黃 彪

(成都市青羊區(qū)行政學(xué)校，四川 成都 610000)

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民自發(fā)遷入城鎮(zhèn)居住，他們已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民演變?yōu)椤皽?zhǔn)市民”。隨著這些“準(zhǔn)市民”進(jìn)城居住生活，他們留在農(nóng)村的宅基地和農(nóng)房等資源大多閑置起來(lái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)因農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工等原因造成的農(nóng)村宅基地和住宅閑置已高達(dá)16.43億平方米[1]。這還不包括閑置的農(nóng)用承包地和集體建設(shè)用地等資源。所以，面對(duì)農(nóng)村以土地為特征的大量閑置資源，該如何盤(pán)活并高效利用，就成了一個(gè)亟待研究并加以解決的問(wèn)題。正是基于此，本文對(duì)四川省H縣X村盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的做法進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)盤(pán)活農(nóng)村閑置資源具有一定的指導(dǎo)意義。

二、X村盤(pán)活閑置資源的具體做法

X村位于四川省H縣東北部，沿安寧河畔呈長(zhǎng)條狀分布，距H縣城17公里，幅員面積8.74平方公里，耕地面積3890.25畝。全村978戶，下轄12個(gè)村民小組，總?cè)丝?020 人。該村處于H縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)范圍內(nèi)，全村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為早春蔬菜和優(yōu)質(zhì)葡萄，其中早春蔬菜1800畝，優(yōu)質(zhì)葡萄2000余畝。近年來(lái)，X村有部分村民或者到縣城買房置業(yè)，或者在外地打工，他們?cè)谵r(nóng)村的住房空置、土地拋荒。針對(duì)該村存在的承包地、宅基地和住房等資源閑置問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣谝话戕r(nóng)用地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)、集體建設(shè)用地合作開(kāi)發(fā)、閑置宅基地有償退出、閑置農(nóng)房抵押置換方面進(jìn)行了大膽的實(shí)踐和探索，從實(shí)地調(diào)查的情況來(lái)看，部分工作已經(jīng)取得了較好的成效。

(一)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，盤(pán)活閑置農(nóng)用承包地資源

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好壞會(huì)直接影響農(nóng)民的收入。而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包的個(gè)體經(jīng)營(yíng)，其優(yōu)點(diǎn)是讓農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)和收益權(quán)，但缺點(diǎn)是不能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由于分散經(jīng)營(yíng)，以及農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)信息掌握的不對(duì)稱，致使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上往往不能形成合力，生產(chǎn)的盲目性也就很難避免。比如，X村過(guò)去曾看見(jiàn)臨近村莊種植西紅柿賺了錢，也就跟著大量種植西紅柿，后來(lái)因?yàn)榉N植面積過(guò)大，市場(chǎng)飽和，造成西紅柿沒(méi)人收購(gòu)，全爛在地里。因此，讓專業(yè)的人來(lái)干專業(yè)的事，以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的盲目性和分散性，這對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的增收尤其重要。正是基于此，當(dāng)?shù)卣谒伎既绾卫肵村村民閑置農(nóng)用地的時(shí)候，就著重考慮引進(jìn)專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司來(lái)經(jīng)營(yíng)從村民手中流轉(zhuǎn)出的土地，以最大程度提高土地的利用效率。

為此，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)招商引資，引進(jìn)了Z農(nóng)業(yè)有限公司。由X村村民委員會(huì)牽頭從村民手中流轉(zhuǎn)土地，交由Z農(nóng)業(yè)有限公司經(jīng)營(yíng)管理。公司先后投資2400萬(wàn)元，新建農(nóng)文旅融合發(fā)展葡萄基地300畝，栽種高品質(zhì)葡萄品種“陽(yáng)光玫瑰”，配套完成1.18千米旅游觀光道路及田間溝渠，新建分選設(shè)備及冷鏈凍庫(kù)1座，新品種展示中心1個(gè)，帶動(dòng)了全鎮(zhèn)2000畝葡萄產(chǎn)業(yè)的提檔升級(jí)。本項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)期限為40年，流轉(zhuǎn)土地涉及農(nóng)戶166戶、677人，合同期內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)租金一年一付，公司每年按5000元/畝的標(biāo)準(zhǔn)向村委會(huì)支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，村委會(huì)按照流轉(zhuǎn)協(xié)議以4500元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付給村民，剩余500元/畝的收益用于壯大村集體經(jīng)濟(jì)。2019年，由于市場(chǎng)行情較好，公司出售的鮮食葡萄均價(jià)在25元/公斤以上，毛收入達(dá)到3000萬(wàn)元以上，村集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)到15萬(wàn)元，村民除了獲得4500元/畝的固定收益外，通過(guò)進(jìn)入基地務(wù)工的方式，按務(wù)工150天，每天120元計(jì)算，還能獲得1.8萬(wàn)元/年的工資收入。

