張海生

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，河北 石家莊 050000

“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”——2019年2月25日，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議深刻闡述這一重要論斷。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治環(huán)境的好壞，直接影響著營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣。為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)法律產(chǎn)品，是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)和使命。

近年來，司法改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)改革確立了行政檢察作為“四大檢察”之一的重要地位，行政檢察事業(yè)有了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，但仍存在許多薄弱環(huán)節(jié)。尤其在服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面，行政檢察職能還沒有得到充分發(fā)揮［1］。本文通過對(duì)行政檢察服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)狀和難點(diǎn)進(jìn)行分析，提出加強(qiáng)行政檢察法律監(jiān)督，構(gòu)建公平有序的法治環(huán)境，更好地服務(wù)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

一、營(yíng)商環(huán)境的概念、意義及其現(xiàn)狀

（一）營(yíng)商環(huán)境的概念及意義

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)，在一定時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利開展的外部環(huán)境和各種條件的總和。換言之，影響作為市場(chǎng)主體的企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一切政治、經(jīng)濟(jì)、法律等因素所構(gòu)成的社會(huì)環(huán)境，即營(yíng)商環(huán)境。［2］

營(yíng)商環(huán)境，是一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)招商引資的名片，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著極為重要的影響。好的營(yíng)商環(huán)境，能夠提升企業(yè)活力，進(jìn)而促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展，擴(kuò)大對(duì)外開放，刺激經(jīng)濟(jì)騰飛；反之，營(yíng)商環(huán)境惡劣，則會(huì)提高企業(yè)成本，減低企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力，甚至導(dǎo)致企業(yè)倒閉，資金和人才外流，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到困境乃至衰退。尤其在當(dāng)前全世界新冠肺炎疫情反復(fù)、經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，對(duì)我國(guó)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)狀

改革開放以來尤其是黨的十八大以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的深入開展，市場(chǎng)區(qū)域從封閉走向開放，政府理念從管理轉(zhuǎn)為服務(wù)，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境有了翻天覆地的變化。但與此同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)營(yíng)商環(huán)境整體上仍不容樂觀，部分地區(qū)破壞營(yíng)商環(huán)境的事件時(shí)有發(fā)生，直接影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和創(chuàng)新能力的提升。

當(dāng)前我國(guó)營(yíng)商環(huán)境存在的主要問題包括：一是部分地區(qū)存在地方保護(hù)主義傾向，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面設(shè)置或抬高門檻，影響了市場(chǎng)主體同臺(tái)競(jìng)技和公平競(jìng)爭(zhēng)；二是部分地區(qū)政府法治意識(shí)淡薄，依法行政能力欠缺，服務(wù)保障企業(yè)的水平不高，對(duì)企業(yè)隨意執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在；三是部分地區(qū)涉企案件訴訟周期長(zhǎng)，執(zhí)行難，牽扯了相關(guān)企業(yè)的大量精力和財(cái)力，甚至存在審判不公的現(xiàn)象，直接損害企業(yè)權(quán)益。

二、行政檢察在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的作用和存在的問題

（一）行政檢察對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有重大推動(dòng)作用

行政檢察監(jiān)督是指人民檢察院依照法律規(guī)定對(duì)行政訴訟活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督，但行政檢察并非單純對(duì)司法機(jī)關(guān)是否公正司法進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)還肩負(fù)著通過行政訴訟監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的職能。行政權(quán)自身具有內(nèi)生的擴(kuò)張性，如果沒有外部的有效監(jiān)督制約，行政機(jī)關(guān)極易濫用行政權(quán)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的人身、財(cái)產(chǎn)安全造成威脅，進(jìn)而影響營(yíng)商環(huán)境。

