：協(xié)商的組織者認(rèn)為，這是“功利性個(gè)人主義”所致，而協(xié)商的參與者則認(rèn)為“村民主體性被剝奪”是主要原因。

回顧歷史可以看到，黨的十一屆三中全會(huì)吹響改革開放的號角后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革拉開了序幕，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，使得農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到充分的調(diào)動(dòng)。鄉(xiāng)村治理模式也從早期的政社合一、一元主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向?yàn)榛鶎拥暮喺x權(quán)。此過程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打破了農(nóng)村封閉的社會(huì)環(huán)境。一方面，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)在不斷變化，不少鄉(xiāng)村的青壯年人口涌入城市，鄉(xiāng)村“空心化”“老齡化”困境頻繁出現(xiàn)，部分地區(qū)的議事協(xié)商工作面對諸多留守老人、留守兒童，各類協(xié)商活動(dòng)著實(shí)難以開展；另一方面，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，村民傳統(tǒng)的集體主義的價(jià)值觀念逐漸淡化，伴隨而來的競爭意識、創(chuàng)新意識不斷被激發(fā)、強(qiáng)化，行為主體價(jià)值觀念日益多元化是不可回避的事實(shí)。

任何一種制度脫離了確定的主體對象都會(huì)失去意義，而議事協(xié)商主體的主觀立場亦會(huì)影響制度的評判和執(zhí)行。當(dāng)前的村級議事協(xié)商制度建設(shè)為各類主體開展協(xié)商行為提供了可能，同時(shí)也對各類主體能夠積極配合以及參與充滿了期待，但是，面對當(dāng)前村級議事協(xié)商過程中議題的多變性和主體觀念的復(fù)雜性，其顯然不可能針對不同利益群體做到面面俱到，也缺少非利益相關(guān)群體參與制度運(yùn)行的內(nèi)生動(dòng)力。因此，村級議事協(xié)商制度建設(shè)與執(zhí)行過程中“難協(xié)商”或“不積極”現(xiàn)象，本質(zhì)上仍然是各類協(xié)商主體面對制度所表現(xiàn)出的“缺位”和“差異性”所致。

3. 區(qū)域歷史發(fā)展“不平衡性”

盡管制度是構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)的要素之一，但是在“生產(chǎn)勞動(dòng)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)制度的鏈條中，制度處于末端，它可以確認(rèn)、強(qiáng)化、調(diào)節(jié)既有的關(guān)系，但不能決定這些關(guān)系的生成和消亡”[10]。具體表現(xiàn)為：第一，制度不是靜態(tài)的、一成不變的，而是在伴隨某一區(qū)域歷史的發(fā)展而不斷變化的；第二，制度是對一定地區(qū)歷史時(shí)期內(nèi)社會(huì)生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)關(guān)系的反映，同時(shí)，又受到某一區(qū)域歷史階段內(nèi)生產(chǎn)力發(fā)展水平及其文化觀念、政治觀念等諸多要素的影響。

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這意味著，村級議事協(xié)商制度建設(shè)不僅要面對話語表達(dá)非精準(zhǔn)性的考驗(yàn)，也要面對主體的復(fù)雜性，更要考慮某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)狀況、風(fēng)土人情、價(jià)值觀念等諸多因素。追溯村級議事協(xié)商制度的源起與發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出漸進(jìn)發(fā)展和與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)。改革開放以來，農(nóng)村公共事務(wù)復(fù)雜程度不斷加深，農(nóng)村設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、土地征用、養(yǎng)老補(bǔ)貼、扶貧助農(nóng)等工作，成為鄉(xiāng)村發(fā)展不可回避的重要命題，也構(gòu)成了村級議事協(xié)商的重要內(nèi)容。在這一系列問題的背后，各地區(qū)農(nóng)村居民生活模式的演進(jìn)、組織形式的革新、思想觀念的變遷，使得傳統(tǒng)的農(nóng)村一元化管理模式不再適用。如何通過吸納民眾參與公共事務(wù)決策過程，改善提高地方政府決策質(zhì)量，是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理不容回避的問題。

三、 化解村級議事協(xié)商制度建設(shè)難點(diǎn)的破題思路

面對村級議事協(xié)商制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)如何破題？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先從制度建設(shè)的整體思路層面給予厘清。必須認(rèn)識到的現(xiàn)實(shí)問題是，“基層協(xié)商民主制度的優(yōu)勢不只在于民主政治制度本身，更在于其運(yùn)行機(jī)制的健全和創(chuàng)新”[14]。因此，跳出狹隘的工具主義視角，重新思考村級議事協(xié)商制度建設(shè)的若干要素，從而引導(dǎo)村級議事協(xié)商制度回歸應(yīng)有的功能定位是關(guān)鍵。

