石英桃

(中交(玉環(huán))開發(fā)建設(shè)有限公司，浙江 臺州 317699)

0 引言

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法(修正草案)》突出以人為本，進一步加大對企業(yè)生產(chǎn)安全違法行為處罰力度，提高違法成本[1-2]。這標(biāo)志著安全生產(chǎn)已是企業(yè)必須做好的工作，企業(yè)不消滅事故，事故就消滅企業(yè)，這是對企業(yè)最基本的要求。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于2019年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故情況的通報》，2019年，全國共發(fā)生房屋市政工程生產(chǎn)安全較大及以上事故23起、死亡107人，比2018年事故起數(shù)增加1起、死亡人數(shù)增加20人，分別上升4.55%和22.99%，其中，重大事故2起、死亡23人[3]。要清醒地認識到，安全生產(chǎn)處在爬坡過坎的艱難階段，尤其是建筑施工等高危行業(yè)由于總分包管理職權(quán)不清晰、各級主體責(zé)任落實不到位、“雙控”控制不落地等根源和本質(zhì)性問題在項目管控中未得到有效落實解決。

本文基于大量安全事故案例分析，對分包單位安全管理漏洞提出了部分安全管理方法及建議，供同行參考和討論。

1 分包管理內(nèi)涵及存在的問題

1.1 分包定義

依照《中華人民共和國建筑法釋義》，分包主要指的是總承包單位將工程項目某一部分或某幾部分非主體工程分包給其他承包單位[4]，并和承包單位完成總承包合同下分包合同的簽訂工作，明確雙方安全責(zé)任義務(wù)。

1.2 分包必要性

由于建筑工程創(chuàng)新和“四新”材料的運用，需要總承包單位整合更多的專業(yè)隊伍才能完成某項工程，管理難度較大。在工程建設(shè)施工中，專業(yè)分包可確保工程項目工程安全、質(zhì)量、進度、經(jīng)濟、環(huán)境保護可控，實現(xiàn)項目降本增效的關(guān)鍵措施[5]。

1.2.1 分包單位的優(yōu)點

在高、精、尖及大型綜合體項目中對安全、工期、成本和專業(yè)化水平提出了更高的要求，承包單位為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和增強核心競爭力，對專業(yè)化分包單位的專業(yè)技術(shù)水平及專業(yè)技術(shù)人才依賴程度逐步增加[6]。采用分包形式，利用分包單位專業(yè)化作業(yè)，可以提高建筑施工工作效率。

1.2.2 分包可實現(xiàn)共贏

隨著施工技術(shù)的發(fā)展，超大型綜合性項目相繼出現(xiàn)，各專業(yè)配合顯得格外重要。采用分包能夠提高工程項目施工效率，降低成本和保障工期進度，有效解決項目資源與規(guī)模不匹配的問題；同時，在安全風(fēng)險管控方面，一方面，可以讓企業(yè)提升對風(fēng)險的應(yīng)對能力，另一方面，專業(yè)化的分包隊伍在人員、設(shè)備、技術(shù)等方面均有優(yōu)勢，確保承包單位不會由于工程專業(yè)能力不足而出現(xiàn)管理盲點，從而導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

1.3 分包模式

中國建筑市場活動中，建筑工程分包包括勞務(wù)派遣模式和勞務(wù)分包模式2類。勞務(wù)派遣模式就是承包商和勞務(wù)派遣公司簽訂完成一定工作量的勞務(wù)派遣用工協(xié)議，勞務(wù)派遣單位派遣人員到承包商所在項目，從事承包商安排的工作。勞務(wù)分包模式按照是否自帶小型機具和零星材料，可分為3種形式，即勞務(wù)清包工、勞務(wù)小清包、勞務(wù)大清包等。

1.4 分包安全管理中存在的問題

通過近幾年大量事故案例分析統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，對分包安全管理不力造成事故的較多。雖然建筑施工企業(yè)通常都有較完整的項目管理體系，但是這些措施往往只能貫徹到各層管理人員，不能很好地落實到分包單位，不能傳導(dǎo)到一線作業(yè)人員，由此帶來了嚴重的安全隱患，主要體現(xiàn)為總分包安全管理權(quán)責(zé)不清晰、管理責(zé)任落實不到底、“雙控”機制不落地等方面。