依靠公司打造特色農(nóng)業(yè)是X村一般農(nóng)用地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)的基本經(jīng)驗(yàn)，此舉不僅盤(pán)活了該村閑置的農(nóng)用地資源，還帶動(dòng)其他村民也愿意把自己的土地流轉(zhuǎn)出來(lái)交由公司經(jīng)營(yíng)，因?yàn)榇迕袂宄镜膶I(yè)程度和抗風(fēng)險(xiǎn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自己經(jīng)營(yíng)。村民把土地交由公司經(jīng)營(yíng)，一方面可以獲取穩(wěn)定的地租收入，另一方面還可以進(jìn)入公司務(wù)工以換取穩(wěn)定的工資收入。此舉大大增加了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖?，同時(shí)也盤(pán)活了閑置的農(nóng)用承包地資源。

(二)發(fā)展康養(yǎng)旅游，盤(pán)活閑置集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)房資源

城鎮(zhèn)化虹吸效應(yīng)帶來(lái)的一個(gè)結(jié)果就是人口會(huì)逐漸向城市集中，畢竟城市較好的教育、醫(yī)療、交通等條件對(duì)農(nóng)村人口有較大的吸引力。隨著X村越來(lái)越多的人到縣城工作生活，該村閑置的集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)房等越來(lái)越多，如何將這些閑置的資源充分利用起來(lái)就成了一個(gè)值得深入思考的問(wèn)題。為破解這一難題，X村進(jìn)行了有益的探索。

1.在盤(pán)活閑置集體建設(shè)用地方面，通過(guò)引進(jìn)專業(yè)旅游公司打造康養(yǎng)旅游新村

在過(guò)去，很多村大多建有自己的村民小、保管處等集體設(shè)施，后來(lái)由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的推廣，保管村集體財(cái)物的保管處等集體設(shè)施廢棄；外加近年來(lái)農(nóng)村出生小孩數(shù)量急劇下降以及很多農(nóng)村籍小孩轉(zhuǎn)學(xué)到城鎮(zhèn)等教育條件較好的地方讀書(shū)，很多村民小因?yàn)樯纯萁叨患?zhèn)小學(xué)合并，村民小校舍及土地被閑置起來(lái)。如何將農(nóng)村廢棄的村民小、保管處等集體建設(shè)用地盤(pán)活利用起來(lái)，讓沉睡的資源變成可以為當(dāng)?shù)卮迕駧?lái)收益的資產(chǎn)，就成了一個(gè)值得研究的問(wèn)題。對(duì)此，X村通過(guò)引進(jìn)專業(yè)旅游公司來(lái)打造康養(yǎng)旅游新村以盤(pán)活村閑置集體建設(shè)用地。具體做法是，X村利用村集體建設(shè)用地27畝的40年使用權(quán)與D公司合作成立項(xiàng)目公司，共同經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)“鮮花里”康養(yǎng)旅游新村，其中村委會(huì)占股3%，社會(huì)資本占股97%。在合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中，X村村委會(huì)負(fù)責(zé)集體建設(shè)用地的拆遷和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社保安置，并以土地使用權(quán)入股，不再承擔(dān)其他的建設(shè)資金。該項(xiàng)目建設(shè)總投資約6000萬(wàn)元，新建康養(yǎng)民宿17棟，標(biāo)準(zhǔn)康養(yǎng)民宿住宿房間約400套，建成后平均月接待能力達(dá)到10000人次以上，新增就業(yè)崗位60余個(gè)。

[35][39][40] Jean A. Garrison, Making China Policy: from Nixon to G. W. Bush, Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 2005, p. 13, p. 14, p. 14.

