劉彥林,郭建如

(1.中國社會科學(xué)院 中國社會科學(xué)評價研究院,北京 100732；2.北京大學(xué) 教育經(jīng)濟研究所,北京 100871)

引言

教育扶貧是我國近年來實施的重要工程，對于阻斷貧困代際傳遞具有重要意義。我國教育扶貧政策先后經(jīng)歷了醞釀、嵌入國家頂層設(shè)計、體系化和規(guī)?；l(fā)展、內(nèi)涵提升與行動啟動階段，形成了全面覆蓋貧困地區(qū)義務(wù)教育普及、薄弱學(xué)校改進、學(xué)生資助、教師隊伍建設(shè)、民族地區(qū)教育發(fā)展、職業(yè)教育提升等一系列基本實現(xiàn)幫扶貧困人口個體發(fā)展全過程的政策閉環(huán)[1]。其中，省級教育扶貧政策貫徹落實國家方針政策，為市縣兩級政府細化執(zhí)行提供了重要依據(jù)，是分析教育扶貧政策落實的重要參考。2021年5月，教育部等4部門發(fā)布《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，從鞏固拓展義務(wù)教育保障長效機制、建立健全農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生教育幫扶機制等方面提出鞏固拓展教育脫貧攻堅成果、繼續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的重要任務(wù)。在鞏固拓展教育脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之際，開展省級教育扶貧政策設(shè)計與實施效果分析，對于提高教育政策設(shè)計與執(zhí)行的科學(xué)性，實現(xiàn)教育扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有重要意義。各省份如何貫徹落實國家教育扶貧政策？政策設(shè)計在教育扶貧和鄉(xiāng)村振興成效上是否有所體現(xiàn)？本研究將從政策工具使用、政策執(zhí)行保障兩個方面分析省級教育扶貧政策的政策設(shè)計，并結(jié)合數(shù)據(jù)分析政策設(shè)計在教育扶貧與鄉(xiāng)村振興成效上的體現(xiàn)。

一、 文獻綜述

本研究以省級教育扶貧政策為例，從政策工具、執(zhí)行保障分析政策設(shè)計，并探索政策設(shè)計在教育扶貧和鄉(xiāng)村振興成效上的體現(xiàn)，因此將從政策工具的分類、教育扶貧政策的政策工具分析、教育扶貧政策執(zhí)行偏差及影響因素、教育扶貧政策推動教育扶貧及鄉(xiāng)村振興成效等方面開展文獻梳理。

政策工具的分類方法。政策工具是實現(xiàn)政策目標的途徑、手段與方法，具有強制性、有效性、公平性、適應(yīng)性、可操作性等屬性[2]。政策工具有多種分類方法，有學(xué)者將政策工具分為供給型、需求型、環(huán)境型3類[3]，或強制性、混合型、自愿性3類[4]。英格拉姆等基于政府引導(dǎo)方式將政策工具分為權(quán)威、激勵、能力建設(shè)、象征和勸誡、學(xué)習(xí)5類[5]。麥克唐奈爾等基于政府權(quán)力資源性質(zhì)將政策工具分為命令、激勵、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革和勸告5類[6]。政策工具的3類分類法只能體現(xiàn)強制程度或政策內(nèi)容，5類分類法則既能在命令/權(quán)威與勸告/勸誡工具中體現(xiàn)政策調(diào)整方式，又能從能力建設(shè)、系統(tǒng)變革、學(xué)習(xí)等工具體現(xiàn)政策干預(yù)的具體途徑與內(nèi)容，而且與教育政策提高人力資本、促進個體能力提升的內(nèi)涵契合，因此教育政策研究中多采用政策工具5類分類方法，如對學(xué)前教育政策、教師政策等的分析均采用了5類政策工具分類方法?？紤]到英格拉姆等的政策工具分類中能力建設(shè)和學(xué)習(xí)等工具在實踐中難以嚴格區(qū)分，本研究采用麥克唐奈爾等的政策工具5類分類法開展分析。

