李志文，熊奕成

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

2021年，我國通過了《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《海警法》)和修訂了《中華人民共和國海上交通安全法》(以下簡稱《2021海安法》)，為自2013年以來歷經(jīng)一系列機構(gòu)改革后的海上執(zhí)法提供了充分的法治保障。其中，《海警法》以海警機構(gòu)為中心，在規(guī)制其構(gòu)成、職權(quán)、程序等方面形成了一套中國海警海上執(zhí)法規(guī)范體系；而《2021海安法》則聚焦我國的海上交通安全問題，將海上執(zhí)法滲透于海事管理機構(gòu)的活動之中。目前我國海上執(zhí)法具有顯著的主體二重性，兩者在執(zhí)法范疇上有著基本的界分，但一些領(lǐng)域尚存在重疊，需要厘清。因此，在海上執(zhí)法中精準(zhǔn)界定各機構(gòu)職責(zé)，確立銜接協(xié)調(diào)機制，對于維護國家海洋權(quán)益、促進海洋經(jīng)濟發(fā)展以及建設(shè)海洋強國有著迫切的現(xiàn)實意義。

一、中國海上執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同基礎(chǔ)

海上執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同意味著通過法律解釋、制度設(shè)計等手段，消解不同海上執(zhí)法主體間的職能重疊，促進溝通合作，優(yōu)化海上執(zhí)法活動的整體運行模式，從而提升海洋管理效率，更好地履行維護國家海洋權(quán)益的職責(zé)，保障海上安全。海上執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同路徑探索，離不開法治理論的指引以及觀念和物質(zhì)性基礎(chǔ)的支撐。隨著習(xí)近平海洋法治思想的貫徹落實，海上執(zhí)法的核心要義實現(xiàn)拓展，海上執(zhí)法機構(gòu)完成了整合，為我國海上執(zhí)法協(xié)同帶來了新的契機。

(一)理論起點：習(xí)近平海洋法治思想的引領(lǐng)

習(xí)近平海洋法治思想是習(xí)近平法治思想的重要分支，核心在于聚焦國際國內(nèi)兩個大局。[1]一方面堅定維護國家海上領(lǐng)土主權(quán)，保障海上安全，確保國家海洋發(fā)展利益；另一方面積極推動國際海洋法律秩序發(fā)展，促進國際海洋法治實現(xiàn)。盡管我國海上執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同屬于國家治理體系的范疇，但我國海洋法律制度受國際法影響深重，[2]31涉外性成為構(gòu)建我國海上執(zhí)法協(xié)同機制的重要考量。

首先，海洋涉外法治思想彰顯海上執(zhí)法的重要性。習(xí)近平法治思想認(rèn)為，現(xiàn)今全球治理體系發(fā)生巨大變革，制度競爭已經(jīng)成為國家間最為根本性的競爭，[3]國內(nèi)法治和涉外法治一并構(gòu)成了一國的法治治理體系。涉外法治立足于全球化背景下國家間不斷強化的相互關(guān)聯(lián)性，旨在依據(jù)本國法律法規(guī)，調(diào)整國家涉外事務(wù)，[4]形成國內(nèi)法治、國際法治雙向互動的良性格局。[5]海上執(zhí)法的目的在于對國家海洋權(quán)益的保護和海洋安全秩序的維護，其指向的對象并不局限于國內(nèi)主體，還包括國際主體。事實上，由于陸上資源的開采逐漸抵達閾值，圍繞各類海洋資源的博弈日漸成為國家間事務(wù)的重要著眼點之一，各國對于海洋權(quán)益的爭奪，使得海上執(zhí)法具備顯著的涉外性特征，并由此構(gòu)成涉外法治的一部分，成為海洋國內(nèi)法治與國際法治互動的重要增長點。

其次，依法治國觀念成為海上執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)。全面推進依法治國方略要求海上執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循“法治”思想?！胺ㄖ巍彼枷霃娬{(diào)以法律評價、規(guī)范、指引社會治理，從規(guī)則、制度、程序三個層面為社會治理活動提供依據(jù)，[6]海上執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)以國內(nèi)涉海法律體系中的有關(guān)規(guī)則、制度和程序進行。具體而言，我國國內(nèi)涉海法律體系囊括了用于設(shè)定海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護、海上交通安全管理等方面規(guī)則的各種法律法規(guī)，[2]6-7海上執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)以其為根據(jù)；除此之外，我國國內(nèi)涉海法律法規(guī)還為海上執(zhí)法主體設(shè)定了程序要求，海上執(zhí)法中執(zhí)法機構(gòu)各種職權(quán)的行使都應(yīng)當(dāng)以程序合法性為必要條件。由此，海上執(zhí)法不論是在實體層面，還是在程序?qū)用妫季哂忻鞔_的法律遵循。

