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積極應(yīng)對老齡化背景下“老年人發(fā)展權(quán)”平等保護(hù)之構(gòu)想

2022-11-24 13:07徐智華
關(guān)鍵詞:老年人教育

徐智華,趙 靖

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

根據(jù)第七次全國人口普查公報,截至2020年11月1日零時,我國“60歲及以上人口為264018766人,占(全國人口)18.70%,其中65歲及以上人口為190635280人,占(全國人口)13.50%。”相比第六次全國人口普查,各上升5.44%和4.63%。[1]聯(lián)合國前秘書長安南曾指出,“21世紀(jì)的社會老齡化是人類社會歷史上前所未有的,對任何社會都是重大挑戰(zhàn)”。誠如斯言,我國60歲以上人口所占比重,將近老齡化國際標(biāo)準(zhǔn)的兩倍,可以說我國老齡化問題已相當(dāng)嚴(yán)峻。

解決老齡化所帶來的社會問題的方法之一,即充實(shí)老年人的發(fā)展權(quán)。一方面,它可以緩解老齡化所帶來的經(jīng)濟(jì)壓力,另一方面它亦可讓老年人繼續(xù)保持較好的精神面貌,為社會發(fā)揮余熱。現(xiàn)實(shí)卻是,我國老年人發(fā)展權(quán)面臨種種桎梏,難言擁有,遑論充實(shí)。首先,理論層面存在重視不足、基礎(chǔ)理論薄弱等問題。以“老年人”“發(fā)展權(quán)”為主題,在中國知網(wǎng)僅可檢索得22篇論文;其次,實(shí)踐層面缺少適當(dāng)?shù)那疤帷O嚓P(guān)法律法規(guī)無論是數(shù)量還是內(nèi)在邏輯,都存在不足之處。因此,我們需要探析老年人發(fā)展權(quán),以完善我國老年人立法,進(jìn)而為解決老齡化問題提供出路。

一、老年人發(fā)展權(quán)定義剖析

(一)發(fā)展權(quán)的意涵界定

一般認(rèn)為,發(fā)展權(quán)是指“個體或集體享有的參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治全面發(fā)展并享受成果的權(quán)利”。[2]發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立概念被提出來,最早可追溯至20世紀(jì)70年代初姆巴耶的演講:《作為一項(xiàng)人權(quán)的發(fā)展權(quán)》。隨后,聯(lián)合國大會于1986年12月通過了《發(fā)展權(quán)宣言》,其第一條即指出“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán),由于這種權(quán)利,每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治發(fā)展,在這種發(fā)展中,所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)”。此后,發(fā)展權(quán)被正式確立為重要人權(quán)之一。但在當(dāng)時,發(fā)展權(quán)是基本人權(quán)這一觀念還并未被各個國家和國際組織認(rèn)同。直至1993年維也納世界人權(quán)會議的召開,人們才普遍認(rèn)為發(fā)展權(quán)是“基本人權(quán)中不可或缺的一部分”(integral part of fundamental human rights)。

不過,發(fā)展權(quán)的內(nèi)容并沒有隨著其地位的穩(wěn)固而得以確定,反而在各個國家間出現(xiàn)分歧。從國際組織文件來看,發(fā)展權(quán)似乎是一項(xiàng)涉及各個領(lǐng)域、內(nèi)容多樣的權(quán)利,卻也有學(xué)者指出,發(fā)展權(quán)過于空洞,并沒有真正的內(nèi)容,它“未能提供實(shí)質(zhì)內(nèi)容和邊界。在某種程度上,這也是由于現(xiàn)實(shí)驅(qū)使、故意做出的缺陷”。[3]在他看來,為了最大程度地獲得世界各國的認(rèn)可,發(fā)展權(quán)不得不被抽象化,因而缺少實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。但筆者認(rèn)為,這并不是發(fā)展權(quán)的不足,反而恰恰是其特點(diǎn)所在。一方面,這是向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的必然產(chǎn)物,雖然全世界都認(rèn)為發(fā)展權(quán)是一種特殊的基本人權(quán),但是不同國家、種族和個人之間的差異,往往要比純粹的學(xué)說復(fù)雜得多。僅僅是在形式上被認(rèn)可,也是在各界人士的多年努力下誕生的寶貴結(jié)果。另一方面,這也是發(fā)展權(quán)所具有的本質(zhì)及底色,作為所有個人都應(yīng)享有的權(quán)利,發(fā)展權(quán)自然應(yīng)照顧到不同國家和個人的情況。

發(fā)展權(quán)意味著“每個個人和所有民族都可以參與并享有經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治的發(fā)展”。[4]因此,根據(jù)內(nèi)容不同,發(fā)展權(quán)可以分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是指根據(jù)自身情況自由選擇經(jīng)濟(jì)模式的權(quán)利。“基于國家與國民的二元結(jié)構(gòu),經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)可以分為國家發(fā)展權(quán)和國民發(fā)展權(quán)。其中,國民發(fā)展權(quán)可以包括企業(yè)發(fā)展權(quán)、個人發(fā)展權(quán)、第三部門發(fā)展權(quán),等等。”[2]政治發(fā)展權(quán)則是指平等參與政治生活、享有政治發(fā)展機(jī)會等權(quán)利。[5]文化發(fā)展權(quán)“應(yīng)是指所有個人及其集合體有資格自由向國內(nèi)和國際社會主張的參與、促進(jìn)和享受文化發(fā)展所獲利益的一項(xiàng)基本人權(quán)”。[6]應(yīng)根據(jù)內(nèi)容展開對老年人發(fā)展權(quán)的研究。

