孔祥文

(國(guó)家清史編纂委員會(huì) 中華文史網(wǎng)，北京 100080)

清朝建立后，在明朝原有制度的基礎(chǔ)上逐步建立起完備且獨(dú)具特色的國(guó)家行政管理制度，但是清朝并不是把所承明制原封不動(dòng)地照搬執(zhí)行，而是在實(shí)踐的過程中不斷地改進(jìn)，使之更適應(yīng)本朝的實(shí)際情況。對(duì)于不適用的管理制度，清朝或進(jìn)行簡(jiǎn)化，或直接廢止。外官朝覲之制的廢除就是清朝對(duì)國(guó)家行管理制度進(jìn)行簡(jiǎn)化的一個(gè)例證。

一、外官朝覲之制的確立與作用

明朝的考績(jī)制度主要分為考滿和考察兩種。考滿是論全體官員“一身所歷之俸”，具體辦法是“三年給由，曰初考；六年曰再考；九年曰通考。依《職掌》事例考核升降”[1]1721?？疾焓恰巴ㄌ煜聝?nèi)外官計(jì)之”[1]1721，又分為京察和外察，京察是對(duì)在京官員的考察；外察又稱朝覲考察，指對(duì)京師以外的官員進(jìn)行考察。

清初也對(duì)官員進(jìn)行考績(jī)。清朝的官員分為文官和武官，文官又分為在京文官(京官)和在外文官(外官)。對(duì)京官的考績(jī)叫京察，對(duì)外官的考績(jī)叫大計(jì)，對(duì)武官的考績(jī)叫軍政。與京察、大計(jì)和軍政并行的還有考滿。雖然清承明制，但并未原樣照搬下來。《康熙會(huì)典》將康熙朝(1662—1722)以前對(duì)于官員的考核制度進(jìn)行了概括：“內(nèi)外官員考滿之外，復(fù)有考察。外官考察，詳見‘朝覲’。其京官考察，以六年為期，俱于二月內(nèi)舉行?！盵2]109正因?yàn)槿绱耍犊滴鯐?huì)典》把外官考績(jī)列入“朝覲考察”的條目之下。而在《雍正會(huì)典》中，把“朝覲”列為單獨(dú)條目，大計(jì)則列于“大計(jì)考察”的條目之下。這樣記載是因?yàn)槌P之制于康熙二十六年(1687)被廢除，但舊制仍載于其中，以備稽考。

據(jù)《雍正會(huì)典》記載，“國(guó)初，外官三年一朝，循例考察?！餐夤俪P，順治四年定，三年一朝。朝畢，吏部會(huì)同都察院、吏科、河南道考察，奏請(qǐng)定奪。來朝官引至御前，宣讀誡諭，仍各賜敕一道”[3]713?！稌?huì)典》中所記的“考察”就是從明朝繼承下來的。在《清世祖實(shí)錄》中記載，順治三年(1646)七月辛酉，“吏部奏言：朝覲考察之期，既定于次年正月舉行，其應(yīng)行事宜首重五花冊(cè)，臣部即照舊式，頒發(fā)各撫按，令其攢造赍送朝覲官員姓名、起程日期”，詔“從之”[4]228-229。 由此而知，清外官朝覲始于順治四年(1647)。

另，順治四年(1647)定，大計(jì)三年一舉，永為定制。大計(jì)也是針對(duì)外官舉行的，那么大計(jì)與朝覲的關(guān)系就顯得比較混亂和復(fù)雜。在明朝的考績(jī)制度中，大計(jì)泛指定期的、規(guī)模較大的考察活動(dòng)，所以京察、外察和軍政都被認(rèn)為是大計(jì)。而清初，對(duì)于外官的考績(jī)是用大計(jì)還是朝覲并未明確，經(jīng)常使用“大計(jì)入覲”來表述。清名臣魏象樞在給順治皇帝的奏書中稱：“三年朝覲，名為大計(jì)，典甚重也?！盵4]560朝覲與大計(jì)實(shí)際上是外官考績(jī)制度的兩個(gè)步驟，即外官三年舉行大計(jì)，大計(jì)之后進(jìn)京覲見皇帝以定計(jì)典之結(jié)果。在朝覲之制被停止后，大計(jì)作為專有名詞用以定義對(duì)外官進(jìn)行考績(jī)的制度。

