張振波，邢俊翼，孫 璇

(南京審計大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、 問題立論與提出

動員式環(huán)境治理，亦即上級政府部門突破常規(guī)運行的環(huán)境監(jiān)管體制和政策傳達模式，通過引導(dǎo)、規(guī)誡乃至強制手段與下級政府部門達成“認(rèn)同聚合”，從而動員地方官員自覺遵行上級環(huán)保意志和政策要求，自主集聚政治、行政與社會資源實施有效環(huán)境治理[1-2]。以自2014年施行至今的環(huán)保約談機制為例，從其發(fā)起和運行邏輯看，中央環(huán)保部門通過直接、公開約談地方黨政主責(zé)官員，以行政層級較高的“條”誡勉和警示行政層級較低的“塊”，通過訂立“軍令狀”和失責(zé)懲戒可信承諾的形式，明確和強化地方官員落實環(huán)保政策的主體責(zé)任與緊迫意識，以促使其采取有效治理措施、快速改善區(qū)域環(huán)境[3-4]。同時，作為環(huán)保管理體制改革中的一種組織調(diào)適與體制創(chuàng)新，環(huán)保約談機制愈發(fā)常態(tài)化、規(guī)范化乃至制度化[5]，成為一種常態(tài)化和制度化施行的非常規(guī)治理模式[6]?？梢姡瑒訂T式環(huán)境治理區(qū)別于傳統(tǒng)常規(guī)環(huán)境治理抑或運動型環(huán)境治理的顯著特征，就在于其高度依賴層級官僚體系中主責(zé)官員的動員響應(yīng)和縱向壓力變現(xiàn)，能夠跨越傳統(tǒng)條件權(quán)力和職責(zé)關(guān)系建立縱向行政溝通，以“借勢賦能”傳達緊迫環(huán)保政策指令。

正因為此，雖然動員式機制在很大程度上規(guī)避了環(huán)保政策在行政層級縱向傳達和職能屬性橫向擴散中的“失真”與不完全執(zhí)行問題，但其治理有效性卻高度依賴于自下而上的權(quán)威服從和動員響應(yīng)，尤其受制于地方官員(作為被動員的環(huán)境治理責(zé)任主體)自身的紛繁特征以及因此而產(chǎn)生的認(rèn)知差異和對復(fù)雜關(guān)系的不同處置方式[2，7]。亦即，地方官員在受到中央環(huán)保部門約談并施行響應(yīng)性環(huán)保措施時，可能會受到其所面臨的晉升激勵強度、政商合謀關(guān)系、行政自主裁量空間、經(jīng)濟增長及財政壓力等多重因素的交叉影響[2,7-8]。本文甄別并分析這些因素對環(huán)境實際治理成效的影響程度和作用機制，有利于更為深刻地認(rèn)識動員式環(huán)境治理體制，并切實推進環(huán)保約談機制的建設(shè)與完善。遺憾的是，現(xiàn)有研究卻鮮有關(guān)注影響環(huán)保約談有效性的不同要素及其組合作用路徑[8]，更未有探討地方官員基于不同政策情境的策略性響應(yīng)邏輯的相關(guān)研究[9]。為此，本文結(jié)合動員式治理理論框架和地方官員所面臨的制度空間與動員施行下的響應(yīng)策略，探析環(huán)保約談達成有效治理的影響要素及其多重并發(fā)下的復(fù)合作用機制。

二、 文獻述評與理論基礎(chǔ)

1. 文獻述評

現(xiàn)有相關(guān)研究普遍探討了動員式治理施行的制度與現(xiàn)實背景，如常規(guī)官僚體制失敗[1]、基礎(chǔ)制度能力闕如[10]、治理工具有限與治理資源不足[11]乃至作為行政習(xí)慣的特有政策工具[12]等；對這一模式的施行邏輯也多有探討，包括環(huán)境威權(quán)主義實踐特征[13]、壓力型縱向權(quán)力關(guān)系[14]、結(jié)構(gòu)性層級協(xié)同[15]以及“行政吸納運動”[11]等。相比較而言，對于動員式治理模式的有效性問題卻存在鮮明的研究張力：理論分析因循治理場域轉(zhuǎn)換而整體趨向“政權(quán)與官僚運作-基層公共治理”兩重維度分化延伸，其對于治理有效性認(rèn)知也分別持守“合法性建構(gòu)-實際治理績效”兩類迥異評判標(biāo)準(zhǔn)。