在收益分配上，X村村委會(huì)的收益分為固定收益和分紅收益兩部分，固定收益部分為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，按25萬(wàn)元/畝計(jì)算，27畝用地的總收益為675萬(wàn)元。在土地流轉(zhuǎn)租金中，村委會(huì)需要按照7.5萬(wàn)元/畝的價(jià)格支付給流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，計(jì)202.5萬(wàn)元，剩余的472.5萬(wàn)元全部用于流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社保安置。分紅收益由公司按5萬(wàn)元/年的標(biāo)準(zhǔn)給付，每5年遞增1萬(wàn)元，40年期限內(nèi)合計(jì)收入340萬(wàn)元，這部分收益主要用于村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、保潔人員管護(hù)工資、垃圾清運(yùn)保潔等。流轉(zhuǎn)農(nóng)戶在享受社保安置待遇解決后顧之憂的同時(shí)，還獲得了7.5萬(wàn)元/畝的土地流轉(zhuǎn)收入，如果愿意還能進(jìn)入公司務(wù)工就業(yè)。通過(guò)這一模式，X村在盤(pán)活了村集體建設(shè)用地的同時(shí)，還增加了村民的收入。

近年來(lái)鄉(xiāng)村旅游在農(nóng)村地區(qū)蓬勃發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要經(jīng)濟(jì)支撐。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目需要政府搭臺(tái)，公司“唱戲”。但當(dāng)政府部門(mén)在引進(jìn)專業(yè)旅游公司進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，經(jīng)常遇見(jiàn)的一個(gè)難題是有項(xiàng)目但沒(méi)有可批準(zhǔn)用于旅游開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地。X村的做法則提供了思路，即可以利用閑置的村集體建設(shè)用地進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)，這一方面可以盤(pán)活閑置的村集體建設(shè)用地資源，另一方面可以發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，可謂一舉兩得。

2.在盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房方面，多渠道打造精品康養(yǎng)庭院

面對(duì)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的虹吸效應(yīng)，一方面，農(nóng)村逐漸“空心化”；另一方面，農(nóng)村閑置的宅基地和農(nóng)房等資源越來(lái)越多。針對(duì)閑置宅基地問(wèn)題，X村在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)民自愿原則，由農(nóng)戶自行申請(qǐng)，通過(guò)有償退出方式，以每戶10萬(wàn)元價(jià)格收回了4戶閑置民房及宅基地。回收的閑置宅基地采取聯(lián)營(yíng)入股方式，與E民宿開(kāi)發(fā)有限公司合作，由公司投資800余萬(wàn)元，打造精品民宿1個(gè)，用于X村特色康養(yǎng)旅游接待。在實(shí)際操作過(guò)程中，公司按25萬(wàn)元/戶的標(biāo)準(zhǔn)向村委會(huì)支付40年的土地使用費(fèi)，計(jì)100萬(wàn)元。同時(shí)，村委會(huì)還能從公司的營(yíng)業(yè)收入中獲得1萬(wàn)元/年的固定分紅收益，合計(jì)總收益為140萬(wàn)元。其中40萬(wàn)元按10萬(wàn)元/戶的標(biāo)準(zhǔn)用于填補(bǔ)有償退出的房屋資金支出，剩余的100萬(wàn)元為村集體經(jīng)濟(jì)所有，用于全村垃圾收運(yùn)車輛維護(hù)、保潔人員補(bǔ)助等支出，為村莊環(huán)境治理提供了資金保障。有償退出閑置宅基地的農(nóng)戶在獲得10萬(wàn)元補(bǔ)償金實(shí)現(xiàn)閑置資源變現(xiàn)的同時(shí)，有效規(guī)避了宅基地私自交易風(fēng)險(xiǎn)以及由此引發(fā)的一系列后續(xù)矛盾。