二、外官朝覲之制的規(guī)定

(一)朝覲官員的范圍

在清朝，進(jìn)京朝覲者的范圍可以分為三類：一是內(nèi)地外省官員；一是國(guó)內(nèi)邊疆民族的王公、官員和喇嘛等；一是外國(guó)使者[5]。清初外省官員的朝覲主要是參加由吏部、都察院、吏科和河南道舉行的三年大計(jì)?！皣?guó)家定制，外官三年一朝。”[2]105這里的“外官”并不是指清代在地方任職的全部官員，而是有特別的規(guī)定，并隨著情況的變化而不斷變化。

清初定，“朝覲計(jì)典，藩、臬、府、州、縣正官皆入覲”[6]3226。正官入覲時(shí)，勢(shì)必要將辦理衙署事務(wù)的權(quán)力委托給其他官員，其中有些官員便借機(jī)勒索百姓，拖累地方。為此，順治九年(1652)調(diào)整朝覲官員的范圍，取消舊例上述規(guī)定，只令藩、臬各一員和各府佐一員代覲[7]志7191。順治十八年(1661)，把奉天府屬官列入朝覲之列[2]105?？滴踉?1662)免除布、按朝覲，改為“令各道官代行”[2]105。六年(1667)定，每省布、按各一員，每府佐貳各一員，赍冊(cè)入覲[2]105。十年(1671)，直隸守道、巡道，令照外省布、按例入覲[2]105。十二年(1673)，從山西道御史馬大士疏言“藩、臬總理一省錢糧刑名，熟悉地方利弊，嗣后請(qǐng)仍令藩、臬親身朝覲”[8]566，改為布、按“親身”入覲，其各道官代覲永行停止。二十五年(1686)，布、按、府、州佐貳官來朝，概行停止[2]105。朝覲停止后，參照慶賀萬壽表章例，每省委道官一員，赍冊(cè)入覲，“至官員賢否去留，止以督撫文冊(cè)為憑”，造五花冊(cè)三本，分送吏部、都察院、吏科，其藩、臬兩司所造冊(cè)籍，俱行停止[7]志7192。 二十六年(1687)，停止道員朝覲[3]715，這意味著外官朝覲之制至此被廢除。此后，清朝只以大計(jì)來作為對(duì)外官的考績(jī)，引見之制取代了朝覲之制。

雖然國(guó)家對(duì)朝覲官員的范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，但是對(duì)于特殊情況也予以考慮，顯示了政策在執(zhí)行過程中的靈活性和實(shí)用性。如順治二年(1645)定，“順治三年，雖系計(jì)期，但各省初定，新設(shè)之官，尚未滿任，姑緩朝覲”[4]191。順治九年(1652)，布政使有“因軍需緊急，勢(shì)難離任者，許委各道代覲”[2]105。順治十八年(1661)，以“云貴地方初開，需員料理，應(yīng)暫行免覲”[8]69?？滴趿?1667)議準(zhǔn)，“其貴州東川府土人不通文教，應(yīng)免來朝”[2]105。

(二)朝覲日期

進(jìn)京朝覲的日期包括朝覲大計(jì)文冊(cè)到京時(shí)間和朝覲官到京時(shí)間。順治三年(1646)七月規(guī)定于順治四年(1647)年正月舉行外官朝覲，其重點(diǎn)是五花冊(cè)的攢造。吏部要按照舊式頒發(fā)各撫按文書，讓他們上報(bào)攢造赍送五花冊(cè)的朝覲官員姓名、起程日期文書。各撫按上報(bào)文冊(cè)的期限為十月到吏部，應(yīng)朝覲官員俱限十二月到京[4]228。順治十五年(1658)規(guī)定，“府、州、縣各役赍冊(cè)匯繳,布政司親投，各役不許入城，違者拿究”，且冊(cè)籍俱限十月二十五日到齊[3]715-716?？滴趿?1667)規(guī)定，朝覲文冊(cè)俱限十月二十日以內(nèi)赍到[3]716。