圍繞本文所關(guān)注的動員式治理績效評析，其鮮明的“短期高效”特征被現(xiàn)有理論演繹[1,12，16]和實證分析[3,9，17]所普遍論說與檢證。在進一步剖析其何以有效的研究中，已有案例分析通過個案深描得以厘析影響其有效性的關(guān)鍵要素(如官僚控制與制度能力[6]、注意力分配與政治激勵強化[18-19]、組織調(diào)適與權(quán)責(zé)重構(gòu)[20]、層級合作與職能協(xié)同[15]、多元參與下的政策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)等[4])，定量統(tǒng)計分析也能夠基于大樣本考察單變量的影響“凈效應(yīng)”(如官員更迭與政企關(guān)系[2,7]、權(quán)力位階與經(jīng)濟約束[21]、縱向環(huán)境規(guī)制與監(jiān)管[22]、層級要素支持[23]及公眾參與[24]等)。不同的是，王蓉娟等基于多個環(huán)保約談案例的成效差異，比較分析了政府、企業(yè)及社會三方主體影響環(huán)保約談有效性的行為邏輯及其組合路徑[8]，拓寬了動員式機制的分析視域和主體范圍，但同時也顯現(xiàn)出后續(xù)研究基于理論聚焦開展特定主體深入分析的鮮明必要性?？偟膩砜?，上述研究中，雖然個案研究常因無法融通其他案例而陷入外部效度闕如的爭議之中[25]，而定量分析又難以回答動員治理有效性作為復(fù)雜問題的因果路徑與多因素并發(fā)問題[26]，但這些研究作為基礎(chǔ)和支撐，有助于下文建構(gòu)理論框架以詮釋動員式環(huán)境治理的有效性邏輯。

2. 理論基礎(chǔ)

觀察環(huán)保約談機制的運行邏輯，可見動員式環(huán)境治理模式高度依賴于地方官員因應(yīng)復(fù)雜行政情境和多元制度環(huán)境所做出的動員響應(yīng)行為策略。具體而言，在中央環(huán)保部門實施約談動員后，3個方面的因素直接或間接決定了地方主責(zé)官員的響應(yīng)成效：一是層級政治權(quán)威和監(jiān)管部門的干預(yù)，其通過更迭下級官員而震斷行政常規(guī)或強化常規(guī)監(jiān)管而增加環(huán)保壓力[2]，從而提升動員敏感性和響應(yīng)一致性；二是社會公眾的響應(yīng)與參與，其形成了來自官僚體制之外的監(jiān)督與輿論壓力，彌補了“體制內(nèi)動員”信息不對稱、壓力不統(tǒng)一以致響應(yīng)儀式化的不足[1]；三是地方官員所面臨的決策與治理情境，其決定了官員個體在增長與生態(tài)之兩相權(quán)衡中的環(huán)保偏好以及在環(huán)保成本與績效產(chǎn)出之雙重考量中的行動選擇，從而間接影響了地方官員響應(yīng)中央環(huán)保約談的完整性與持續(xù)性。本文據(jù)此提出動員式治理有效性分析的理論框架(見圖1)。

主責(zé)官員更迭。在干部管理體制中，任期制與異地交流制度是強化縱向官僚控制、提升國家治理有效性的關(guān)鍵技術(shù)手段[27]。官員更迭能夠克服地方主義、重塑政企合謀關(guān)系、型構(gòu)環(huán)保政策偏好(1)特別是對于具有鮮明環(huán)保取向的主責(zé)官員而言尤為如此。例如，若前任官員因污受責(zé)，則后任官員將更為關(guān)注環(huán)境問題；更何況近年來越來越多環(huán)保系統(tǒng)官員開始主政地方(如兩任環(huán)保部長陳吉寧和李干杰分別于2017和2020年就任北京市市長和山東省省長)，無疑更能增強地方政府的環(huán)保政策偏好。，從而強化縱向政治權(quán)威、實現(xiàn)中央環(huán)保意志的有效傳達和落實[13,28]，表現(xiàn)出對中央環(huán)保約談的更高的動員響應(yīng)度和治理敏感性。

社會輿論壓力。不同于傳統(tǒng)運動型治理模式的環(huán)境威權(quán)主義特征，中央環(huán)保約談除了呈現(xiàn)鮮明的官僚動員性和非常規(guī)性特征之外，還力圖構(gòu)建一種基于社會公開的政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行模式，通過達成社會共識、形塑整體性壓力體系以強化內(nèi)部動員的外部效應(yīng)[4-5]。而環(huán)保約談的這一公開性特征，也被認(rèn)為是其能夠取得顯性治理成效的關(guān)鍵所在[8,23]。

層級監(jiān)管壓力。學(xué)界普遍注意到，近年在環(huán)保領(lǐng)域所施行的動員式治理，其顯著變化就是更加依賴抑或愈發(fā)融合于不斷自我強化和高度縱向響應(yīng)的官僚體系[6,23]。地方政府會主動加強對下級政府的環(huán)保監(jiān)管乃至發(fā)起地方性環(huán)境整治運動，以完成中央污染減排環(huán)保責(zé)任指標(biāo)，鞏固中央動員式環(huán)境治理的長期成果[14]。尤其應(yīng)注意到，根據(jù)環(huán)保約談一般程序，約談后約20天內(nèi)被約談城市需向中央環(huán)保部門報送整改報告并抄送省級政府，中央環(huán)保部門在完成跨省級施壓后便回歸傳統(tǒng)科層官僚系統(tǒng)，此時省級政府承接了中央所發(fā)起的運動式治理的影響力，并通過環(huán)?？冃Э己撕蜕鷳B(tài)破壞問責(zé)等制度化形式繼續(xù)向下級政府施加環(huán)境治理的政治壓力。

