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農(nóng)村公共品供給模式的優(yōu)化與實(shí)踐機(jī)制——基于湖南汨羅C村的考察

2022-11-24 03:22李玉霞
關(guān)鍵詞:公共品供給村莊

李玉霞

農(nóng)村公共品供給模式的優(yōu)化與實(shí)踐機(jī)制——基于湖南汨羅C村的考察

李玉霞

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院,湖北 武漢 430072)

鄉(xiāng)村振興背景下,農(nóng)村公共品供給是村莊建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前自上而下的單向度項目制供給是農(nóng)村公共品供給的主要方式,但這一供給模式往往面臨著與村民需求錯位、利益協(xié)調(diào)功能缺乏等困境。湖南汨羅C村針對農(nóng)村公共品供給模式進(jìn)行優(yōu)化,通過構(gòu)建村社自主統(tǒng)籌模式,確立精準(zhǔn)服務(wù)單元,制定民主治理規(guī)則,成立多元化組織載體,重塑了政府與農(nóng)民的關(guān)系,充分激活農(nóng)民主體性,在村莊社會內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了低成本的自我動員、利益協(xié)調(diào)和內(nèi)部監(jiān)督,有效化解了農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”困境,為項目制背景下的農(nóng)村公共品供給提供了新思路。

公共品供給;村社自主統(tǒng)籌;實(shí)踐機(jī)制;鄉(xiāng)村振興

一、問題的提出

十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等關(guān)系國計民生的根本性問題,扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村建設(shè),強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展①。其中,核心是保障農(nóng)村公共品有效供給。其涉及兩方面內(nèi)容,一是要提供符合農(nóng)民實(shí)際生活需求的公共品;二是公共品供給成本要在農(nóng)民可接受閾值內(nèi)。如何解決兩方面問題是基層治理領(lǐng)域的重要命題,它關(guān)涉國家與社會、農(nóng)民的互動關(guān)系。在稅費(fèi)改革之前,行政命令主導(dǎo)的“制度外的自上而下決策機(jī)制”是農(nóng)村公共品供給體制的主要特征[1],暴露出公共品供給效率低下、地區(qū)間公共產(chǎn)品供給不平衡等問題[2]。稅費(fèi)改革至今,國家轉(zhuǎn)變制度模式,農(nóng)村公共品供給體制成為國家財政基礎(chǔ)上的制度建構(gòu)[3],即“制度內(nèi)的自上而下決策機(jī)制”[4],在這一制度框架下,國家通過項目制開展資源輸入,給予農(nóng)村地區(qū)財政反哺[5]。然而,從供給效果來看,項目制運(yùn)作引發(fā)了供給效率低、供需不匹配、公共事務(wù)治理困境或集體行動困境等諸多問題[6-8]。因此,如何化解上述困境是保證農(nóng)村公共品有效供給的重點(diǎn)。

圍繞上述問題,當(dāng)前學(xué)界主要從兩方面進(jìn)行研究。一種是制度主義分析路徑,強(qiáng)調(diào)行政要激活自治、嵌入自治[9],認(rèn)為國家應(yīng)借助資源輸入的契機(jī)將財政經(jīng)費(fèi)給予村集體,保證財政體系對村集體的支持,讓村民自主進(jìn)行公共品供給[10]。因此,要推進(jìn)行政體制改革,改變壓力型體制,促進(jìn)基層政權(quán)行為邏輯轉(zhuǎn)變[11]。在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)基層服務(wù)體系建設(shè),提高基層收入待遇,提升基層服務(wù)積極性[12]。同時還應(yīng)建立公共品供給的評估監(jiān)督體制機(jī)制,通過制度評估與監(jiān)督提升公共品供給效益[13]。第二種是行動主體分析路徑,注重對公共品供給具體實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行分析,強(qiáng)調(diào)各主體在公共品供給中所承擔(dān)的角色、發(fā)揮的效用。有學(xué)者認(rèn)為,除了發(fā)揮行政主體的力量外,公共品供給還應(yīng)有效依托市場競爭[14],通過市場手段進(jìn)行資源配置,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明晰,既可調(diào)動社會積極性,也可實(shí)現(xiàn)供需匹配[15]。公共品供給應(yīng)該融合國家、市場,通過“市場包干”的模式實(shí)現(xiàn)公共品供給的投入產(chǎn)出化、治理協(xié)同化,從而提高供給效率,并解決供給所引發(fā)的次生治理問題[16]。也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)公共品供給中村莊社會力量的作用,通過激活社會內(nèi)部的規(guī)則[17],實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部動員[18],有效解決公共品落地問題。發(fā)揮村莊社會力量的作用,一方面是主張村級治權(quán)的強(qiáng)化,認(rèn)為村級有效治理可以彌補(bǔ)國家行政力量在公共品供給中的制度縫隙,解決農(nóng)村社會內(nèi)部細(xì)小瑣碎的公共品供給問題并予以完善[19]。為此,既要理清村級治理職責(zé)[20],又要賦予村莊公共規(guī)則以強(qiáng)制性[21]。另一方面要加強(qiáng)民主決策能力,尤其是要通過議事程序強(qiáng)化農(nóng)民的權(quán)利意識與民主觀念,使農(nóng)民成為公共品供給的決策主體[22]。