(三)朝覲過程

順治四年(1647)定外官朝覲的過程：“三年一朝。朝畢，吏部會(huì)同都察院、吏科、河南道考察，奏請(qǐng)定奪。來朝官引至御前，宣讀誡諭，仍各賜敕一道?！盵3]713具體來說就是各撫按所攢造冊(cè)籍到京后，吏部考功司會(huì)同吏科、河南道，“俱于開印次日，會(huì)同封門，詳閱冊(cè)籍”，后由吏部、都察院堂官再加察核?？疾焱戤?，“考功司先期知會(huì)吏科、河南道，赴部開門，出示曉諭”[3]713-714。而進(jìn)京朝覲各官要查照限期入城，先赴考功司投遞職名，等候過堂考察[3]714。考察之后，外省朝覲官員在午門內(nèi)向皇上行禮[4]521，并被“引至御前，宣讀誡諭，仍各賜敕一道。若有廉能卓異、貪酷異常，則行黜陟之典”[3]713。

(四)宣讀誡諭

朝覲各官每次覲見皇帝后，皇帝會(huì)頒布一道諭旨以示敕誡，由鴻臚官宣讀，通常是根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)告諭官員。順治四年(1647)二月，誡諭曰：“天下人民困苦極矣，朕既出之水火，而隨與監(jiān)司守令共圖治平，蓋四載于茲。奈明季之積弊難除，頹風(fēng)猶煽，有司則貪婪成習(xí)，小民之疾痛誰憐？司道則賄賂熏心，屬吏之貞邪莫辨，瘡痍未起，朘削彌工。流離顛連，未見何方招撫，萑苻嘯聚，不聞何道消彌。朝廷之德意時(shí)勤，郡邑之廢格如故。優(yōu)游日月，夤覬升遷，雖婪墨間有糾彈，而奸猾每多賄脫。朕甚憤之?！盵4]251-252順治皇帝的誡諭言辭相當(dāng)激烈，痛斥明朝積弊，但對(duì)朝覲官員能有多少實(shí)際的觸動(dòng)作用，也無從探查?？滴跏?1674)誡諭的語氣則相對(duì)和緩：“朝覲官員各有職掌，俱宜實(shí)心任事，潔己愛民，安輯地方，消弭盜賊。錢糧不得加派，刑名務(wù)期明允，賑濟(jì)蠲免必使民沾實(shí)惠，以副朕察吏安民之意。如不遵行，國(guó)法具在，爾等悉知。欽哉?！盵9]147

康熙二十二年(1683)，諭朝覲各官：“爾等各有職掌，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，自宜實(shí)心辦理。如奏銷錢糧，采買米石，借端浮冒，希圖侵克，審理刑獄，顛倒是非，稽延歲月，致累平民。皆因爾等因循怠玩，積弊未除。嗣后俱應(yīng)潔己奉公，殫心盡職。諸凡公務(wù)，俱照在內(nèi)各衙門事例勤慎料理，著實(shí)遵行，乃副朕察吏安民之意。爾等若謂道途遙遠(yuǎn)，所行弊端未必盡知，仍沿陋習(xí)，漫無省改，憲典具存，決不姑貸。爾等悉知！欽哉?！盵9]957從此次誡諭的內(nèi)容和用詞來看，它相當(dāng)于對(duì)朝覲的總結(jié)。至于哪些語句應(yīng)該添入其中，必須經(jīng)過皇帝應(yīng)允。舊式敕諭語句簡(jiǎn)少，于是在本次的誡諭中奉旨添入誥誡之語。