1.4.1 總分包安全管理權(quán)責(zé)不清晰

承包商和分包單位在安全管理中存在以下問題：一是權(quán)責(zé)不清晰不順暢，雖然已經(jīng)簽訂了安全生產(chǎn)協(xié)議，但是以包代管的現(xiàn)象時有發(fā)生，形成管理真空；二是職責(zé)權(quán)利義務(wù)的邊界不明確不清晰，“誰牽頭做”“誰負責(zé)干”“怎么落實”“要做成什么樣”等缺少明確具體的標(biāo)準要求，導(dǎo)致在安全管理過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清楚、邊界不明晰、遇事總分包單位推脫或管理越位錯位的現(xiàn)象。

1.4.2 管理責(zé)任落實不到底

在落實責(zé)任制上宣傳不夠、認識不足、職責(zé)不明，主要表現(xiàn)為：總分包主體責(zé)任落實不到位，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部管理責(zé)任缺失，管業(yè)務(wù)、管生產(chǎn)與管安全環(huán)保脫鉤脫鏈；橫向聯(lián)動不夠，上、中、下局部仍存在合力不足問題。

1.4.3 “雙控”機制不落地

“雙控”機制不落地主要表現(xiàn)為對生產(chǎn)作業(yè)中的動態(tài)安全風(fēng)險研判不及時、不深入，沒有根據(jù)實際作業(yè)情況辨識出風(fēng)險并采取有效防范措施。內(nèi)部檢查存在查不出深層次、根源問題，有的單位對于發(fā)現(xiàn)的隱患整改流于形式，甚至敷衍整改，有的單位隱患治理舉一反三意識不強，同類隱患反復(fù)出現(xiàn)。

2 安全管理方法

針對上述問題，從思想認識、主體責(zé)任落實、安全管理人員履職等方面闡述建設(shè)單位安全管理上的方法和建議，提出項目投資公司安全管理對策措施。

2.1 總分包安全管理權(quán)責(zé)不落地對策措施

以《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》修正為契機，堅持“三責(zé)”原則，落實“三個必須”要求，利用“PDCA”閉環(huán)管理，從開展“制度大清查”、補齊制度短板、厘清權(quán)責(zé)范圍和內(nèi)容，建立綜合安全管理體系。

2.1.1 厘清職責(zé)，確定責(zé)任范圍

認真履行職責(zé)，做實對分包單位的保障支撐服務(wù)工作，要建立服務(wù)清單和責(zé)任清單，暢通聯(lián)系渠道，明確哪些不利于安全管理工作的問題需要總包單位、建設(shè)單位層面協(xié)助解決，充分協(xié)調(diào)各方資源，研究制定解決措施，明確到部門、到崗位、到人頭。編制總分包單位職能模塊、管理事項，規(guī)范各部門、各崗位之間的權(quán)責(zé)體系，突出總包單位 “管”的權(quán)利，注重分包單位“辦”的責(zé)任，夯實管理制度基礎(chǔ)。

2.1.2 強化橫向部門間溝通，以問題為導(dǎo)向明確具體的標(biāo)準

權(quán)責(zé)邊界不清，“誰牽頭”“誰負責(zé)”“怎么做”“要做成什么樣”等要明確具體的標(biāo)準。公司各部門是安全監(jiān)督管理的延伸，雖不是主責(zé)部門和決策組織，但要在安全監(jiān)督上發(fā)揮協(xié)調(diào)協(xié)同職能，真正做實“三個必須”。

以項目公司為例，安監(jiān)部是綜合監(jiān)管部門，是啟動部門、綜合部門、協(xié)調(diào)部門和牽頭部門，要將推動“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”、推動“三個必須”和監(jiān)督各方的履職情況作為重點職能。公司各部門是主管業(yè)務(wù)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，要嚴格落實“三個必須”要求，按照國家有關(guān)規(guī)定要求，履行各自安全職責(zé)。例如，建設(shè)管理部重點開展項目管理標(biāo)準化、分包管理、機械設(shè)備管理、監(jiān)督檢查等；科技技術(shù)部重點開展施工組織設(shè)計管理、技術(shù)風(fēng)險辨識、技術(shù)方案管理、危大工程專項方案管理、建立技術(shù)標(biāo)準、監(jiān)督檢查等。其他部門負責(zé)做好各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全工作，比如人力資源部重點做好從業(yè)人員的培訓(xùn)教育，建立完善的體系制度，配備安全管理和專業(yè)技能人員等；財務(wù)部負責(zé)對安全生產(chǎn)費用的投入監(jiān)管等。