學(xué)者們基于政策工具視角對國家和省級教育扶貧政策開展了一些分析。馬立超認為全國教育精準扶貧政策的政策工具配置存在契合度低、協(xié)同乏力、銜接斷裂等不足，扶貧手段的配置結(jié)構(gòu)也不盡合理[7]。姚松等認為全國教育精準扶貧政策各領(lǐng)域政策工具組合多樣化，但存在偏移現(xiàn)象，系統(tǒng)化程度不高，政策工具使用重心轉(zhuǎn)移，命令型工具仍使用過度[8]。在省級教育扶貧政策分析方面，各省份教育精準扶貧采用的政策工具多樣，但普遍缺乏系統(tǒng)科學(xué)的組合配置，政策目標整體符合國家規(guī)定，但普遍創(chuàng)新性不足，扶貧舉措特色化、多樣性不足[9]。孫科技采用強制性、混合型和自愿性政策工具分類法對22份省級政策實施方案進行分析，發(fā)現(xiàn)政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)不合理，呈現(xiàn)“外延式”特征，協(xié)同性不高，缺少法律工具[10]。已有對省級教育扶貧政策的研究缺少地區(qū)視角，未能采用更貼合教育政策特點的5類政策工具分類法開展深入分析，未能將政策工具、政策執(zhí)行等政策設(shè)計與實施效果結(jié)合起來開展綜合分析。

有效的政策執(zhí)行是政策文本產(chǎn)生實際效果的重要保障，政策工具的選擇、權(quán)責劃分、資源保障等政策設(shè)計影響教育扶貧政策的順利執(zhí)行。姚松發(fā)現(xiàn)教育精準扶貧政策執(zhí)行過程中存在政策機械式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行及尋租式執(zhí)行等多種政策執(zhí)行阻滯問題[11]。在教育扶貧政策實施情境下，利益博弈下的逆向選擇、制度設(shè)計不足與缺陷、政策認知障礙等因素影響教育精準扶貧政策的順利執(zhí)行[11]。付昌奎等提出教育扶貧政策執(zhí)行偏差的原因在于政策目標的分歧與偏離、執(zhí)行機制的分割與乏力、執(zhí)行資源的短缺與低效、執(zhí)行角色的模糊與沖突、外部環(huán)境的機遇與挑戰(zhàn)[12]。針對制約教育扶貧政策執(zhí)行的原因，付昌奎等提出整合部門權(quán)責、優(yōu)化資源配置、降低信息耗損、增進程序意識等建議[12]。姚松提出優(yōu)化制度設(shè)計與供給、完善教育精準扶貧動態(tài)管理體系、強化和完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系等建議[11]。

學(xué)者們基于年鑒數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)開展教育扶貧政策對扶貧與鄉(xiāng)村振興的效果評估，但受數(shù)據(jù)、研究設(shè)計局限，結(jié)合政策設(shè)計開展實施效果評估的研究不足?；谀觇b數(shù)據(jù)的評估與教育扶貧政策的貼合度不高，學(xué)者們多從年鑒數(shù)據(jù)分析教育投入對農(nóng)民收入的影響、教育發(fā)展的扶貧效應(yīng)等方面，而非準確測算教育扶貧政策的凈效應(yīng)。例如，彭妮婭發(fā)現(xiàn)“三區(qū)三州”貧困地區(qū)教育經(jīng)費對農(nóng)民收入的彈性系數(shù)分別是中等收入和較高收入地區(qū)的4.1倍和7.6倍[13]。基于調(diào)查問卷的研究能夠有針對性地評估教育扶貧舉措的實施效果，但評估范圍有限，研究設(shè)計未能有效控制樣本選擇偏差、其他政策影響，也未結(jié)合政策設(shè)計有針對性地進行政策反思。例如，趙闊等基于秦巴山連片特困地區(qū)5縣的問卷調(diào)查采用描述統(tǒng)計方法總結(jié)了教育扶貧政策的實施效果與不足[14]。羅春娜等研究發(fā)現(xiàn)教育投入和教育水平的提升對鄉(xiāng)村振興均有明顯的促進作用，中西部地區(qū)職業(yè)教育經(jīng)費投入的效果更為明顯[15]。

在我國現(xiàn)行行政體系下，省級政府負責實施方案和推進計劃制定，在很大程度上決定了教育扶貧政策的行政推動力、財政支持度，是落實中央政策，取得教育扶貧與鄉(xiāng)村振興成效的關(guān)鍵。但已有教育扶貧政策研究對省級政策以及行政協(xié)調(diào)、財政撥款等政策執(zhí)行保障關(guān)注不足，缺少地區(qū)視角，未能結(jié)合政策設(shè)計有針對性地開展政策實施效果評估，也較少從教育扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的角度開展深入分析。本研究將結(jié)合各省教育扶貧政策文本及相關(guān)數(shù)據(jù)，開展不同政策設(shè)計的教育扶貧和鄉(xiāng)村振興成效差異分析，深化教育政策研究。

二、 省級教育扶貧政策的設(shè)計分析

本研究基于各省份的教育扶貧政策文本，從政策工具使用結(jié)構(gòu)以及政策目標、資源、規(guī)劃等執(zhí)行保障兩方面分析各地區(qū)政策設(shè)計情況。