最后，海上維權(quán)的復(fù)雜形勢要求海上執(zhí)法的能力提升。習(xí)近平法治思想指出，要科學(xué)運用法治武器，維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，而海上執(zhí)法能力的強化，能夠有效助力國際海上風(fēng)險的應(yīng)對。目前，我國海洋權(quán)益面臨巨大挑戰(zhàn)，周邊國家與域外國家針對我國周邊海域分別采取了加深影響、強化干預(yù)等措施，[7]205嚴(yán)重威脅到我國海洋主權(quán)、主權(quán)權(quán)利及其他海洋權(quán)益。面對詭譎多變的海上國際形勢，應(yīng)當(dāng)采用兼具前瞻性和科學(xué)性的法律制度作為防范國際海上風(fēng)險的有力武器。[8]為了應(yīng)對國際海上風(fēng)險，我國現(xiàn)有的涉海法律體系已經(jīng)針對海上執(zhí)法做出了一定的安排，但針對海上執(zhí)法的統(tǒng)籌，目前的立法還存在著解釋和填補的空間。探索海上執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同路徑，實現(xiàn)執(zhí)法資源的合理調(diào)配，發(fā)揮各主體執(zhí)法優(yōu)勢，是以法治方式防控國際海上安全風(fēng)險的必由之路。

(二)概念重構(gòu)：海上執(zhí)法內(nèi)涵的拓寬

從文義解釋角度看，“海上執(zhí)法”意在由專門的海上執(zhí)法機構(gòu)以法定的職權(quán)、程序采取措施，依法保障國家的各種海洋權(quán)益。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，國家海洋權(quán)益由《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)及其他國際海洋法律文件賦予，其內(nèi)容囊括了一國依據(jù)《公約》在管轄海域范圍內(nèi)所應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，以及在他國管轄海域、公海、極地等海域受《公約》及其他國際法律文件所認(rèn)可的權(quán)益。[9]此種界定方式較多地關(guān)注了國家針對海洋所享有的物質(zhì)性權(quán)益。然而，當(dāng)今世界，海上形勢復(fù)雜多變，在習(xí)近平海洋法治思想的引領(lǐng)下，海上執(zhí)法不僅要著眼于對國家海洋政治、經(jīng)濟、交通、安全、科研等權(quán)益的維護，[10]還應(yīng)當(dāng)充分重視我國海洋法權(quán)的構(gòu)建，致力于我國在國際海洋法領(lǐng)域話語權(quán)的保障和提升。

其一，傳統(tǒng)的海上執(zhí)法注重海洋的物質(zhì)利用的維護。為了保障對海洋的物質(zhì)利用，海上執(zhí)法著眼于國家在管轄海域內(nèi)外享有的有形海洋權(quán)益。這種有形海洋權(quán)益既可以是當(dāng)下既有并可即時予以利用的海洋權(quán)利及利益，如開采海洋油氣資源、開辟海上航道、開發(fā)海洋技術(shù)等權(quán)益，也可以是保證未來對海洋能夠加以有形利用的一種期待性權(quán)利或利益，例如宣示海上主權(quán)、防范海上沖突、打擊海盜與海上恐怖主義行為等。具體而言，為保障國家海洋政治權(quán)益，海上執(zhí)法機構(gòu)在國家能夠依據(jù)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利利用海洋的空間范圍進行執(zhí)法；為確保國家海洋經(jīng)濟、交通和科研權(quán)益，海上執(zhí)法機構(gòu)針對管轄范圍內(nèi)的海洋生物資源、能源資源、水資源、航行資源、科考資源等的開發(fā)利用行為管理調(diào)控；為維護國家海洋安全權(quán)益，海上執(zhí)法機構(gòu)則關(guān)注對傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的排除，并以此營造有利于其他有形海洋權(quán)益利用的良好環(huán)境。

其二，革新的海上執(zhí)法加注了對海洋秩序維護的觀念。海洋法治思想將法律等觀念性權(quán)益融入廣義海洋權(quán)益的范疇，這與國際關(guān)系理論中側(cè)重強調(diào)觀念作用的建構(gòu)主義學(xué)派理論觀點相契合。建構(gòu)主義學(xué)派認(rèn)為，國際社會遵行國際法的規(guī)范秩序并非完全由物質(zhì)驅(qū)動，各國所共同秉持的觀念構(gòu)成國際社會性結(jié)構(gòu)，從而對國家的行為施加影響。[11]據(jù)此，海洋法律秩序等觀念性因素具備與物質(zhì)性因素相似的驅(qū)使國家行為之作用，因而同樣構(gòu)成海洋權(quán)益的組成要素。而作為海洋法律秩序核心范疇的海洋法權(quán)，[12]亦成為海上執(zhí)法維護和提升的對象。海洋法權(quán)是以法治思想處理國際海洋事務(wù)的新思路，意味著國家依據(jù)國際法對海洋所享有的權(quán)利及負(fù)擔(dān)的義務(wù)之統(tǒng)一，[13]核心在于國家針對海洋的權(quán)利與義務(wù)需要具備法律依據(jù)上的正當(dāng)性。這種正當(dāng)性具有兩大層次，一是國家涉海權(quán)利義務(wù)皆由國內(nèi)法律法規(guī)明文規(guī)定，二是國內(nèi)涉海法律規(guī)范應(yīng)遵循海洋領(lǐng)域的國際條約和國際習(xí)慣，二者兼?zhèn)鋵⒂欣趪H社會對國家涉海行為的認(rèn)可。因此，海上執(zhí)法既要充分確保國家物質(zhì)性海洋權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)以符合國際法的國內(nèi)涉海立法作為基本遵循，通過遵行海洋法保證我國的海洋法權(quán)，提升國際話語權(quán)，進而推動國際海洋法權(quán)秩序的確立。