康熙二十五年(1686)朝覲之際，皇帝要求禁飭之語簡(jiǎn)明，希望能把“居官以清廉有守為要，近見九卿會(huì)推督、撫、藩、臬時(shí),每有奔競(jìng)營(yíng)求,寅緣干進(jìn),希圖升任者。伊等居官賢否，自有鑒別，若未任之先，既懷不肖之念，又安望其清廉有守，率屬蒞民耶?如有此等，必行重懲不貸”[9]1429等意添入敕諭內(nèi)，于是就有了下述誡諭之語：“國(guó)家三載考績(jī)，原以崇獎(jiǎng)廉善，擯斥貪殘，必吏治澄清，庶民生安樂。今當(dāng)大計(jì)，已嚴(yán)飭所司，重懲貪酷，余俱如例降革。其有眾論不孚，是非失實(shí)者，特黜一二，以警積玩外，姑準(zhǔn)爾等仍服原官。爾等平日官評(píng)賢否，公論昭然，若值會(huì)推，輒鉆營(yíng)奔競(jìng)，以圖僥幸，居心先自不肖，何以率屬蒞民？且凡朝覲之期，每因仍陋習(xí)，借端科派，大小相循，私通交際。是察吏本以安民，而反以擾民，甚非朕激揚(yáng)清濁至意。嗣后務(wù)須洗滌肺腸，勉圖自新，毋貌承心違，蹈常襲故。國(guó)憲具存，決不爾貸。欽哉！特諭?！盵9]1430

三、外官朝覲之目的

左都御史徐元文曾疏：“三年大計(jì)，藩、臬兩司，并令赴京朝覲，蓋將以閭閻之利病上陳，而皇上因以鑒察其才能，為進(jìn)退之地?！盵10]這句話道出了朝覲的真正目的，即考察人才和了解地方利弊。

清初，朝覲計(jì)典雖言黜陟幽明，但仍以安撫獎(jiǎng)勵(lì)為主，被黜之官的數(shù)量并不多。順治皇帝道出了其中的緣由：“自朕親政以來，更張慮其太驟，而皇皇求治之心暴于天下者幾三載矣?！脺?zhǔn)爾等仍服原官，宜各勉力，以圖日新，毋謂涂飾可以久施?！盵4]580考慮到國(guó)家急需用人，不宜把行政管理的政策執(zhí)行得過于嚴(yán)格，所以清初的各項(xiàng)政策執(zhí)行相對(duì)比較緩和。如順治十六年(1659)召見朝覲藩、臬各官，皇帝斥問江南右布政使王無咎、總漕撫臣亢得時(shí)：“參爾開報(bào)計(jì)冊(cè)，與被糾貪酷革職按察使盧慎言互舉卓異，豈無情弊？”王無咎巧言支抵，不知服罪。當(dāng)順治皇帝再問，如此大貪異酷之人反開其卓異，顯然是受賄徇私，而王無咎仍然強(qiáng)辯。順治皇帝厭惡其“面欺遮飾”，遂命革職，“令閣臣同該部院嚴(yán)加刑訊”。在反復(fù)詰問之后，王無咎才理屈詞窮，“服其與盧慎言徇私之罪”。順治皇帝念“人誰無過？貴在能改”，王無咎“既經(jīng)自認(rèn)，將來尚可望其痛改前非，力圖盡職，特命復(fù)其原官，用示宥罪恕過之意”[4]951。

朝覲過程還是發(fā)現(xiàn)問題的過程，特別是皇帝可以親自面見地方官，通過官員陳奏和回答問題來考察一個(gè)官員稱職與否。順治時(shí)期(1644—1661)，地方官朝覲時(shí)，各官疏冊(cè)先投送到通政司，然后轉(zhuǎn)奏。到了康熙朝(1662—1722)，發(fā)現(xiàn)該進(jìn)呈程序不利于皇帝了解地方事宜，于是在康熙二十二年(1683)，左都御史徐元文條奏：“朝覲布、按官員上言地方事宜不應(yīng)投通政司轉(zhuǎn)奏，應(yīng)各令面陳?！边@樣一來，“其才具優(yōu)劣，議論得失，難逃睿鑒”，同時(shí)，皇上也可以借此了解督、撫當(dāng)年所舉卓異者是否得當(dāng)[9]945?；实鄄捎闷溲?，布、按及代覲道官條奏本章，“不必投遞通政司，于各衙門啟奏后面陳”，且“令通政司滿漢堂官各一員指引，科道掌印滿漢官左右侍班，提前一日知會(huì)都察院、通政司、吏科遵行”[3]716-717。

