文|李國(guó)祥

“從吃飽到吃好，從米面油到肉蛋奶，消費(fèi)結(jié)構(gòu)還在不斷地升級(jí)，糧食需求仍然呈剛性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，結(jié)構(gòu)性矛盾又不斷地凸顯，緊平衡的格局短期內(nèi)難以改變，同時(shí)資源環(huán)境的約束也在加劇。所以在這種背景下，保障糧食安全這根發(fā)條，要擰得緊而又緊，工作要抓得實(shí)而又實(shí)?！?/p>

在2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的發(fā)布會(huì)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)唐仁健表示，確保國(guó)家糧食安全的任務(wù)仍十分艱巨。

新時(shí)期，我國(guó)選擇了口糧絕對(duì)安全和谷物基本自給為主的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，但是消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，導(dǎo)致現(xiàn)階段國(guó)家糧食安全保障及食物供給保障出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如豬肉供給波動(dòng)劇烈，牛羊肉供給長(zhǎng)期偏緊。飼料糧和肉類的增長(zhǎng)反映出國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然滯后于居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出了要保障國(guó)家糧食安全底線，要保障糧、油、糖、肉等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。這些目標(biāo)任務(wù)，無(wú)不與居民食物消費(fèi)升級(jí)緊密關(guān)聯(lián)。

所以，從供給側(cè)對(duì)中國(guó)受關(guān)注的部分農(nóng)產(chǎn)品開展研究，再結(jié)合需求側(cè)對(duì)居民食物消費(fèi)升級(jí)開展深入研究，將有助于探討中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾的深層次原因，引導(dǎo)中國(guó)農(nóng)業(yè)資源配置，制定不同時(shí)期的糧食安全戰(zhàn)略和政策。

世界部分主要國(guó)家食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)規(guī)律

盡管不同國(guó)家不同地區(qū)食物差異懸殊，但是人們食物消費(fèi)格局變化隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然呈現(xiàn)出收斂性規(guī)律，即隨著人均可支配收入的增加，人均谷物類口糧消費(fèi)量不斷減少，而動(dòng)物源性食物消費(fèi)量則逐步增加。

根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，2018年度，亞洲的日本人均直接食用的谷物折合量約93公斤，其中大米只有大約49公斤，但人均食用的肉品大約61公斤，奶品75公斤，而印度人均直接食用的谷物折合量約147公斤，其中大米68公斤，而印度人均食用的肉品僅有5公斤，但奶品達(dá)到141公斤。

美洲人的食物與亞洲人的差異更加明顯。根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，2018年度，美國(guó)人均直接食用的谷物折合量約112公斤，其中大米不足10公斤，而小麥達(dá)到83公斤，但美國(guó)人均直接食用的肉品達(dá)到125公斤，奶品達(dá)到270公斤；巴西人均直接食用的谷物折合量約112公斤，其中大米33公斤，小麥54公斤，而巴西人均直接食用的肉品達(dá)到100公斤，奶品達(dá)到174公斤。

歐洲的食物差異也十分明顯。根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，2018年度，歐盟人均直接食用的谷物折合量大約134公斤，其中大米不足6公斤，而小麥達(dá)到110公斤，歐盟人均食用的肉品達(dá)到88公斤，奶品達(dá)到285公斤；俄羅斯人均直接食用的谷物折合物大約126公斤，其中大米不足5公斤，小麥大約100公斤，俄羅斯人均食用的肉品達(dá)到79公斤，奶品達(dá)到245公斤。

假定2025年中國(guó)人均GDP將達(dá)到1.3萬(wàn)美元，根據(jù)世界性口糧消費(fèi)谷物與人均GDP水平的一般性規(guī)律模擬出的對(duì)數(shù)函數(shù)，估計(jì)到2025年中國(guó)人均直接食用谷物（用于口糧的谷物）要比2018年下降7%。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的2018年中國(guó)人均直接食用谷物為116公斤，則中國(guó)城鄉(xiāng)居民直接食用的谷物量大約為108公斤。中國(guó)直接食用的米飯和面食折算成稻谷和小麥后的數(shù)量將趨于100公斤。