(三)格局重塑：海上執(zhí)法機構(gòu)的變革

2013年國務(wù)院機構(gòu)改革以來，我國海上執(zhí)法逐漸由中國海監(jiān)、中國海事、中國漁政、公安邊防局、海關(guān)總署走私犯罪偵查局“五龍治水”的分散式格局向集中、整合化方向發(fā)展，[14]歷經(jīng)中國海警轉(zhuǎn)隸為武警部隊并被賦予海上執(zhí)法的職權(quán)，(1)參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，2018年6月22日發(fā)布。以及《海警法》和《2021海安法》的頒布，海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)的海上執(zhí)法職能得以具象化，我國已基本穩(wěn)固了由海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)共同開展海上執(zhí)法的模式。中國海警與中國海事的共管格局有力整合了國家海上執(zhí)法力量，相較于“五龍治水”時期減少了不同部門機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，提高了海上執(zhí)法的力度與效率。與此同時，兩大海上執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)定位仍需進一步明確。

其一，海警機構(gòu)屬于全國人大特別授權(quán)的執(zhí)法機構(gòu)。經(jīng)轉(zhuǎn)隸的海警機構(gòu)隸屬于人民警察武裝部隊，由中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，脫離了國務(wù)院下轄的行政序列，其既不屬于嚴(yán)格意義上的行政機關(guān)，也不屬于嚴(yán)格意義上的司法機關(guān)，只有經(jīng)過全國人大及其常委會特別授權(quán)才能行使行政及司法職能。[15]2018年全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》中，賦予海警機構(gòu)的海上執(zhí)法職責(zé)囊括了原海監(jiān)、漁政、海關(guān)等行政機關(guān)的執(zhí)法職責(zé)，以及海上犯罪行為打擊的司法職責(zé)，為海警機構(gòu)特別授權(quán)賦予了行政、司法職能。2021年頒布的《海警法》在此基礎(chǔ)上進一步細化，明確海警機構(gòu)進行海上執(zhí)法的范圍包括在宏觀層面上宣示和鞏固國家主權(quán)與管轄權(quán)的海上安全保衛(wèi)，在海洋資源、生態(tài)、環(huán)境、安全、海關(guān)等層面具體管控的海上行政執(zhí)法，以及針對海上犯罪的刑事偵查。(2)參見《海警法》第三章、第四章、第五章。由此可見，海警機構(gòu)的職權(quán)兼具行政執(zhí)法和司法執(zhí)法的特殊性質(zhì)，由全國人大及其常委會通過立法形式授予。

其二，海事管理機構(gòu)為隸屬國務(wù)院交通運輸部的執(zhí)法機構(gòu)。海事管理機構(gòu)意指交通運輸部海事局及其直屬海事局、地方海事局和其他海事管理機構(gòu)，屬于國家行政機關(guān)，其開展的執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)屬于海上行政執(zhí)法的范疇。海事管理機構(gòu)在海上執(zhí)法中的職權(quán)主要由《2021海安法》規(guī)定。作為海事管理機構(gòu)進行海上執(zhí)法的法律依據(jù)，該法于第1條開宗明義，規(guī)定其目的之一在于“維護國家權(quán)益”，而“維護國家權(quán)益”作為一個較為寬泛的概念，亦將維護國家海洋權(quán)益囊括在內(nèi)。依此，海事管理機構(gòu)在海上執(zhí)法機構(gòu)格局中可定位為管理海上交通安全事務(wù)的行政執(zhí)法機構(gòu)，負(fù)責(zé)在保障海上交通安全的同時保衛(wèi)國家海洋權(quán)益。另外，盡管屬于行政執(zhí)法機構(gòu)，海事管理機構(gòu)的海上執(zhí)法活動亦具備顯著的涉外性，不僅能夠針對本國海上交通工具和航空器，還能針對外國籍海上交通工具及航空器開展，[16]這種涉外性從本質(zhì)上看源于《公約》的授權(quán)。(3)《公約》第219條針對港口國執(zhí)法措施的規(guī)定明確使用了“行政措施”(administrative measures)的表述，表明《公約》認(rèn)可針對外國籍船舶及海上設(shè)施采取行政執(zhí)法的合法性。

二、中國海上執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法協(xié)同中的職權(quán)界分

我國海上執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法協(xié)同的首要前提在于界分海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)的職權(quán)，將兩大機構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)依法享有的海上執(zhí)法權(quán)進行劃分。依據(jù)《海警法》和《2021海安法》，海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)進行海上執(zhí)法的主要空間范圍皆為包括我國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)以及大陸架等在內(nèi)的管轄海域，僅在部分特殊情況下拓展至管轄海域外進行海上執(zhí)法，(4)參見《海警法》第12條第(十)項和第81條，《2021海安法》第86條。兩大機構(gòu)的職權(quán)在空間維度上基本重合。而在同一空間維度下共同進行海上執(zhí)法，必然會產(chǎn)生職權(quán)的交叉，因此有必要甄別海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)開展海上執(zhí)法時的領(lǐng)域側(cè)重點，引導(dǎo)兩大機構(gòu)在交叉領(lǐng)域區(qū)分行使職權(quán)，避免執(zhí)法中的重疊與混淆。