在黨和國(guó)家提出“加快建設(shè)法治政府”“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”的要求這一時(shí)代背景下，不斷完善和發(fā)展行政檢察工作，對(duì)于制約行政權(quán)力，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益具有不可替代的作用。具體體現(xiàn)在：一是能夠發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督職能。通過抗訴、再審檢察建議等方式監(jiān)督糾正法院在行政裁判結(jié)果或行政執(zhí)行活動(dòng)中存在的違法或不公現(xiàn)象，依法保護(hù)涉案企業(yè)合法權(quán)益；二是能夠發(fā)揮促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的職能，通過穿透式和能動(dòng)性的法律監(jiān)督，監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)“不作為、亂作為、慢作為”等問題，加強(qiáng)社會(huì)治理，為企業(yè)發(fā)展厚植法治土壤；三是提供優(yōu)質(zhì)法治產(chǎn)品。通過制作涉及企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)的法治案例，有針對(duì)性地開展法治宣傳，為企業(yè)提供法律咨詢和法律服務(wù)，提高企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)能力。

（二）行政檢察在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面存在的問題

長(zhǎng)期以來，行政檢察都是檢察工作中的短板和弱項(xiàng)，尤其在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面，作用發(fā)揮還不夠充分。

1.對(duì)發(fā)揮行政檢察職能服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的必要性和主動(dòng)性缺乏深刻理解。一是檢察監(jiān)督理念更新不及時(shí)，對(duì)服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要意義認(rèn)識(shí)不足，沒有站在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的角度去積極履職盡責(zé)，只滿足于被動(dòng)式的行政訴訟事后監(jiān)督，監(jiān)督方式缺乏能動(dòng)性；二是對(duì)服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的長(zhǎng)期性還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，只把該項(xiàng)工作當(dāng)成短期的專項(xiàng)活動(dòng)，未制定詳細(xì)可行的實(shí)施方案，缺乏持久作戰(zhàn)準(zhǔn)備，存在運(yùn)動(dòng)式開展工作的傾向；三是服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主動(dòng)性和積極性不高，認(rèn)為該項(xiàng)工作不是行政檢察的主責(zé)主業(yè)，并非考核的重點(diǎn)，因此不愿投入過多的時(shí)間和精力，采取消極應(yīng)付的方式開展相關(guān)工作，導(dǎo)致監(jiān)督質(zhì)效不實(shí)，服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的質(zhì)量離廣大企業(yè)的期盼還有較大差距。

2.服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行政檢察效能有待進(jìn)一步提升。一是行政檢察的監(jiān)督方式單一，在服務(wù)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作中局限于個(gè)案辦案，缺乏類案監(jiān)督，保護(hù)的對(duì)象和社會(huì)效果有限，監(jiān)督質(zhì)效欠佳；二是行政檢察監(jiān)督措施有限，檢察監(jiān)督方式主要通過檢察建議，而檢察建議的剛性不足，沒有后續(xù)監(jiān)督手段保障落實(shí)，導(dǎo)致法院和相關(guān)政府機(jī)關(guān)整改不及時(shí)，實(shí)際監(jiān)督效果不理想；三是行政檢察的人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。因服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作涉及刑事、民事、行政等諸多法律領(lǐng)域，并且在一件案件中往往多種法律問題交織，對(duì)檢察監(jiān)督人員的法律能力水平提出了較高的要求，但由于檢察機(jī)關(guān)的辦案力量主要集中于刑事檢察部門，行政檢察人員的整體能力水平距離服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求還有一定差距。

3.行政檢察工作社會(huì)知曉度和影響力較低。行政檢察部門成立較晚，且存在宣傳不到位的問題，在社會(huì)中影響力較小，企業(yè)對(duì)于行政檢察工作職能了解程度低，對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能的了解大多停留在刑事檢察職能層面。在一些地方，由于對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能了解不全面，許多企業(yè)對(duì)于檢察工作存在一定抵觸心理，認(rèn)為多一事不如少一事，不愿與檢察機(jī)關(guān)有過多接觸。由于一些地區(qū)法治進(jìn)程發(fā)展較緩慢，在發(fā)生影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的問題時(shí)，企業(yè)一般會(huì)采用溝通方式解決，而非求助于行政檢察機(jī)關(guān)。