以上分析路徑提出了破解農(nóng)村公共品供給困境的建議。前者強(qiáng)調(diào)行政制度的調(diào)適對公共品供給有積極作用;后者論證了各主體在公共品供給中的作用及其行動邏輯,并寄希望于各自力量的發(fā)揮來彌補(bǔ)行政干預(yù)不足,實(shí)現(xiàn)公共品有效供給。但不論是制度調(diào)適還是注重市場力量的發(fā)揮都忽視了農(nóng)民的表達(dá)空間;而社會力量通過強(qiáng)化村級治權(quán)及民主決策能力,雖然拓寬了農(nóng)民需求表達(dá)空間,但卻忽視了現(xiàn)階段農(nóng)村公共品供給過程的復(fù)雜性。在農(nóng)村公共品供給過程中既存在國家與農(nóng)民的互動,也存在村級內(nèi)部多元主體的互動。復(fù)雜主體之間的互動僅僅依靠社會力量和民主決策很難解決全部問題。同時,鄉(xiāng)村社會獲取公共品項目的方式、能力及運(yùn)作過程也會影響公共品供給效能,升高治理成本,導(dǎo)致資源下鄉(xiāng)“內(nèi)卷”[23],因此,需要對農(nóng)村公共品供給模式進(jìn)行更深入的研究。

汨羅C村在資源、制度和社會基礎(chǔ)支撐上提高了公共品供給中村莊社會的自主性,通過構(gòu)建村社自主統(tǒng)籌模式實(shí)現(xiàn)了公共品有效供給。為此,筆者擬在對汨羅C村村書記、鄉(xiāng)賢理事會會長、片長、小組長及村民進(jìn)行訪談的基礎(chǔ)上,關(guān)注鄉(xiāng)村社會與基層政府的治理互動,探討鄉(xiāng)村社會如何通過內(nèi)部主體激活,聯(lián)通政府、村級組織、村莊精英和普通村民,保證公共品的有效供給,為項目制背景下的農(nóng)村公共品供給提供參考。

二、項目制背景下的公共品供給模式困境

農(nóng)村公共品供給是基層治理的重要內(nèi)容,其投入和決策方式是影響公共效益生產(chǎn)的重要變量。一方面,農(nóng)村公共品供給依靠較高的成本投入,建立在相應(yīng)的資金、人力等基礎(chǔ)之上,其良好公共效益的產(chǎn)生需要協(xié)調(diào)好成本分?jǐn)偣ぷ鳎涣硪环矫?,農(nóng)村公共品供給屬于公共事務(wù),關(guān)涉農(nóng)民的實(shí)際利益,供給有效需要充分與每個村民打交道,以準(zhǔn)確全面決策[24]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后,國家通過制度內(nèi)供給逐漸增加了對農(nóng)村公共品建設(shè)的財政支持力度。為避免財政資源在輸送過程中被過多耗散,國家通常采取項目制方式加強(qiáng)對公共資源規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化使用的管理。項目制的使用能確保國家自上而下的決策意圖獲得與之相匹配的資源保證,并通過有效管理避免國家財政資源在傳遞過程中出現(xiàn)被克扣、挪用等現(xiàn)象[25]。但從實(shí)踐來看,項目制在執(zhí)行過程中仍出現(xiàn)了農(nóng)村公共品供給效益和效率較為低下的問題,主要包含以下幾方面:

首先,項目制無法有效滿足農(nóng)民公共品需求。農(nóng)村公共品建設(shè)和農(nóng)民的需求偏好高度相關(guān),最終需要與農(nóng)民對接。項目制的投入和決策主體主要為具有較高行政權(quán)威的項目發(fā)包方,通常采取自上而下的單向度供給模式,具有明顯的國家政策意圖貫徹特征。因此,農(nóng)民在項目制的運(yùn)作中缺乏有效且充足的表達(dá)空間和機(jī)會,很容易在公共品供給過程中產(chǎn)生信息不對稱現(xiàn)象,導(dǎo)致差異化的需求偏好難以滿足。此外,項目制背景下,農(nóng)民須承擔(dān)公共品供給的部分成本,但由于建設(shè)內(nèi)容與農(nóng)民的發(fā)展訴求存在脫嵌,農(nóng)民承擔(dān)部分成本卻沒有實(shí)現(xiàn)自身需求目標(biāo),導(dǎo)致其利益受損。

其次,項目制的利益協(xié)調(diào)功能較為缺乏,造成項目落地困難。公共品供給以項目工程的形式落實(shí)到具體的村莊中,其建設(shè)與落地還涉及村域范圍內(nèi)復(fù)雜的公共治理,它不僅要解決具體的事,還需要協(xié)調(diào)各主體中復(fù)雜的利益關(guān)系。在這一供給模式下,農(nóng)民成為公共品供給的被動服務(wù)對象,其主體責(zé)任沒有得到充分激發(fā)。由此,農(nóng)民易在公共品供給過程中高度依賴政府,只享受權(quán)利不承擔(dān)義務(wù),認(rèn)為公共品供給是政府的事,政府需開展全方位服務(wù),承擔(dān)全部成本。另外,項目工程的施工方一般從外面進(jìn)來,與村民不熟悉,只要有一戶與施工方扯皮阻止施工,項目就難以落地。尤其是宗族勢力較強(qiáng)的村莊,一些社會勢力參與到與政府的互動博弈中,甚至產(chǎn)生投機(jī)取巧、謀取不正當(dāng)利益的行為。他們通過“踩線但不越線”的方式對施工方施壓,法律和行政強(qiáng)制力也無法對其行為形成制約,最終影響了公共品供給的實(shí)際效果。

最后,項目制資源在使用過程中因其技術(shù)理性缺陷和項目信息不對稱等問題易產(chǎn)生“最后一公里”的監(jiān)督困境。公共品建設(shè)中相關(guān)項目資金使用需要經(jīng)過政府的“發(fā)包”“抓包”及“轉(zhuǎn)包”等流程,而從中央發(fā)包到村莊落地之間的委托代理鏈過長,其技術(shù)理性在這一鏈條中不斷被削弱,對公共品建設(shè)等具體實(shí)施環(huán)節(jié)難以監(jiān)督到位。另外,公共品相關(guān)建設(shè)項目最終進(jìn)入的是村莊熟人社會,為確保項目有效落地易出現(xiàn)項目的軟執(zhí)行現(xiàn)象,導(dǎo)致監(jiān)督逐漸流于形式,由此帶來公共品建設(shè)項目在實(shí)踐中出現(xiàn)與設(shè)計初衷相違背、異化的結(jié)果。

由上可見,要確保國家的資源輸入轉(zhuǎn)化成有效的公共品供給,應(yīng)扭轉(zhuǎn)單向度制度供給模式,轉(zhuǎn)變資源輸入方式,提高村莊自主性,充分協(xié)調(diào)各主體利益并加強(qiáng)項目監(jiān)督,以此來破解農(nóng)村公共品供給中的困境。

三、農(nóng)村公共品供給的優(yōu)化模式與實(shí)踐

C村位于湖南汨羅市,2017年由兩個自然村合并,880戶,總?cè)丝? 580人,黨員108名。目前共6個片區(qū),下轄26個村民小組,一個村民小組約有30戶左右。各個片區(qū)、小組分有大姓和小姓,具有濃厚的宗族底色。C村作為普通的中西部農(nóng)村,集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱,地方政府財力有限,國家的資源支持相對較少。為此,地方政府一方面轉(zhuǎn)變資源輸入方式,另一方面引導(dǎo)村莊成立鄉(xiāng)賢理事會,實(shí)現(xiàn)公共品供給模式的有效創(chuàng)新。

1.構(gòu)建村社自主統(tǒng)籌模式

為確保村莊內(nèi)部公共品供給,C村所在的地方政府在有效的資源輸入方式基礎(chǔ)上通過制度配套及對鄉(xiāng)村社會的充分引導(dǎo),實(shí)現(xiàn)了行政與自治的契合,為公共品供給模式的優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