旅游管理專業(yè)實踐教學(xué)內(nèi)容存在重復(fù)的現(xiàn)象，比如很多課程都涉及管理類共同的問題，都安排實驗學(xué)時顯然不合理，還有一些學(xué)校安排的實習(xí)內(nèi)容不清晰，一旦含混而過，勢必影響教學(xué)質(zhì)量。另外，一些課程為實踐而實踐，沒有必要增加的實驗課時反而影響教師正常的理論講授[2]。而獨立設(shè)課的實驗課程往往受到現(xiàn)實條件的影響，嚴(yán)重缺失。

(一)界分需求：機構(gòu)職權(quán)范疇及領(lǐng)域重合

海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)作為定位性質(zhì)截然不同的兩大海上執(zhí)法機構(gòu)，兩者的職權(quán)范疇存在不同的偏重。海警機構(gòu)的職權(quán)由原海監(jiān)、漁政、公安邊防局以及海關(guān)緝私的職權(quán)整合而來，執(zhí)法覆蓋更為廣闊復(fù)雜的領(lǐng)域，同時由于直接受到中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)，其執(zhí)法權(quán)往往具有強烈的實質(zhì)海洋警察權(quán)色彩；(5)實質(zhì)意義上的海洋警察，意指以維持海洋公共安全和秩序為目的，對監(jiān)管對象進行命令、強制的職能部門，具體參見文獻[17]。而海事管理機構(gòu)作為交通運輸部的直屬機構(gòu)，在深入推進“放管服”改革的背景下，其管理模式由權(quán)力本位的傳統(tǒng)審批管制型向注重公眾需求的服務(wù)型漸變，[18]海上執(zhí)法的強制性開始逐步褪色，公共服務(wù)的重要性則日漸提升。盡管在側(cè)重上有所區(qū)分，兩大機構(gòu)在職責(zé)上都具有“海上維權(quán)”的屬性。

其一，兩大機構(gòu)的職權(quán)在海洋安全、海上交通等物質(zhì)性國家海洋權(quán)益領(lǐng)域有所重合。海事管理機構(gòu)所保障的傳統(tǒng)物質(zhì)性國家海洋權(quán)益，主要集中于海上交通安全行政執(zhí)法中涉及的安全權(quán)益和交通權(quán)益。具體而言，海事管理機構(gòu)通過維護海上通道安全、監(jiān)督船舶安保、防控船舶污染、管理船員適任情況、參與并配合海事調(diào)查等海上執(zhí)法保障國家的海洋安全權(quán)益，與此同時，通過維持航行秩序等執(zhí)法活動保證國家的海洋交通權(quán)益。[19]海警機構(gòu)的海上執(zhí)法所維護的國家海洋權(quán)益則相對更為廣泛，既能通過海上安全保衛(wèi)來保障國家的海洋政治權(quán)益，亦可憑借海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查等手段捍衛(wèi)國家的海洋經(jīng)濟、交通、科研和安全權(quán)益。由此可見，海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)在維護國家海洋安全權(quán)益及交通權(quán)益時，職權(quán)會發(fā)生交叉，而在涉及國家海洋政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益和科研權(quán)益的情形，執(zhí)法權(quán)則往往由海警機構(gòu)專屬行使。

其二，兩大機構(gòu)在海上國際合作等觀念性國家海洋權(quán)益領(lǐng)域存在交叉。除傳統(tǒng)的物質(zhì)性國家海洋權(quán)益外，海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)進行海上執(zhí)法還致力于維護和提升海洋法權(quán)，彰顯我國參與區(qū)域、全球性海洋事務(wù)的公平性與正義性。兩大機構(gòu)參與海洋法權(quán)的構(gòu)筑，主要側(cè)重于將人類命運共同體思想貫徹于海洋事務(wù)中，在海上執(zhí)法中具體體現(xiàn)為共同參與海上國際合作，保障人類社會涉海共同利益。為此，《海警法》專設(shè)單章為海警機構(gòu)確立了在海上突發(fā)事件、執(zhí)法爭端、打擊犯罪、海洋資源與環(huán)境保護等領(lǐng)域參與海上國際合作的原則、主要任務(wù)和形式，(6)參見《海警法》第八章。而《2021海安法》則在海上搜救領(lǐng)域為海上搜救中心設(shè)定參與國際協(xié)作的規(guī)則。(7)參見《2021海安法》第79條。由于海上搜救實際上屬于海上突發(fā)事件處置的一部分，故而兩大機構(gòu)在海上搜救的國際合作領(lǐng)域存在一定的交匯。

(二)界分實證：重合職權(quán)的邊際確定

《海警法》與《2021海安法》不僅賦予了海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)開展海上執(zhí)法、維護國家海洋權(quán)益的職權(quán)，還提供了兩者劃分的法律依據(jù)。兩大執(zhí)法機構(gòu)區(qū)分行使職權(quán)的范疇可歸納為三大類：