4.服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的機(jī)制建設(shè)較為滯后。從內(nèi)部來看，行政檢察機(jī)關(guān)與刑事、民事、公益訴訟、控告申訴等部門之間在服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面缺乏聯(lián)動(dòng)，分割辦案，單打獨(dú)斗，一些案件線索移交不及時(shí)，影響了整體監(jiān)督質(zhì)效的發(fā)揮。就外部而言，行政檢察機(jī)關(guān)與法院及行政機(jī)關(guān)之間也缺乏溝通協(xié)商機(jī)制，在服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境時(shí)不易達(dá)成一致意見，難以形成保護(hù)企業(yè)權(quán)益的合力。

三、行政檢察服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的路徑

針對(duì)行政檢察在服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的短板與不足，結(jié)合各地行政檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的有益探索，建議行政檢察監(jiān)督工作從以下方面探索發(fā)展路徑，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供良好司法保障：

（一）筑牢服務(wù)大局理念，不斷提升業(yè)務(wù)能力水平

要準(zhǔn)確把握法律監(jiān)督工作定位，自覺將行政檢察融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局之中，聚焦保障民企發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)工作，依法履行行政檢察監(jiān)督職能，切實(shí)維護(hù)企業(yè)合法利益，促進(jìn)依法行政和公正司法。要認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會(huì)黨中央關(guān)于服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的各項(xiàng)文件精神，深入學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)，入腦入心，做到人人都是服務(wù)營(yíng)商環(huán)境的責(zé)任人，個(gè)個(gè)都是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的排頭兵，真正提高服務(wù)營(yíng)商環(huán)境相關(guān)工作積極性和主動(dòng)性。有針對(duì)性地圍繞深化改革與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)開展專題培訓(xùn)，通過建立學(xué)習(xí)園地、邀請(qǐng)專家輔導(dǎo)、心得體會(huì)交流等形式，努力提高辦案人員對(duì)服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展的認(rèn)識(shí)，提升保障和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的能力和水平，使全體行政檢察干警自覺用好相關(guān)執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)和保障企業(yè)健康發(fā)展，不斷為企業(yè)發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品。要樹立能動(dòng)監(jiān)督理念，改變事后監(jiān)督、坐堂辦案的傳統(tǒng)辦案方式，在不干預(yù)行政權(quán)和審判權(quán)的前提下，積極參與事前和事中階段的服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，從而減少當(dāng)事人訴累，節(jié)約司法資源。

（二）聚焦行政檢察主責(zé)主業(yè)，能動(dòng)履行服務(wù)保障職能

要將涉及企業(yè)的相關(guān)行政案件，作為行政檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)案件進(jìn)行辦理，在全面履行職能過程中，更好地依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。一是加強(qiáng)裁判結(jié)果監(jiān)督，通過依申請(qǐng)和依職權(quán)開展監(jiān)督兩種方式，受理審查相關(guān)行政訴訟案件。對(duì)確有錯(cuò)誤的案件，通過抗訴或再審檢察建議的方式推動(dòng)糾正，維護(hù)涉案企業(yè)的合法權(quán)益；二是加強(qiáng)審判監(jiān)督，杜絕審判人員在審理涉企業(yè)案件過程中出現(xiàn)吃拿卡要、侵害企業(yè)合法權(quán)益、枉法裁判等行為，實(shí)現(xiàn)審判公平公正；三是加強(qiáng)行政執(zhí)行和非訴執(zhí)行監(jiān)督，針對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法院生效裁判，企業(yè)申請(qǐng)法院執(zhí)行期間出現(xiàn)的相關(guān)問題，以及行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行期間的相關(guān)問題提出檢察監(jiān)督意見，避免企業(yè)因行政執(zhí)行和非訴執(zhí)行案件導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難、合法權(quán)益受到損害［3］；四是加強(qiáng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。在涉及企業(yè)訴訟的行政爭(zhēng)議案件中，通過公開聽證，促使雙方達(dá)成和解，為涉案企業(yè)減輕訴累，確保社會(huì)效果；五是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)違法行為監(jiān)督。完善行政執(zhí)法與行政檢察協(xié)作機(jī)制，深入探索行政執(zhí)法、行政復(fù)議與行政檢察信息共享平臺(tái)等工作機(jī)制，支持、幫助政府監(jiān)管部門堵漏建制，有效推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)秩序和合法權(quán)益；六是加強(qiáng)類案監(jiān)督。行政檢察機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，通過公正、精準(zhǔn)、高效的辦案，以發(fā)送類案監(jiān)督檢察建議的形式，及時(shí)監(jiān)督有關(guān)部門進(jìn)行系統(tǒng)整改，建立長(zhǎng)效機(jī)制，有效維護(hù)相關(guān)企業(yè)合法權(quán)益。