(二)老年人發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)含義

發(fā)展權(quán)的主體更應(yīng)該關(guān)注個人。根據(jù)主體不同,有學(xué)者將發(fā)展權(quán)分為國家的發(fā)展權(quán)、集體的發(fā)展權(quán)和個人的發(fā)展權(quán)。例如,有人主張發(fā)展權(quán)是“一項(xiàng)不可剝奪的國家的權(quán)利,不能將它視為是一項(xiàng)抽象的個人權(quán)利”。[7]有論者認(rèn)為,發(fā)展權(quán)應(yīng)屬于每個個人,個人是發(fā)展權(quán)的“核心主題(central subject)”。[4]在筆者看來,雖然國家的發(fā)展權(quán)存在與否仍存爭議,但不應(yīng)否認(rèn)的是個人發(fā)展權(quán)更值得重視。一方面,個人地位所限導(dǎo)致其需要更多的保護(hù):“相對于國家,國民處于更弱勢的地位,其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)更易受到侵害,因而國民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)也更受關(guān)注,是經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)的對象?!保?]另一方面,國家的發(fā)展最終仍要體現(xiàn)于每個個人:“發(fā)展權(quán)既體現(xiàn)在國際社會之中,又存在國內(nèi)法律秩序之中,是作為國家法律關(guān)系主體的公民個人所應(yīng)該而且能夠享有的一項(xiàng)權(quán)利;沒有組成集體的每一個體的均衡發(fā)展,整體的發(fā)展是不可能的,個體發(fā)展應(yīng)是整體發(fā)展的根本目的與歸宿?!保?]由此看來,發(fā)展權(quán)主要是指個人參與發(fā)展并享受其成果的權(quán)利。發(fā)展權(quán)得到廣泛認(rèn)可并不是一帆風(fēng)順,為使其得到普遍認(rèn)可,不得不在內(nèi)容上有所取舍,這是為適應(yīng)不同地區(qū)、不同個人的差異而不可避免的妥協(xié)。因此,在實(shí)踐過程中,應(yīng)具體結(jié)合發(fā)展權(quán)主體的特點(diǎn),對其進(jìn)行演繹和充實(shí)。老年人發(fā)展權(quán)概念的探析,即應(yīng)考慮到他們的特征。

老年人在生理和心理上都有不同于年輕人之處。生理上,老年人更需要得到保護(hù),例如,老年人“隨著年齡的增長,視覺功能會發(fā)生相應(yīng)的衰退,尤其是對視覺細(xì)節(jié)的敏感性顯著降低”。[8]隨著年齡遞增,老年人的骨密度逐漸下降,使得老年人行動受限。心理上,老年人更看重穩(wěn)定的生活環(huán)境,更在乎“落葉歸根”,能夠“身體健康”和“有娛樂學(xué)習(xí)生活”。[9]應(yīng)基于這些特點(diǎn)對發(fā)展權(quán)做出適合老年人的改造。例如,對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán),年輕人需要充足的就業(yè)機(jī)會和穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境,以及能夠滿足衣食住行需求的收入水平;相較于年輕人,老年人的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力都有所下降,因而老年人在就業(yè)、收入等方面的要求并不高,更需要保障其生活。除經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)外,老年人的政治發(fā)展權(quán)和文化發(fā)展權(quán)也需要得到保障,否則老年人發(fā)展權(quán)就會演變?yōu)椤吧鏅?quán)”。“生存權(quán)”也是老年人的重要權(quán)利之一,但老年人發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止于此。對于政治發(fā)展權(quán),年輕人需要通暢的上升渠道,老年人更需要適應(yīng)自身特點(diǎn)的政治參與形式。對于文化發(fā)展權(quán),年輕人需要健康發(fā)展,老年人更需要跟上時代潮流,平等接受教育。遺憾的是,我國老年人發(fā)展權(quán)并未得到充分保障。

二、我國老年人發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀分析

縱使世界上的民族、個人之間存在經(jīng)濟(jì)、政治或文化上的種種差異,但發(fā)展權(quán)應(yīng)平等適用于所有主體。這是發(fā)展權(quán)的本質(zhì)屬性,“任何人,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、民族本源或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身分等區(qū)別,都應(yīng)一視同仁地享有發(fā)展的權(quán)利”。[10]對發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)還可實(shí)現(xiàn)對形式平等的超越,追求平等的同時也追求權(quán)利的強(qiáng)化,使原本不發(fā)達(dá)的個人能夠公平分享發(fā)展成果,并且不會導(dǎo)致原本較為發(fā)達(dá)個人的權(quán)利被弱化。