地方官疏冊(cè)投送程序的改變，也是對(duì)朝覲過程中所存在的問題而進(jìn)行的改進(jìn)，使得朝覲官必須直接向皇帝面陳，然后皇帝可以親自對(duì)他們進(jìn)行考察，而不只是走個(gè)過場(chǎng)。如康熙二十二年(1683)二月，對(duì)于吏部、都察院、吏科公參因朝覲官江南按察使金鎮(zhèn)足疾而令其休致一事，康熙皇帝認(rèn)為情由不充分，所以令該督、撫明白具奏，到日再議。后又問：“金鎮(zhèn)如何？”大學(xué)士明珠回：“臣等未識(shí)金鎮(zhèn)，聞其足病，不能步趨?！痹诳滴趸实劭磥恚绻疰?zhèn)系保舉補(bǔ)用者且有才具，即使有足疾也可以使用，不能因?yàn)樽慵捕岬粢粋€(gè)人才，所以，令吏部察明原保舉補(bǔ)用的情由，且將金鎮(zhèn)一并引見。那么其系墜馬病足，還是素有殘疾，“一見自不難知也”[9]950-951。五月，在討論吏部題補(bǔ)員缺時(shí)，貴州參政楊大鯤因在朝覲時(shí)給康熙皇帝的印象是“甚優(yōu)”，即得補(bǔ)缺[9]1002。九月，吏部奏補(bǔ)員缺時(shí)提到了朝覲官原任河南布政使薛柱斗，康熙皇帝給他的評(píng)價(jià)是“為人甚優(yōu)，其朝覲啟奏時(shí),言論舉止頗明白安詳”，大學(xué)士勒德洪等奏曰：“薛柱斗為人果優(yōu)?！盵9]1062

皇帝將藩、臬各官召至御前，主要的目的是讓地方官條奏地方利弊，并在考察過程中當(dāng)場(chǎng)解決所發(fā)現(xiàn)的問題。所以，皇帝在召見各官的時(shí)候，一方面提出要求，如“爾等各有職掌，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，自宜實(shí)心辦理”[9]957，另一方面將發(fā)現(xiàn)的問題提出來讓各官進(jìn)行商討。出于這種目的，允許官員“請(qǐng)期朝見，面賜誡諭”，而“其布、按各官，如有地方情形及興利除弊諸事，各具本奏聞”[3]716。當(dāng)然，皇帝也希望能夠從各地朝覲官員的陳奏中盡可能多地獲得地方的信息，故“凡三年中國(guó)賦之盈虧、民生之利害、官評(píng)之賢否、吏議之公私，許其逐一奏陳”[4]560。

那么實(shí)際情況如何呢？掌管地方錢糧、刑名的官員在覲見皇帝時(shí)都會(huì)陳奏些什么呢？康熙二十二年(1683)二月，康熙皇帝在乾清門面召由通政司引見的山西、陜西、浙江、湖廣四省布、按官及代覲道員。山西布政使那鼐就本省采買米石估定價(jià)值一事陳奏，稱前席蘭泰已經(jīng)估定過價(jià)值，后蘇赫臣再估，但是核減太過，所以請(qǐng)令酌議，或照時(shí)價(jià)，或仍應(yīng)照席蘭泰前估價(jià)值進(jìn)行采買[9]953。浙江布政使石琳陳奏，稱浙省南糧向與漕糧同在十月征收，“今開征太早，請(qǐng)俟秋成免納”。又奏稱，“部行浙省采辦銀朱”，而本省不產(chǎn)之，所以請(qǐng)求改由產(chǎn)地采買。康熙皇帝認(rèn)為其“應(yīng)舉民生利病當(dāng)行當(dāng)革事宜入告”，卻以此等瑣事“塞責(zé)”。石琳辯稱：“臣職司錢糧，兩事是臣所知，故爾奏聞。”[9]953同次還面召了山西按察使庫(kù)爾康，陜西布政使麻爾圖、按察使葉穆濟(jì)，甘肅布使呀思哈、按察使索爾孫，浙江按察使教化新，湖廣布政使李輝祖，湖南布政使薛柱斗，康熙帝一一詳問，他們的奏章也“多全覽”，并“有問至再三者”，“日午”方畢[9]953-954?？滴醯壅J(rèn)為當(dāng)日的朝覲與其期望相去甚遠(yuǎn)，對(duì)“隨進(jìn)御前取本”的學(xué)士張玉書、金汝祥說：“藩、臬一方大吏，所奏必關(guān)系國(guó)計(jì)民生，乃為有益。今日條陳，皆瑣屑不堪，殊無可采?！盵9]954翌日，通政司引見江西、福建、廣東、廣西、四川、云南、貴州七省布、按官及代覲道員。康熙帝詳問朝覲官的出身履歷及旗分、籍貫，至蔭生授職者，問其父何官，“命各口陳事宜”[9]954。