1. 樣本情況

本研究首先通過搜索引擎、省政府及教育廳網(wǎng)站等渠道檢索獲得多份省級教育扶貧政策文件，然后按照以下3個原則進行嚴格篩選：①發(fā)文機關(guān)為正式機關(guān)，如省級政府及相關(guān)部門；②政策內(nèi)容包含具體教育扶貧舉措；③同一省份有多份文件時，選擇內(nèi)容豐富、出臺時間更晚的文件。按照上述3個原則最終選定19個省(直轄市、自治區(qū))的教育扶貧文件進行分析，包含北京、福建、廣東、海南、河北、遼寧、山東7個東部省(直轄市)，河南、湖北、江西、山西4個中部省份，青海、廣西、貴州、寧夏、陜西、四川、重慶、內(nèi)蒙古8個西部省(直轄市、自治區(qū))(1)本研究分析各地區(qū)的政策設(shè)計、教育扶貧與鄉(xiāng)村振興效果時均只計算特定地區(qū)中收集到省級教育扶貧政策文件的省份，而非該地區(qū)全部省份，特此說明。。

表1 省級教育扶貧政策清單

2. 政策工具分析

政策工具是政府達成政策目標的方法和手段，政策工具的選擇在一定程度上決定了能否有效實現(xiàn)政策目標，也體現(xiàn)了政府的治理策略與治理能力。

(1)政策工具編碼

根據(jù)麥克唐奈爾等的分類方法，政策工具可以分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型、勸告型和系統(tǒng)變革型5類。命令型工具是指規(guī)范個體和機構(gòu)的規(guī)則；激勵型政策工具是指給予個體或機構(gòu)貨幣以交換其物品或服務(wù)；能力建設(shè)型工具是指促使個體或機構(gòu)實現(xiàn)其基本功能的永久性變革的投資；勸告型工具是指發(fā)出力圖改變?nèi)藗兤煤托袨榈男盘?；系統(tǒng)變革型工具是指在個體和機構(gòu)之間轉(zhuǎn)移正式權(quán)威[6]。命令型工具主要表現(xiàn)為設(shè)立考核標準，建立制度，如實行招生傾斜、結(jié)對幫扶等；激勵型工具主要表現(xiàn)為補貼、獎助學(xué)金資助、榮譽激勵等；能力建設(shè)型工具主要表現(xiàn)為教師培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)等；勸告型工具主要表現(xiàn)為鼓勵、動員、支持政策調(diào)整對象采取某種行為等；系統(tǒng)變革型工具主要表現(xiàn)為相關(guān)體制機制變革。

本研究依據(jù)“省份序號-政策工具類型-出現(xiàn)次序”的標準，對19份省級教育扶貧政策文件進行編碼，以便后期進行政策工具使用情況統(tǒng)計分析。編碼的第一個數(shù)字代表省份序號，中間的字母代表政策工具類別，第三位數(shù)字表示該省政策中該類政策工具的出現(xiàn)次序，如13-A-2表示寧夏回族自治區(qū)命令型政策工具的第二次出現(xiàn)。省級教育扶貧政策文本編碼節(jié)選情況如表2所示。

表2 省級教育扶貧政策文本編碼表(節(jié)選)

(2)政策工具使用結(jié)構(gòu)及特點

表3呈現(xiàn)了全國及不同地區(qū)教育扶貧政策的政策工具使用結(jié)構(gòu)，每行總和為100%，表3中將各類政策工具中占比最高的地區(qū)數(shù)值加粗表示，如西部地區(qū)命令型工具占比加粗，表示西部地區(qū)命令型政策工具的占比最高，其他以此類推。

表3 全國及不同地區(qū)教育扶貧政策的政策工具使用結(jié)構(gòu) /%

根據(jù)表3可知，從整體而言，各省份主要采用命令型工具和激勵型工具來落實國家教育扶貧政策，適量采用能力建設(shè)型、勸告型工具，而系統(tǒng)變革型工具的使用極少。具體而言，全國命令型工具的平均使用占比為34.15%，激勵型工具的平均使用占比為33.26%，兩者占比總和高達67.41%，與姚松從每個地區(qū)選擇一個省份計算得到的省級教育扶貧政策中命令型與激勵型工具占比總和(55.5%～62.5%)接近[9]。國家教育扶貧政策中命令型和激勵型政策工具的占比高達57.10%[8]，很可能影響了各省份貫徹落實國家政策時的政策工具選擇。能力建設(shè)型和勸告型工具的占比適中，分別占比15.30%和15.96%，系統(tǒng)變革型工具的使用極少，僅占比1.33%。

