■ 王 玨 胡曉濱 陳晶美 管旻君

金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村在上級(jí)職能部門(mén)的指導(dǎo)下，依托“花開(kāi)海上”生態(tài)園項(xiàng)目，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、點(diǎn)狀供地、土地證辦理等方面展開(kāi)了一系列探索，成為了上海首例實(shí)現(xiàn)探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股的鄉(xiāng)村農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

一、基本情況

待涇村位于上海金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)的西部，其“花開(kāi)海上”生態(tài)園創(chuàng)辦于2015年，近年來(lái)成為市郊的一處鄉(xiāng)村旅游“網(wǎng)紅”打卡點(diǎn)，年接待游客量不斷攀升。為拉長(zhǎng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈，培育鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，2019年7月，朱涇鎮(zhèn)與藍(lán)城花開(kāi)集團(tuán)簽訂了“花海小鎮(zhèn)”項(xiàng)目合作框架協(xié)議，規(guī)劃區(qū)域面積3800畝，對(duì)標(biāo)法國(guó)格拉斯小鎮(zhèn)，在發(fā)展苗木花卉、家庭園藝和休閑農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，拓展度假民宿、文旅零售、芳香產(chǎn)業(yè)等體驗(yàn)式經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，建立景區(qū)度假村產(chǎn)業(yè)綜合體。綜合朱涇鎮(zhèn)郊野單元村莊規(guī)劃和項(xiàng)目策劃，最終“花海小鎮(zhèn)”確定橫跨待涇村12個(gè)自然組的99宗113.02畝土地作為開(kāi)發(fā)對(duì)象。2020年7月，待涇村的99宗共113.02畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以“點(diǎn)狀供地”的方式辦理出《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》。在此基礎(chǔ)上，金山區(qū)精準(zhǔn)評(píng)估集體土地的市場(chǎng)價(jià)格，由待涇村將土地的40年使用權(quán)作價(jià)入股“花海小鎮(zhèn)”項(xiàng)目，村民按照“保底+收益分配”模式獲得股權(quán)收益，可以長(zhǎng)期分享項(xiàng)目發(fā)展帶來(lái)的多重紅利，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。在“花開(kāi)海上”生態(tài)園和“花海小鎮(zhèn)”的雙引擎驅(qū)動(dòng)下，待涇村村民走上了“股金+租金+薪金+現(xiàn)金+保障金”的“五金”增收之路。

二、主要做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）政府引導(dǎo)，“點(diǎn)狀供地”助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

為引進(jìn)“花海小鎮(zhèn)”項(xiàng)目，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，金山區(qū)、朱涇鎮(zhèn)兩級(jí)政府積極溝通創(chuàng)新，給予充分的政策和機(jī)制保障。為給“花海小鎮(zhèn)”項(xiàng)目預(yù)留足夠的發(fā)展空間，朱涇鎮(zhèn)會(huì)同區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌村莊規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃，以村為基本實(shí)施單元，綜合集體土地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等因素，通過(guò)劃片布局，將全鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)集中，選址定位113.02畝土地作為儲(chǔ)備用地。同時(shí)，朱涇鎮(zhèn)在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，編制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補(bǔ)充耕地方案，報(bào)請(qǐng)市級(jí)相關(guān)部門(mén)確認(rèn)，將土地性質(zhì)調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并保證耕地不減少。基于景區(qū)度假村等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建筑設(shè)施小而散、資金回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，金山區(qū)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)有關(guān)部門(mén)密切合作，以“點(diǎn)狀供地”的方式供給建設(shè)用地，并以散點(diǎn)測(cè)繪為切入口，用時(shí)半年多辦理出99本《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》，開(kāi)啟了上海農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)證辦理的先河。