當(dāng)前我國老年人發(fā)展權(quán)無法得到平等保障。我國《老年人權(quán)益保障法》對老年人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)做出規(guī)定,但并不具體。其部分用語比較空泛,不利于實(shí)踐中進(jìn)一步操作。該法律中的規(guī)定雖看似多種多樣,但仍舊缺乏具體內(nèi)容和措施。例如,第四章的章名為“參與社會發(fā)展”,但僅包括三個條文,且只有原則性內(nèi)容。大量與發(fā)展權(quán)有關(guān)的權(quán)利被置于第三章“社會保障”中,并沒能體現(xiàn)出發(fā)展權(quán)所具有的獨(dú)特性,甚至模糊了生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的邊界。這導(dǎo)致老年人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)和文化發(fā)展權(quán)面臨種種不平等現(xiàn)象。

(一)缺乏經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障

退休后的老年人所獲取的經(jīng)濟(jì)收入會愈發(fā)減少,“總體上年齡越大的老年人收入就越低”。[11]收入的減少會直接影響老年人的生活質(zhì)量和行為抉擇,縮減他們的發(fā)展空間??梢韵胍?,沒有充足的收入作支撐,老年人參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并享受成果的權(quán)利便難以得到保障。同時值得注意的是,這種收入的減少還呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異,城市老年人的人均年收入已經(jīng)超過農(nóng)村老年人的人均年收入的兩倍有余。[12]有學(xué)者指出,“地區(qū)收入不均等程度越高,老年人的正向幸福水平越低”。[13]也就是說,城鄉(xiāng)老年人收入的不平等,勢必會作用于老年人本身,影響他們的生活和發(fā)展。

老年人的勞動權(quán)利難以得到保障。有觀點(diǎn)認(rèn)為,老年人再就業(yè)的無法適用勞動關(guān)系,只能算作雇傭關(guān)系,因?yàn)槔夏耆艘呀?jīng)超過了法定勞動年齡,其所從事的勞動無法被稱為勞動法意義上的勞動,故不能像正常的勞動者享受全部的勞動權(quán)利,否則將帶來對一般勞動者的不公待遇。并且讓老年人享受部分勞動權(quán)利,可以降低失業(yè)率,并為適齡勞動力帶來大量就業(yè)崗位,因此國家應(yīng)從政策領(lǐng)域出發(fā),限制老年人就業(yè),例如老年人再就業(yè)的,即不得領(lǐng)取退休金、養(yǎng)老保險等,且不得受領(lǐng)一般勞動者所享有的全部待遇。[14]憲法所賦予老年人的勞動權(quán)利似乎變成了政策的犧牲品,難以得到保障的勞動權(quán)利對老年人的收入穩(wěn)定是一巨大威脅,加劇了老年人在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)利弱化。

(二)缺少高效政治參與

政治發(fā)展權(quán)可以影響到老年人的其他發(fā)展權(quán)。特別是在老齡化進(jìn)程顯著的當(dāng)下,對于影響自身權(quán)益的老齡化政策參與度、滿意度如何,是老年人政治發(fā)展權(quán)必須考慮的重要因素。我國老年人的政治參與度較高,他們正在通過投票、政治溝通等形式參與到我國政治活動中。其中投票是老年人最為主要的政治參與方式。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計,年齡因素對投票具有顯著影響,投票的發(fā)生比率最高的是60歲以上的人。[15]雖然與部分發(fā)達(dá)國家相比,我國老年人投票參與率相對較低:“60歲及以上人口近三年來參與過村/居委會選舉投票的比例為57.2%”,“芬蘭、美國等國家老年人超過60%的投票參與率”。[16]考慮到人口規(guī)模、受教育程度等因素,我國老年人投票參與率仍屬較高水平。不過,在政治參與形式等方面,我國老年人政治發(fā)展權(quán)仍有較大提升空間。

我國老年人的政治參與形式較為傳統(tǒng)。廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體仍是老年人了解新聞信息、參與時事討論等的主要方式,并且這些媒體的使用頻次與老年人政治參與呈明顯正相關(guān)態(tài)勢。與此相較,互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)對老年人政治參與的影響并不顯著。[16]當(dāng)前,網(wǎng)絡(luò)已然成為政治參與的重要形式,網(wǎng)絡(luò)政治參與有主體地位相對平等、參與方式受時空所限較少、手段便捷等特點(diǎn)。[17]我國也認(rèn)識到了網(wǎng)絡(luò)所具有的優(yōu)勢,并在實(shí)踐中廣泛運(yùn)用,例如通過網(wǎng)絡(luò)征集立法、修法的意見和建議等。網(wǎng)絡(luò)對于提高政治參與度、完善政治發(fā)展權(quán)具有重要意義。因此,網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)是完善老年人政治發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵所在。

(三)缺少平等教育機(jī)會

老年人喪失了話語權(quán)的主導(dǎo)地位。在當(dāng)下的主流社交媒體中,似乎全然是年輕人的天下,老年人只是被他們討論的對象,而不是討論的參與者。與互聯(lián)網(wǎng)的脫鉤加劇了老年人在社交媒體已然成為熱點(diǎn)新聞的制造者和傳播者的當(dāng)下所面臨的局促和無力。這種現(xiàn)象映射出老年人參與當(dāng)代文化活動的困難,同時無論這種困難是有意或無意形成的,無論這種困難是由老年人抑或其他人造成的,都說明了老年人并未被作為平等主體得到平等對待。