全國及各省份在貫徹落實國家教育扶貧政策時，政策工具的使用具有以下特點：

第一，命令型和激勵型政策工具使用過溢，政策成本較高。命令型工具主要運用行政力量制定標準、建立制度，對特定領(lǐng)域設(shè)立新的規(guī)范，需要較高的政策制定、行政傳達與監(jiān)管成本。激勵型工具主要通過利益、榮譽、重要資源傾斜等方式調(diào)動政策客體的積極性，但需要財政和監(jiān)管成本[6]。省級教育扶貧政策中常見命令型和激勵型工具的搭配使用，在設(shè)立新的規(guī)范或要求的同時配備一定的資源，調(diào)動政策客體的積極性，有助于達到較好的政策效果。全國及不同省份均主要使用命令和激勵型工具貫徹落實教育扶貧政策，二者占比超過60%。命令型和激勵型工具的大量使用能夠在短期內(nèi)快速完成資源配置、重建規(guī)范的任務(wù)，適用于推動達成短期、易量化的簡單目標，但也要消耗大量的行政力量和財政資源，成本較高，可能影響政策效率。

第二，能力建設(shè)型工具使用不足，制約教育扶貧長效性。能力建設(shè)型工具通過提供信息、培訓(xùn)的形式提高特定對象人力資本以及響應(yīng)政策的能力，能累積長遠的益處，缺點是見效慢、成本高[16]。在教育扶貧政策中，能力建設(shè)型工具“授人以漁”，提高鄉(xiāng)村教師的教學(xué)技能、貧困人口的職業(yè)技能，培育脫貧致富的內(nèi)生力量，有助于長期深遠地發(fā)揮教育扶貧效應(yīng)。全國各省份能力建設(shè)型工具的整體占比僅為15.96%，集中應(yīng)用于教師隊伍建設(shè)、發(fā)展職業(yè)教育等政策要素中，未能在整個政策體系中廣泛應(yīng)用，可能影響教育扶貧事業(yè)的長足發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)由于長期受貧困文化影響，貧困戶對教育的重要性認識不清，對教育扶貧政策認知不足，教育扶貧政策參與遇冷，僅有一成多貧困戶參加過教育扶貧項目[17]。因此貫徹落實國家教育扶貧政策還應(yīng)注重運用能力建設(shè)型工具提高扶貧對象接受、響應(yīng)政策的能力，例如，加強教育扶貧政策的宣傳推廣，幫助扶貧對象了解、接受并申請、享受教育扶貧政策優(yōu)惠，推動教育扶貧政策產(chǎn)生實效。

第三，缺少系統(tǒng)變革和政策支持體系，可能制約政策實施效果。教育扶貧政策涉及學(xué)生資助、教師培訓(xùn)、專項招生等一系列政策舉措，需要系統(tǒng)的體制機制變革作為保障，缺少財政支持、機制變革等政策支持體系的“補丁式”政策制約政策實施效果。在缺少系統(tǒng)變革的情況下，已有條塊分割治理格局、固有的教育運行機制、行政體系中的委托代理關(guān)系等可能制約教育扶貧政策的順利實施。為了增進新的政策舉措與已有政策體系的契合度，提高政策舉措的可操作性，各省貫徹落實教育扶貧政策時可以通過系統(tǒng)變革型工具進行系統(tǒng)的體制機制轉(zhuǎn)變，并輔以多方面的政策支持，為政策落實營造良好的執(zhí)行環(huán)境。本研究搜尋范圍內(nèi)只有湖北省提出推進經(jīng)費保障機制、教師管理制度、辦學(xué)模式、教學(xué)方法、扶貧機制、評價制度改革6個方面的體制機制變革，其他省份則只在具體領(lǐng)域進行政策調(diào)整，未能構(gòu)建有效的體制保障。

第四，政策工具使用結(jié)構(gòu)具有地區(qū)差異，體現(xiàn)了治理特點。政策工具的選擇不僅要考慮政策本身的內(nèi)在特征、使用條件等技術(shù)理性，還要考慮到政策工具與政策環(huán)境的匹配性[18]。不同地區(qū)的政策環(huán)境不同，貫徹落實教育扶貧政策時采用的政策工具結(jié)構(gòu)也存在一定差異。東部地區(qū)采用勸告型政策工具的占比相對最高，對政策調(diào)整對象的能力關(guān)注不足。中部地區(qū)采用激勵型、能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革型政策工具的平均比例最高，財政資源充足，有意識地通過配套資源和利益激勵調(diào)動政策調(diào)整對象的積極性，注重提升政策調(diào)整對象的能力，并有意識理順體制機制，體現(xiàn)了較高的治理能力。西部地區(qū)采用命令型政策工具的平均比例最高，采用激勵型政策工具的平均比例最低，更多采用行政力量推動教育扶貧實踐，財政力量較為薄弱，不利于調(diào)動政策調(diào)整對象的積極性。