經(jīng)濟增長約束。長期施行的財政分權(quán)與行政發(fā)包央地關(guān)系體制和增長導(dǎo)向的晉升錦標(biāo)賽激勵模式，催生出地方“發(fā)展性政府”行動邏輯，即以推動經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)、以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源[29]；再加之生態(tài)環(huán)境治理的長期投入需求及其對工業(yè)企業(yè)的擠出效應(yīng)，都使得中央環(huán)保政策在過去一段時間內(nèi)被扭曲或不完全執(zhí)行[30]。在長效環(huán)境治理與高速經(jīng)濟增長的兩相權(quán)衡中，高增長區(qū)域?qū)嵤└邚姸拳h(huán)境規(guī)制所承受的經(jīng)濟成本更高[31]，進而影響環(huán)保約談治理機制的動員成效。當(dāng)然，這一關(guān)系路徑會因支撐經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異而有所不同。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束。環(huán)境規(guī)制與環(huán)保政策的實施成效，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度敏感性[32]。以制造業(yè)和建筑業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是大氣環(huán)境污染的主要來源[13,33]。動員式環(huán)境治理實際成效的產(chǎn)業(yè)約束效應(yīng)，體現(xiàn)在相互對立的兩個方面：一方面，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越集中于制造業(yè)和建筑業(yè)，則地方政府受到環(huán)保約談?wù)邲_擊時，越能通過短期內(nèi)停工停產(chǎn)等形式快速實現(xiàn)改善環(huán)境；另一方面，第二產(chǎn)業(yè)占比越高，則地方政府越難以承受嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制所帶來的短期經(jīng)濟成本，長期而言其環(huán)境治理難度更大，動員式環(huán)境治理模式的實際成效也越難以持續(xù)。

圖1 動員式環(huán)境治理模式之有效性闡釋的理論構(gòu)型

三、 研究設(shè)計

本研究以中央環(huán)保約談為案例，采用模糊集定性比較分析(fsQCA)方法對有效動員式環(huán)境治理的前因條件進行分析，該研究方法綜合了定性研究方法基于案例研究的典型性、深入性和切題性以及定量研究方法基于大樣本群體的統(tǒng)計顯著性和普遍解釋力，其以案例研究為導(dǎo)向、以集合論思想為核心邏輯，通過實證資料與相關(guān)理論的不斷對話、從小樣本數(shù)據(jù)中建構(gòu)出研究議題的因果性關(guān)系[25,34]?？紤]到動員式環(huán)境治理成效之前因條件的“多重并發(fā)因果”特征，fsQCA是更為適用的分析方法[26]。

根據(jù)定性比較分析方法的一般流程，本研究首先運用學(xué)界廣泛采用的雙重差分(difference-in-difference,DID)方法檢驗和判別環(huán)保約談有效城市[2-4,13]，以選取典型案例樣本；其次結(jié)合前文理論模型，設(shè)定影響動員式治理有效性的關(guān)鍵前因條件變量；再次以個案為單位對數(shù)據(jù)進行匯總得到前因變量與結(jié)果變量的所有組合，即呈現(xiàn)為真值表；最后根據(jù)布爾代數(shù)對真值表進行簡化以得出導(dǎo)致有效和無效環(huán)保約談的前因條件組合，并結(jié)合具體案例進行深入結(jié)果分析。

1. 案例樣本選取

本文以環(huán)保約談?wù)邔嵤┨卣鳛镈ID檢驗構(gòu)建了完備的實驗場景。以2014—2019年間38個因大氣污染問題而被中央環(huán)保部門約談的地級市為樣本，統(tǒng)計分析了約談前后1年內(nèi)的日均AQI變動趨勢(2)AQI(Air Quality Index)即空氣質(zhì)量指數(shù)，是2012年3月國家發(fā)布的新空氣質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，是描述城市空氣質(zhì)量綜合狀況的無量綱指標(biāo)，綜合衡量了包括PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3 6種污染物在內(nèi)的大氣污染水平。。在對照組建構(gòu)中，分別為每1個約談城市匹配同省內(nèi)其他地理鄰接、經(jīng)濟水平相近和污染程度相似的2個城市，以控制其他城市因污染擴散、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)與同儕模仿所造成的擾動效應(yīng)[3,13,33]。每1個城市環(huán)保約談治理效應(yīng)的檢驗?zāi)Ｐ徒?gòu)為式(1)。

AQI=π(treat × talk) +δX+μ+υ+ε

(1)

式中：treat為觀察城市虛擬變量，38個約談城市賦值為1，對照組城市則為0；talk為時間虛擬變量，約談當(dāng)日及之后賦值為1，約談前則為0。為控制其他社會經(jīng)濟或自然氣候因素對空氣質(zhì)量的影響，參照相關(guān)研究[3-4,35]，設(shè)置虛擬變量群組X，包括約談前一年度的城市人均GDP、工業(yè)增加值占比、人口密度以及每日平均氣溫、是否降雨(雪)和平均風(fēng)速。μ和υ分別為時間和個體固定效應(yīng)，ε為誤差項。