老年人缺乏充分的再度接受教育的機(jī)會。老年人接受教育,有利于他們適應(yīng)新的社會角色,豐富自身生活。此外,教育對于老年人的身心健康也具有重要意義。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),受教育程度對于老年人健康程度具有顯著影響,“教育對健康的改善作用表現(xiàn)得非常穩(wěn)健”。[18]因此,為老年人身體健康計,也應(yīng)為他們提供再次接受教育的機(jī)會。但是目前老年人再度接受教育在我國尚未得到應(yīng)有的重視。[19]誠然,我國已有許多城市開設(shè)了“老年大學(xué)”,有的甚至還推出了針對老年人的線上課程,看似回應(yīng)了老年人的精神需求。然而它們真的是老年人所求所需的嗎?這些老年大學(xué)大多隸屬老干局,實(shí)際上成為了年老退休干部們打發(fā)和消遣晚年時光的場所,對于老年人的發(fā)展所能起到的作用微乎其微。更遑論線上課程,真的適合那些不知道如何上網(wǎng)沖浪、操作手機(jī)的老年人嗎?

三、我國老年人發(fā)展權(quán)困境原因之剖析

(一)老年人發(fā)展權(quán)研究和適用缺少平等理念

當(dāng)前老年人發(fā)展權(quán)的研究和適用過程中,都缺少平等理念。平等是從古至今無數(shù)仁人志士為之付出鮮血和生命而不懈追求的目標(biāo)。平等不僅屬于人類所構(gòu)建的理想國,更應(yīng)像月光一樣普照現(xiàn)實(shí)大地。我們應(yīng)以平等作為老年人發(fā)展權(quán)完善的理論基礎(chǔ)。只有這樣,才能真切面對當(dāng)下發(fā)展權(quán)所存在的種種問題,方可為發(fā)展權(quán)的完善提供可行的方法。在此過程中,我們應(yīng)注意到現(xiàn)有的老年人發(fā)展權(quán)的不平等性,并加以解決。同時,也要關(guān)注到老年人所具有的特點(diǎn),使發(fā)展權(quán)的平等得以向?qū)嵸|(zhì)領(lǐng)域邁進(jìn)。

老年人的發(fā)展權(quán)應(yīng)得到平等完善的機(jī)會。這意味著老年人自身及其所擁有的發(fā)展權(quán)都應(yīng)得到平等地對待。就老年人自身而言,由于退休制度的存在,使他們與主流話語體系之間產(chǎn)生了距離。而隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用,更是加劇了老年人在互聯(lián)網(wǎng)時代的失語特征。同時,話語權(quán)的缺失帶來的是對老年人在社會架構(gòu)中所扮演角色的長期忽視。因此,老年人自身的平等意味著我們應(yīng)將社會注意力向老年人傾斜,聆聽他們所求所需,并為他們在社會組織中留下適當(dāng)?shù)奈恢?。老年人發(fā)展權(quán)的平等意味著,老年人應(yīng)與青少年、中年人擁有平等的發(fā)展權(quán)與機(jī)會。我們不應(yīng)因其年老而對他們有發(fā)展權(quán)方面的歧視。歧視老年人的發(fā)展權(quán),即因他們年老所具有的生理、心理特征而產(chǎn)生的不平等對待,而“一個人基于自然天賦或社會環(huán)境的偶然因素而出現(xiàn)的不平等是不應(yīng)得的”。[20]此外,精神領(lǐng)域與物質(zhì)領(lǐng)域的發(fā)展同樣重要,理應(yīng)獲得平等地保護(hù)和完善。在今后的資源分配中,如何保障老年人精神領(lǐng)域的發(fā)展也應(yīng)是我們關(guān)注的重點(diǎn)。

平等在長久的歲月中被賦予了實(shí)質(zhì)的內(nèi)涵。平等絕不是簡單的均貧富,而是要考慮個體之間所具有的差異。因此我們要立足于老年人的立場,構(gòu)建滿足其生理、心理特征的發(fā)展權(quán)體系。老年人群體當(dāng)中也存在著不同特點(diǎn),例如前述城鄉(xiāng)差別即是其中之一。從更為微觀的視角出發(fā),還可以發(fā)現(xiàn)作為個體的老年人所具有的不同需求。因而,老年人發(fā)展權(quán)的立法保障要照顧到老年人群體的特殊性,也要考慮到基于地域所產(chǎn)生的老年人的不同特點(diǎn),同時還要為老年人發(fā)展權(quán)的個性預(yù)留空間。唯此,方能平等保護(hù)老年人的發(fā)展權(quán)。

