潘 巖

（內(nèi)蒙古師范大學 政府管理學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 011500）

1 問題的提出

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中對鄉(xiāng)村基層治理做出了詳細部署，在規(guī)劃的第八篇健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中要求加強農(nóng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導；促進自治、法治、德治有機結(jié)合；夯實基層政權(quán)。2021年4月28日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》要求，力爭5年內(nèi)建立完善的基層治理體系、基層治理機制、基層服務(wù)平臺。多主體治理，使基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。在此基礎(chǔ)上力爭再用10年時間，基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國特色基層治理制度優(yōu)勢充分展現(xiàn)。這充分表明基層治理現(xiàn)代化是如今比較重要的研究方向，它將推進農(nóng)村的發(fā)展，推動農(nóng)村的富強。

如今，農(nóng)村發(fā)展相對落后，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，全國鄉(xiāng)村發(fā)展程度不均，存在很多現(xiàn)實問題。例如：農(nóng)村人才隊伍建設(shè)不完備、農(nóng)村發(fā)展動力不足、村民文化水平、整體素質(zhì)較低[1]。分析當前存在的問題，有助于探討出一條清晰、有效的農(nóng)村治理現(xiàn)代化道路。本篇論文將以M旗的農(nóng)村為例。M旗位于偏遠地區(qū)，是一個發(fā)展相對落后的地方，研究發(fā)展落后的旗縣在現(xiàn)階段對于如何實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化是比較有意義的。

2 價值意蘊

黨的十八屆三中全會第一次把國家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化聯(lián)系起來，著眼于現(xiàn)代化，并以現(xiàn)代化為落腳點，揭示了現(xiàn)代化與國家治理有著密切的內(nèi)在關(guān)系。而農(nóng)村治理現(xiàn)代化就是將治理現(xiàn)代化應(yīng)用于農(nóng)村，運用現(xiàn)代化方式手段來進行治理。農(nóng)村治理現(xiàn)代化將有利于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施；有利于人民充分參與治理；有利于規(guī)范治理手段。

國家治理現(xiàn)代化的價值尺度應(yīng)該包括國家治理的民主化、法治化和科學化。建立現(xiàn)代化的“法治國家”體系應(yīng)該作為最重要的尺度標準[2]。這些價值尺度在農(nóng)村治理現(xiàn)代化中依然適用。筆者認為農(nóng)村治理現(xiàn)代化的意蘊為依法治理；多元主體共治；管理人員精英化；基層組織體系完備。

2.1 依法治理

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”這是我們黨的歷史上第一次提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系的新目標。中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020－2025年）》，對法治建設(shè)給出了具體指導。這要求廣大行政人員要依法治理國家公共事務(wù)，確保人民群眾得到公平公正的服務(wù)，對于行政人員來說可以起到約束作用，把權(quán)力更好地關(guān)在制度的“籠子”里。

2.2 多元主體共治

治理現(xiàn)代化是從“政府壟斷”向“多元協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變[3]。治理現(xiàn)代化不是由政府壟斷管理公共事務(wù)，而是號召市場、社會與政府一同治理。各行各業(yè)、廣大群眾都要參與到公共治理中來，表達自己合理的訴求，明確國家主人身份，為社會建設(shè)出謀劃策，并對行政人員進行監(jiān)督。政府也要理清自己的角色，樹立“以人為本、為人民服務(wù)”的價值觀念。

2.3 管理人員精英化

管理人員精英化是農(nóng)村治理現(xiàn)代化的重要保障。管理人員綜合素質(zhì)高，可以確保農(nóng)村快速的發(fā)展。精英化管理者可以帶來積極的致富態(tài)度、開拓的思維和先進的方式方法，可以帶動農(nóng)村改變落后的境況，通過將自己所學的理論知識在農(nóng)村實踐出來，帶動農(nóng)村百姓發(fā)家致富。

2.4 基層組織體系完備

基層組織包括基層政府和村支部。在農(nóng)村治理現(xiàn)代化過程中，基層政府與村支部是推動農(nóng)村發(fā)展最前線的組織，基層組織體系的完備，將會有利于各項國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)，只有其體系完備，能夠準確、有序地開展工作，才能確保農(nóng)村發(fā)展的每一階段目標可以按部就班的達成。因此，基層組織體系完備是農(nóng)村治理現(xiàn)代化的必要保障。

3 農(nóng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境

通過在該旗縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行研究，對照農(nóng)村治理現(xiàn)代化的意蘊，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村中普遍面臨一些困境。

3.1 法律知識欠缺

在治理現(xiàn)代化中，我們強調(diào)依法治理。目前相關(guān)政府工作人員法律知識不完備，大多沒有法學背景，法律知識只是在日常的工作中積累或者在政策的學習中吸收，缺乏系統(tǒng)的法律知識，這可能會導致在治理過程中政府工作人員無法把握法律要求的尺度。