基于每一個環(huán)保約談城市及其對照城市的DID模型檢驗，將分別得到雙重差分系數(shù)π，其變量符號與顯著性水平共同體現(xiàn)了環(huán)保約談的實際治理成效。為了對有效環(huán)保約談城市的前因條件進行定性比較分析，本文將DID項系數(shù)π顯著為負(fù)(p< 0.1，即被約談后其AQI在99%統(tǒng)計水平上顯著降低)的城市判定為環(huán)保約談有效城市，顯著為正(p< 0.1，即被約談后其AQI在99%統(tǒng)計水平上顯著上升)的城市判定為環(huán)保約談無效城市。最終得到環(huán)保約談有效城市12個(沈陽市、呂梁市、鄭州市、長治市、安慶市、濟寧市、商丘市、陽泉市、臨汾市、衡水市、晉城市、保定市)，環(huán)保約談無效城市7個(哈爾濱市、咸陽市、渭南市、淄博市、邯鄲市、濮陽市、晉中市)。其他城市因為其環(huán)保約談有效性無法進行統(tǒng)計意義上的可靠判斷(p> 0.1)，因此不納入本研究案例樣本。

2. 變量設(shè)計及賦值說明

基于前文理論模型，設(shè)定結(jié)果變量和5個條件變量，其描述性統(tǒng)計、賦值及校準(zhǔn)依據(jù)見表1。

結(jié)果變量：有效環(huán)保約談。根據(jù)環(huán)保約談所產(chǎn)生的實際大氣環(huán)境治理效應(yīng)，本文將案例樣本劃分為有效約談城市和無效約談城市。如果某一城市在受到中央環(huán)保部門約談后，其1年內(nèi)空氣質(zhì)量相較省內(nèi)其他未約談城市而言呈現(xiàn)顯著改善趨勢，則判定為約談有效城市，否則為無效城市。另外，諸多研究認(rèn)為動員式治理模式及其實際成效具有典型階段性特征[2-3,17]，因此研究中還以半年為統(tǒng)計期基于DID檢驗?zāi)Ｐ椭匦洛噙x案例樣本進行分析，以探索環(huán)保約談在不同時期的治理成效及其前因條件組態(tài)的差異性。

條件變量之一：主責(zé)官員更迭。如果某一城市被中央環(huán)保部門約談前后半年內(nèi)發(fā)生官員更迭則賦值為1，否則為0。雖然環(huán)保約談秉持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”原則，強調(diào)黨委和行政部門在履行環(huán)保責(zé)任中的同等關(guān)鍵性和必要性，但由于本研究19個案例樣本中約談對象均為政府負(fù)責(zé)人(即市長)，因此僅統(tǒng)計市長更迭情況。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計期內(nèi)共有10個城市的市長出現(xiàn)更迭(3)其中，淄博市、邯鄲市和晉中市3個城市市長為約談前更迭，其他7個城市皆為約談后更迭。，占樣本總數(shù)的52.6%。

條件變量之二：社會輿論壓力。通過整理案例背景資料發(fā)現(xiàn)，大多受約談官員選擇向社會公開約談內(nèi)容及其整改措施，以傳達政策意志、建構(gòu)環(huán)保共識從而快速有效控污，但也可能采取消極公開策略，以維護政府“良好執(zhí)政形象”“降低公眾污染恐慌情緒”。另外，網(wǎng)絡(luò)媒體廣泛傳播所造成的輿論擴散也會倒逼地方政府提升治理回應(yīng)性、強化環(huán)保約談治理成效[36]。本文運用網(wǎng)絡(luò)爬蟲工具，限定關(guān)鍵詞“環(huán)保部”“約談”及“城市”，限定報道時間為環(huán)保約談后1年之內(nèi)，抓取百度新聞中的相關(guān)報道。在變量賦值中，綜合相關(guān)研究做法[8,23]，如果某一城市約談后在官方網(wǎng)站披露(gov.cn域名)或者市長接受媒體采訪專門做出回應(yīng)，或者新聞報道數(shù)量在平均值以上(32.316次)，則賦值為1，否則為0。

條件變量之三：層級監(jiān)管壓力。通過治污減排績效排名對下級政府官員進行監(jiān)管和問責(zé)，被視為提升政府響應(yīng)力的關(guān)鍵手段之一[22]，同省內(nèi)環(huán)保排名處于末位的城市將受到更強的、持續(xù)時間更長的縱向監(jiān)管、考核與問責(zé)壓力[23]，另有研究則發(fā)現(xiàn)環(huán)?？冃琶淖儎于厔菀矌憝h(huán)保壓力的增減變化[37-38]。因此，本文綜合環(huán)保績效絕對排名及其相對變化進行變量賦值：當(dāng)某一城市約談前1年的污染天數(shù)省內(nèi)降序排名前2名，或者排名有所上升并升至省內(nèi)前5名，則該城市賦值為1，否則為0。

條件變量之四：經(jīng)濟增長約束。參考現(xiàn)有研究普遍做法[31,38]，以前一年度GDP增速表征城市經(jīng)濟約束。采取直接校準(zhǔn)法，排序后分別在5%(-3.9)、50%(7.4)和95%(9.9)處取值作為錨點進行校準(zhǔn)。

條件變量之五：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束。以第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重作為產(chǎn)業(yè)約束的測度指標(biāo)[31]，采取直接校準(zhǔn)法，排序后分別在5%(0.335)、50%(0.48)和95%(0.578)處取值作為錨點進行校準(zhǔn)。

表1 變量描述性統(tǒng)計及其校準(zhǔn)