對(duì)于這次朝覲的情形，康熙皇帝當(dāng)然并不滿意：“閱朝覲布、按等官所奏本章，于治民弭盜要事，如何為治則盜源可靖，如何預(yù)備則兇歲無饑，并未詳晰敷陳。惟麻爾圖所稱，陜西拖欠錢糧應(yīng)分四年帶征等語，似屬可行。朕軫念陜西地方被賊殘破，及屢年運(yùn)糧艱苦，所欠錢糧每欲蠲除，止因用兵未息，正當(dāng)需用錢糧之時(shí)，遂未及寬免耳。龔佳育以江邊蘆田坍塌無常，應(yīng)五年一丈量，其在內(nèi)田地原無增減，請(qǐng)免丈量等語，亦屬可行。其余俱系各衙門瑣細(xì)之事，無甚緊要，若俱令議覆，徒多一番覆奏?！盵9]958在皇帝看來，這些瑣細(xì)之事與其想要了解的地方事宜相去甚遠(yuǎn)，且徒增奏章反復(fù)，是相當(dāng)缺少行政效率的表現(xiàn)。

也有官員提出的問題則屬小題大做。如康熙二十五年(1686)，浙江按察使佟國(guó)佐奏稱“饑民為盜，請(qǐng)寬減其罪”，皇帝卻持不同意見：“天下焉有不饑不寒而為盜者？若以饑寒所迫為辭，將為盜者竟可不坐罪乎？”[9]1428同時(shí)，康熙皇帝還明白諭曰：“藩、臬條奏，應(yīng)以地方利弊關(guān)系重大者入告，今伊等所言，大都皆職司之內(nèi)平等事務(wù)，非甚緊要，于地方亦未有裨益?！盵9]1428

四、外官朝覲之制的廢除

康熙二十六年(1687)，朝覲之制被廢除了。實(shí)行朝覲之制的目的在于察人和了解地方利弊，但是在實(shí)踐的過程中，并沒有獲得應(yīng)有的效果。這只是其被廢除的表面原因，真正的原因在于國(guó)家對(duì)地方權(quán)力秩序的調(diào)整——督、撫與布、按之間的權(quán)力分配和相互關(guān)系。