大部分農(nóng)民的法律知識匱乏。因文化水平受限，大部分農(nóng)民未受過專業(yè)法律教育；并且農(nóng)民精力有限，把關(guān)注點主要集中在耕作、勞務(wù)，對于法律相關(guān)知識不愿、不想去過多了解，對法律一知半解，這就會存在一種老百姓“惡意告狀”行為。認為只要自己的訴求沒實現(xiàn)就可以上訪，因此出現(xiàn)了自己的要求并不合規(guī)合法，卻仍將行政人員舉報，由此對行政人員的工作帶來了不必要的麻煩[4]。

3.2 治理主體單一

目前，多元主體共同治理未實現(xiàn)，以基層政府為主導、村干部輔助、農(nóng)村自治、社會協(xié)同治理的共治格局尚未搭建。大部分村民不關(guān)注農(nóng)村治理，習慣傳統(tǒng)的政府管理模式，不能、不敢、不愿相信自己擁有治理社會的權(quán)力。當前，農(nóng)村企業(yè)發(fā)展較快，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在幾個小型企業(yè)。但是各產(chǎn)業(yè)主要集中精力在經(jīng)營企業(yè)方面，較少甚至沒有參加過農(nóng)村治理，沒有積極主動地去思考如何以企業(yè)家的身份去助力農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。仍是傳統(tǒng)地按照政府的部署開展社會性工作，缺乏主動發(fā)聲的動力。

3.3 人才匱乏

通過采訪及調(diào)查問卷的形式，對X鎮(zhèn)及W鎮(zhèn)進行調(diào)查，得知各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員中大部分領(lǐng)導班子成員為本科學歷，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有1～2人為研究生學歷。但由于研究生學歷工作人員大多剛畢業(yè)，并未開始重用，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子平均年齡約40歲，這個年齡段工作在基層的人員學歷都處在大專以上本科居多，所以黨政領(lǐng)導班子中研究生學歷約占該政府的1%。

在各村村支部中，在競選時，由于各村的空心化現(xiàn)象較嚴重，留村人口學歷普遍較低，并且選舉規(guī)定村支部中有一個大專及以上的學歷即可。未受過良好教育的人在思維、價值觀、工作態(tài)度等方面都更容易出現(xiàn)錯誤和偏差，會阻礙農(nóng)村的發(fā)展。并且M旗是偏遠旗縣，因為該旗縣交通、經(jīng)濟等發(fā)展相對落后，很少有人愿意回鄉(xiāng)奉獻基層，導致人才匱乏現(xiàn)象。

3.4 基層組織懈怠

基層組織是推動農(nóng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，但基層組織存在著工作懈怠的現(xiàn)象。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，有一些年齡較大，但未處在領(lǐng)導級別的公務(wù)人員，就會“倚老賣老”，存在“吃空餉”的嫌疑。雖然對此類人員有處理規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導礙于情面大多都采取得過且過的處理方式。這樣的現(xiàn)象不僅對年輕的工作人員來說較不公平且打消他們的工作積極性，而且“老賴”會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的威信。

村支部也存在著懈怠的問題。村支部中缺乏積極主動的工作態(tài)度，只完成政府的工作，卻不能根據(jù)各村實際情況開展相關(guān)活動。甚至還有村支部對于政府下派的工作敷衍了事，不能保質(zhì)保量完成，推諉扯皮，影響工作開展。

3.5 缺乏農(nóng)村精神文明建設(shè)

現(xiàn)階段雖已在農(nóng)村開展文化建設(shè)，但大多都停留在表面，設(shè)施使用未完全對外開放，不能真正發(fā)揮作用。同時，農(nóng)村還缺乏精神文化建設(shè)，村民沒有集體意識，眼界狹窄，無大局觀，缺少集體致富的觀念。精神文明建設(shè)都只是停留在幾個條幅、標語中，過于追求形式，缺乏實際效果。M旗是民族自治旗縣，擁有民族鄉(xiāng)、民族村，它應(yīng)充分體現(xiàn)少數(shù)民族文化特色，但是目前除了在基礎(chǔ)設(shè)施及房屋外觀上體現(xiàn)了民族風情外，并沒有很好地將民族風情表現(xiàn)出來，缺乏民族傳承精神。

4 農(nóng)村治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑

該旗縣在農(nóng)村治理現(xiàn)代化實現(xiàn)過程中存在很多不足，需要我們用科學有效的路徑去推進其實現(xiàn)。我們要找到問題之根，用易操作、可實行的路徑來解決問題。

4.1 推進農(nóng)村法治體系建設(shè)