首先是資源基礎(chǔ)。政府采取“以獎代投、先建后補(bǔ)”的資源輸入方式,要求村莊內(nèi)部先自行開展各類公共品供給與建設(shè),待建設(shè)完成后上級政府對其進(jìn)行驗收,驗收通過后方可撥付資金。在資源輸入的過程中,政府不規(guī)定具體的公共品建設(shè)內(nèi)容,由農(nóng)民根據(jù)自身實(shí)際需求進(jìn)行相關(guān)建設(shè),完全尊重農(nóng)民和村莊社會的意見。此外,政府設(shè)立彈性資源建設(shè)管理制度。項目資金50萬以下由業(yè)主單位自主實(shí)施,自主發(fā)包;50萬以上400萬以下的項目需要進(jìn)行招投標(biāo)程序,滿足競爭性要求,政府進(jìn)行原料采購;400萬以上的項目則需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)走正規(guī)程序,并進(jìn)行資金審查,這一彈性靈活的項目資源管理方式為村莊社會留足自主空間,激發(fā)村社爭資跑項活力。

其次是制度和組織基礎(chǔ)。政府在資源輸入過程中明確配套制度規(guī)則并進(jìn)行相應(yīng)的組織再造。近幾年,汨羅主要開展了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、“環(huán)境衛(wèi)生整治”等相關(guān)公共品項目建設(shè),在資源輸入的同時,針對建設(shè)項目進(jìn)行分類處理。主要涉及兩方面:其一,將建設(shè)目標(biāo)分為長期和短期,實(shí)行彈性化制度考核,以此激發(fā)村內(nèi)工作積極性;其二,針對公共品項目建設(shè)最基礎(chǔ)的村莊單元進(jìn)行組織再造,分層級劃分建設(shè)任務(wù)。按照建設(shè)內(nèi)容的大小、溝通協(xié)調(diào)難度等進(jìn)行家族、小組、片區(qū)、行政村的層級劃分,形成針對性對接主體,從而有助于公共品建設(shè)過程中矛盾的有效化解。

最后是社會基礎(chǔ)。政府在公共品建設(shè)落地過程中有意引導(dǎo)地方社會內(nèi)生性力量。汨羅在20世紀(jì)90年代孕育出安防產(chǎn)業(yè),在產(chǎn)業(yè)帶動下不僅出現(xiàn)了一批經(jīng)濟(jì)精英,還形塑了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的泛熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政府通過舉辦在當(dāng)?shù)赜猩习倌隁v史的“抬閣故事會”、玩龍舟比賽等活動,進(jìn)一步強(qiáng)化鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的文化認(rèn)同。政府還引導(dǎo)并組織建設(shè)了鎮(zhèn)域范圍的鄉(xiāng)賢理事會,鼓勵鄉(xiāng)賢理事會發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和社會資本優(yōu)勢,為公共品建設(shè)注入活力,確保社會性籌資有更好的對接主體,這也為公共品自組織建設(shè)與供給創(chuàng)造了空間。此外,當(dāng)?shù)睾芏啻迩f具有濃厚的宗族底色,有著很強(qiáng)的競爭意識,“別的村莊、小組有,我們也必須有”的競爭理念根深蒂固。政府利用這一心理,通過“造點(diǎn)”的方式引導(dǎo)村莊社會內(nèi)部進(jìn)行公共品建設(shè),即政府集中精力打造一個亮點(diǎn),倒逼村莊社會爭取資源,完成相關(guān)建設(shè)。

總之,地方政府在公共品供給與建設(shè)過程中為村社賦能,給予村莊社會極大的自主性空間,促使其按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體”的理念轉(zhuǎn)型優(yōu)化,催生了基于社會整合基礎(chǔ)上的村社自主統(tǒng)籌模式。在這一模式下,村民以村社內(nèi)部為基礎(chǔ)進(jìn)行組織化,并充分發(fā)揮村社民主自治優(yōu)勢,推動農(nóng)村公共品的有效供給。

2.農(nóng)村公共品供給的優(yōu)化實(shí)踐

政府對項目制的公共品供給模式進(jìn)行了優(yōu)化,強(qiáng)化村莊自主治理效能發(fā)揮,將公共品建設(shè)所需資源從政府直接輸入農(nóng)村分解為村莊統(tǒng)籌、自主治理、完成建設(shè)等多個環(huán)節(jié)。即首先由村社內(nèi)部統(tǒng)籌公共品建設(shè)需求并開展公共品建設(shè),實(shí)現(xiàn)公共品供給的有效管理,提升公共品建設(shè)效能。C村近幾年充分加強(qiáng)社會整合,根據(jù)村莊需求開展公共品供給,將村莊建設(shè)打造成當(dāng)?shù)亓咙c(diǎn),其具體實(shí)踐涉及以下內(nèi)容:

首先,在公共品建設(shè)初期對建設(shè)項目進(jìn)行篩選與競爭。C村每年各小組、片區(qū)會有各種公共品建設(shè)需求,但相關(guān)的項目資源比較緊張,如果要獲得項目資源就需要申請和競爭。為保證項目資源使用的效益及公共品建設(shè)的有效性,村委會在村莊內(nèi)部按照家族—小組—片區(qū)—村莊多層級單元鼓勵申請建設(shè)項目。而每一層級單元的發(fā)展條件、地理位置等存在差異,因此,需要村莊各小組、片區(qū)按各層級發(fā)展實(shí)際達(dá)成公共品項目建設(shè)的初步共識并進(jìn)行申報。村委會再對相應(yīng)的小組、片區(qū)等層級申報內(nèi)容及基礎(chǔ)條件進(jìn)行考察評估。據(jù)村書記反映,主要考察內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、地理位置以及村民配合程度等等。村委會優(yōu)先選擇零糾紛、零上訪、基礎(chǔ)條件好的小組和片區(qū),確定后再上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,再通過召開戶主會和實(shí)地走訪的方式進(jìn)行二次篩選,最終確定建設(shè)單元。

案例1:C村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目篩選過程中,原本有3個片區(qū)申請該項目,最終在村書記參與開會定奪后該項目落地隘片②。因為隘片人口居住集中、片區(qū)能人多,交通道路進(jìn)行過白改黑,而且2019年還安裝了路燈,進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范點(diǎn)的基礎(chǔ)條件好,可在節(jié)約成本的基礎(chǔ)上做出效果。(訪談記錄,村書記20210319)

其次,能人牽頭與集體協(xié)商。公共品建設(shè)雖然由村社統(tǒng)籌,但這不等于建設(shè)過程缺乏組織性。在公共品項目建設(shè)之前,各小組、片區(qū)內(nèi)村民必須選出3~5個“為頭人”,并成立臨時性公共品建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。主要負(fù)責(zé)建設(shè)資源統(tǒng)籌、規(guī)則制定、矛盾協(xié)調(diào)等工作。一般情況下領(lǐng)導(dǎo)小組成員都是村內(nèi)精英,既包括經(jīng)濟(jì)能人也有小組長、村干部等。由這一部分人負(fù)責(zé)向外拓展資源和制定籌資籌勞相應(yīng)規(guī)則。就資源統(tǒng)籌而言,C村主要依靠自下而上的關(guān)系動員實(shí)現(xiàn)對各類資源整合。換言之,村莊社會以村莊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基點(diǎn)獲取外部資源支持。就規(guī)則制定而言,主要涉及籌工籌勞和損失彌補(bǔ)等問題。為此,領(lǐng)導(dǎo)小組成員會定期召開民主會議,依據(jù)公共品項目大小就“籌多少錢,投多少工”做出基本預(yù)算并制定相應(yīng)規(guī)則。

案例2:C村道路拓寬建設(shè)過程中,每個小組認(rèn)領(lǐng)相應(yīng)任務(wù),其中部分小組采取每戶2 000元和10個義務(wù)工的方式開展建設(shè),部分小組采取每人500元的方式籌資。以C村道路油化工程為例,為解決建設(shè)成本,協(xié)商過程中會對工程隊選擇、籌資金額及不配合行為進(jìn)行討論,最終達(dá)成共識。最終C村在道路油化上選擇熟識的老板承包項目,將原本72.5元/m2的價格壓至58元/m2,共計花費(fèi)54萬元,節(jié)約近20萬元。同時規(guī)定在項目建設(shè)過程中,村民要出義務(wù)工,施工過程中找本村村民完成,工價控制在100~150元/天,可大幅度減少開支。而對修路過程中的占地問題,普遍采取義務(wù)出讓的方式。(訪談記錄,村書記,20210316)