3. 執(zhí)行保障分析

(1)基于政策執(zhí)行理論的政策執(zhí)行影響因素分析

政策文本中的政策工具結(jié)構(gòu)及執(zhí)行保障等設(shè)計影響政策的有效執(zhí)行?；谑访芩拐邎?zhí)行理論模型的研究發(fā)現(xiàn)，一些略顯籠統(tǒng)的政策內(nèi)容為政策執(zhí)行留足了靈活性空間，政策模糊執(zhí)行造成政策阻滯、政策資源靶向偏差、政策執(zhí)行中精英俘獲現(xiàn)象明顯[19]。省級教育扶貧政策中明確權(quán)責，強化分工與進度安排，提高政策舉措的系統(tǒng)性和針對性，能夠較好地避免政策機械式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行等政策執(zhí)行阻滯問題。

根據(jù)范米特等的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型可知，具體標準和目標、執(zhí)行資源、組織間溝通和強制活動、執(zhí)行機構(gòu)特性、經(jīng)濟社會政治環(huán)境和執(zhí)行人員傾向等因素影響政策執(zhí)行績效[12]。省級教育扶貧政策中的政策設(shè)計包含扶貧明確目標、撥款數(shù)額等內(nèi)容，影響政策執(zhí)行效果。具體而言，明確的教育扶貧目標體現(xiàn)了具體標準和目標因素，明確撥款體現(xiàn)了執(zhí)行資源因素。行政協(xié)調(diào)力體現(xiàn)了組織間溝通和強制活動因素以及政策執(zhí)行所能動員的行政資源，也能在一定程度上反映經(jīng)濟社會政治環(huán)境中對政策執(zhí)行的支持。明確的進度安排有助于明確各階段的執(zhí)行標準和目標以保障政策順利執(zhí)行，責任單位的明確有利于轉(zhuǎn)變執(zhí)行人員傾向，加強執(zhí)行人員對政策的重視程度和回應(yīng)強度。因此，本研究將從明確目標、行政協(xié)調(diào)力、撥款、進度安排和責任單位等方面分析全國及不同地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行保障情況。

(2)省級教育扶貧政策執(zhí)行保障分析

①省級教育扶貧政策執(zhí)行保障的統(tǒng)計方法。本研究根據(jù)政策文本統(tǒng)計省級教育扶貧政策的明確目標、撥款、進度安排、責任單位等政策執(zhí)行保障，根據(jù)政策發(fā)文單位統(tǒng)計行政協(xié)調(diào)力。

具體而言，在收集的省級教育扶貧政策文件中明確說明要達到的目標，如“到2019年，貧困地區(qū)學(xué)前三年毛入園率達到85%，九年義務(wù)教育鞏固率達到95%”，則記為政策執(zhí)行保障中明確了目標。政策發(fā)文單位在一定程度上決定了在政策執(zhí)行中能否獲得多部門的協(xié)作，本研究以是否成功動員教育部門之外的部門聯(lián)合發(fā)布，或由省政府統(tǒng)籌發(fā)布省級教育扶貧政策為依據(jù)統(tǒng)計行政協(xié)調(diào)力。在收集的省級教育扶貧政策文件中明確規(guī)定資金投入金額或比例的，如“2016—2019年投入資金42.54億元”“增支所需經(jīng)費，省級財政負擔60%”，則記為政策執(zhí)行保障中明確了撥款。在收集的省級教育扶貧政策文件中明確規(guī)定了階段性目標，如“2017年……其中寬帶接入比例達90%以上，60%以上的教師和初中以上的學(xué)生擁有實名網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間，到2020年，實現(xiàn)寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通、優(yōu)質(zhì)資源班班通、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間人人通”，則記為政策執(zhí)行保障中有明確的進度安排。在收集的省級教育扶貧政策文件中明確指出某項政策的牽頭處室和責任處室的，記為政策執(zhí)行保障中明確了責任單位。

②教育扶貧政策執(zhí)行保障的整體特點。表4呈現(xiàn)了基于上述政策執(zhí)行保障統(tǒng)計方法得到的全國及不同地區(qū)政策執(zhí)行保障情況。根據(jù)表4可知，從全國平均水平來看，84.21%的省份在教育扶貧政策的特定方面明確了扶貧目標，但是只有42.11%的省份動員了教育部門之外的行政力量，明確了撥款，有明確的進度安排，僅有26.32%的省份明確了特定政策舉措的責任單位。不同地區(qū)在明確撥款、進度安排、責任單位等方面差異較大。