(二)持續(xù)老齡化是我國老年人發(fā)展權(quán)囿于困境的底色

按國際通行標(biāo)準(zhǔn),60歲以上老年人占總?cè)丝?0%以上或65周歲以上老年人占總?cè)丝?%即進(jìn)入老齡化社會。我國自1999年始滿足了上述標(biāo)準(zhǔn),是較早進(jìn)入老齡社會的發(fā)展中國家之一,也是目前唯一一個老年人口超過1億(根據(jù)最新人口普查結(jié)果,目前這一數(shù)字已超過2億)的國家。[21]我國老年人所占比例仍在持續(xù)攀升。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù),我國老年人已然占據(jù)全國總?cè)丝跀?shù)量的18.70%。中外學(xué)者一致預(yù)測,2035年我國65歲以上老年人口將達(dá)到3.3億左右,21世紀(jì)中葉我國高齡老人數(shù)量龐大已是不可改變的趨勢。[22]學(xué)界業(yè)已關(guān)注到這一問題,通過學(xué)者們的研究成果可以發(fā)現(xiàn),多種原因造成了我國老齡人口持續(xù)增多。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,全世界迎來生育高峰。時值我國取得了解放戰(zhàn)爭的勝利,建立了新中國,社會秩序空前安定,人民生活得到保障,故此具有與國際大勢相同的趨勢。在戰(zhàn)后的建設(shè)時期內(nèi)生育意愿得到釋放,生育率大幅增加,我國人口規(guī)模得以在短時間內(nèi)大幅擴(kuò)大。而這一時期出生的嬰兒,在六十年后的今天陸續(xù)邁入老年期,成為當(dāng)下老齡人口的一份子。因此,可以說20世紀(jì)的高生育率為今天龐大的老齡人口數(shù)量奠定了基礎(chǔ)。同時,隨著新中國成立以來衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療水平的提高,我國人口預(yù)期壽命由新中國成立前的不足35歲增長至77歲,嬰兒死亡率也大幅下降。相比以往,該時期出生的嬰兒得以擁有更多的機(jī)會活到老年,間接促使我國當(dāng)下老齡人口的增多。

伴隨我國較大的人口基數(shù)所帶來的海量老年人口,我國計劃生育政策推行的成功與老齡化的加劇也具有一定關(guān)系:計劃生育政策提高了老年人在全國人口中所占據(jù)的比例,造成了老年人口的相對增長。計劃生育政策減緩了我國所面臨的人口過度增長及其帶來的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境乃至安全等方面的壓力,對當(dāng)下我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大影響。然而不可否認(rèn)的是,計劃生育政策同時也改變了我國傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu),控制乃至大大減少了總?cè)丝跀?shù)量,而老年人的數(shù)量卻并不會受計劃生育政策影響,這提高了老年人在總?cè)丝谥兴急壤?,?dǎo)致我國老齡化進(jìn)程仍將持續(xù)一段時間,同時也驟然增加了我國當(dāng)下直至未來年輕人所面對的養(yǎng)老困難。即便目前計劃生育政策已被數(shù)次調(diào)整,但由于經(jīng)濟(jì)壓力提升、生育意愿改變等原因,預(yù)期中的嬰兒潮并未爆發(fā),我國目前的出生率仍然偏低。據(jù)統(tǒng)計,1950年我國人口總和生育出生率為5.81,1978年為2.72,而2021年已下降至1.3。一邊是不斷增加的老年人口,一邊是持續(xù)下降的出生人口,這意味著我國家庭規(guī)模將繼續(xù)縮小,老年人所占比例仍會繼續(xù)攀升。根據(jù)學(xué)者們的預(yù)測,“從1990年至2050年,中國65歲及以上老人比例年增長率為2.3%,分別等于英國、美國、法國、德國與日本的2.9、2.6、2.3、2.1與1.4倍?!保?3]

老年人的增多將帶來一系列現(xiàn)實(shí)的社會問題,例如慢性病人口增多,老年醫(yī)療、保健需求上升等。老年人對社會福利的需求明顯超出青少年所需,這所有現(xiàn)象都意味著應(yīng)用在老年人身上的社會福利比例應(yīng)大幅增加,然而現(xiàn)實(shí)是老年人比例的升高卻使得本就捉襟見肘的老年人社會福利更為雪上加霜。目前的老年醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等仍無法完全滿足老年人的需求。同時,我國城鎮(zhèn)尚存許多無保障的高齡老人,廣大農(nóng)村地區(qū)老年人的生活來源依然相當(dāng)匱乏,持續(xù)增多的老年人更是加劇了老年醫(yī)療、養(yǎng)老保險等的缺口,今后勢必將面臨更大的挑戰(zhàn)。

同時,人口結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的急劇變遷對養(yǎng)老方式提出了多元化的要求,傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老方式已不能適應(yīng)現(xiàn)今的需求,因而養(yǎng)老院等養(yǎng)老設(shè)施的普及和升級將是必然的選項(xiàng)。隨著社會的發(fā)展,養(yǎng)老設(shè)施已不再是解決單一的養(yǎng)老需求,還要滿足老年人對社交、陪伴、看護(hù)等方面的所求所需,持續(xù)增多的老年人必將增加養(yǎng)老設(shè)施所面臨的種種壓力,也為養(yǎng)老院的建設(shè)資金、場地等提出難題。

更為重要的是,老年人數(shù)量的增長還壓縮了老年人發(fā)展權(quán)的空間。在溫飽之外,老年人有了更多追求的機(jī)會,這也是貫徹“讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”重要指示的必然之舉。然而,發(fā)展權(quán)的完善需要大量資金的投入以建設(shè)相關(guān)場所,提供相應(yīng)服務(wù),顯然老年人的增多會減少資金的使用效率并削弱資金投入的效果?!袄淆g化不僅影響了老年人的消費(fèi)水平,還會影響其他家庭成員的消費(fèi),以及全社會的消費(fèi)預(yù)期。”[24]