黨的十九大報告指出，要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。法律在推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化過程中作用非凡，對百姓起到引導及制約作用。我們應(yīng)拓展基層政府工作人員法律知識，定期展開法律培訓活動?；鶎诱ぷ魅藛T作為一線公務(wù)人員，要積極補全自己的法律知識空白，依法執(zhí)政，在法律的約束下全心全意地服務(wù)人民、奉獻社會，合理合法地解決百姓所遇到的問題。在農(nóng)村加強法治宣傳教育，告誡百姓，尊重法律、正確用法。并開展法律培訓活動，對村支部成員及優(yōu)秀上進的村民進行培訓，通過組織集體觀影、志愿者入村教育、一對一幫扶等方式在全村展開普及活動，讓每一位村民都能夠感受到法律的威嚴[5]。

4.2 實現(xiàn)治理主體多元化

要避免治理主體單一的局面，應(yīng)鼓勵企業(yè)、農(nóng)民共同加入到農(nóng)村治理中來，多聽取多方的聲音，明確多方的需求，用多思維、多角度的形式去解決存在的各種問題?；鶎诱诠ぷ鬟^程中，完成從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變，學會放手、學會傾聽，推動治理主體現(xiàn)代化的實現(xiàn)。并且要消除民不參政的舊有思想，鼓勵農(nóng)民在法律允許的范圍內(nèi)積極參與到農(nóng)村治理中，運用好自己可以行使的權(quán)利。對于企業(yè)來說，也要積極參與到農(nóng)村治理中，積極提出自己的需求，同時也應(yīng)借助自己的企業(yè)優(yōu)勢，去提供一些崗位及資金資助，農(nóng)村的發(fā)展和其企業(yè)之間是相互促進、相輔相成的，農(nóng)村發(fā)展快速，也會促進企業(yè)的發(fā)展和提高企業(yè)的知名度。

4.3 制定人才培養(yǎng)及引進政策

目前在人才培養(yǎng)方面，該旗縣有“雨露計劃”，該計劃就是為貧困家庭的學生提供助學金。但此類資助項目應(yīng)該增加，比如設(shè)置旗級獎學金，對高考成績中名列前茅的學生進行獎勵，使其心存感激，將來回鄉(xiāng)就業(yè)。對于享受民族優(yōu)勢的高考生也應(yīng)簽訂相關(guān)協(xié)議，要求其在畢業(yè)固定年限期間回鄉(xiāng)就業(yè)，為家鄉(xiāng)發(fā)展帶來新鮮血液?！按髮W生村官”項目、人才引進政策等應(yīng)加強完善和積極運用，在緩解畢業(yè)生就業(yè)難的同時，也可以將人才引進，提高村支部的整體素質(zhì)。對于考入到政府機關(guān)的高學歷者，給予2～3年的基層歷練，根據(jù)其表現(xiàn)情況予以重用。讓這些有學識的公務(wù)人員發(fā)揮其應(yīng)有的能力，可以更好地運用專業(yè)的知識推動農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

4.4 提高公務(wù)人員的價值認同

公務(wù)人員工作態(tài)度懈怠主要原因為價值觀的偏離。隨著工齡的增加，忘記了為人民服務(wù)的初心。因此，應(yīng)糾正其價值觀念，經(jīng)常開展黨史學習、思想教育，從思想上提高公務(wù)人員的覺悟，在治理過程中基于人民本位；提高基層政府的回應(yīng)性；構(gòu)建人民滿意的治理體系。與此同時還要明確治理目標，將實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的目標分成多階段、多層次，逐個擊破重點、難點，同時也可以調(diào)動公務(wù)人員的工作積極性。政府部門還要完善非人格化管理，避免基于血緣、人情等非正式規(guī)范產(chǎn)生的庇護關(guān)系，對于體制內(nèi)“老賴”嚴格打擊，堅決避免公務(wù)人員不作為、不奉獻、不服務(wù)的現(xiàn)象。建立健全激勵制度，提高公務(wù)人員工作積極性、主動性，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的互動、交流、學習，共同進步，提高服務(wù)能力[6]。

4.5 完善農(nóng)村精神文明建設(shè)

應(yīng)努力提高村民價值認同感，增加村民為村做貢獻的信念，可以開展“文明家庭”評比，給予生活用品作為獎勵，調(diào)動村民貢獻鄉(xiāng)村的積極性，培養(yǎng)村民集體責任感，使村民心向組織靠攏。完善基礎(chǔ)設(shè)施，并對村民全面開放，豐富村民生活、提高村民整體素養(yǎng)。另外，民族村應(yīng)加大對自己民族文化的弘揚與繼承，可以開展民族風情體驗、民族農(nóng)家樂等相關(guān)的經(jīng)營，這樣既可以推廣該民族文化，也可以幫助民族村村民致富。

5 結(jié)束語

農(nóng)村治理現(xiàn)代化道阻且長，需要我們在這個過程中，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，在摸索的道路中尋找經(jīng)驗。雖然存在的問題較多，但只要我們耐心解決，一步一個腳印地推動農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)指日可待，我們將帶著全國人民一道走向社會主義現(xiàn)代化。