2.2 總分包安全管理權(quán)責(zé)不落地對策措施

在多起事故調(diào)查報告中，間接原因中出現(xiàn)最多的是安全操作規(guī)程交底不到位、安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)流于形式、隱患排查治理制度沒有閉環(huán)管理，對分包單位安全生產(chǎn)工作沒有做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理等。針對上述問題，從項目投資公司安全管理角度提出如下對策措施。

2.2.1 責(zé)任要實，落實主體責(zé)任，補齊安全生產(chǎn)短板

習(xí)近平總書記強調(diào)，要“層層負責(zé)、人人擔(dān)當(dāng)”，要明確抓安全工作的核心就是要抓安全責(zé)任落實。一是要對公司整個安全管控體系進行完善梳理落實，強化一崗雙責(zé)，及時調(diào)整安委會成員，完善各類安全管理制度，各層級簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，確保安全、質(zhì)量、環(huán)保及職業(yè)健康各項管理責(zé)任到人。二是要緊緊圍繞安全生產(chǎn)各項工作，科學(xué)謀劃、周密部署制定安全生產(chǎn)任務(wù)清單和考核標(biāo)準，扎實推進責(zé)任體系建設(shè)，優(yōu)化監(jiān)督考核制度體系。三是要責(zé)令各參建方責(zé)任主體嚴格落實主體責(zé)任，加強對勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位合同履約管理，重點督促總承包單位組織機構(gòu)調(diào)整到位，必須保證項目經(jīng)理部組織機構(gòu)人員滿足建設(shè)管理程序要求，確保專業(yè)人員配備到位，保證總承包項目部管控系統(tǒng)有效運行。通過以上措施補齊安全生產(chǎn)短板，解決企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任不實的問題。

2.2.2 認識要準，精準隱患排查，增加安全生產(chǎn)保障

要從政治、法律、經(jīng)濟、專業(yè)4個角度提升安全生產(chǎn)工作的全面依法治理。講安全就是講政治，一定要深刻認識安全生產(chǎn)工作目標(biāo)所需要的條件、因素，要上升到“兩個維護”的高度對待安全工作，切實強化安全意識；著力解決好安全生產(chǎn)工作就是創(chuàng)利增收，要算清事故危害直接、間接經(jīng)濟損失的全部費用，尤其是給企業(yè)聲譽以及市場經(jīng)營帶來的影響；管好安全就是擁護 “兩個維護”，做到遵紀守法，企業(yè)作為安全生產(chǎn)責(zé)任主體，要瞄準目標(biāo)，拿出實招將安全責(zé)任的履行、安全措施的制定與執(zhí)行上升到敬畏法律、遵守法律、維護法律的層面。高效運用風(fēng)險防控和隱患治理雙重預(yù)防體系，深入開展安全環(huán)保質(zhì)量隱患排查整治，全面加強隱患排查整治工作，增加安全生產(chǎn)保障。

2.2.3 思想要開，敞開教育培訓(xùn)，填充安全意識空白

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記在安全生產(chǎn)方面做了一系列重要的論述，做好新時期安全管理工作，是旗幟鮮明地講政治的具體體現(xiàn)，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的根本要求，也是實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

一是要強化“人民群眾生命安全為永遠第一位”，進一步提高學(xué)習(xí)自覺性和堅定性，堅持再學(xué)習(xí)、再出發(fā)。牢固樹立“安全第一”思想意識，始終胸懷“兩個大局”，心系“國之大者”，夯實安全生產(chǎn)管理思想基礎(chǔ)。

二是要結(jié)合經(jīng)典案例警示教育。定期組織開展安全事故警示會，細致學(xué)習(xí)事故案例教訓(xùn)及追責(zé)情況，分析案例原因經(jīng)過，舉一反三，把自己的崗位擺進事故案例中，探尋安全生產(chǎn)履職盡責(zé)方面是否存在問題，強化安全生產(chǎn)責(zé)任意識。