表4 全國及不同地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行保障分析 /%

③教育扶貧政策執(zhí)行保障的地區(qū)差異。從表4可以看出，不同地區(qū)各類政策執(zhí)行保障的占比不同，表4中將使用各類政策執(zhí)行保障工具比例最高的地區(qū)對應(yīng)的數(shù)字進行了加粗處理，如明確目標一列中部和西部地區(qū)單元格內(nèi)數(shù)字進行了加粗標注，表明中部和西部地區(qū)教育扶貧政策中明確目標的比例并列最高。其一，明確目標。教育扶貧政策貫徹落實過程中明確的目標具有較強的目標約束性和行政推動力。中部和西部所有省份均制定了明確的教育扶貧目標，但東部地區(qū)的教育扶貧政策傾向于采用更靈活柔性的治理方式，僅有57.14%的省份在教育扶貧政策中明確教育扶貧目標。東部地區(qū)省份在教育扶貧政策中明確目標的比例最低，采用勸告型政策工具的比例最高，反映出東部地區(qū)更偏柔性管理，為市、縣及執(zhí)行部門留出了一定的調(diào)整空間。西部地區(qū)省份均明確了教育扶貧目標，而且采用命令型政策工具的比例最高，體現(xiàn)出西部地區(qū)的政府治理方式更偏剛性，更多采用行政力量推動教育扶貧。這樣的結(jié)果可能與東部地區(qū)省份多已達到教育基本條件，無須制定過多硬性標準，而西部地區(qū)的較多省份仍需努力在某些教育指標上達標有關(guān)。其二，行政協(xié)調(diào)力。教育扶貧政策的順利實施需要其他行政部門的配合與協(xié)作。西部地區(qū)教育扶貧政策的行政協(xié)調(diào)力最大，中部地區(qū)的行政協(xié)調(diào)力最小。在缺少制度性協(xié)作的情況下，我國現(xiàn)行體制下政府部門條塊分割的治理格局可能導(dǎo)致扶貧主體在目標定位、資源配置等方面協(xié)同乏力，降低教育精準扶貧的效果[11]。教育扶貧政策的順利實施不僅需要教育部門的推動，還需要財政、民政、公安、扶貧等部門配合開展貧困家庭認定、控輟保學(xué)等工作。西部地區(qū)有50%的省份聯(lián)合扶貧開發(fā)辦公室、發(fā)展和改革委員會，或由政府發(fā)布教育扶貧政策，能調(diào)動更多行政力量參與教育扶貧政策的實施。東部地區(qū)有近50%的省份行政協(xié)調(diào)力較強，中部地區(qū)教育扶貧政策的行政協(xié)調(diào)力最弱，只有25%的省份能夠調(diào)動教育部門之外的力量推動教育扶貧政策的實施。其三，明確撥款。激勵型工具是教育扶貧中采用較多的政策工具，需要明確的財政撥款作為支撐。中部地區(qū)有75%的省份在落實教育扶貧政策時明確了撥款，其次為東部地區(qū)，有42.86%。但西部地區(qū)可能受財力所限，僅有25%的省份在落實教育扶貧政策時明確了撥款金額，可能制約學(xué)生資助、辦學(xué)條件改善、教師隊伍建設(shè)等需要財政支撐類政策的實施效果。其四，進度安排。明確的進度安排能夠明確扶貧工作階段，有效推進扶貧政策的貫徹落實。東部地區(qū)省份在落實教育扶貧政策時明確進度安排的比例最高，行政監(jiān)管和考察力度最大，其次為中部地區(qū)，西部地區(qū)最低。省級教育扶貧政策的行政監(jiān)管力度從東部到西部地區(qū)依次遞減。其五，責任單位。明確的責任分工有助于推動政策落實，在一定程度上規(guī)避政策執(zhí)行阻滯。西部地區(qū)有37.50%的省份明確了責任單位，東部地區(qū)有28.57%的省份明確了責任單位，但中部地區(qū)省份均未明確規(guī)定責任單位。管理責任厘定等配套制度不夠健全，可能導(dǎo)致出現(xiàn)政策執(zhí)行阻滯問題[11]。中部地區(qū)省份均未規(guī)定責任單位的貫徹落實方式可能影響政策執(zhí)行效果。