其一，海上安全的保障。海上安全保障旨在通過執(zhí)法機構(gòu)對海上活動的事前監(jiān)管，預(yù)防可能損害國家海洋安全權(quán)益的事件發(fā)生。其中，海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)主要在對船舶的查證和海上空間資源的合理分配兩方面存在職權(quán)重合。對船舶的查證意味著執(zhí)法機構(gòu)對管轄范圍內(nèi)船舶的登記證書、船級證書、國際噸位證書等各類證書進行查驗，盡管兩大機構(gòu)均可實施此類手段，其性質(zhì)卻有所區(qū)別。海警機構(gòu)對船舶的查證僅針對外國船舶，屬于海上安全保衛(wèi)制度的一部分，是我國依《公約》所享有的對外國船只調(diào)查權(quán)的體現(xiàn)，(8)參見《海警法》第16條，《公約》第226條。在保障海上安全的同時還指向海洋政治權(quán)益；海事管理機構(gòu)對船舶的查證則可適用于管轄海域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)等活動的各類船舶，(9)參見《2021海安法》第88、89條。采取此類措施的目的在于作為沿岸國和港口國對海上交通安全進行行政管理，旨在維護海上安全的同時確保海洋交通利益。海上空間資源的合理分配是通過主管機關(guān)劃分各種海上區(qū)域，確定可用于安全航行的范圍。兩大機構(gòu)雖同時具備此種職權(quán)，但有權(quán)劃定的海上區(qū)域種類不同：海警機構(gòu)的職權(quán)限于劃定海上臨時警戒區(qū)，(10)參見《海警法》第25條。實質(zhì)上是為政治、安全等特定目的而做出的海洋空間資源臨時性安排；而海事管理機構(gòu)的職權(quán)則主要在于劃定并調(diào)整包括船舶定線區(qū)、報告區(qū)、禁航區(qū)等在內(nèi)的各種海上交通功能區(qū)域，(11)參見《2021海安法》第19條。屬于為海上交通秩序與安全做出的常態(tài)化海洋交通資源分配。

其二，海上安全秩序的維護。海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)對本國及外國海上交通工具在管轄海域內(nèi)的活動開展事中監(jiān)督，依法保證海上交通秩序，避免海上安全事故的發(fā)生，此時同樣存在兩方面的交叉。一是針對外國籍船舶的執(zhí)法，《公約》規(guī)定沿海國可以出于國家海洋安全方面的考慮，暫停外國籍船舶的無害通過，(12)參見《公約》第25條第3款。因此海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)對進入我國領(lǐng)海及其以內(nèi)海域的外國籍船舶均具有執(zhí)法權(quán)，但在執(zhí)法前提和執(zhí)法措施上有別：海警機構(gòu)針對非法進入的外國籍船舶均可展開執(zhí)法，并且有權(quán)采取責(zé)令離開、扣留、強制驅(qū)離和拖離等措施；而海事管理機構(gòu)僅能在外國籍船舶對我國領(lǐng)海及其以內(nèi)海域海上交通安全產(chǎn)生威脅時，采取責(zé)令離開的措施，并對同時違反有關(guān)船舶污染防治規(guī)定的上述船舶行使緊追權(quán)。(13)參見《海警法》第17條，《2021海安法》第92條。二是針對海上作業(yè)的監(jiān)督，兩大機構(gòu)的職權(quán)主要在于海上作業(yè)的領(lǐng)域差異：海警機構(gòu)由于整合了原海監(jiān)、漁政等機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，能夠監(jiān)管我國管轄海域內(nèi)的漁業(yè)、資源開發(fā)利用、科研、海底電纜鋪設(shè)等活動；海事管理機構(gòu)在國務(wù)院機構(gòu)改革中并未就監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)生大的變化，主要監(jiān)管海上施工作業(yè)。(14)參見《海警法》第27條，《2021海安法》第105條。

其三，海上安全事件的處理。海上安全事件的處理主要是針對危害人身、財產(chǎn)安全的既存事件進行事后處理，包括調(diào)查海上事故的原因、責(zé)任以及救濟海上險情中受到損害的人身、財產(chǎn)權(quán)益，兩大機構(gòu)在海上事故處置和海上險情應(yīng)對中職權(quán)有所重疊。對于海上事故，海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)職權(quán)的差異主要在于所處置的事故種類和采取的手段：前者既可依其對各種海上突發(fā)事件的處置職權(quán)，對船舶及船舶上人員采取責(zé)令措施，強制其作為或不作為，也可依其對海上環(huán)境污染事故的應(yīng)急處置權(quán)，以及針對漁業(yè)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查權(quán)，對涉及環(huán)境污染和漁業(yè)生產(chǎn)的海上事故進行處理；后者則主要處理海上交通事故，執(zhí)法手段主要為調(diào)查，更加側(cè)重于“管理”而非“強制”。(15)參見《海警法》第12、19條，《2021海安法》第80條。對于海上險情，兩大海上執(zhí)法機構(gòu)職權(quán)皆包括采取措施定位遇險人員的位置并予以施救，保障海上人命與財產(chǎn)安全，但在分工上有所差異：《海警法》授予海警機構(gòu)應(yīng)急性職責(zé)，僅在接到緊急求助時對海上險情展開救援，在海上險情應(yīng)對中起輔助性作用；與之相對，《2021海安法》確立了以海上搜救中心等搜救機構(gòu)為組織協(xié)調(diào)中心的海上搜尋救助體制，由海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)常態(tài)化的搜救工作，并對搜救工作予以把控。(16)參見《海警法》第13條，《2021海安法》第68條。