針對(duì)閑置農(nóng)房問(wèn)題，X村村委會(huì)牽頭抵押置換示范引領(lǐng)帶動(dòng)村民共奔康養(yǎng)市場(chǎng)。X村村委會(huì)對(duì)該村閑置農(nóng)房采取出資裝修抵押置換6年使用權(quán)方式，將該村閑置農(nóng)房改造成一座座鮮花主題康養(yǎng)小院。新改造成的康養(yǎng)小院在6年內(nèi)由村委會(huì)免費(fèi)使用，不支付租金，6年期滿后，租金另行商定或由農(nóng)戶收回自主經(jīng)營(yíng)。項(xiàng)目完成后，村委會(huì)自持經(jīng)營(yíng)或交由公司經(jīng)營(yíng)，收入歸集體所有。此舉在進(jìn)一步壯大村集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還示范引領(lǐng)村民對(duì)自家住房進(jìn)行升級(jí)改造以用于康養(yǎng)接待。在這一模式下，村民所有的閑置農(nóng)房得到了免費(fèi)升級(jí)改造以及后續(xù)的維護(hù)保養(yǎng)，6年期滿后戶主可以選擇自行經(jīng)營(yíng)或者出租給村委會(huì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

三、X村盤(pán)活閑置資源的作用機(jī)理

X村閑置資源主要表現(xiàn)為閑置的農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)房等，這些農(nóng)村閑置資源的盤(pán)活利用是一個(gè)系統(tǒng)工程，這個(gè)工程能否成功實(shí)施主要由四個(gè)方面的因素所決定。

(一)制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村閑置資源大多涉及土地問(wèn)題，而土地又是農(nóng)民賴以生存的根本，因此，在盤(pán)活農(nóng)村閑置資源時(shí)從上到下都需要一整套制度設(shè)計(jì)，以保證在農(nóng)民利益不受損的前提下進(jìn)行農(nóng)村閑置資源盤(pán)活利用的實(shí)踐和探索。

從盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，國(guó)家是鼓勵(lì)基層盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的，并且出臺(tái)了一系列規(guī)定。比如，2019年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅?！盵2]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出：“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等?！谧鹬剞r(nóng)民意愿并符合規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)村集體積極穩(wěn)妥開(kāi)展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！盵3]這些國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)為基層盤(pán)活利用農(nóng)村閑置資源提供了政策依據(jù)。

從盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的基層實(shí)踐來(lái)看，基層政府需要根據(jù)國(guó)家政策制定具有針對(duì)性和可操作性的具體措施。比如，為支持X村盤(pán)活閑置資源，當(dāng)?shù)卣朴喠恕禜縣利用農(nóng)村集體建設(shè)用地支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展康養(yǎng)旅游管理辦法(試行)》《H縣某特色小鎮(zhèn)土地征收補(bǔ)償安置方案》等政策。這些政策的制定和落實(shí)在保障了村民利益的基礎(chǔ)上，成功推進(jìn)了X村盤(pán)活閑置資源項(xiàng)目的實(shí)施。

盤(pán)活農(nóng)村閑置資源實(shí)際上是一個(gè)利益調(diào)整的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，需要用制度把相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)確定下來(lái)，以穩(wěn)定各方預(yù)期，這樣才能讓農(nóng)村閑置資源活起來(lái)，以發(fā)揮資源利用的最大效益。

(二)利益平衡

X村在盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的過(guò)程中會(huì)涉及農(nóng)戶、村委會(huì)和公司三方，他們之間既有著共同的利益聯(lián)接，又有著不同的利益訴求。就農(nóng)戶而言，農(nóng)戶手中的土地資源能否成功流轉(zhuǎn)并得到進(jìn)一步的開(kāi)發(fā)利用，是項(xiàng)目能否實(shí)施的關(guān)鍵，而農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿是否強(qiáng)烈，又取決于農(nóng)戶在項(xiàng)目實(shí)施中能夠獲得的收益是否符合農(nóng)戶的心理預(yù)期，只要公司通過(guò)村委會(huì)向農(nóng)戶支付的土地收益再加上農(nóng)戶的其他收入與農(nóng)戶的收入預(yù)期相差不是太大，一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)才有可能實(shí)現(xiàn)。就村委會(huì)而言，村委會(huì)可以充當(dāng)市場(chǎng)交易的紐帶和平臺(tái)，通過(guò)對(duì)村集體內(nèi)農(nóng)戶的組織和資源的整合，以一定的規(guī)模資源應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和與公司之間的博弈。就公司而言，合法地取得土地資源的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)，只有項(xiàng)目的落地實(shí)施，才能保障農(nóng)戶和村委會(huì)合法收益的獲取。因此，如何兼顧和保障當(dāng)事各方的合法權(quán)益，是盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的關(guān)鍵所在。在X村，農(nóng)戶通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房出租獲得了租金、分紅，實(shí)現(xiàn)了資源變現(xiàn)；公司取得了一定規(guī)模土地的合法使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，不會(huì)因農(nóng)戶毀約而財(cái)物兩空；村委會(huì)通過(guò)組織協(xié)調(diào)資源以及固定分紅壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，讓各類利益主體聯(lián)接在一起。農(nóng)戶、村委會(huì)、公司三方在盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的過(guò)程中即實(shí)現(xiàn)了自身利益，又達(dá)到了相互的利益平衡即雙贏，這是X村讓農(nóng)村閑置資源活起來(lái)的動(dòng)力之所在。