我們注意到，盡管營(yíng)養(yǎng)學(xué)家和醫(yī)學(xué)專家持續(xù)地呼吁現(xiàn)代社會(huì)的人們要增加谷物攝入量，但是事實(shí)上人們?nèi)粘ｏ嬍持袆?dòng)物源性食物攝入量越來(lái)越多，而谷物等人均消費(fèi)量整體上不斷呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。即使是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家食物結(jié)構(gòu)總體上早已進(jìn)入到飽和狀態(tài)，但是整個(gè)社會(huì)與中國(guó)口徑基本一致的人均小麥等口糧消費(fèi)量仍然呈現(xiàn)出減少態(tài)勢(shì)。中國(guó)人均小麥和大米等谷物的口糧消費(fèi)量減少態(tài)勢(shì)更是十分明顯。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)

相比國(guó)際組織和其他國(guó)家，中國(guó)的國(guó)家糧食安全具有特殊的內(nèi)涵。根據(jù)新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵，“立足國(guó)內(nèi)，以我為主”，應(yīng)主要是指谷物特別是口糧而言的。“口糧絕對(duì)安全”，主要是指口糧的消費(fèi)量相對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量來(lái)說(shuō)，是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量不少于國(guó)內(nèi)消費(fèi)量?！肮任锘咀越o”，主要是指國(guó)內(nèi)消費(fèi)的谷物，特別是用于口糧和飼料糧的谷物，絕大部分是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的，進(jìn)口量充其量起補(bǔ)充作用。

近年來(lái)，中國(guó)確立了新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，統(tǒng)籌對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源和國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)等方面取得積極進(jìn)展。國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力不斷提高，科技上稻谷單產(chǎn)突破每畝1噸水平，“十三五”期間每年的糧食總產(chǎn)量都穩(wěn)定在6.5億噸以上，主要谷物供給充裕，稻谷小麥為代表的口糧每年生產(chǎn)量是居民口糧消費(fèi)量的2倍多，每年的口糧生產(chǎn)量加上庫(kù)存量和進(jìn)口量等供給量是口糧消費(fèi)量的3倍以上，口糧絕對(duì)安全萬(wàn)無(wú)一失。在大豆進(jìn)口日益多元化的推動(dòng)下，中國(guó)有效地應(yīng)對(duì)了在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中對(duì)進(jìn)口美國(guó)大豆進(jìn)行反制所可能給國(guó)內(nèi)飼料糧供給帶來(lái)的沖擊。在國(guó)家糧食數(shù)量安全得到充分保障的前提下，各地積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，糧食市場(chǎng)化體制機(jī)制更加健全，新型糧食支持保護(hù)政策正在探索中不斷形成，糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展邁出重要步伐，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，一批以高質(zhì)量為基礎(chǔ)的品牌被培育起來(lái)，中國(guó)糧食生產(chǎn)能力和保障國(guó)家糧食安全綜合能力全面提升。

但是，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，中國(guó)糧食安全還面臨一系列問(wèn)題尚未解決。我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，居民食物消費(fèi)升級(jí)，滿足居民食物營(yíng)養(yǎng)和健康需要的農(nóng)業(yè)資源錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)升高。糧食供給總體充裕，但是糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，部分糧食種類產(chǎn)需缺口不斷擴(kuò)大而國(guó)內(nèi)稻谷等庫(kù)存量居高不下。

2021年，中國(guó)玉米供求關(guān)系嚴(yán)重偏緊，玉米市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)高位波動(dòng)運(yùn)行。通常情況下，玉米是飼料的能量物質(zhì)主要來(lái)源。相比玉米，小麥和稻谷國(guó)內(nèi)供給相對(duì)充裕。在玉米偏緊的情況下，大量小麥被用來(lái)充作飼料。于是，有人提出，糧食之間存在很大的替代彈性，食物消費(fèi)升級(jí)不會(huì)對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)明顯影響。這種認(rèn)識(shí)，值得進(jìn)一步觀察和探討。