四、 結(jié)果分析

1. 單個條件的必要性分析

本文首先進行單一條件必要性分析，即檢驗結(jié)果集合(有效環(huán)保約談)是否為某一前因條件集合的子集。一致性(Consistency)是判定必要條件的重要標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一致性水平大于或等于0.9時，可判定該條件變量是結(jié)果達成的必要條件[39]。覆蓋率(Coverage)則指對應(yīng)條件變量能夠解釋結(jié)果變量的案例比例，即經(jīng)驗上的解釋力度。由必要條件檢驗結(jié)果(見表2)可知，動員式環(huán)境治理所有前因條件及其非集的一致性及覆蓋率均低于0.9，表明有效環(huán)保約談并非某前因條件所能單獨實現(xiàn)，其達成與否存在“多重并發(fā)因果”，需要進一步分析條件變量的不同組合對環(huán)保約談實際成效的影響。

2. 條件組態(tài)的充分性分析

當(dāng)判定前因條件無法單獨達致結(jié)果存在，就需要進行組態(tài)分析以揭示不同條件組態(tài)所致結(jié)果達成的充分性，即探索5個前因條件構(gòu)成的組態(tài)所代表的集合是否為結(jié)果集合(有效環(huán)保約談)的子集。雖然定性比較分析(QCA)方法專家提出的可接受最低一致性閾值不盡相同(如0.75和0.8)，但普遍認(rèn)為對于小樣本研究應(yīng)適當(dāng)提高一致性閾值[40-41]。為此,本文將原始一致性閾值設(shè)定為0.8，并在穩(wěn)健性檢驗中設(shè)定為0.85重新進行檢驗。此外，將本文PRI(Proportional Reduction in Inconsistency)一致性閾值設(shè)置為0.75，以降低潛在的矛盾組態(tài)，并根據(jù)樣本規(guī)模特征將案例頻數(shù)閾值設(shè)定為1[40]。

表2 單個條件變量的必要性分析

fsQCA3.0會輸出復(fù)雜程度不同的3種解，即復(fù)雜解、簡約解和中間解，其中合理有據(jù)、復(fù)雜度適中、同時又不允許消除必要條件的中間解被認(rèn)為是QCA研究中結(jié)果匯報和詮釋的首選[40]。為此，同現(xiàn)有文獻普遍做法相一致，本文匯報中間解，并輔以簡約解。通過中間解與簡約解的嵌套關(guān)系對比，識別每個解的核心條件：既在中間解也在簡約解中出現(xiàn)的條件為該解的核心條件，只在中間解中出現(xiàn)的條件為邊緣條件[42]。基于標(biāo)準(zhǔn)分析得到有效環(huán)保約談的不同條件組態(tài)(見表3)。從模型判別標(biāo)準(zhǔn)來看，無論是單個解(組態(tài))還是總體解的一致性水平均大于經(jīng)驗臨界值0.85[39]，總體解覆蓋度為0.51，表明分析模型所產(chǎn)生組態(tài)具有較高的經(jīng)驗切題性或重要性。達成有效環(huán)保約談的組態(tài)有4個(E1a、E1b、E1c和E2)，其中前3個組態(tài)實質(zhì)為二階等價組態(tài)，即它們的核心條件一樣[42]。因此，將有效環(huán)保約談的條件組合按以下兩種模式進行分析。

(1)新任官員的壓力回應(yīng)型治理

主責(zé)官員更迭與層級監(jiān)管壓力是所有組合中覆蓋面最大的一種條件組合方式(統(tǒng)合覆蓋度為0.7549)，說明這一條件組合是有效環(huán)保約談的一種關(guān)鍵組合方式；而從單條件變量與結(jié)果變量的關(guān)系來看，約談有效城市案例中官員更迭均出現(xiàn)在約談后半年內(nèi)。這表明對于日常監(jiān)管中環(huán)?？冃л^差的區(qū)域，省級政府通過快速更替地方主責(zé)官員，以圖有效提升這些區(qū)域?qū)χ醒氕h(huán)保約談的動員響應(yīng)度和治理敏感性。同時，組態(tài)E1a指出核心條件互補社會輿論壓力能夠達成有效環(huán)保約談，表明社會公開與輿論壓力對于促成高效動員響應(yīng)、有效環(huán)境改善具有輔助作用。組態(tài)E1b和E1c則指出核心條件互補經(jīng)濟增長約束或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束兩者之一可達成有效環(huán)保約談，經(jīng)濟高速增長與第二產(chǎn)業(yè)占比對于動員式環(huán)境治理成效之貢獻呈現(xiàn)相互替代性。這可能是因為，如果第二產(chǎn)業(yè)占比較低，則施行嚴(yán)格工業(yè)產(chǎn)業(yè)環(huán)境規(guī)制時，對整體經(jīng)濟增長影響相對較?。欢诙a(chǎn)業(yè)占比更高區(qū)域雖然經(jīng)濟影響更大，但由于前一年經(jīng)濟增速較低，則新任官員施行嚴(yán)格環(huán)保措施時所受經(jīng)濟增長壓力更小，被約談后更能夠有效改善環(huán)境。以長治市為例，在2016年4月被約談前其持續(xù)惡化的空氣質(zhì)量(4)根據(jù)長治生態(tài)環(huán)境局公布數(shù)據(jù)，長治市空氣質(zhì)量由5年前的全省最優(yōu)下降至2015年全省倒數(shù)第2，至2016年4月被環(huán)保約談前夕，綜合質(zhì)量指數(shù)更是同比上升32.4%，這一惡化趨勢被山西省和中央環(huán)保部門所關(guān)注，參見：https:∥hbdc.mee.gov.cn/hbdt/sxdt/201612/t20161219_371415.shtml.就已引發(fā)上級監(jiān)管部門關(guān)注，在此壓力下，次月就任的代市長盧建明在蒞任當(dāng)月就主持召開市政府常務(wù)會議專題研究大氣環(huán)境綜合整治工作，并火速通過《長治市大氣污染防治專項行動方案》，以鐵腕手段開展治污攻堅。雖然長治經(jīng)濟高度依賴第二產(chǎn)業(yè)(2015年占GDP比重為51.1%)，對制造業(yè)和建筑業(yè)施行的嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制無疑會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生一定沖擊，但該市同年度GDP增長率僅為-2.9%，意味著新任市長全面治污的經(jīng)濟增長壓力更小。