三是要提高思想認識，強化安全“紅線”意識。將安全生產(chǎn)工作納入日常學(xué)習(xí)計劃，定期組織全員參加安全生產(chǎn)各類專題學(xué)習(xí)，激勵干事?lián)?dāng)，樹牢鮮明的安全第一工作導(dǎo)向，時刻繃緊安全生產(chǎn)這根弦。加大隱患排查治理整改力度，對可能導(dǎo)致事故的風(fēng)險隱患應(yīng)立即進行整改，強化作業(yè)人員日常安全思想教育，進一步提升施工人員特別是新進場產(chǎn)業(yè)工人的安全思想認識，剛性執(zhí)行落實各項安全生產(chǎn)規(guī)章制度，形成常態(tài)化管控治理機制，把安全生產(chǎn)理念貫穿到生產(chǎn)經(jīng)營管理的每一個環(huán)節(jié)中。

2.2.4 從嚴安全管理，做到隱患閉合管理

安全生產(chǎn)涉及企業(yè)運行的方方面面，與項目投資、生產(chǎn)經(jīng)營、科技攻關(guān)緊密關(guān)聯(lián)，不是一個人、一個部門的事，要實現(xiàn)長治久安，根本上還是要依靠全體成員，干部職工立足自身崗位，將防控安全生產(chǎn)風(fēng)險與自身業(yè)務(wù)同時考慮、同步推進、共同落實。責(zé)任落實要滲透到每個工點、每臺設(shè)備、每個人，從嚴、從實、從細抓好安全環(huán)保質(zhì)量工作，只有從都履職盡責(zé)，措施落實到位，才能真正實現(xiàn)本質(zhì)安全。

新安全法實施后，安全生產(chǎn)履職盡責(zé)擺在了首位。制定行之有效的安全管理方案，夯實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，做到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任執(zhí)行到位、任務(wù)分工分解到位、工作部署落實到位、職責(zé)考核追責(zé)到位、隱患排查治理到位。對施工現(xiàn)場常出現(xiàn)的安全問題要在日常管理中重點關(guān)注整改及相關(guān)措施的落實情況，做到有方案、有經(jīng)費、有物資、有落實；有整改責(zé)任部門、人員和整改時間。事故發(fā)生前都是有征兆的，事故是由事故隱患從量變到質(zhì)變的過程。強化隱患閉環(huán)管理，要把安全隱患當(dāng)事故處理，管理過程中要嚴格執(zhí)行“三應(yīng)該”，即停、改、罰。

2.3 “雙控”機制不落地分析對策措施

通過安委會結(jié)合項目公司實際明確了“雙控”機制建設(shè)程序、編制了專項方案、組織了專題培訓(xùn)、開展了現(xiàn)場指導(dǎo)、召開了座談研討、進行了學(xué)習(xí)交流等方式方法，嚴管事故隱患，確保安全生產(chǎn)監(jiān)管措施落到實處。緊盯臨時用電、夜間施工、高處作業(yè)、安全教育、持證上崗、設(shè)備驗收、臨邊作業(yè)等重點施工作業(yè)，嚴格落實危險源風(fēng)險辨識，科學(xué)研判評價安全風(fēng)險，系統(tǒng)全面施治，超前科學(xué)防范，深入排查各類問題根源，根治各類風(fēng)險事故隱患。

2.3.1 風(fēng)險識別要及時，隱患識別要迅速

牢固樹立“風(fēng)險失控就是事故”“重大隱患就是事故”的觀念，要更深層次鞏固“雙控”機制，加強風(fēng)險源動態(tài)閉環(huán)管理和全過程控制，及時調(diào)整安全應(yīng)對措施，做到對風(fēng)險隱患早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警、早處置。堅持“抓大不放小”，抓早抓小，隱患排查要全時段、全方位、全過程、全身心開展，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警、早處置，及時發(fā)現(xiàn)制度措施、管理措施、技術(shù)措施的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，將隱患處理在萌芽狀態(tài)，消除在成災(zāi)之前。