三、中國海上執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法協(xié)同中的協(xié)調(diào)配合

從現(xiàn)有海上執(zhí)法的體制機制上，海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，在可能發(fā)生重疊的領(lǐng)域大多已有界分安排。但鑒于我國周邊海域復(fù)雜的執(zhí)法形勢，多重因素影響下兩大機構(gòu)協(xié)同執(zhí)法仍有現(xiàn)實可能性與必要性，此時實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)配合將成為提升海上執(zhí)法實效的關(guān)鍵。為此，應(yīng)當(dāng)以海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)各自行使職權(quán)的特點與優(yōu)勢為基礎(chǔ)，推動兩者共同執(zhí)法時相互銜接，實現(xiàn)高效協(xié)同。

(一)互補基石：專業(yè)性與威懾性差異分析

其一，專業(yè)性差異。海警機構(gòu)在海上執(zhí)法中的專業(yè)性優(yōu)勢主要體現(xiàn)于海上安全保衛(wèi)和漁業(yè)監(jiān)管方面，(17)海警機構(gòu)海上執(zhí)法的基本任務(wù)包含海上安全保衛(wèi)、對海洋漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)的監(jiān)督檢查等事項，其在這些領(lǐng)域相較于海事管理機構(gòu)更具專業(yè)性優(yōu)勢，參見《海警法》第5條。前者源自海警機構(gòu)的警察權(quán)，產(chǎn)自海警機構(gòu)本身的職權(quán)，而后者則來自海警機構(gòu)對中國漁政部分職權(quán)的整合。但這并不意味著海警機構(gòu)在漁業(yè)方面的專業(yè)性全面覆蓋了漁政的各個領(lǐng)域，有關(guān)漁業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃制定、組織漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護以及指導(dǎo)漁業(yè)安全生產(chǎn)等方面的職權(quán)依然由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下屬的漁業(yè)漁政管理局負(fù)責(zé)，[20]海警機構(gòu)僅具有漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性。(18)《海警法》中規(guī)定海警機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與漁政部門建立信息共享和工作配合機制，由漁業(yè)漁政部門專門負(fù)責(zé)的領(lǐng)域由其專業(yè)性管理，參見《海警法》第12、58條。海事管理機構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢主要體現(xiàn)在針對海上交通安全事務(wù)的調(diào)控，既包括擬定海上交通安全領(lǐng)域的政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也包括具體開展海上交通管理執(zhí)法，無論對象是否特定，海事管理機構(gòu)皆能在該領(lǐng)域開展專業(yè)化執(zhí)法。

其二，震懾性差異。海警機構(gòu)隸屬于武警部隊，《海警法》設(shè)專章明確了其使用警械和武器的職權(quán)，依此，我國海上執(zhí)法中合法使用武力主要由海警機構(gòu)負(fù)責(zé)，其執(zhí)法相對更具威懾性，對于海上違法活動及侵犯我國海洋權(quán)益的行為打擊力度更強。當(dāng)然，海警機構(gòu)在海上執(zhí)法中使用武力的前提條件和行使限度都受到一定的掣肘，只有在已窮盡其他執(zhí)法手段的迫切情形下，才能在發(fā)出警告后，使用合乎比例原則的武力手段。[21]而對于海事管理機構(gòu)，《2021海安法》及其他法規(guī)并未就其使用武力做出明確、公開的授權(quán)，一般認(rèn)為海事管理機構(gòu)在海上執(zhí)法中不能使用武力。[22]出于此種原因，海事管理機構(gòu)在海上交通安全領(lǐng)域中的執(zhí)法也具有較低的政治敏感度，相對不易招致國際輿論非議。[7]206-207盡管在海上執(zhí)法中合法使用武力已構(gòu)成國際習(xí)慣，[23]屬于遵循國際法的行為，但考慮到國際政治、輿論等因素的影響，在一些情形下由排除了武力執(zhí)法手段的海事管理機構(gòu)開展海上執(zhí)法，更有可能收獲良性的結(jié)果。

(二)既有機制：現(xiàn)有法律中的銜接安排檢視

對于海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)可能開展共同執(zhí)法的情形，依據(jù)共同執(zhí)法行為的性質(zhì)，以及兩大執(zhí)法機構(gòu)的專業(yè)性、震懾性特征，能夠基本解決一部分海警海事共同執(zhí)法情形下的協(xié)同問題。