(三)我國老年人發(fā)展權(quán)法律保障不足

我國現(xiàn)有老年立法操作性不強(qiáng),中央和地方層面都缺乏老年人發(fā)展權(quán)保障的橫向和縱向法律體系。而這正是我國《老年人權(quán)益保障法》的立法目的落空的元兇之一。詳言之,有的法規(guī)僅籠統(tǒng)規(guī)定相關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督保障老年人發(fā)展權(quán)的義務(wù),強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),優(yōu)化環(huán)境”;有的規(guī)定僅原則性要求未能保障老年人發(fā)展權(quán)的主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。雖然對法律后果的規(guī)定并不是保障老年人發(fā)展權(quán)落實(shí)的唯一措施,但毫無疑問的是,具體細(xì)致的保障機(jī)制是切實(shí)保障老年人發(fā)展權(quán)的必由之路。未規(guī)定具體法律后果的種種法律、地方法規(guī)缺乏強(qiáng)制力,將導(dǎo)致老年人發(fā)展權(quán)的實(shí)際效用難以得到真正的約束和規(guī)范,更難談及具體的保障?!独夏耆藱?quán)益保障法》頒布時間較早,許多內(nèi)容已難以符合我國現(xiàn)實(shí)情況,甚至明顯落后于現(xiàn)實(shí)需要。該部法律中也存在一些關(guān)于老年人福利的規(guī)定,但相對簡陋,并且缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。即便其他部門也曾出臺看似更為具體的規(guī)范,但實(shí)際上全國范圍內(nèi)老年人發(fā)展權(quán)保障并未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范。而且由其他部門規(guī)定的部門規(guī)章或地方政府規(guī)章層級不高、效力不夠,造成發(fā)展權(quán)具體內(nèi)容在各地執(zhí)行中出現(xiàn)較大差異。此外,政府監(jiān)管的缺失也使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)章制度不健全、服務(wù)技術(shù)操作不規(guī)范、服務(wù)人員不專業(yè)等問題層出不窮,使得當(dāng)下養(yǎng)老服務(wù)、老年人發(fā)展權(quán)保障都不能令社會滿意。

現(xiàn)有的老年人發(fā)展權(quán)法律法規(guī),存在內(nèi)容不一、差異較大的問題。例如,全國老齡辦《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》對老年人所享有的社會優(yōu)待和發(fā)展權(quán)做了原則性規(guī)定,其目的在于指導(dǎo)各地能夠在此框架之中結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐,做出符合實(shí)際需求的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說,該意見的初衷必將也必然帶來地方性差異,但這種差異理應(yīng)是地方發(fā)展不平衡的體現(xiàn),是對各地不同實(shí)際情況的尊重,而不應(yīng)在原則性領(lǐng)域出現(xiàn)較大不同??蓪?shí)際情況卻是有的地方做出了迥異于該意見的規(guī)定。該意見中將60歲及以上年齡作為老年人的分界線,而不同的省份分別選擇60、65、70、80直至100歲作為老年人社會優(yōu)待和發(fā)展權(quán)的年齡標(biāo)準(zhǔn)。從形式來看,這些不同的年齡都符合上述意見中提出的標(biāo)準(zhǔn),但相互之間卻存在天壤之別,規(guī)定的目的是否為保障老年人福利便值得懷疑了。

未能與其他部門法律聯(lián)動保障老年人發(fā)展權(quán)。由于老年人群體內(nèi)部存在的不同,在具體領(lǐng)域方面更為細(xì)致的其他法律法規(guī),對于老年人發(fā)展權(quán)的保護(hù)也具有重要意義。有鑒于此,除《老年人權(quán)益保障法》外,我國其他法律法規(guī)也規(guī)定了部分老年人發(fā)展權(quán)。但是我國尚未能將它們的規(guī)定加以有機(jī)聯(lián)系,導(dǎo)致不同法律法規(guī)的規(guī)定僅能各自為政,這極大影響了我國老年人發(fā)展權(quán)的落實(shí)和保障。相較于我國,域外國家則通過專門立法和其他法律法規(guī)相結(jié)合的方式,相對全面地保障了老年人的發(fā)展權(quán)。例如韓國頒布了《高齡者就業(yè)促進(jìn)法》《老年親和產(chǎn)業(yè)振興法》等專門法律法規(guī),同時也在民事法律中做出規(guī)定。日本在制定了《老年人福利法》《高齡社會對策基本法》等專門法律外,還在《福利人才確保法》中對老年人看護(hù)人才的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利做出規(guī)定。

四、我國老年人發(fā)展權(quán)的完善

(一)通過社會保險改善老年人經(jīng)濟(jì)環(huán)境

生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提,為防止老年人因生存困難造成的發(fā)展權(quán)難以實(shí)現(xiàn),應(yīng)確保老年人生存權(quán)不被侵害。老年人社會保險制度是保障老年人生存權(quán)的有效策略。由于國家和社會資源的有限性,以及老年人的持續(xù)增多等問題,國家和社會在養(yǎng)老問題上所能發(fā)揮的作用是有限的。應(yīng)通過國家、社會和個人協(xié)作的方式來實(shí)現(xiàn)對老年人生存權(quán)的保障。相較于其他手段,保險制度可以“保障更大的集體福利”,同時又是“針對個人而非集體目標(biāo)的公正”,更能實(shí)現(xiàn)老年人發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)。[25]因而,應(yīng)完善我國的老年人社會保險制度,為老年人提供基本的經(jīng)濟(jì)保障、維持老年人基本生活。社會保險制度包括社會養(yǎng)老保險、老年醫(yī)療保險和老年護(hù)理保險。