1. “制度化”與“法制化”相統(tǒng)一

2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，從內(nèi)容上對基層協(xié)商民主工作做出了指導(dǎo)性安排，提出了“明確協(xié)商內(nèi)容，確定協(xié)商主體，拓展協(xié)商形式，規(guī)范協(xié)商程序，運(yùn)用協(xié)商成果”等要求，這無疑為村級議事協(xié)商工作指明了方向。但回歸實(shí)踐層面上看，村級議事協(xié)商工作也因此一定程度地陷入了“制度化”的慣性思維中去。不少地區(qū)針對村級議事協(xié)商工作展開了評議，并將制度是否建立、建立數(shù)量多少、制度安排是否具有新意等作為評價(jià)議事協(xié)商工作的重要標(biāo)尺。此種做法帶來的問題是，在一定程度上將制度“建設(shè)成效”的評價(jià)異化為對制度“文本話語”的評價(jià)，不僅未能進(jìn)一步改善村級議事協(xié)商工作的困難局面，反而進(jìn)一步導(dǎo)致了制度建設(shè)的異化。必須看到的關(guān)鍵問題是，盡管當(dāng)前《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》中部分涉及村級議事協(xié)商工作，但是從整體來看關(guān)于村級議事協(xié)商工作的專業(yè)性立法工作還有較多的空白之處需要完善，正如有學(xué)者已經(jīng)敏銳地洞察到當(dāng)下基層協(xié)商民主工作的關(guān)鍵，“而當(dāng)下的狀況是，基層協(xié)商民主領(lǐng)域的專門性立法尚付闕如”[15]。強(qiáng)調(diào)“制度化”與“法制化”相統(tǒng)一，就是要化解村民議事協(xié)商制度建設(shè)過程中的話語“不精準(zhǔn)”難題。

盡管“制度化”和“法治化”有著密切關(guān)聯(lián)性，但“制度化”更多強(qiáng)調(diào)工作機(jī)制的規(guī)范化和程序化，側(cè)重工具理性而非價(jià)值理性；而“法治化”是以法律形式實(shí)現(xiàn)的“制度化”，體現(xiàn)為“制度化”的高級形式，不僅強(qiáng)調(diào)工具層面上更加剛性的約束力，并且也注重其內(nèi)容上公平、正義的價(jià)值引導(dǎo)。村級議事協(xié)商“法制化”，就是要通過法制建設(shè)來引領(lǐng)和規(guī)范議事協(xié)商行為，包括規(guī)定協(xié)商組織者的權(quán)力、保障協(xié)商參與者的權(quán)利的雙重目標(biāo)，并以此塑造良好的價(jià)值導(dǎo)向。可以看到的是，在部分村級議事協(xié)商工作推進(jìn)過程中產(chǎn)生的“想議的事情沒有議、不想議事情的強(qiáng)迫議”“好議的就議，不好議的就不議”的現(xiàn)象，反映出協(xié)商議題的征集、篩選工作尚未法定化；再如，部分鄉(xiāng)村因?yàn)槿丝谳^多或其他因素限制，需要以抽簽或推選的方式選擇協(xié)商代表參與協(xié)商工作，但時(shí)常也會(huì)面臨選誰去、如何選等問題，會(huì)引發(fā)討論甚至是爭議，這也一定程度反映了協(xié)商議事的發(fā)起者、組織者的公權(quán)力過大，而協(xié)商參與者的平等參與的權(quán)利尚未很好地得到合法保障。

因此，現(xiàn)階段對村級議事協(xié)商制度建設(shè)的優(yōu)化，不僅要注意其“制度化”過程，更要關(guān)注其“法制化”程度。村級議事協(xié)商制度建設(shè)絕不是一項(xiàng)簡單的“基層工作”，上級政府主管部門以及相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)給予村級議事協(xié)商工作一定的立法支持。2021年1月4日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的“一號文件”，即《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出做好“創(chuàng)建民主法治示范村，培育農(nóng)村學(xué)法用法示范戶”[16]的工作，將農(nóng)村“法治化”放在更加凸顯的位置上，這也將為村級議事協(xié)商工作打開嶄新的局面。