此外,公共品建設(shè)過程中還須進(jìn)行矛盾協(xié)調(diào),尤其是需要通過村莊人情和熟人社會,實(shí)現(xiàn)對積極分子的激勵與不配合成員的約束。一方面,C村實(shí)行靈活多樣的資金籌措方式,普通村民都要出錢,但可根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)能力酌情減少,經(jīng)濟(jì)精英、鄉(xiāng)賢、村干部等能人盡可能多捐錢,基本為1000元起(訪談記錄,鄉(xiāng)賢會長,20210322)。村莊用立石碑、張榜等方式將每個人的捐款數(shù)額進(jìn)行公布,既可以讓積極參與的人獲得正向社會評價,又可以對不配合者形成約束。吸納親戚、朋友和村干部等人成立矛盾協(xié)調(diào)小組,利用人情、面子機(jī)制來做村民工作,可以讓村莊中的不合作者態(tài)度得到軟化。如在建設(shè)片區(qū)廣場及活動中心時,前后開會四次,仍有三個村民不配合,片長做工作時說:“你如果再不捐錢,明天榜單上就沒有名字了。”(訪談記錄,片長20210321)親朋好友對不配合的村民做工作時也談到,“建設(shè)的項目總會派上用場,總會有跳舞、遛孩子、曬谷子的時候,別人都交,你不交,說得過去?”(訪談記錄,村民,20210329)。另一方面,針對拒不合作者則制定“無負(fù)擔(dān)、不享受”的排他原則對少數(shù)群體形成強(qiáng)制和輿論約束。通過能人帶頭和集體協(xié)商,C村確定了“能力優(yōu)先、資金共籌、成本共攤”原則,農(nóng)民的自主擔(dān)當(dāng)意識得到激發(fā)。它以一種連帶式的利益紐帶,將個體行為與村莊社會公共品建設(shè)緊密相連,有效克服了社會內(nèi)部的集體行動困境,提高了公共品建設(shè)的效率。

最后,自主認(rèn)領(lǐng)與定崗定責(zé)確保公共品建設(shè)得到有效管理。公共品供給效益要得到充分發(fā)揮,一靠建設(shè)過程的質(zhì)量保證,二靠建設(shè)完成后的長期有效管護(hù)。對此,通過成立公共品建設(shè)監(jiān)督委員會,落實(shí)相關(guān)監(jiān)督責(zé)任,確保實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。并且該組織會通過協(xié)商決策達(dá)成公共意志和制定公共規(guī)則,監(jiān)督并制止村內(nèi)的不規(guī)范行為,避免公共品建設(shè)資金被濫用與侵占。農(nóng)民作為成本均攤者也會自覺加強(qiáng)對建設(shè)過程中的監(jiān)督,承擔(dān)起公共品建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任,并采取輪流值班的方式對建設(shè)中的材料購買、具體施工進(jìn)行監(jiān)督管理。此外,在后期管護(hù)上C村確定黨員和小組長包干方式,每塊區(qū)域都插上了印制有黨員、小組長名字的牌子,每個人都要對自己的領(lǐng)域負(fù)責(zé)。

綜上,通過村社自主統(tǒng)籌模式能夠?qū)崿F(xiàn)公共品需求的有效表達(dá),在能人帶頭下整合村莊社會,并通過自我規(guī)范化管理實(shí)現(xiàn)公共品項目安全落地及有效管護(hù)。這有效規(guī)避了項目制執(zhí)行過程中供需錯位及村民責(zé)任感不強(qiáng)的困境,形成村莊社會對公共品建設(shè)資源的持續(xù)吸納和整合,確保農(nóng)村公共品的有效供給與完善。

四、農(nóng)村公共品供給的優(yōu)化機(jī)制

湖南汨羅市C 村近年通過有效建設(shè)公共品供給項目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名靠前的“亮點(diǎn)村”,村社內(nèi)部各主體對公共品建設(shè)抱有較高熱情,積極性得到極大激發(fā),參與程度大大提高。村莊社會在自我組織基礎(chǔ)上形成共識和規(guī)則,并通過能人牽頭形成與外部聯(lián)絡(luò),提升獲取資源的能力。這使得農(nóng)民從項目制中的服務(wù)客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣财方ㄔO(shè)主體,其責(zé)任意識和表達(dá)空間得到重塑,有效化解了項目制下農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問題[26],促進(jìn)了公共品供給效能的提升。村莊公共品供給能達(dá)到此效果,主要基于以下治理機(jī)制:

1.確立精準(zhǔn)的服務(wù)單元

農(nóng)村公共品供給過程中,因為村莊內(nèi)部基礎(chǔ)條件和農(nóng)民生產(chǎn)生活特征的差異,部分公共品建設(shè)在農(nóng)民個體之間受益不均,出現(xiàn)公共品供需錯位,產(chǎn)生高昂的協(xié)調(diào)成本,從而陷入“議程困境”[27]。但在村社自主統(tǒng)籌的模式下,依靠村莊社會既有的認(rèn)同單元形成層級式公共品建設(shè),每一層級服務(wù)單元可根據(jù)自身發(fā)展條件、地理位置及村民最迫切的公共品建設(shè)需求,精準(zhǔn)有效確定相關(guān)建設(shè)內(nèi)容及其可承接的公共品項目大小。確立精準(zhǔn)的服務(wù)單元能使公共品建設(shè)更符合農(nóng)民日常生產(chǎn)和生活需求,符合農(nóng)民最直接的利益訴求,對農(nóng)民具有較強(qiáng)的利益動員能力。此外,公共品建設(shè)環(huán)節(jié)需回答“成本由誰承擔(dān)、內(nèi)容有誰獲益、建設(shè)怎么付費(fèi)”等核心問題,村社自主統(tǒng)籌的模式基于精準(zhǔn)的層級服務(wù)單元能有效聯(lián)結(jié)具有同質(zhì)化利益偏好的相關(guān)主體,易形成有效的整合單元,解決農(nóng)民受益不均的問題,增強(qiáng)農(nóng)民參與公共品建設(shè)的合作意愿。質(zhì)言之,一旦形成精準(zhǔn)有效的服務(wù)單元,農(nóng)民基于“誰獲益、誰投入”的共識能夠達(dá)到服務(wù)單元內(nèi)部的共享與排他效果,實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給。

2.落實(shí)民主治理的行為規(guī)則

公共品最終在村莊社會落地,經(jīng)歷了需求表達(dá)、決策協(xié)商、具體執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)。區(qū)別于項目制的決策權(quán)利高度集中,村社自主統(tǒng)籌模式下村社享有更多自主決策權(quán),在公共品建設(shè)過程中基本遵循民主治理原則。該原則下,公共品供給與建設(shè)強(qiáng)調(diào)規(guī)范化、留痕化。首先,設(shè)置運(yùn)行制度確保民主表達(dá)渠道的暢通,即集體服務(wù)單元的村民無論何種身份、資產(chǎn)多少都能充分參與到公共品建設(shè)的意見表達(dá)中去,公共品建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方式均為村民集體商討的產(chǎn)物。其次,保障民主治理程序的層級分明、流程運(yùn)作規(guī)范。在村社統(tǒng)籌的公共品建設(shè)模式之下,其建設(shè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格按照村民表態(tài)、建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議商議、決策公示、意見再反饋等步驟開展。在這一基礎(chǔ)上形成共識,也代表著“以契約為紐帶的新的村莊社會關(guān)聯(lián)”[28]的誕生,弱化農(nóng)民在公共品供給中的付出與享受的二元對立意識,農(nóng)民不僅應(yīng)享受公共品服務(wù)也需要履行公共品建設(shè)的出資投勞義務(wù)。村社自主統(tǒng)籌模式下的公共品供給以一種連帶式的利益紐帶,將個體行為與村莊社會公共品建設(shè)緊密相連,有效克服了社會內(nèi)部的集體行動困境,提高了公共品建設(shè)的效率。最后,強(qiáng)化民主治理規(guī)則的公開化、透明化,即將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣财饭┙o的主要參與者而非旁觀者。村社自主統(tǒng)籌供給模式強(qiáng)調(diào)獲得村民的認(rèn)可后方可開展相關(guān)建設(shè),確保公共品建設(shè)過程的合法性,讓農(nóng)民的參與過程更加有效。

3.成立多元化組織載體

農(nóng)村公共品供給是一個系統(tǒng)性工程,其不僅涉及村莊內(nèi)部的資源動員與監(jiān)督管理,還需要實(shí)現(xiàn)與政府、市場等主體的互動。村社自主統(tǒng)籌模式下的農(nóng)村公共品供給充分激活村莊內(nèi)生性力量,成立了多元組織、協(xié)會,諸如鄉(xiāng)賢理事會、建設(shè)委員會、監(jiān)督委員會等,同時對于各類組織內(nèi)部的成員身份、組織結(jié)構(gòu)、日常管理及內(nèi)部監(jiān)督等設(shè)定明確的要求。組建這些組織實(shí)體意在打造一個介于政府與農(nóng)民之間的村民自我服務(wù)、自我規(guī)范的中間層級。打造這一組織化的中間層級其作用在于民主治理[29]。通過這一治理邏輯可在公共品建設(shè)環(huán)節(jié)起到有效協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)換作用,能夠在各類組織的規(guī)范化、制度化規(guī)定的框架內(nèi)形成對公共品建設(shè)環(huán)節(jié)及村干部、村莊精英、村民等主體行為的監(jiān)督,一方面可保證公共品建設(shè)質(zhì)量,另一方面可通過方案策劃、成本核算、預(yù)算評估各環(huán)節(jié)的監(jiān)督有效避免公共品建設(shè)資金被濫用與侵占。另外,各類組織化的中間層級可起到拓展資源、援引政策協(xié)助的作用。組織的核心成員一般為擁有社會資本的精英,通過其關(guān)系運(yùn)作能吸納更多資源支持,助力于公共品建設(shè),提升公共品供給效果及其可持續(xù)發(fā)展能力。