（二）企業(yè)參與，作價(jià)入股建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

為在保護(hù)生態(tài)的前提下激活低效土地、給農(nóng)民生活帶來(lái)切實(shí)改變，待涇村自2003年起，將亭楓公路以北的3000畝易淹水、收成差的低洼地流轉(zhuǎn)給杭州藍(lán)天園林生態(tài)科技股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“藍(lán)天園林”）等兩家公司種植苗木。2015年待涇村與藍(lán)天園林合作，在原先種植的資源稟賦基礎(chǔ)上，以花為主題，由藍(lán)天園林出資成立上?；ㄩ_(kāi)海上生態(tài)科技有限公司，對(duì)600畝低洼地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)改造，打造“花開(kāi)海上”生態(tài)園并進(jìn)行管理。因共享村莊道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，雙方約定生態(tài)園每年門(mén)票收入的10%返還給待涇村，作為分紅收益；由藍(lán)天園林開(kāi)發(fā)的土地，流轉(zhuǎn)費(fèi)上浮5%；生態(tài)園招工優(yōu)先面向待涇村村民，全年解決當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)120人，花季可增加臨時(shí)用工80人；待涇村的4000多名村民免費(fèi)游覽“花開(kāi)海上”生態(tài)園。

為讓村集體獲得長(zhǎng)效增收，朱涇鎮(zhèn)和待涇村積極探索與企業(yè)建立更深層次的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。待涇村經(jīng)濟(jì)合作社、朱涇鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（以下簡(jiǎn)稱朱涇經(jīng)聯(lián)社）與藍(lán)城花開(kāi)集團(tuán)、木守公司、芽墨公司簽訂《股權(quán)合作協(xié)議》，確定由鎮(zhèn)、村兩家集體經(jīng)濟(jì)組織將113.02畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的40年使用權(quán)作價(jià)入股“花海小鎮(zhèn)”項(xiàng)目，由藍(lán)城花開(kāi)集團(tuán)、木守公司、芽墨公司分別按照約定的股權(quán)份額以增資擴(kuò)股方式追加出資額，最終形成三個(gè)建設(shè)平臺(tái)。為確保農(nóng)民既得收益不因初次試點(diǎn)而減少，可以長(zhǎng)期分享土地所承載的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展帶來(lái)的多重紅利，三方還約定在項(xiàng)目建設(shè)期按央行同期發(fā)布的整存整取一年期存款利率進(jìn)行保底分紅；建設(shè)期滿后按央行同期發(fā)布的整存整取三年期存款利率進(jìn)行保底分紅；若實(shí)際分紅率超過(guò)保底分紅率時(shí)，即按實(shí)際分紅率執(zhí)行。

（三）村民支持，“五金”增收實(shí)現(xiàn)共同富裕

待涇村通過(guò)集體土地作價(jià)入股探索出了鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民個(gè)人增收新路徑，在此過(guò)程中，除政府的大力支持和企業(yè)的積極參與外，也離不開(kāi)村民們的民主參與和大力配合。為盤(pán)活低效用地，待涇村以新修訂的《土地管理法》頒布實(shí)施為契機(jī)，經(jīng)待涇村經(jīng)濟(jì)合作社召開(kāi)成員代表大會(huì)表決形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償決議，通過(guò)法定程序以8萬(wàn)元/畝的補(bǔ)償價(jià)格收回農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，作價(jià)入股土地經(jīng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估土地價(jià)值后，由待涇經(jīng)濟(jì)合作社成員代表大會(huì)、朱涇經(jīng)聯(lián)合社成員代表大會(huì)表決通過(guò)股權(quán)合作協(xié)議，并在協(xié)議中約定以保底分紅的形式保障村集體和村民的利益。此外，考慮到發(fā)展權(quán)鎮(zhèn)域內(nèi)平衡及鎮(zhèn)域內(nèi)農(nóng)村集體發(fā)展紅利共享的問(wèn)題，待涇村經(jīng)民主決策及專(zhuān)家論證，將其持有的集體公司股權(quán)的25%無(wú)償轉(zhuǎn)讓給上海金山區(qū)朱涇經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（以下簡(jiǎn)稱朱涇經(jīng)聯(lián)社）。