僅僅以稻谷和小麥來(lái)保障居民口糧，局限性越來(lái)越大。過(guò)去，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，居民收入水平不高，居民食物以米飯和面食為主。20世紀(jì)90年代，中國(guó)居民每年人均口糧消費(fèi)量超過(guò)200公斤。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居民生活水平提高，中國(guó)居民食物越來(lái)越多樣化，特別是肉蛋奶水產(chǎn)品和蔬菜水果等食用量越來(lái)越多，相應(yīng)地帶來(lái)過(guò)去的主食消費(fèi)量越來(lái)越少。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2018年中國(guó)居民人均直接食用的谷物（口糧）已經(jīng)下降到120公斤以下，估計(jì)“十四五”期間中國(guó)居民直接食用的谷物（口糧）還將減少。

根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，2018年，臺(tái)灣地區(qū)居民人均直接食用大米大約48公斤，人均直接食用面食大約46公斤，且多年以來(lái)臺(tái)灣地區(qū)居民每年直接食用的大米和小麥的數(shù)量變化很小，基本保持穩(wěn)定。日本也是如此，根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，2018年，日本居民每年人均直接食用大米約為49公斤，直接食用面食折算成小麥大約41公斤，二項(xiàng)合計(jì)不足100公斤，且多年來(lái)變化比較小，總體呈現(xiàn)出緩慢不斷減少態(tài)勢(shì)。

基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中居民食用米飯和面食的消費(fèi)規(guī)律，結(jié)合國(guó)際的一般經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)城鄉(xiāng)居民人均稻谷和小麥的直接消費(fèi)量（口糧原糧）將下降到100公斤以下，即使是到“十四五”末中國(guó)人口總量達(dá)到14.5億人，那么中國(guó)作為口糧食用的稻谷和小麥總消費(fèi)量也將不足1.5億噸。

換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居民收入水平提高，原糧口徑中的稻谷和小麥以中國(guó)居民飲食中提供的營(yíng)養(yǎng)所占比重越來(lái)越小。

防控食物消費(fèi)升級(jí)帶來(lái)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

過(guò)去我國(guó)糧食安全觀中一再?gòu)?qiáng)調(diào)安全保障的最大化，卻很少關(guān)注到糧食安全背后的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。新冠肺炎疫情在國(guó)內(nèi)暴發(fā)、國(guó)外蔓延帶給國(guó)內(nèi)糧食從生產(chǎn)到貿(mào)易的一系列影響啟示我們，關(guān)注我國(guó)糧食安全，必須要跳出農(nóng)業(yè)看糧食，既要分析外部環(huán)境變化帶來(lái)的糧食領(lǐng)域全范圍的鏈?zhǔn)接绊?，又要?zhǔn)確把握我國(guó)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)等新動(dòng)向，思考并重構(gòu)新時(shí)代多重目標(biāo)下我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的新轉(zhuǎn)向。

促進(jìn)由糧食安全向食物安全的不斷升級(jí)。加快立法，將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品安全法相關(guān)內(nèi)容，整合成食物安全保障法。要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大食物進(jìn)口來(lái)源，為居民提供種類更加豐富和營(yíng)養(yǎng)更加平衡以及有害物質(zhì)不超限的食物。要探索出臺(tái)新的食物安全保障政策措施，為特殊群體、脆弱群體和需要幫扶個(gè)體購(gòu)買食物提供支付支持和營(yíng)養(yǎng)配給支持。要加強(qiáng)科技創(chuàng)新，加強(qiáng)食物營(yíng)養(yǎng)和食品安全系統(tǒng)化研究，更新或者提出國(guó)民食物營(yíng)養(yǎng)和食品安全指南，按照指南編制農(nóng)業(yè)及食物生產(chǎn)規(guī)劃，優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源，合理布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。盡可能保障所有居民基本營(yíng)養(yǎng)和健康且有活力的生活的合理結(jié)構(gòu)的食物需要。