(三)平臺(tái)搭建

在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，“企業(yè)+農(nóng)戶”是比較常見(jiàn)的一種發(fā)展模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于有利于生產(chǎn)和市場(chǎng)的對(duì)接，有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图s化，有利于生產(chǎn)成本的降低和比較收益的提升，但缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，這表現(xiàn)為：一是信息的不對(duì)稱容易造成合約的不公平，從而使合約失敗或者違約；二是農(nóng)戶的利益無(wú)法得到切實(shí)保障。農(nóng)戶的收益始終只能是公司利潤(rùn)中的很小一部分，農(nóng)戶受益不充分，且公司對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)往往會(huì)向農(nóng)戶轉(zhuǎn)嫁或傳遞，一旦市場(chǎng)前景不好，公司就會(huì)棄農(nóng)戶而轉(zhuǎn)向其它領(lǐng)域。在這種情況下，搭建平臺(tái)以鏈接公司和農(nóng)戶，從而規(guī)避雙方在合作過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤為重要。在X村，村委會(huì)就成了公司和農(nóng)戶相互鏈接的平臺(tái)。農(nóng)戶依靠村委會(huì)這個(gè)平臺(tái)，將閑置農(nóng)地、宅基地和農(nóng)房等資源通過(guò)聯(lián)營(yíng)入股、固定分紅、買斷等方式整合集中到村委會(huì)名下，這既實(shí)現(xiàn)了資源變現(xiàn)，又穩(wěn)定了自身收益，同時(shí)還規(guī)避了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；公司與村委會(huì)簽訂合同，取得上述資源的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓自身?yè)碛械馁Y金、人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，在追求公司盈利最大化的同時(shí)，有效避免了與農(nóng)戶直接聯(lián)系可能發(fā)生的契約風(fēng)險(xiǎn)；村委會(huì)將零散的閑置集體建設(shè)用地、農(nóng)地、宅基地和農(nóng)房以及勞動(dòng)力等資源整合集中起來(lái)，統(tǒng)一交由公司經(jīng)營(yíng)，起到防火墻、隔離帶的作用。此舉在確保農(nóng)戶利益不受損的基礎(chǔ)上，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還能更好地協(xié)調(diào)服務(wù)于公司的發(fā)展。這就形成了“企業(yè)+平臺(tái)(村委會(huì))+農(nóng)戶”的新發(fā)展模式，平臺(tái)的牽線搭橋和保駕護(hù)航作用得到了充分的體現(xiàn)。

(四)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

盤(pán)活農(nóng)村閑置資源需要資金支持、項(xiàng)目支撐，如果僅憑政府財(cái)政投入來(lái)盤(pán)活農(nóng)村閑置資源是不具有可持續(xù)性的。因此，如何吸引社會(huì)資本來(lái)投資是農(nóng)村閑置資源轉(zhuǎn)起來(lái)、活起來(lái)的關(guān)鍵。要吸引社會(huì)資本投資，必須讓其有利可圖，而這建立在可以盈利或者有前景的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上。就X村來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本之所以敢來(lái)該村投資，就在于該村所具有的產(chǎn)業(yè)前景。近年來(lái)，由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的打造和推廣，康養(yǎng)已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)支柱性產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)已形成擁有數(shù)十萬(wàn)消費(fèi)人群的康養(yǎng)市場(chǎng)，而且這一市場(chǎng)規(guī)模還在不斷擴(kuò)大。X村優(yōu)越的自然環(huán)境、恬靜的田園風(fēng)光、舒適的氣候條件等就使其擁有了發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的良好條件，這是吸引社會(huì)資本前來(lái)投資的重要原因。一旦社會(huì)資本被吸引進(jìn)來(lái)，農(nóng)民手中的閑置資源就有了盤(pán)活利用的條件，資源變資產(chǎn)成為可能。所以，盤(pán)活農(nóng)村閑置資源需要一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)作為支撐，這是讓農(nóng)村閑置資源活起來(lái)的根本。