養(yǎng)老可以說是老年人最為根本的需求,發(fā)展權(quán)的內(nèi)容都以其為基礎(chǔ),因此社會養(yǎng)老保險的完善與否將決定老年人的生存質(zhì)量,進(jìn)一步影響老年人發(fā)展權(quán)。我國已逐步建立多元的社會養(yǎng)老保險制度,但由于設(shè)立時間較早,目前的制度已無法適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會變化,更為重要的是,已無法適應(yīng)當(dāng)前保障老年人發(fā)展權(quán)的新局面。為完善社會養(yǎng)老保險,保障老年人的生存權(quán),養(yǎng)老保險應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度層面的統(tǒng)一。應(yīng)以社會平等為原則,兼容現(xiàn)有制度,構(gòu)建能夠覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系。同時,通過建構(gòu)和完善基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人儲蓄性養(yǎng)老保險、個人養(yǎng)老基金等制度在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保險體系,實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的多元化突圍。老年醫(yī)療保險既是醫(yī)療社會保險制度的重要組成部分,同時也是避免老年人因病返貧的保障,因而對于老年人生存權(quán)的保障具有重要意義。[26]城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年人應(yīng)平等享有獲得醫(yī)療保險的權(quán)利,而不應(yīng)受到地域、貢獻(xiàn)、收入等因素影響?!稗r(nóng)村養(yǎng)老保險可另行單獨(dú)立法,建立家庭養(yǎng)老、土地保障與社會保險相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度?!保?7]應(yīng)突出政府在老年醫(yī)療保險中的主導(dǎo)地位,確立“政府主導(dǎo),家庭與社會共同承擔(dān)”的指導(dǎo)思想。政府作為國家健康保障政策和法律制度的執(zhí)行者,理應(yīng)是老年醫(yī)療保險建構(gòu)和完善的主導(dǎo)。同時,加快我國老年醫(yī)療保險法律制度統(tǒng)一化、體系化構(gòu)建,制定完善的老年人醫(yī)療保險法等法律法規(guī),保證老年人醫(yī)療保險有法可依。同時,老年醫(yī)療保險法律法規(guī)還應(yīng)與其他法律部門內(nèi)容相銜接以確保其有效實(shí)施。

目前國際上形成了兩種老年護(hù)理保險模式,一種以美國為代表,屬于公民自愿參保為基礎(chǔ)的商業(yè)型老年護(hù)理保險。該種保險老年人、年輕人均可投保,按保費(fèi)多寡提供不同種類的老年護(hù)理服務(wù)。一種以日本為代表,屬于公民強(qiáng)制入保,政府予以補(bǔ)貼的社會型老年護(hù)理保險。政府可以控制保險市場的風(fēng)險。在我國,老年護(hù)理保險尚處于起步階段,現(xiàn)有的部分商業(yè)性老年看護(hù)保險僅表現(xiàn)為支付老年人看護(hù)費(fèi)用,與老年護(hù)理保險仍有較大差距。我國應(yīng)吸取商業(yè)型和社會型老年護(hù)理保險的優(yōu)勢,考慮到我國老年人發(fā)展權(quán)現(xiàn)存的城鄉(xiāng)差異,同時照顧到代際公平的切實(shí)需要,“應(yīng)將老年護(hù)理保險納入社會保險體系,采用部分積累的籌資模式征收長期護(hù)理保險費(fèi),并由政府、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”。[28]同時,由政府進(jìn)行集中運(yùn)營管理,采取多種投資渠道保本盈利。有護(hù)理需求的老年人,可憑借醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的證明申領(lǐng)老年護(hù)理保險。

(二)增加老年人接受教育的機(jī)會

尊重老年人再次接受教育的意愿。1982年聯(lián)合國《維也納老齡問題國際行動計劃》提出,老年人接受教育是一種基本人權(quán)。我國早在1995年頒布、2021年修正的《教育法》中多次提出要“健全終身教育體系”,“推動全民終身學(xué)習(xí)”,并“為公民接受終身教育創(chuàng)造條件”。老年人再次接受教育,是他們理應(yīng)享有的基本權(quán)利,應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿覀兊淖鹬?。這種尊重應(yīng)當(dāng)是平等的,既要給予他們與年輕人相同的教育機(jī)會,也要正視不同地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間的文化教育差距。農(nóng)村老年人獲得教育的機(jī)會相較于城市和城鎮(zhèn)老年人更少,在學(xué)歷方面更為劣勢。因此,為實(shí)現(xiàn)老年人接受教育的實(shí)質(zhì)平等,應(yīng)當(dāng)更尊重農(nóng)村老年人接受教育的意愿,并為他們創(chuàng)造條件。