2. “民主價(jià)值”與“協(xié)商能力”相統(tǒng)一

民主是全人類的共同價(jià)值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念，協(xié)商民主作為中國特色社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是我國深化政治體制改革的重要內(nèi)容。從理論上看，村級議事協(xié)商制度作為基層協(xié)商民主的重要載體，乃至是實(shí)現(xiàn)“全過程人民民主”的重要舉措,其目的是實(shí)現(xiàn)村民有效、有序的政治參與以及政府和村民之間的良性互動(dòng)；但在實(shí)踐過程中，特別是對協(xié)商主體的“缺位”及“差異性”，“協(xié)商民主理論并沒有回答如何針對村莊社會(huì)現(xiàn)實(shí)克服農(nóng)民廣泛參與與決策效率之間的矛盾問題”[17]。部分地區(qū)在推進(jìn)村級協(xié)商議事過程中，簡單地將議事協(xié)商次數(shù)的多寡、參與協(xié)商人員的多少視為重中之重，將其作為體現(xiàn)村級議事協(xié)商工作“民主”屬性的關(guān)鍵砝碼，結(jié)果是協(xié)商難度依舊不小，甚至導(dǎo)致各類爭議問題難以落地。制度作為人的權(quán)利和利益關(guān)系的調(diào)整，可以體現(xiàn)人的利益訴求和價(jià)值追求。村級議事協(xié)商工作的目標(biāo)當(dāng)然不是狹隘地追求個(gè)人利益，而是力求最大程度地滿足所有人的訴求，從而獲得最優(yōu)的決策和治理結(jié)果。因此，要強(qiáng)調(diào)“民主價(jià)值”與“協(xié)商能力”相統(tǒng)一，化解協(xié)商主體“缺位”及“差異性”難題。

一方面，村級議事協(xié)商應(yīng)強(qiáng)化“多元主體參與”。政府、村兩委、社會(huì)組織、企業(yè)組織、議題領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者等多元主體要與村民共同融入和參與村級議事協(xié)商工作之中。法蘭克福學(xué)派的哈貝馬斯就曾針對破除西方協(xié)商民主弊端提出了“交往理性”主張，認(rèn)為社會(huì)成員通過“交往理性”促進(jìn)各主體之間通過理性溝通，達(dá)到相互理解、知識共享、彼此信任，取得認(rèn)同的目標(biāo)。這一理論對化解我國村級議事協(xié)商的“諸神之爭”具有一定的借鑒價(jià)值。村級議事協(xié)商不是簡單依靠制度設(shè)計(jì)便能完成的工作，其對協(xié)商主體的交往理性有著較高的要求。“多元主體參與”就是讓鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)者、決策者、協(xié)同者、研究者，充分發(fā)揮出其協(xié)商倡導(dǎo)能力、協(xié)商組織能力和評估監(jiān)督能力，為普通村民積極參與、科學(xué)分析、理性表達(dá)和依法監(jiān)督提供有效的引導(dǎo)。在“多元主體”的背后，是對村民交往理性的正確引導(dǎo)，是對村民議事協(xié)商能力的有效補(bǔ)充。

另一方面，現(xiàn)階段對村級議事協(xié)商制度建設(shè)顯然不能僅僅停留于“民主價(jià)值”，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其背后協(xié)商主體“協(xié)商能力”的提升。這種協(xié)商能力的提升至少應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是基層黨組織引領(lǐng)多元主體開展協(xié)商能力的提升。在協(xié)商民主過程中，需要一個(gè)既代表人民利益，又有卓越領(lǐng)導(dǎo)能力，同時(shí)又能確實(shí)發(fā)揮出先鋒模范作用的組織進(jìn)行引領(lǐng)，不僅引導(dǎo)多元主體行為規(guī)范以保證其民主價(jià)值，同時(shí)也要負(fù)責(zé)農(nóng)村治理整體性規(guī)則以增強(qiáng)農(nóng)村治理的協(xié)調(diào)性，從而確保議事協(xié)商行動(dòng)邏輯、目標(biāo)理念與治理手段不會(huì)出現(xiàn)偏差。二是村民協(xié)商能力提升。經(jīng)過多年的發(fā)展，民主價(jià)值觀念可謂深達(dá)人心，但“民主教育的實(shí)踐卻并不令人樂觀”[18]。很多村民對于什么是民主、為什么要民主、缺少深刻且理性的思考。在村民議事協(xié)商過程中，強(qiáng)調(diào)個(gè)人“自由”而對“責(zé)任”視而不見，是常見的民主認(rèn)知偏差。所以在構(gòu)建村級議事協(xié)商制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步針對村民開展民主教育，不僅要讓村民知道怎么去投票，怎樣合法獲得最多支持，而且要讓村民知道為何要投票，從而尊重民主的制度和規(guī)則、尊重他人的意愿和訴求。

3. “普遍經(jīng)驗(yàn)”和“地方特色”相統(tǒng)一

任何一種制度都是在歷史中產(chǎn)生的，其源于這一地區(qū)的悠久的民族品性、文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。所以在制度建設(shè)的實(shí)踐中，不能只看到制度建設(shè)的長遠(yuǎn)性，而忽略了制度建設(shè)的緊迫性，這無疑否定了制度建設(shè)過程中人的主觀能動(dòng)性；當(dāng)然，也不能只關(guān)注制度建設(shè)的緊迫性，而忽略制度建設(shè)與具體歷史實(shí)際的匹配度，這很容易陷入唯心主義的窠臼。不可否認(rèn)的事實(shí)是，在村級議事協(xié)商制度建設(shè)的過程中，部分地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一定程度地存在“拿來主義”問題：一方面表現(xiàn)為不顧地方生產(chǎn)力水平和文化特點(diǎn)，照搬照抄發(fā)達(dá)地區(qū)的議事協(xié)商經(jīng)驗(yàn)；另一方面表現(xiàn)為“要、等、靠”的工作慣性存在，不積極探索和積累本地村級議事協(xié)商制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，而是期待上級給予地方更為細(xì)致、周密的政策指導(dǎo)或制度安排。因此，要以“普遍經(jīng)驗(yàn)”和“地方特色”相統(tǒng)一為原則，突破區(qū)域歷史發(fā)展的“不平衡”難題。