(2)多重監(jiān)管壓力下的全方位控污

組態(tài)E2指出社會輿論壓力、層級監(jiān)管壓力和低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束為核心條件，互補低經(jīng)濟增長約束可以實現(xiàn)有效環(huán)保約談，這一路徑并不包含官員更迭條件變量。這表明，在未有市長更替的前提條件下，通過強化縱向的常規(guī)環(huán)保監(jiān)管，并推動輿論公開和廣泛社會參與形成治理與監(jiān)督合力，依然可以實現(xiàn)有效的官僚和社會動員，取得有效環(huán)保約談治理成效，但需以較低第二產(chǎn)業(yè)占比與經(jīng)濟增長成本作為共生條件。例如，保定市在2019年6月被約談前也面臨嚴(yán)重秋冬季大氣污染問題，生態(tài)環(huán)境部指出其原因主要在于散煤改造和清潔取暖中的督導(dǎo)監(jiān)管不嚴(yán)等履職不力問題(5)生態(tài)環(huán)境部2019年初抽查發(fā)現(xiàn)，保定市2018年潔凈煤推廣任務(wù)僅完成29.1%，已完成清潔化替代的村莊散煤復(fù)燃比例高達36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外，體現(xiàn)出“保定市對大氣污染綜合治理研判調(diào)度不足，督導(dǎo)考核不嚴(yán)，推進力度減弱，重點任務(wù)推進不力，污染管控不到位”,參見:https:∥www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201906/t20190613_706434.html.。為此，河北省大氣辦強化監(jiān)管責(zé)任，制定印發(fā)監(jiān)管方案，加大對農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)防散煤復(fù)燃的監(jiān)督檢查力度(6)2019年秋冬季，按照河北省委、省政府部署，河北省將農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)防散煤復(fù)燃定為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查的重點工作,參見:http:∥www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/hebei/document/1668607/1668607.htm.；相應(yīng)地，保定市在2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動部署中，首要措施就是加強“推進清潔取暖，治理散煤污染”工作，為散煤管控建設(shè)網(wǎng)格化管理機制、開設(shè)宣傳引導(dǎo)和投訴舉報渠道，多舉并進基本實現(xiàn)全市域平原村無煤化取暖；另外，保定市還采取了調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、治理揚塵污染、實施建筑節(jié)能、完善監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等多項治污舉措。得益于此，在環(huán)保約談后保定市空氣質(zhì)量改善幅度全省第一，并脫離了全國重點城市空氣質(zhì)量綜合指數(shù)倒數(shù)十名排位區(qū)。值得指出的是，衡水市雖可依循路徑E1a實現(xiàn)約談有效，但其第二產(chǎn)業(yè)占比46.2%，遠低于該路徑其他覆蓋城市，因此又以低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束為核心條件，這表明無論是否進行主責(zé)官員更迭，低經(jīng)濟成本和增長壓力都是實施嚴(yán)格控污措施的必要前提。