（三）加大行政檢察宣傳力度，積極延伸法律服務(wù)觸角

要增強(qiáng)宣傳意識(shí)，加強(qiáng)宣傳報(bào)道，講好行政檢察故事，樹立良好形象，提升社會(huì)知曉度，促進(jìn)工作創(chuàng)新發(fā)展，為服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境打牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［4］。同時(shí)行政檢察機(jī)關(guān)應(yīng)廣泛深入企業(yè)開展調(diào)研，及時(shí)了解企業(yè)的司法需求，進(jìn)一步促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與企業(yè)的深入交流，建立完善檢企聯(lián)絡(luò)制度和企業(yè)服務(wù)信息平臺(tái)，提供多元化法律服務(wù)。主動(dòng)深入企業(yè)開展法治宣傳和法律咨詢，通過檢察機(jī)關(guān)“兩微一端”等窗口，定期發(fā)布涉及企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的信息和案例，不斷提升服務(wù)質(zhì)效。［5］要加強(qiáng)警示教育，結(jié)合辦案開展涉企典型案例發(fā)布和剖析，通過開設(shè)專題講座、舉辦主題沙龍等形式，使企業(yè)獲取法律知識(shí)、尊重法律權(quán)威、嚴(yán)守法律底線，幫助企業(yè)提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力和合法經(jīng)營(yíng)自覺。要積極參與企業(yè)合規(guī)改革工作，從行政檢察角度提出相應(yīng)指導(dǎo)意見，引導(dǎo)涉案企業(yè)對(duì)暴露出的問題和隱患進(jìn)行積極整改，促進(jìn)企業(yè)健康有序成長(zhǎng)。

（四）強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制建設(shè)，不斷凝聚法治合力

服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，檢察院不能大包大攬，行政檢察機(jī)關(guān)也不能單打獨(dú)斗，應(yīng)在打擊犯罪線索共享、信息互聯(lián)互通、司法執(zhí)法行動(dòng)統(tǒng)一步調(diào)、案件事前事后磋商等領(lǐng)域不斷加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，真正形成部門合力，提高執(zhí)法司法效率。要充分借鑒中央優(yōu)化行政審批改革的有益經(jīng)驗(yàn)，精簡(jiǎn)服務(wù)程序、消除部門壁壘，簡(jiǎn)化內(nèi)部審批手續(xù)，暢通多部門聯(lián)合服務(wù)渠道，探索便民利民司法與行政服務(wù)新模式。要加強(qiáng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制建設(shè)。在各類市場(chǎng)主體遇到的矛盾糾紛和疑難法律問題上，進(jìn)一步整合司法與行政以及社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制，形成全社會(huì)共同參與、多方聯(lián)動(dòng)的解紛大格局，提升糾紛化解的法律效果和社會(huì)效果。要探索搭建服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)信息化平臺(tái)。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取政府支持，搭建信息化溝通協(xié)調(diào)的統(tǒng)一平臺(tái)，形成數(shù)據(jù)共通、信息共享、機(jī)制共建、步調(diào)共商、措施共定的高效信息管理服務(wù)平臺(tái)。要積極邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任特邀檢察官助理，在遇有涉及保護(hù)企業(yè)權(quán)益、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的復(fù)雜疑難案件時(shí)，通過智慧外借，助推提升行政檢察監(jiān)督能力。

四、結(jié)語

黨的十九大報(bào)告提出了“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的宏偉目標(biāo)，勾畫了新經(jīng)濟(jì)理念下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖。營(yíng)商環(huán)境在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮著不可替代的作用。行政檢察機(jī)關(guān)要自覺、全面履行職能，以實(shí)際行動(dòng)，為服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)，以及促進(jìn)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)應(yīng)有的力量。