（四）“變廢為寶”，產(chǎn)業(yè)升級(jí)構(gòu)建鄉(xiāng)村新景觀

從收成欠佳的低洼地到“花開(kāi)海上”生態(tài)園，再到未來(lái)即將呈現(xiàn)的“花海小鎮(zhèn)”，隨著發(fā)展能級(jí)的提升，待涇村利用相對(duì)薄弱的資源稟賦，打造著全國(guó)唯一的“芳香之旅”田園綜合體。一方面，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展?！盎êＰ℃?zhèn)”項(xiàng)目的成功落地，發(fā)揮了“以商引商、以企引企”的蝴蝶效應(yīng)，目前已經(jīng)吸引木守、明月松間、訪溪上等10多家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)簽約入駐合作，并引進(jìn)國(guó)企衡山飯店投資打造鄉(xiāng)村民宿，圍繞“芳香”產(chǎn)業(yè)和園區(qū)建設(shè)，不斷豐富全年各時(shí)段的旅游活動(dòng)和產(chǎn)品，帶動(dòng)景區(qū)“芳香經(jīng)濟(jì)”新引擎，初步形成了農(nóng)商文旅體融合發(fā)展的格局。另一方面，盤(pán)活了閑置農(nóng)宅資源。待涇村共有1200多棟農(nóng)宅，其中完全閑置的100多棟，宅基地盤(pán)活需求旺盛。依托“花海小鎮(zhèn)”與楓涇古鎮(zhèn)、樂(lè)高樂(lè)園同處一條農(nóng)旅融合帶的地緣優(yōu)勢(shì)，待涇村在征詢農(nóng)民意見(jiàn)后計(jì)劃打造民宿集群。以閑置農(nóng)宅打造特色民宿，不僅可以增加村民收入，讓其同時(shí)獲得出租自家閑置農(nóng)宅的租金收入和為民宿提供保潔等服務(wù)獲得薪金收入，也可以幫助待涇村更好地為游客提供服務(wù)，滿足他們?cè)诿利悺盎ê！备浇燥?、住宿的需求。目前，衡山集團(tuán)和藍(lán)城集團(tuán)已經(jīng)參與特色民宿開(kāi)發(fā)，已有7棟民宿正式對(duì)外營(yíng)業(yè)。

三、取得的成效

待涇村在政府大力支持和村民鼎力配合下，引入社會(huì)資本，利用自身資源稟賦，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接作價(jià)入股，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村與社會(huì)資本的雙贏，為通過(guò)土地制度改革助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了可借鑒的樣板：村集體能夠得到長(zhǎng)期收益，土地權(quán)益得到充分保障，農(nóng)民也可以獲得一定收益；企業(yè)也從一次性繳納土地款，變?yōu)槊磕曛Ц?，緩解了資金壓力，雙方實(shí)現(xiàn)了利益的聯(lián)結(jié)與發(fā)展的共贏。

（一）盤(pán)活了存量土地

待涇村區(qū)別于常規(guī)“農(nóng)地入股”的轉(zhuǎn)包、出租、互換的方式，采用集體經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股的模式，與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，推進(jìn)了一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在集體土地上創(chuàng)造出了新的財(cái)富，探索出一條土地資源可持續(xù)反哺鄉(xiāng)村的路徑。與一般集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式不同，待涇村采用“點(diǎn)狀供地”的方式，有效避免了與村民的土地糾紛，確保了項(xiàng)目的可行性。

（二）構(gòu)建了良好的集體與社會(huì)資本間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

涇村的集體建設(shè)用地作價(jià)入股“花海小鎮(zhèn)”項(xiàng)目后，鎮(zhèn)、村集體獲得的股權(quán)收益，按照保底加收益分配模式，持續(xù)為壯大鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)賦能。這一方面有利于激活沉睡資源、助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)的壯大，讓失地農(nóng)民有了長(zhǎng)效的增收渠道，村民可以長(zhǎng)期分享土地所承載的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展帶來(lái)的多重紅利。

（三）農(nóng)民的幸福感和獲得感大幅提升

待“花海小鎮(zhèn)”正式運(yùn)營(yíng)后，按照股權(quán)分配約定，待涇村113.02畝地入股2021年可分紅200萬(wàn)元（股金），加上門(mén)票收入的10%分紅（股金）、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)費(fèi)（租金），村民在生態(tài)園打工的收入（薪金），以及農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售收入（現(xiàn)金）和養(yǎng)老金（保障金），5100余名村民們實(shí)現(xiàn)了多元化的收入來(lái)源。