無效約談案例分析產(chǎn)生3個條件組態(tài)。①組態(tài)～E1的核心條件為未有官員更迭和低社會輿論壓力，即便其面臨更強的縱向環(huán)保監(jiān)管壓力或者更低的產(chǎn)業(yè)約束，該路徑依然指向無效環(huán)保約談，其覆蓋案例為哈爾濱市和渭南市，這表明如果動員式環(huán)境治理僅依賴于傳統(tǒng)的、官僚系統(tǒng)內(nèi)部的科層運作體制，則可能因為地方官僚的縱向政治動力不足和外部監(jiān)督壓力較低而呈現(xiàn)更低的動員響應(yīng)度。例如，渭南市在受到環(huán)保約談后，各部門一段時間內(nèi)仍然“未形成主體責(zé)任意識”“態(tài)度消極，互相推諉，相互埋怨”；渭南市委在得到省委授意后，不得已采取了“先處理人，再處理污染”的政治決斷(7)2016年11月3日渭南市市長被環(huán)保部約談后，面對各級官員主體責(zé)任淡薄、突擊整治成效不彰的問題，市委書記陸治原在25日召開全市環(huán)保大會，市紀(jì)委書記出席會議，并當(dāng)場宣布對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的12名市管處級干部進行追責(zé),參見:http:∥news.sohu.com/20161212/n475601034.shtml.，才得以將各級官員動員起來。②組態(tài)～E2的核心條件為低層級監(jiān)管壓力、高經(jīng)濟約束和高產(chǎn)業(yè)約束，即便發(fā)生官員更迭且社會輿論壓力較高，該路徑依然導(dǎo)致無效環(huán)保約談，其覆蓋案例為淄博市和邯鄲市，表明在縱向環(huán)保監(jiān)管壓力較低的情況下，地方政府可能會為了保持經(jīng)濟高速增長而消極地、權(quán)宜性地執(zhí)行動員式環(huán)境政策，且如果第二產(chǎn)業(yè)占比更高則其動員響應(yīng)更低。③組態(tài)～E3的核心條件為發(fā)生官員更迭、低層級監(jiān)管壓力和低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束，互補社會輿論壓力和低經(jīng)濟增長壓力，該路徑導(dǎo)致無效環(huán)保約談，其覆蓋路徑為晉中市，表明即便進行官員輪替以打破地方主義，消除潛在政企合謀關(guān)系，但是當(dāng)發(fā)起動員治理的中央環(huán)保部門回歸官僚傳統(tǒng)、而省級環(huán)保監(jiān)管未能持續(xù)高壓的條件下，地方政府可能會將更多的注意力集中于推動經(jīng)濟增長而非環(huán)保工作，動員式環(huán)境治理也將難以獲得實效。

表3 有效與無效環(huán)保約談的條件組態(tài)

此外，為了探索環(huán)保約談在不同時期的治理成效及其前因條件組態(tài)的差異性，研究還以半年為統(tǒng)計期間，重新篩選案例樣本并進行定性比較分析，結(jié)果如表4所示。一方面，相較于一年統(tǒng)計期的分析結(jié)果，主責(zé)官員更迭與層級監(jiān)管壓力條件組合的覆蓋度顯著降低(0.279)，僅為組態(tài)SE1的核心條件，且需互補高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束，這表明，在動員式環(huán)境治理施行初期，新蒞任的地方政府負(fù)責(zé)人尚需一定時間來熟悉區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展條件和行政情境并進而將縱向傳達的環(huán)保意志和政策轉(zhuǎn)化為切實環(huán)境治理成效，而省級環(huán)保監(jiān)管成效更多則呈現(xiàn)在中央環(huán)保部門回歸后的動員過程的中后期階段。另一方面，綜合有效和無效環(huán)保約談的條件組態(tài)可以看出，社會輿論壓力與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束構(gòu)成短期有效環(huán)保約談的主要條件(原始覆蓋度為0.543)，這表明，通過社會公開、構(gòu)建多方參與的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，能夠有效形成多主體力量全方位監(jiān)督與管理的壓力體系，提升體制內(nèi)動員的外部有效參與，從而督促地方政府采取快速有效的減排控污政策規(guī)制。對工業(yè)產(chǎn)業(yè)占比較高的城市而言，在面對動員式治理的高壓環(huán)保政策時，往往會采取限工限產(chǎn)或其他極端“休克式”(8)以臨沂市為例，其市長在被環(huán)保部約談5天后，突擊對全市57家污染大戶緊急停產(chǎn)整頓，對412家企業(yè)限產(chǎn)，造成全市6萬多人直接失業(yè)，臨沂市的約談應(yīng)對措施被《南方周末》等媒體稱為“休克式”治霾，參見：http:∥www.infzm.com/content/110350.對策，以圖通過降低工業(yè)排放來快速改善空氣質(zhì)量，然而這些對策措施并未從根本上改變低效率高排放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)類型，而僅僅以沉重的短期投入和巨大的經(jīng)濟成本來臨時改善環(huán)境，因此往往難以為繼，其治理成效也僅能在短期內(nèi)顯著[30]。

表4 以半年為統(tǒng)計期間的環(huán)保約談條件組態(tài)

3. 穩(wěn)健性檢驗

本文對有效環(huán)保約談的前因組態(tài)進行了穩(wěn)健性檢驗[39-40]。首先，將原始一致性閾值由0.80提高到0.85，產(chǎn)生組態(tài)一致；其次，改變測量方法，將經(jīng)濟增長約束和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束兩個變量完全不隸屬和完全隸屬校準(zhǔn)錨點由5%和95%調(diào)整為10%和90%，產(chǎn)生組態(tài)一致；最后，為了排除二次約談所產(chǎn)生的干擾效應(yīng)，從樣本案例中剔除2018年8月被約談的山西晉城市，重新進行分析后產(chǎn)生組態(tài)一致，總體解覆蓋率上升到0.540 9?？偟膩砜?，前述研究結(jié)果具有較高穩(wěn)健性。

五、 結(jié)論與討論

為了探索和檢驗動員式環(huán)境治理之有效性的影響因素及其多重交叉作用機制，本文結(jié)合動員式治理理論和地方官員所面臨的制度空間及動員響應(yīng)策略，以中央環(huán)保約談為案例進行了模糊集定性比較分析，得到如下主要結(jié)論及政策啟示。