把住糧食安全主動(dòng)權(quán)。實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量保護(hù)。嚴(yán)守18億畝耕地紅線，遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。嚴(yán)守耕地總量不減少，農(nóng)地農(nóng)用相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法力度只能加強(qiáng)而不能削弱，糧食安全黨政同責(zé)考核只能強(qiáng)化和完善而不能“走過(guò)場(chǎng)”和搞形式主義。除此之外，還必須從占用耕地的源頭上加強(qiáng)控制和疏導(dǎo)。為了從長(zhǎng)效機(jī)制上守住耕地紅線，應(yīng)界定好城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界，不能無(wú)限擴(kuò)張，約束住城鎮(zhèn)政府用地需求；為了滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展合理的用地需求，要在深化農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革上做足文章，盤活農(nóng)村土地資源，適度滿足農(nóng)民用地需求。嚴(yán)管和疏導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，才能從根本上杜絕大棚房和在耕地上建房等事件反復(fù)變形的出現(xiàn)。

“藏糧于技”，關(guān)鍵要提高農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備現(xiàn)代化水平。做好種質(zhì)資源普查工作，建設(shè)多層次多元化種子庫(kù)體系，夯實(shí)國(guó)家級(jí)種子庫(kù)在種質(zhì)資源保護(hù)和利用中的基礎(chǔ)地位。加強(qiáng)良種技術(shù)攻關(guān)和種源關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。強(qiáng)化高端智能、丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備制造升級(jí)。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持研發(fā)推廣高效肥料和藥物，促進(jìn)化肥農(nóng)藥減量化施用的同時(shí)提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

高度重視公共政策在消費(fèi)領(lǐng)域?qū)μ厥馊后w和脆弱群體糧食安全的保障。公共政策要確保零饑餓和全民健康營(yíng)養(yǎng)保障，通過(guò)政府采購(gòu)，將基本食物提供給特殊群體和脆弱群體，有助于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。否則，糧食等市場(chǎng)劇烈波動(dòng)較難找到有效途徑，時(shí)而傷害生產(chǎn)者時(shí)而傷害特殊群體和脆弱群體糧食安全的困境較難突破。糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系緊張的時(shí)候，市場(chǎng)價(jià)格過(guò)度上漲，財(cái)政對(duì)糧食等支持力度加大，可能引發(fā)新一輪的糧食等生產(chǎn)能力階段性過(guò)剩，再次出現(xiàn)價(jià)格過(guò)度下跌和低迷，挫傷糧食等生產(chǎn)者積極性。當(dāng)糧食等出現(xiàn)階段性過(guò)剩，政策上又可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)果又會(huì)引發(fā)另一周期的市場(chǎng)供求關(guān)系緊張和價(jià)格暴漲，帶來(lái)新的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。整合最低生活保障，甚至將農(nóng)民特殊群體和社會(huì)其他脆弱群體的養(yǎng)老保障等考慮在內(nèi)，從流通領(lǐng)域由財(cái)政提供健康營(yíng)養(yǎng)食物，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后和居民食物消費(fèi)升級(jí)接近飽和后保障糧食安全的新理念新舉措，是經(jīng)濟(jì)成本較低和社會(huì)效益極其明顯的有效政策。

堅(jiān)持進(jìn)口來(lái)源多元化不動(dòng)搖。統(tǒng)籌好國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)。從構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外開放新格局考慮，中國(guó)必然會(huì)進(jìn)口一定數(shù)量的糧食，特別是用地較多的大豆將會(huì)高度依賴進(jìn)口。進(jìn)口糧食也構(gòu)成國(guó)內(nèi)糧食供給，具有兩方面影響：一方面可以滿足國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口，另一方面可能沖擊國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)。同時(shí)，進(jìn)口糧食對(duì)國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)外資源依賴程度高。國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)、國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)受災(zāi)等不確定性因素帶來(lái)的波動(dòng)，都可能對(duì)國(guó)內(nèi)糧食進(jìn)口和供給帶來(lái)不穩(wěn)定影響。所以，要堅(jiān)持以我為主，確保產(chǎn)能不動(dòng)搖，發(fā)揮糧食生產(chǎn)的壓艙石作用，不斷拓寬糧食進(jìn)口來(lái)源，降低進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)。