五、結(jié)論與討論

鄉(xiāng)村振興背景下,國家進(jìn)一步加大了以項目制為主的資源投入,但其在某種程度上將公共品供給與建設(shè)變成政府的單向度服務(wù),導(dǎo)致了村莊公共品建設(shè)的“最后一公里”問題。C村通過確立精準(zhǔn)服務(wù)單元、制定民主治理規(guī)則與成立多元化組織載體,以回應(yīng)村民內(nèi)生性需求為目標(biāo),節(jié)約了農(nóng)村公共品供給的群眾動員成本,實(shí)現(xiàn)了資源供給的弱行政依附以及矛盾的有效化解,扭轉(zhuǎn)了村公共品供給的“最后一公里”問題,以及公共品供給和村民需求的錯位困境。

C村公共品供給的優(yōu)化,為資源下鄉(xiāng)背景下的村級公共品供給提供了一個有效的路徑。村莊社會的公共品供給需要厘清國家與村莊社會的角色定位問題。尤其是國家資源投入無法全部負(fù)擔(dān)高額的公共品建設(shè)成本時,更需要強(qiáng)調(diào)村莊自主安排、自我服務(wù)的作用。通過“國家支持農(nóng)民辦自己的事情”,而不是“國家為農(nóng)民辦事”的邏輯厘清農(nóng)民與國家之間的責(zé)任邊界及權(quán)利義務(wù)關(guān)系,讓農(nóng)民這一主體承擔(dān)部分建設(shè)成本,以保證公共品的落地和有效建設(shè)。此外,村莊公共品供給的效能保障離不開村民需求的有效表達(dá)。在村社自主統(tǒng)籌的公共品建設(shè)情境下,重塑基層治理結(jié)構(gòu),在國家與農(nóng)民互動中增加了片、小組、家族等多個協(xié)調(diào)單元,充分發(fā)揮民主治理的功能,賦予了農(nóng)民協(xié)商表達(dá)空間,既確保了農(nóng)民的需求得到充分滿足,也實(shí)現(xiàn)了其利益的有效維護(hù)。基于此,公共品供給模式的優(yōu)化不僅在農(nóng)村公共品供給方面發(fā)揮了作用,而且也借由有效的公共品供給培育了農(nóng)民的民主意識和自我治理能力,這對完善村級治理、促進(jìn)村莊可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

① http://www.gov.cn/premier/2021-03/12/content_ 5592671.htm

② 按學(xué)術(shù)慣例,本文的人名、地名均做匿名化處理。

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Optimization and practice mechanism of rural public goods supply mode:Based on the investigation of C village in Miluo, Hunan province

LI Yuxia

(School of Sociology, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

In the context of rural revitalization, the supply of rural public goods is an important part of village construction. The current top-down one-dimensional project system supply is the main mode of rural public goods supply, but this supply mode oftenencountersthe dilemma of being misplaced with the needs of villagers and lacking in the function of benefit coordination. C Village, in Miluo, Hunan Province,has optimizedthe rural public goods supply modeThrough the establishment of precise service units, the formulation of democratic governance rules and the establishment of diversified organizational carriers inthe independent overall planning model of the village community, the relationship between the government and farmers has been reshaped and thefarmers’subjectivity has been fully activated. It realizes low-cost self-mobilization, interest coordination and internal supervision within the village community, effectively resolves the "last mile" dilemma of rural public goods supply, and provides newenlightenmentfor rural public goods supply under thebackground ofproject system.

public goodssupply; autonomous planning of villages; practicemechanism; rural revitalization

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.02.006

C913.6

A

1009–2013(2022)02–0045–07

2022-01-06

國家社會科學(xué)基金青年項目(18CZZ037)

李玉霞(1994—),女,湖北恩施人,土家族,博士研究生,主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)、基層治理。

責(zé)任編輯:曾凡盛

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