四、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，一部分農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而在城鎮(zhèn)購(gòu)置住房長(zhǎng)期生活并成為新的城鎮(zhèn)居民，他們?cè)谵r(nóng)村留下的宅基地和住房等資源就長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。與此同時(shí)，在農(nóng)村進(jìn)行的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整中，有部分村小學(xué)、養(yǎng)老院、村活動(dòng)陣地等設(shè)施和土地閑置遺留下來(lái)。如何將這些以土地為特征的農(nóng)村閑置資源盤(pán)活利用起來(lái)就成為三農(nóng)中急需解決的一個(gè)問(wèn)題。為破解此問(wèn)題，四川省X村進(jìn)行了有益的探索，其做法對(duì)盤(pán)活農(nóng)村閑置資源具有一定的借鑒意義和推廣價(jià)值。

1.符合政策導(dǎo)向是盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的前提

X村盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的做法正是對(duì)中央和相關(guān)部委文件精神的實(shí)踐和遵循。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》等文件和法規(guī)對(duì)盤(pán)活農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地和住宅等都有明確的指導(dǎo)原則。X村關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)使用和宅基地流轉(zhuǎn)使用等做法均遵循了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革“三權(quán)分置”的改革原則，符合中央對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)和要求。這是X村成功盤(pán)活利用該村閑置資源的前提。

2.服務(wù)鄉(xiāng)村振興是盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的核心

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》指出：“積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作，要突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興?！盵4]X村盤(pán)活農(nóng)村閑置資源始終圍繞鄉(xiāng)村振興展開(kāi)，其做法是對(duì)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的具體實(shí)踐。X村通過(guò)土地流轉(zhuǎn)提升改造葡萄產(chǎn)業(yè)，適應(yīng)了新時(shí)期農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的需求；合作開(kāi)發(fā)集體建設(shè)用地，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間要素的合理流動(dòng)；宅基地有償退出、閑置農(nóng)房抵押置換，盤(pán)活了農(nóng)村閑置資源，拓寬了農(nóng)民增收渠道；集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷壯大，為人居環(huán)境改善、文化基礎(chǔ)設(shè)施和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)提供了財(cái)力支撐；村委會(huì)核心作用的發(fā)揮，使農(nóng)村基層組織建設(shè)得到加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步完善。這些成果讓村民感受到了“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園”[5]的希望所在。

3.形成產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)是盤(pán)活農(nóng)村閑置資源的基礎(chǔ)

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，讓X村閑置資源活起來(lái)的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)?！氨P(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和住宅，主要有兩種利用模式：整治和再利用?！盵6]對(duì)農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地和宅基地等資源進(jìn)行整治和再利用，都需要大量的資金支持。如果僅靠政府財(cái)政投入去把農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用和宅基地等資源清退并集中起來(lái)，這是有很大難度的，而且也不可持續(xù)。針對(duì)此難題，X村的做法是依靠特色產(chǎn)業(yè)吸引社會(huì)資本來(lái)進(jìn)行投資，從而把農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地、宅基地等資源盤(pán)活利用起來(lái)。在社會(huì)資本的投入下，該村的葡萄種植產(chǎn)業(yè)和康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大。在產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)下，X村不僅盤(pán)活了集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)房等閑置資源，還增加了農(nóng)民收入，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)。因此，如果缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，盤(pán)活農(nóng)村閑置資源就會(huì)成為無(wú)源之水，難以為繼。

(二)相關(guān)建議

四川省X村盤(pán)活利用閑置資源的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)如何盤(pán)活利用閑置的集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)房等資源提供了思路。同時(shí)，為了更好地將農(nóng)村閑置資源盤(pán)活利用起來(lái)，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

1.要進(jìn)一步加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，為盤(pán)活農(nóng)村閑置資源注入活力