第一，主責(zé)官員更迭是動員式環(huán)境治理有效的關(guān)鍵要素。長治市、安慶市、商丘市、沈陽市等城市受到環(huán)保部門約談后，通過快速更替市長這一非常規(guī)性措施進而實現(xiàn)環(huán)境顯著改善。官員更迭能夠震斷政企合謀聯(lián)結(jié)，打破裙帶共謀關(guān)系，有利于地方政府積極響應(yīng)動員、實行嚴(yán)格有效的環(huán)境治理措施。當(dāng)然，基于不同觀察期間的比較分析結(jié)果表明，實踐中需要注意官員更迭影響動員成效的時效性特征，亦即：一方面，新任官員需經(jīng)歷必要的環(huán)境熟悉過程和決策制定流程才能將上級環(huán)保意志和政策轉(zhuǎn)化為切實成效，過于頻繁的官員更迭也可能會破壞地方政策的連續(xù)性和多元共治的伙伴關(guān)系[13]，因此應(yīng)進行進一步分析檢驗，以衡定環(huán)境有效治理的合理任期；另一方面，新任官員所便宜采取的行業(yè)關(guān)停、道路封禁及其他“一刀切”環(huán)保措施僅能在短期有效，僅僅依靠縱向官僚控制可能只能取得階段性治理成效而無法形成環(huán)保長效機制，因此動員式環(huán)境治理的施行不能脫離常規(guī)性環(huán)保監(jiān)管機制建設(shè)過程。

第二，常規(guī)性環(huán)保監(jiān)管機制是動員式環(huán)境治理有效實施的基礎(chǔ)和保障。根據(jù)我國地方政府普遍施行的環(huán)?？冃琶┪粏栘?zé)機制，衡水市、沈陽市、保定市等城市因省內(nèi)污染排名突前而受到省級政府常規(guī)性環(huán)保監(jiān)管的壓力更大[22]，因此，即便在中央環(huán)保部門完成跨省級施壓后依然呈現(xiàn)明顯的環(huán)境改善。這表明動員式環(huán)境治理結(jié)合常規(guī)環(huán)境治理機制能夠取得更為顯著的、持續(xù)性的治理成效：一方面，常規(guī)性環(huán)保監(jiān)管機制能夠承接起中央動員力量退場后的施壓主體角色，并通過進一步的政策轉(zhuǎn)換和次級官員動員持續(xù)推動壓力變現(xiàn)；另一方面，省級環(huán)保監(jiān)管部門也得以搭乘動員式環(huán)境治理的“便車”從而助推常規(guī)環(huán)保整治任務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)[43]。因此，推動環(huán)境治理體系現(xiàn)代化、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良序善治，既要在法治制度體系、縱向權(quán)責(zé)配置、官僚激勵機制等方面完善常規(guī)環(huán)境治理體制，也要探索和完善環(huán)保約談、督察與專項整治運動等非常規(guī)環(huán)境治理模式，實現(xiàn)科層治理的制度化、規(guī)范化與動員治理有效性、靈活性之間的平衡與嵌構(gòu)。

第三，多元參與下的協(xié)同共治是動員式機制實現(xiàn)有效治理的重要條件。無論是從環(huán)保約談初期效果還是從年度整體成效來看，半數(shù)以上約談有效城市都面臨著顯著更高的社會輿論壓力，諸如邯鄲市、保定市等城市更是通過公開問責(zé)、社會宣傳與輿論監(jiān)督等措施建構(gòu)起了多元協(xié)同共治的“大環(huán)?！备窬?，在環(huán)保約談后實現(xiàn)了有效環(huán)境改善。因此，動員式環(huán)境治理要以輿論壓力和社會參與為保障條件，一方面要強化信息公開和社會關(guān)注，保障公眾和媒體的全過程知情與輿論參與，圍繞動員對象形成體制內(nèi)外的全方位輿論高壓；另一方面則應(yīng)完善公眾意見表達與對話溝通的渠道與平臺，增強動員式環(huán)境治理的社會響應(yīng)與支持，避免基層官僚在環(huán)保意志變現(xiàn)與環(huán)境政策落實中的虛假執(zhí)行與信息遮蔽問題。

總的來看，本研究表明在環(huán)保約談實施中，主責(zé)官員更迭、常規(guī)監(jiān)管機制和多元協(xié)同參與等多重因素并發(fā)組合，能夠有效提升地方官員的動員響應(yīng)成效、切實實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。這一結(jié)果深化了對動員式環(huán)境治理體制的理論認(rèn)知與實踐探索。然而，本文存在兩方面研究局限有待進一步厘析：一方面，變量框架并不能全然涵蓋動員式環(huán)境治理的諸種影響因素，后續(xù)研究仍需深化探索諸如中央動員能力與問責(zé)強度、環(huán)保運動中的職能間協(xié)同等其他影響因素的具體作用機制；另一方面，本文僅能呈現(xiàn)過去階段因大氣污染而施行的環(huán)保約談的有效路徑，后續(xù)研究應(yīng)持續(xù)觀察多個領(lǐng)域開展的動員式治理實踐，以厘析和展現(xiàn)其持續(xù)變化的效應(yīng)條件。