從清朝朝覲官員范圍幾經(jīng)變動(dòng)的過程來看，布政使和按察使是主要的朝覲官員?！吧w以一方之政治，于藩、臬兩司是寄，為群有司之綱領(lǐng)?！盵11]藩、臬兩司作為督、撫以下最重要的地方官員，掌管著一省的錢糧和刑名。清初藩、臬入覲過程較為簡(jiǎn)單，雖兩司允許條奏地方事宜，但奏章由通政司投遞，布政使和按察使被皇上引見一次后就辭朝回署地了。官員們不辭辛苦到京入覲的實(shí)際效果大打折扣，并未真正起到述職的作用，因此順治朝(1644—1661)的吏科給事中魏象樞提出，在藩、臬兩司朝覲時(shí)，皇上要詳加詢問：“問水旱頻仍，有無救濟(jì)招徠？所報(bào)地荒丁逃者，誰為致之？問錢糧混冒，官侵吏肥，每至數(shù)百余萬者，誰為掌之？問劣員絀課蠹國(guó)，久列優(yōu)評(píng)者，誰為縱之？問款項(xiàng)混開，征解淆亂，《賦役全書》屢飭不定者，誰為司之？問地方有藐法行私，縱賊窩盜，罪害及于職官百姓者，誰為制之？問法律不明，任情出入人罪者，誰為議之？問欽案沉閣，久不完結(jié)者，誰為諉之？問奸蠹盜折官糧成千成萬，弊由夤謀濫差者，誰為主之？凡三年中，國(guó)賦之盈縮，民命之生死，官評(píng)吏議之是非，公私關(guān)系大綱者，逐一面奏?！盵12]62這些建議的提出表明以魏象樞為首的漢族官僚主張以藩、臬兩司監(jiān)察督、撫，但是清政府在對(duì)地方政府的權(quán)力分配問題上，重督、撫的專權(quán)，不肯寄耳目于藩、臬。這一點(diǎn)可以從藩、臬考績(jī)制度演變過程中非常明確地體現(xiàn)出來，而藩、臬兩司造冊(cè)籍權(quán)力的廢除，最終標(biāo)志著藩、臬兩司完全被納入督、撫權(quán)力之下，而且二者在大計(jì)中的考語也由督、撫填寫。

督、撫與藩、臬兩司這種權(quán)力的變化與其民族構(gòu)成有著非常重要的關(guān)系。清初，督、撫多為滿人和漢軍旗人[13]，而藩、臬多為漢人，如果用藩、臬來監(jiān)察督、撫，對(duì)滿洲人來說意味著主導(dǎo)地位和統(tǒng)治權(quán)力的削弱，這也是民族自尊心所不能容忍的。清朝是以滿洲貴族為首的封建政權(quán)，滿洲皇帝與滿洲貴族的利益是一致的，因此，維護(hù)滿洲貴族的利益和權(quán)力必然是皇帝所要明確的立場(chǎng)[14]。

藩、臬兩司權(quán)力的弱化并不意味著他們與督、撫處于對(duì)立的立場(chǎng)上，作為地方大吏，其關(guān)系是相互依存、相互影響的。督、撫與藩、臬兩司的署衙通常在同一個(gè)城市里，職責(zé)和利益使其緊密結(jié)合在一起，構(gòu)成了一個(gè)利益共同體。藩、臬兩司接受督、撫的監(jiān)督和考察，反過來，也在一定程度上制約著督、撫權(quán)力的無限擴(kuò)張。

查康熙二十一年(1682)大計(jì)，“各省卓異五十余人”，藩、臬兩司“多至一十七人”[12]204，將近一半卓異。針對(duì)此種情況，有官員“請(qǐng)停藩、臬卓異，以祛積弊”[12]204。第一，“杜徇私之嫌”[12]204。藩、臬與督、撫“官已相近，勢(shì)得相親”，相近則有結(jié)納之私，相親則多徇情之弊：“屬吏之賢否，皆藩、臬所開報(bào)，保無以屬吏為諂事之資，上官亦即以卓異為酬報(bào)之具？”[12]204可以說，“藩、臬之卓異一不當(dāng)，則通省之卓異皆不當(dāng)”[12]204。而且藩、臬掌管一省錢糧、刑名，僅以奏銷支放沒有失誤、獄決律例詳細(xì)而明確等分內(nèi)之事不宜被開報(bào)卓異。另，藩、臬升遷的話，“內(nèi)可以為京卿，外可以為巡撫”，其“選擇任用何等鄭重，豈一二督、撫之開報(bào)，遂可定其低昂”[12]204。第二，“昭吏道之公”[12]204。卓異為“計(jì)吏之特典”，而“藩、臬為封疆之大僚”，自非“平常之輩”，故“卓異只可行于道、府以下，而不必行于藩、臬兩司”[12]204。也就是說，卓異是提拔地方府、州、縣官的一條參照標(biāo)準(zhǔn)，畢竟府、州、縣官人數(shù)較多，對(duì)皇帝而言不易詳察其每個(gè)人為官政績(jī)?nèi)绾危饕揽科渖纤径?、撫和藩、臬的考核意見進(jìn)行升選調(diào)補(bǔ)。藩、臬兩司則不同，其任命權(quán)直接掌握在皇帝手中，皇帝可以通過各種途徑了解其具體情況，所以不需要參照卓異之典?？滴醵?1684)，以藩、臬與督、撫親近為由，停其卓異[6]3227。