一方面，提煉“普遍經(jīng)驗(yàn)”必不可少。從1999年浙江溫嶺民主懇談會(huì)開始，我國基層協(xié)商民主工作可謂進(jìn)入了一個(gè)高潮期。從理論上看，溫嶺民主懇談的形式被學(xué)者們總結(jié)為權(quán)力型協(xié)商、支配型協(xié)商、可控型協(xié)商甚至是威權(quán)型協(xié)商，并且得出的一個(gè)公認(rèn)觀點(diǎn)是，我國不能照搬西方的協(xié)商理論，需要探尋一條既帶有中國特色又能彰顯中國優(yōu)勢的協(xié)商民主形式；從實(shí)踐上看，溫嶺民主懇談取得大量的成功經(jīng)驗(yàn)后也被冠于“溫嶺模式”的稱號，被公認(rèn)為我國基層協(xié)商民主的樣板，并在隨后的實(shí)踐過程中延伸出對話型民主懇談、決策型民主懇談、黨內(nèi)民主懇談等形式。值得思考的問題是，如果說“溫嶺模式”已經(jīng)提供了一個(gè)切實(shí)可行的方案，那么當(dāng)下的基層協(xié)商民主為何又屢屢碰到各類難題？回答這個(gè)問題需要看到：一是必須要承認(rèn)現(xiàn)有的理論供給與實(shí)踐需求相比還有較大的距離，這需要從理論層面深入探索基層協(xié)商民主制度常態(tài)化、制度化的有效的機(jī)制；二是也應(yīng)當(dāng)看到，溫嶺民主懇談是一種基于地方具體實(shí)際的成功案例，其是在浙江溫嶺這片土地上創(chuàng)造的奇跡。必須承認(rèn)，現(xiàn)階段“一定程度的能夠去地方化而歸納出一些更具有廣泛適用性的基層協(xié)商民主制度與技術(shù)設(shè)計(jì)”[19]非常重要，但是溫嶺人民能夠結(jié)合自己的具體實(shí)際、勇于開拓進(jìn)取，并探索出一套符合自身發(fā)展邏輯的協(xié)商模式的精神，同樣值得各地學(xué)習(xí)。

另一方面，探索“地方特色”更不能忽視。2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，明確了在村(社區(qū))開展議事協(xié)商的具體要求；2019年，中辦、國辦在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中對“豐富村民議事協(xié)商形式”作出專門部署；2020年10月民政部辦公廳《關(guān)于開展村級議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的通知》，明確提出“分兩批指導(dǎo)1 000個(gè)左右的行政村試點(diǎn)開展村級議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”[20]。但是也應(yīng)當(dāng)看到，目前我國有50多萬個(gè)行政村，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，村民訴求也是形色各異。村級議事協(xié)商制度建設(shè)，不僅要關(guān)注其是否學(xué)習(xí)了“普遍經(jīng)驗(yàn)”，對于一些具有“地方特色”的積極探索，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予正面鼓勵(lì)，這樣才能促進(jìn)各地區(qū)在踐行中央指導(dǎo)意見和汲取村級議事協(xié)商制度建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出兼具地方特色和協(xié)商實(shí)效的議事協(xié)商模式。

四、 結(jié)語

必須承認(rèn)的是，從話語范疇、關(guān)系范疇、歷史范疇審視村級議事協(xié)商制度建設(shè)也不盡完善，還需要跟隨制度哲學(xué)理論在我國深入研究探討而逐步前進(jìn)，但是目前其也的確為了解村級議事協(xié)商制度建設(shè)的功能定位、現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)、破題思路提供了一定的參考借鑒。總體來看，當(dāng)前我國村級議事協(xié)商制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)積極擺脫工具理性視角和功利主義的態(tài)度，重新回歸制度哲學(xué)角度給予審視。伴隨著村級議事協(xié)商制度建設(shè)背后法制化程度的提高、村民民主能力的提升以及各地區(qū)基于區(qū)域特點(diǎn)的實(shí)踐探索，村級議事協(xié)商制度必然為我國鄉(xiāng)村振興偉大事業(yè)凝聚更大合力。