2.3.2 風(fēng)險評價要分色，隱患評價要分級

強化 “雙重預(yù)防體系建設(shè)”要 “清單化”。以“四個清單”(安全監(jiān)督檢查和生產(chǎn)責(zé)任清單、危險源清單、問題隱患清單、制度措施清單)為工作抓手，按照“一崗雙責(zé)”要求，壓實各層級人員安全生產(chǎn)責(zé)任。對風(fēng)險源實行分級監(jiān)測監(jiān)控和實時預(yù)警，要根據(jù)已辨識出的安全風(fēng)險評價分布情況，確立各類安全風(fēng)險隱患危險等級，并根據(jù)風(fēng)險辨識評價結(jié)果，分區(qū)分層繪制“紅橙黃藍”4色安全風(fēng)險空間平面布置圖。

2.3.3 風(fēng)險防范要聚焦，隱患防范要深入

安全風(fēng)險治理要出狠招，以專業(yè)分類專項排查為抓手，對不同類別的安全風(fēng)險，采用更聚焦的評估方法，查找根源性、確定性風(fēng)險，詳細分析可能暴露的人群，聚焦重點項目、重要區(qū)域、高危作業(yè)工序等，從組織、制度、技術(shù)、責(zé)任制、落實、督查、應(yīng)急處置等方面，進行風(fēng)險隱患辨識和分級，并提出有效管控措施。

針對不同專業(yè)、不同層級、不同類別的安全風(fēng)險隱患，要列出清單，明確相關(guān)治理責(zé)任部門人員，采取切實有效的管理措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟措施等手段，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任清單制度，使“風(fēng)險清單”和“責(zé)任清單”相結(jié)合，完善工作機制、第一責(zé)任人科學(xué)統(tǒng)籌部署，具體到每個環(huán)節(jié)、每個時段、每臺設(shè)備、每個人，筑牢安全生產(chǎn)防線。

2.3.4 風(fēng)險治理要廣泛，隱患治理要系統(tǒng)

在隱患治理上要舉一反三，根據(jù)行業(yè)監(jiān)管部門制度，對隱患排查治理制度進行進一步修訂完善，明確重大事故隱患標(biāo)準和分類，更好地匹配工作分工和責(zé)任體系、考核評價體系建設(shè)，壓實帶班生產(chǎn)責(zé)任，對帶班生產(chǎn)、檢查職責(zé)不落實、重大事故隱患出現(xiàn)實施“零容忍”問責(zé)處罰。運用信息化手段建立事故隱患數(shù)據(jù)庫，為提升現(xiàn)場風(fēng)險管控的精準性和事故隱患治理的長效性提供大數(shù)據(jù)支撐。

2.3.5 加強記錄管理，注重信息溝通

在安全生產(chǎn)管理中，安全資料臺賬是安全管理行為的佐證文件。在安全管理體系運行過程中，安全臺賬包括工程建設(shè)合規(guī)性手續(xù)(如項目建設(shè)許可證、安全監(jiān)督備案表等)、組織機構(gòu)和制度、教育培訓(xùn)與會議、施工現(xiàn)場安全管理、文明施工動態(tài)管理、重大危險源管控等臺賬記錄，反映了安全生產(chǎn)管控的真實工作過程和安全管理工作的實績?！半p控”體系運行過程中必須加強閉環(huán)管理，強化信息溝通，提升業(yè)務(wù)流程的連續(xù)性，為系統(tǒng)安全管理提供更準確、及時的數(shù)據(jù)信息，從而規(guī)避安全資料管理與實際施工脫節(jié)。

3 結(jié)語

(1)從近年來建筑行業(yè)發(fā)生的重大安全事故中選取具有代表性的典型案例，深入分析事故原因，提出事故防范措施。

(2)切實轉(zhuǎn)變安全監(jiān)管的思想認識和監(jiān)管模式，以“人民至上，生命至上”為目標(biāo)指引，運用“三管三必須”責(zé)任體系，以“雙控”體系為抓手，以問題為導(dǎo)向，明確具體的標(biāo)準，補齊制度短板，厘清權(quán)責(zé)范圍和內(nèi)容，建立綜合安全管理體系，明確職責(zé)到人。

(3)聚焦項目安全管理的痛點、難點，群策群力，集中發(fā)力，要實現(xiàn)補短板、強弱項、優(yōu)體系，達到提升項目現(xiàn)場安全管控能力和水平的根本目的。

(4)樹立隱患就是事故的管理理念，加強檢查指導(dǎo)、考核獎懲，督促落實整改。