隨著藩、臬兩司卓異資格的取消，他們由過去被督、撫考核的被考核者轉(zhuǎn)換為與督、撫一同考核道、府等地方官的考核者。雖然朝覲權(quán)力的喪失意味著他們對(duì)督、撫監(jiān)察權(quán)力的喪失，但是從另一個(gè)角度來看，皇權(quán)在這些權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程中也得到了加強(qiáng)。

五、結(jié)語

綜上，大計(jì)入覲之制只實(shí)行了四十年就被廢止了，這與清朝地方政權(quán)重心轉(zhuǎn)移緊密相連。清政府要加強(qiáng)督、撫的權(quán)力，勢(shì)必削弱藩、臬兩司的權(quán)力，因此取消藩、臬兩司的朝覲，將其納入督、撫權(quán)力之下，由督、撫對(duì)其進(jìn)行考核成為必然。

朝覲之制的停止也是清朝根據(jù)實(shí)際情況對(duì)國(guó)家行政管理制進(jìn)行簡(jiǎn)化的結(jié)果。清初的考績(jī)制度比較復(fù)雜，主要有京官的京察、外官的大計(jì)、武官的軍政、全部官員的考滿?？紳M之制于康熙四年(1664)被廢除，主要原因如下：一是考滿與官員升補(bǔ)無關(guān)，每當(dāng)考滿，部院大臣上疏自陳，不過是鋪張履歷功績(jī)，博朝廷表里羊酒之賜；二是從正月到四月皆為自陳考滿之日，一人一疏，以數(shù)千計(jì)，加之六部覆奏殷繁，官員無心辦事，嚴(yán)重影響了政府行政效率；三是權(quán)力尋租，“即如州、縣官，由府、廳至督、撫，經(jīng)五六衙門”，有些上司難免會(huì)利用手中權(quán)力進(jìn)行營(yíng)私；四是武職考滿會(huì)造成上司克扣糧餉，貽誤封疆，不無隱憂；五是每次考滿優(yōu)等多、劣等少，基本喪失了“分別賢否，以示勸懲”的作用[15]。朝覲之制與考滿之制一樣，在執(zhí)行過程中無法達(dá)到預(yù)期效果時(shí)，就會(huì)被終止。且在執(zhí)行朝覲之制的同時(shí)，考績(jī)后的引見也在執(zhí)行，朝覲之制有地方官進(jìn)京進(jìn)行述職之意，而引見之制則是對(duì)考核結(jié)果的最終確認(rèn)，二者在某些方面也是相互重復(fù)的。加之朝覲花費(fèi)巨大，在直省每年存留銀兩中，僅“朝覲造冊(cè)送冊(cè)路費(fèi)銀”就有“一萬七千六百二十二兩”之巨[4]807。最終，朝覲考察隨著藩、臬兩司卓異的取消也被廢止了，清代考績(jī)制度最終以京官京察、外官大計(jì)、武職軍政三種形式固定下來。

朝覲之制的廢除實(shí)際上是清朝對(duì)考績(jī)制度進(jìn)行規(guī)范的結(jié)果，簡(jiǎn)化其中職能重復(fù)的部分并加以改進(jìn)，取消沒有實(shí)際效果且容易滋生弊端的步驟。這一點(diǎn)也體現(xiàn)在對(duì)考語(官員評(píng)價(jià))以及八法(后改為六法)的規(guī)范上，簡(jiǎn)單實(shí)用是其宗旨。朝覲之制最終只作為舊例載于《雍正會(huì)典》，以備稽考，而大計(jì)作為對(duì)外官進(jìn)行考績(jī)的正式制度確定下來，并得到認(rèn)真執(zhí)行，一直持續(xù)到清末。