四、思考與建議

（一）關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展

首先，“花海芳香小鎮(zhèn)”建設(shè)需要具有創(chuàng)新性，注重能級(jí)、品質(zhì)提升。項(xiàng)目臨近楓涇鎮(zhèn)，距離正在建設(shè)的樂(lè)高樂(lè)園約1公里，未來(lái)可與楓涇古鎮(zhèn)、樂(lè)高樂(lè)園串聯(lián)，形成特色旅游路線，共同打造“金山農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)片區(qū)”。目前，各區(qū)均大力發(fā)展農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，要吸引游客、留住游客，不僅需要豐富的游玩項(xiàng)目，還需要形成自身特色、避免同質(zhì)性?！盎ê７枷阈℃?zhèn)”如果僅僅每年重復(fù)種植固定品種的花卉，幾年之后將難以吸引游客。建議“花海小鎮(zhèn)”要不斷進(jìn)行品種創(chuàng)新，與周邊鎮(zhèn)村其他旅游項(xiàng)目抱團(tuán)發(fā)展、打造精品旅游線路的同時(shí)，民宿、精品酒店間也要形成一定差異化，才能每次給游客不同體驗(yàn)，留住游客。其次，政府需要提供支撐保障，進(jìn)一步完善土地管理路徑?！包c(diǎn)狀供地”是一種有效解決鄉(xiāng)村農(nóng)旅項(xiàng)目零星用地布局，節(jié)約使用土地的做法，可以避免成片供地造成的土地浪費(fèi)問(wèn)題，對(duì)于部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展具有較好的借鑒意義。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要“面”上建設(shè)，如何在節(jié)約使用建設(shè)用地的前提下將分散的“點(diǎn)”連成“線”，需要在土地利用方式上靈活解決。建議相關(guān)部門(mén)在進(jìn)行“點(diǎn)狀供地”時(shí)要綜合考慮項(xiàng)目發(fā)展特色，將道路等必要基礎(chǔ)設(shè)施配套統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)。對(duì)于已經(jīng)完成“點(diǎn)狀供地”的項(xiàng)目，要考慮項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀，在不涉及永久基本農(nóng)田、部管儲(chǔ)備地塊、市管儲(chǔ)備地塊和生態(tài)公益林的前提下，建議允許進(jìn)行郊野單元規(guī)劃調(diào)整，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際發(fā)展需要，對(duì)于寬度不超過(guò)8米的道路按照農(nóng)村道路進(jìn)行備案。

（二）關(guān)于保護(hù)鎮(zhèn)村集體和農(nóng)民權(quán)益

一方面，土地制度改革要考慮集體和農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。待涇村從形成長(zhǎng)效機(jī)制的角度將113.02畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地40年土地使用權(quán)作價(jià)入股花涇公司、馥香公司、鄉(xiāng)遇公司，作為股東的企業(yè)相關(guān)方及村集體應(yīng)建立緊密合作機(jī)制，不斷完善和拓展合作內(nèi)容。另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建緊密聯(lián)結(jié)村集體和村民的利益機(jī)制。待涇村從最初引入藍(lán)天園林到現(xiàn)在的藍(lán)城花開(kāi)集團(tuán)，均從門(mén)票收益分成、土地租金等方面與村集體、村民個(gè)人建立了相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。目前全市建立了69個(gè)市級(jí)鄉(xiāng)村振興示范村，多個(gè)示范村面臨后續(xù)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，待涇村為此提供了有益借鑒。要鼓勵(lì)示范村產(chǎn)業(yè)發(fā)展引入社會(huì)資本，建立與村集體、農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，企業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，反哺鄉(xiāng)村，為村集體提供的環(huán)境、服務(wù)配套買(mǎi)單，給予村集體相應(yīng)收益分成；為村民提供不同層次的就業(yè)崗位，讓村民在家門(mén)口能就業(yè)、好就業(yè)。村集體收益增加，集體經(jīng)濟(jì)壯大，能更好地改善村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和美化村容村貌，增加村民福利水平。村民收入增多，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)上的共同富裕，幸福感、獲得感將進(jìn)一步提升，有助于凝聚人心，更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效和鄉(xiāng)風(fēng)文明，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精神上的共同富裕。企業(yè)也將獲得更好的配套服務(wù)，形成良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)多方共贏?！?/p>