從農(nóng)村土地制度改革到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，在很多地區(qū)，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明的狀況，極大地制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，如何讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”醒起來(lái)、活起來(lái)、動(dòng)起來(lái)，這是當(dāng)下擺在我們面前的“必答題”。這就要求在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，加快對(duì)農(nóng)村各類資產(chǎn)的確權(quán)頒證工作，促進(jìn)農(nóng)村各類資產(chǎn)交易的合法、有序進(jìn)行。特別是在農(nóng)村宅基地改革方面，不僅要支持以租賃、合作的方式利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，更要在戶有所居、有序退出的前提下，制訂獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，在更大規(guī)模、更大范圍內(nèi)，鼓勵(lì)村集體組織內(nèi)的更多村民自愿有償退出宅基地，在統(tǒng)一、節(jié)約規(guī)劃使用宅基地的同時(shí)，將集約整合起來(lái)的宅基地資源與其它經(jīng)濟(jì)組織合作，聯(lián)合經(jīng)營(yíng)和有償使用，以盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地等資源。

2.要建立穩(wěn)定的利益聯(lián)接機(jī)制，為盤(pán)活農(nóng)村閑置資源提供動(dòng)力

在引進(jìn)社會(huì)資本盤(pán)活利用農(nóng)村閑置資源的過(guò)程中，往往會(huì)涉及農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織和公司三方利益。如何使這三者之間的利益聯(lián)接更加牢固緊密，真正做到一榮俱榮、一損俱損，對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村閑置資源至關(guān)重要。在盤(pán)活農(nóng)村閑置資源相關(guān)項(xiàng)目順利實(shí)施，公司實(shí)現(xiàn)盈利的情況下，村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在享受租金、分紅等收益的同時(shí)，要承擔(dān)起協(xié)調(diào)服務(wù)職責(zé)，共同維護(hù)好公司的發(fā)展環(huán)境，公司也應(yīng)主動(dòng)深入到農(nóng)戶的生產(chǎn)生活當(dāng)中，形成“一家親”的良好氛圍；在市場(chǎng)行情變化，公司經(jīng)營(yíng)困難的情況下，當(dāng)事各方更是要有同舟共濟(jì)、共克時(shí)艱的態(tài)度和決心，一起為公司的生存出把力、搭把手，絕不能出現(xiàn)有利一擁而上，無(wú)利一哄而散的混亂局面。因此，建立資源出租方和利用方的利益聯(lián)接機(jī)制，對(duì)持續(xù)盤(pán)活利用農(nóng)村閑置資源至關(guān)重要。

3.要保留農(nóng)地、宅基地等農(nóng)村閑置資源的社會(huì)保障功能，為進(jìn)城農(nóng)民留一條退路

盡管現(xiàn)在有很多農(nóng)民進(jìn)城居住，但他們大多數(shù)不愿意放棄在農(nóng)村的承包地、宅基地、農(nóng)房和農(nóng)村戶口等，“由于缺少對(duì)在城市體面安居的預(yù)期，農(nóng)民進(jìn)城時(shí)大多會(huì)留下返鄉(xiāng)退路，而不愿選擇‘不可逆’的進(jìn)城策略，最重要的是保留他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地與耕地”[7]。在賀雪峰教授看來(lái)，農(nóng)民進(jìn)城后并不同步退出農(nóng)村宅基地并非土地資源的浪費(fèi)，而是一種必要的資源冗余，這樣一種資源冗余是一種社會(huì)保險(xiǎn)，是農(nóng)民的基本保障，也是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必須的保險(xiǎn)。所以，面對(duì)農(nóng)村大量存在的閑置宅基地、農(nóng)房等資源，目前應(yīng)該以盤(pán)活利用為主，即便是清退也應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)利，而不應(yīng)該把退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，或者讓農(nóng)民“被上樓”。“中國(guó)之所以未出現(xiàn)類似其他發(fā)展中國(guó)家?guī)缀醵即嬖诘拇笠?guī)模城市貧民窟，關(guān)鍵是為進(jìn)城農(nóng)民工‘在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村’。從實(shí)踐上看，這條后路就是農(nóng)民仍然保有農(nóng)村的宅基地、住房和承包地，當(dāng)農(nóng)民工難以在城市體面安居時(shí)，他們隨時(shí)可以返回農(nóng)村居住和耕種土地?！盵7]因此，在合理開(kāi)發(fā)農(nóng)村閑置資源的同時(shí)，還須兼顧農(nóng)村閑置宅基地、住房和承包地等資源的社會(huì)保障功能，為進(jìn)城農(nóng)民留一條退路。