整體而言，教育扶貧政策的執(zhí)行保障體現(xiàn)了不同地區(qū)的治理和推動風格。東部地區(qū)的規(guī)劃性更強，但在整體目標上留出了一定的空間；中部地區(qū)配備了較充足的財政資源，政策的規(guī)劃性和目標約束性都較強，但行政協(xié)調(diào)力較弱，未在政策中明確責任單位；西部地區(qū)更傾向于采用行政力量推動政策落實，但政策的規(guī)劃性和配套的財政撥款存在一定不足。

三、 政策設(shè)計在教育扶貧及鄉(xiāng)村振興效果中的體現(xiàn)

省級教育扶貧政策在政策工具、執(zhí)行保障等方面的政策設(shè)計可能影響政策實施效果，教育扶貧舉措致力于提高貧困地區(qū)人力資本，并在實踐中建立了上下聯(lián)動的制度落實與對口幫扶機制，為實現(xiàn)教育脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定了堅實基礎(chǔ)。結(jié)合政策設(shè)計開展有針對性的實施效果分析，能夠提高政策評估的科學(xué)性和有效性，推動政策改進。在推動教育扶貧同鄉(xiāng)村振興有效銜接的時代背景下，本研究將基于統(tǒng)計年鑒和公報數(shù)據(jù)檢驗不同政策設(shè)計的教育扶貧和鄉(xiāng)村振興效果差異。具體而言，筆者根據(jù)各省命令型、激勵型、能力建設(shè)型政策工具的使用占比，以中位數(shù)為臨界點將各省劃分為特定工具使用少和多兩類，并對比分析兩類省份各教育扶貧及鄉(xiāng)村振興指標的算術(shù)平均值。

1. 政策設(shè)計在教育扶貧效果上的體現(xiàn)

義務(wù)教育普及、學(xué)生資助、加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)是教育扶貧的重點工作。本研究基于文盲人口占15歲以上人口比例、鄉(xiāng)村地區(qū)未上學(xué)人口比例的變化兩個方面來考察義務(wù)教育普及政策的實施效果，基于助學(xué)金變化考查學(xué)生資助政策的實施效果，并以國家財政性教育經(jīng)費變化作為政府財力和教育政策實施經(jīng)費保障的參考，基于鄉(xiāng)村小學(xué)、初中及高中教師中?？萍耙陨蠈W(xué)歷教師占比變化考察加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)政策的實施效果。不同政策工具使用特點的省份在教育扶貧方面的表現(xiàn)如表5～表7所示。

根據(jù)表5～表7可知，命令型政策工具的使用較好地推動了義務(wù)教育普及政策產(chǎn)生實效。命令型政策工具使用少的省份文盲率和未上過小學(xué)的平均比例不但沒有下降，反而有所上升，而命令型政策工具使用較多的省份文盲率和未上過小學(xué)的平均比例大幅下降，在普及義務(wù)教育方面成效顯著。激勵型政策工具的使用較好地推動了學(xué)生資助工作及相關(guān)教育經(jīng)費的保障。激勵型政策工具使用較少的省份國家財政性教育經(jīng)費和助學(xué)金增長量均值低于激勵型政策工具使用較多的省份。能力建設(shè)工具的使用在提升鄉(xiāng)村教師能力與素質(zhì)方面得到了體現(xiàn)。無論是在鄉(xiāng)村小學(xué)、初中還是高中，能力建設(shè)型政策工具使用多的省份?？萍耙陨蠈W(xué)歷教師的占比增加值均高于能力建設(shè)型政策工具使用較少的省份。整體而言，省級教育扶貧政策中政策工具的使用差異在教育扶貧3大舉措實施效果上得到了體現(xiàn)。

表5 命令型政策工具在義務(wù)教育普及效果上的體現(xiàn)

表6 激勵型政策工具在學(xué)生資助效果上的體現(xiàn)

表7 能力建設(shè)型工具在鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)效果上的體現(xiàn)

2. 政策設(shè)計在鄉(xiāng)村振興效果上的體現(xiàn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本意義在于持續(xù)推進鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善，逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕，教育扶貧政策通過提升貧困人口人力資本，阻斷貧困的代際傳遞，能夠有效改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活狀況，促進鄉(xiāng)村振興。

因此本研究選取2015—2019年間脫貧人口數(shù)、農(nóng)民經(jīng)營性收入增長量、農(nóng)村恩格爾系數(shù)下降量3個指標考察不同教育扶貧政策工具使用特點的省份在推動鄉(xiāng)村振興方面的表現(xiàn)差異，如表8所示。