為讓老年人得以順利接受教育,應(yīng)當(dāng)對老年人的教育設(shè)施、教育平臺和教育內(nèi)容等進(jìn)行適老化改造。對老年大學(xué)等老年人教育設(shè)施既要增加數(shù)量,同時也要提高質(zhì)量。具體來看,要增加教育設(shè)施的開放度,使之面向全社會老年人;擴(kuò)大老年大學(xué)招生規(guī)模,增加老年人接受教育的機(jī)會;通過全職、兼職等方式補(bǔ)充老年人教育設(shè)施師資力量;同時考慮到老年人的生理特點(diǎn),可為老年人設(shè)置放大鏡、更大文字的圖書,并增加無障礙通道等。還可以考慮為老年人提供更易消化的食物等。從教育設(shè)施、教育內(nèi)容和其他方面實(shí)現(xiàn)適老化,保障老年人得以實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展權(quán)。同時,隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,當(dāng)前的教育形式出現(xiàn)了前所未有的變化。豐富的課程資源、便捷的授課方式使網(wǎng)上接受教育成為更加普遍的選擇??梢蚤_設(shè)授課對象為老年人的網(wǎng)絡(luò)課程,其教育內(nèi)容可以包括互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)的使用技巧和方式,在字體、語速、界面設(shè)置等方面進(jìn)行適老化改造。

提供豐富的老年人教育形式,確保高質(zhì)量的學(xué)校老年教育。學(xué)校老年教育仍是我國當(dāng)前最主要、受眾最多的老年人教育模式。除去豐富的教育資源外,學(xué)校老年教育還可以為老年人提供社交場所,使他們能擴(kuò)展人際關(guān)系,在滿足了老年人接受教育的需求之外,也為他們提供了精神慰藉。促進(jìn)持續(xù)性的家庭老年教育。家庭是老年人生活的重要場所,讓老年人得以頤養(yǎng)天年、享受天倫之樂。面對老齡化和城市化進(jìn)程帶來的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式瓦解之勢,更應(yīng)該促進(jìn)家庭老年教育的持續(xù)發(fā)展,因?yàn)檫@樣可以實(shí)現(xiàn)老年人與家庭成員的雙向?qū)W習(xí),同時通過這一過程維系和升華家庭關(guān)系。發(fā)展親和性的社區(qū)老年教育。社區(qū)是老年人在家庭生活和學(xué)校生活之外的活動空間,社區(qū)老年教育理應(yīng)成為老年人教育的重要形式。社區(qū)還可以為老年人提供不同于學(xué)校和家庭的社交氛圍和環(huán)境,促進(jìn)社區(qū)內(nèi)老年人交流。

(三)以法律法規(guī)保障老年人發(fā)展權(quán)

應(yīng)在《老年人權(quán)益保障法》中對老年人的發(fā)展權(quán)做出專章規(guī)定。首先,老年人發(fā)展權(quán)涉及國家對年老公民進(jìn)行物質(zhì)幫助的憲法義務(wù),具有重大的意義。其次,老年人發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計必將影響到國家的財政分配、稅收體制,取決于國家和地方的經(jīng)濟(jì)能力、政治能力和組織能力,具有專章規(guī)定的必要性。再次,老年人發(fā)展權(quán)的內(nèi)容實(shí)際上是一個國家社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和社會傳統(tǒng)的反映,專章規(guī)定更能體現(xiàn)其獨(dú)特價值。最后,鑒于老年人發(fā)展權(quán)范圍越來越廣,應(yīng)通過專章規(guī)定,細(xì)化老年人所享有的發(fā)展權(quán)。同時,以專章規(guī)定還可整合目前國家和地方對老年人發(fā)展權(quán)政策法規(guī)中較為成熟的內(nèi)容,設(shè)定老年人發(fā)展權(quán)的保障機(jī)制和法律后果,不僅正式將老年人發(fā)展權(quán)作為“法定”權(quán)利,更要通過法定義務(wù)和法律責(zé)任明確其所具有的法律效力。

通過配套立法對老年人的發(fā)展權(quán)加以體系性保障??v觀域外立法實(shí)踐,對老年人發(fā)展權(quán)的保障可分為兩種模式:一是專門的老年人發(fā)展權(quán)立法保障模式。即將老年人的發(fā)展權(quán)直接規(guī)定于單項(xiàng)、專門的老年人立法之中。此種模式能進(jìn)行更為專業(yè)的保障,但難以結(jié)合其他法律法規(guī)發(fā)揮作用。二是沒有專門針對老年人發(fā)展權(quán)的立法,而是將對其的保護(hù)分散于其他法律法規(guī)之中。此種模式可以充分發(fā)揮各項(xiàng)法律法規(guī)所具有的效力,但易導(dǎo)致老年人發(fā)展權(quán)的分散性,進(jìn)而影響其效果。因而我國應(yīng)在完善《老年人權(quán)益保障法》的同時,繼續(xù)將其他法律法規(guī)中對老年人發(fā)展權(quán)的規(guī)定加以延續(xù)和補(bǔ)充。例如我國《個人所得稅法》規(guī)定,基本養(yǎng)老金、退休費(fèi)即屬于免征個稅范圍,孤老人員所得屬于減征個稅范圍。這些規(guī)定也是老年人發(fā)展權(quán)的重要組成部分,因?yàn)槔夏耆税l(fā)展權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,需要通過不同法律法規(guī)充分考慮老年人的差異性需要。

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