一是涉及漁業(yè)船舶的海上交通事故調(diào)查。海事調(diào)查作為一種復(fù)合的行為鏈，[24]其法律性質(zhì)的認(rèn)定，可參考最高人民法院關(guān)于對《交通運輸部海事局關(guān)于商請明確海事調(diào)查結(jié)論是否可訴的函》的復(fù)函對海上調(diào)查可訴性的確認(rèn)，結(jié)合參照規(guī)范性文件認(rèn)定行政行為的法律方法，[25]認(rèn)為海事調(diào)查具有行政行為的屬性。海上交通事故調(diào)查隸屬于海事調(diào)查，同樣屬于行政行為，具有業(yè)務(wù)上以及法規(guī)執(zhí)行上的專業(yè)性要求，[26]基于這一考量，《2021海安法》確立了由海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查，其他部門參與或配合的一般原則，但特別重大或國務(wù)院認(rèn)為有必要的情形，由國務(wù)院或其授權(quán)的部門組織調(diào)查。由于海上事故往往并不局限于單一領(lǐng)域發(fā)生，實踐中可能出現(xiàn)既涉及漁業(yè)生產(chǎn)又與海上交通相關(guān)的事故。考慮到此類事故中海事管理機構(gòu)的專業(yè)性已不足以全面覆蓋整個行政行為，漁業(yè)主管部門和海警機構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與到調(diào)查程序中，并且由海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)組織并承擔(dān)主要工作，海警機構(gòu)負(fù)責(zé)參與或者配合，(19)參見《2021海安法》第82條。從而跨越執(zhí)法部門間的專業(yè)性區(qū)隔。此時，海事管理機構(gòu)對海上交通事故調(diào)查的職權(quán)，優(yōu)先于海警機構(gòu)對漁政監(jiān)督管理的職權(quán)。

二是針對因緊急情況進入我國內(nèi)水的外國籍船舶管理。從國際法上看，一國對其內(nèi)水享有完全且排他的主權(quán)，[27]外國籍船舶未經(jīng)允許不得入內(nèi)。但出于人道主義的考慮，遇難的外國籍船舶可以基于一種相對的避難準(zhǔn)入權(quán)進入內(nèi)水，沿海國可憑借《公約》第221條的規(guī)定行使干預(yù)權(quán)，[28]以保障內(nèi)水安全。我國對外國籍船舶避難的干預(yù)權(quán)主要由海事管理機構(gòu)和海警機構(gòu)聯(lián)合行使，由海事管理機構(gòu)對緊急進入我國內(nèi)水的外國籍船舶進行指示、督查，并且及時將情況告知海警機構(gòu)，(20)參見《2021海安法》第55條。進而提升海警機構(gòu)進行海上安全保衛(wèi)執(zhí)法的效率，對在我國內(nèi)水違反法律規(guī)定的外國籍船舶進行快速反應(yīng)。這表明，兩大機構(gòu)在針對進入內(nèi)水避難的外國籍船舶共同執(zhí)法時，海事管理機構(gòu)主要承擔(dān)低震懾性的違法行為預(yù)防職責(zé)，而海警機構(gòu)則負(fù)責(zé)執(zhí)行高震懾性的違法行為強制。

三是緊急情況下的海上搜救。海上搜救作為一種針對海上突發(fā)事件的執(zhí)法活動，處置難度大，涉及領(lǐng)域廣，往往需要多個機構(gòu)共同協(xié)調(diào)執(zhí)法。[29]“協(xié)調(diào)”意味著通過要素互通，形成優(yōu)勢互補的良性循環(huán)，在推進海上執(zhí)法機構(gòu)自身行動能力提高的同時，促進系統(tǒng)目標(biāo)的實現(xiàn)，[30]為此，海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)需以其專業(yè)性優(yōu)勢為憑據(jù)，分配各自的具體職權(quán)，共同開展緊急情況下的海上搜救。由于海警機構(gòu)具有保衛(wèi)海上安全的專業(yè)性，有權(quán)處理海上突發(fā)事件中的求助，故當(dāng)海上突發(fā)事件引發(fā)海上搜尋救助需求時，海警機構(gòu)需要在及時通報海上搜救中心的同時，積極參與施救。此時，海事管理機構(gòu)針對海上搜救方面的專業(yè)性起主導(dǎo)作用，海警機構(gòu)接受海上搜救中心統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)。(21)參見《海警法》第13條，《2021海安法》第70條。

(三)未來展望：配合機制缺位領(lǐng)域的填補

盡管現(xiàn)有機制下海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)共同執(zhí)法時可以配合和銜接，但仍無法完全排除兩者執(zhí)法權(quán)難以清晰區(qū)分的情況。為此，需要繼續(xù)深化我國海上執(zhí)法協(xié)同體制改革，于頂層設(shè)計層面推動國家海洋委員會等議事機構(gòu)貫徹落實，在具體制度層面通過制定規(guī)范性文件構(gòu)建部門間協(xié)作機制。

第一，推進國家海洋委員會的議事機制發(fā)展，倚仗海洋綜合管理擢升海上執(zhí)法層次。海洋綜合管理是高層次的管理形態(tài)，著眼于國家的整體性海洋權(quán)益，從頂層設(shè)計層面完成對海洋管理的全面統(tǒng)籌。海洋綜合管理需要各涉海部門間的高效協(xié)調(diào)安排，[31]已經(jīng)在國務(wù)院機構(gòu)改革中完成設(shè)立的國家海洋委員會將成為能夠最大限度地減少構(gòu)建成本(22)參見文獻[32]。另外，2018年的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》中并未撤銷這一機構(gòu)，參見文獻[33]。且在運行上切實可行的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)選擇。[34]目前，國家海洋委員會僅成立了秘書處，[35]但協(xié)調(diào)海洋重大事項是設(shè)定該機構(gòu)的重要宗旨之一，海上執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)調(diào)理應(yīng)由其負(fù)責(zé)。因此，有必要盡快落實國家海洋委員會的運行機制，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)我國海上執(zhí)法力量，建立一套高層級協(xié)同發(fā)展的海上執(zhí)法體系。