根據(jù)表8可以看出，不同政策工具使用特點的省份在鄉(xiāng)村振興效果上存在明顯差異，科學(xué)的政策設(shè)計有助于提升政策實施效果。具體而言，命令型、激勵型和能力建設(shè)型工具使用較多的省份平均脫貧人口數(shù)更多，平均農(nóng)民經(jīng)營性收入增長更多，其中能力建設(shè)型工具使用偏好不同的省份平均脫貧人口數(shù)差異最大，激勵型工具使用偏好不同的省份農(nóng)民經(jīng)營性收入增長差異最大。激勵型和能力建設(shè)型工具使用更多的省份農(nóng)村恩格爾系數(shù)平均下降更多，但命令型工具使用更少的省份農(nóng)民恩格爾系數(shù)平均下降更多。整體而言，激勵型和能力建設(shè)型政策工具的接受度更高，更適用于教育扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，有助于發(fā)揮教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的功能，科學(xué)有效的政策設(shè)計在政策實施效果中有所體現(xiàn)。

表8 不同政策工具使用特點省份的鄉(xiāng)村振興效果差異

四、 加強教育政策實施效果的建議

本研究以省級教育扶貧政策為例，從政策工具的使用結(jié)構(gòu)、執(zhí)行保障兩個方面分析了教育扶貧政策設(shè)計的特點，并結(jié)合數(shù)據(jù)對比了不同政策設(shè)計特點省份在教育扶貧和鄉(xiāng)村振興效果上的差異。研究發(fā)現(xiàn)在政策工具使用上，命令型和激勵型工具使用過溢，能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革型工具使用不足，政策成本較高，扶貧后勁不足；在執(zhí)行保障上，缺少完善的多元協(xié)作機制，雖然多數(shù)省份明確了教育扶貧目標，但在行政協(xié)調(diào)力、過程管理和責任落實方面仍存在不足。在實施效果上，政策工具使用特點差異在政策實施效果上得到了一定體現(xiàn)。

對省級教育扶貧政策的分析能夠診斷我國教育政策貫徹落實的共性問題，為推動后續(xù)教育政策的落實提供參考與借鑒?；谝陨涎芯堪l(fā)現(xiàn)，筆者提出以下加強教育政策實施效果的建議：

第一，優(yōu)化政策工具配置，提高政策工具效率與適切性。政策文本是政策實施的重要藍本，科學(xué)有效的政策設(shè)計是推動政策有效落實的前提與基礎(chǔ)。未來教育扶貧政策的設(shè)計應(yīng)全面考慮政策工具的行政、財政、監(jiān)管等成本因素，在提高政策工具有效性的同時兼顧效率，注重提升政策對象的政策響應(yīng)能力，重視政策的長期效應(yīng)。省級教育扶貧政策的設(shè)計要重視政策工具與已有政策網(wǎng)絡(luò)、政策環(huán)境的契合度，理順成本與收益、新舊政策、政策與環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系。省級政府應(yīng)結(jié)合省域教育基礎(chǔ)、資源、行政力量等情況靈活變通地貫徹落實中央政策，提高省級實施方案與省情的契合度，充分發(fā)揮我國“中央出臺指導(dǎo)性政策-省級出臺實施方案”制度的功能，靈活高效地推動達成政策效果。

第二，多措并舉加強政策執(zhí)行保障，推動政策產(chǎn)生實效。配套的行政力量與財政資源、科學(xué)的進度管理與責任劃分是教育政策順利實施的重要保障。省級政府落實教育政策要化抽象為具體，化零散為系統(tǒng)，配備充足的資源，合理安排進度，明確責任單位，從目標制訂、資源保障、過程管理各環(huán)節(jié)做好執(zhí)行保障。在條塊分割的治理體系下，教育政策的順利實施需要多部門的協(xié)作配合，教育政策設(shè)計與發(fā)布中應(yīng)盡力爭取教育部門之外的行政力量，與財政、公安、人社等部門形成合作機制，理順行政體系內(nèi)部的協(xié)作關(guān)系。

第三，結(jié)合政策設(shè)計提升政策實施效果評估的針對性，構(gòu)建政策設(shè)計-政策執(zhí)行-效果評估-反饋改進的閉環(huán)。對義務(wù)教育普及、學(xué)生資助、鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)3大舉措的實施效果及鄉(xiāng)村振興效果的對比分析顯示，科學(xué)的政策設(shè)計在教育扶貧和鄉(xiāng)村振興效果上有所體現(xiàn)。為了不斷提升政策設(shè)計科學(xué)性和政策執(zhí)行有效性，應(yīng)構(gòu)建政策設(shè)計-政策執(zhí)行-效果評估-反饋改進的閉環(huán)，借助信息技術(shù)加強教育政策執(zhí)行過程分析，結(jié)合政策設(shè)計有針對性地開展政策實施效果評估，以提高政策改進的針對性和有效性。