第二，設(shè)定包含性事項職權(quán)區(qū)分的行使細則，依靠專業(yè)性優(yōu)化執(zhí)法措施銜接。包含性事項意指海警機構(gòu)的某項職權(quán)包含海事管理機構(gòu)職權(quán)的情形，比如證書查驗、國際合作事項等。海警機構(gòu)進行證書查驗旨在保護海上安全，海事管理機構(gòu)查驗證書的目的是保障海上交通安全，而海上安全包括海上交通安全；同理，海警機構(gòu)的國際合作針對一切海上執(zhí)法領(lǐng)域，而海事管理機構(gòu)的國際合作主要針對海上搜救、船舶污染防控、海上恐怖主義打擊等領(lǐng)域，二者屬于包含關(guān)系。針對包含性事項，海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)可以共同制定規(guī)范性文件，設(shè)定職權(quán)區(qū)分辦法。鑒于海警機構(gòu)是綜合性的海上執(zhí)法主體，而海事管理機構(gòu)是專門性的海上交通安全執(zhí)法主體，處置海上交通相關(guān)事務(wù)時，海事管理機構(gòu)在機構(gòu)設(shè)置、人員安排、執(zhí)法程序和設(shè)備方面往往更具有優(yōu)勢，故制定職權(quán)區(qū)分行使細則的一般原則是將與維護海上交通安全相關(guān)的執(zhí)法職權(quán)交由更加具有專業(yè)性的海事管理機構(gòu)優(yōu)先行使。

第三，制定外國籍船舶行為危險程度的評估標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)危險程度分配不同震懾強度的執(zhí)法手段。海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)對于非法進入我國海域的外國籍船舶在執(zhí)法上存在職權(quán)重疊，當(dāng)兩者共同面對威脅我國海上安全的外國籍船舶時，執(zhí)法主體和手段的選擇應(yīng)當(dāng)依據(jù)外國籍船舶違法行為的危害性。兩大機構(gòu)的主管部門應(yīng)當(dāng)共同制定評估外國籍船舶行為危險程度的規(guī)范性文件，在執(zhí)法實踐中通過評估，選擇能夠最大限度保護我國海上權(quán)益、降低海上執(zhí)法成本的措施和手段。另外，由于不同震懾強度的執(zhí)法手段所造成的影響以及耗費的執(zhí)法成本有所差異，在執(zhí)法完成后，審查所采取的執(zhí)法手段與違法行為的危險程度是否合乎比例，將有效提升執(zhí)法手段分配水平，同時有力保護執(zhí)法人員權(quán)益。[36]

第四，建立信息交流互通制度，憑借共享互補提升海上執(zhí)法效率。盡管目前立法已就兩大機構(gòu)的職權(quán)加以劃分，并對兩者共同執(zhí)法時的銜接安排有所規(guī)定，海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)仍可通過建立常態(tài)化信息共享平臺的方式進行協(xié)同配合，對海上氣象、航行以及其他安全事項的相關(guān)信息及時共享，構(gòu)建信息分工搜集機制，提升我國海洋安全維護的效率。除此之外，由于海警機構(gòu)和海事管理機構(gòu)的職權(quán)有所差別，雙方在人員、設(shè)備配置上也存在互補的可能，通過信息互通，開展高效的人員、設(shè)備協(xié)同調(diào)度與相互配合，有助于進一步提升海上執(zhí)法的效果。

四、結(jié) 語

我國海上執(zhí)法具有廣泛的協(xié)同基礎(chǔ)，在習(xí)近平海洋法治思想的指引下，海上執(zhí)法成為我國重要的涉外法治事務(wù)的組成部分。法治思想的滲透使得海上執(zhí)法不再局限于物質(zhì)性利益，海洋法權(quán)等觀念性利益也納入其中；國家機構(gòu)改革重組以及一系列相關(guān)法律的出臺，意味著海上執(zhí)法格局向法治化、統(tǒng)合化方向發(fā)展。多重因素的共同作用，為海上執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法協(xié)同中的職權(quán)界分奠定了基礎(chǔ)。以海上執(zhí)法所指向的國家海洋權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)，可將海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)職權(quán)交叉的領(lǐng)域類型化，分別在海上安全保障、海上安全秩序維持和海上安全事件處理三大范疇中厘清兩者職權(quán)的邊界。海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)的執(zhí)法在專業(yè)性和震懾性上存在差異，在兩大機構(gòu)共同開展執(zhí)法的領(lǐng)域，現(xiàn)有法律已根據(jù)兩者在執(zhí)法上各自所具備的優(yōu)勢，對部分情形下的職權(quán)進行了分配，但仍有一些共同執(zhí)法領(lǐng)域中的銜接機制存在空白，需要繼續(xù)立足于兩者在專業(yè)性和震懾性上的差異互補，真正發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會的實際作用，制定有利于兩大執(zhí)法機構(gòu)協(xié)調(diào)配合的規(guī)范性文件，以此推動海上執(zhí)法的整體性目標(biāo)的實現(xiàn)。