王 晨

(浙大城市學(xué)院法學(xué)院，浙江 杭州 310015)

一、引言

數(shù)字技術(shù)的變革與應(yīng)用牽引著全球治理轉(zhuǎn)型，推動了數(shù)字賦能國家發(fā)展的頂層設(shè)計創(chuàng)新與地方實踐探索。自2017年以來，國家層面相繼提出“加快數(shù)字中國建設(shè)”和“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”等宏大戰(zhàn)略規(guī)劃。在新技術(shù)更迭所帶來的數(shù)字紅利與國家政策導(dǎo)向的雙重驅(qū)動之下，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、5G等先進技術(shù)在我國得到快速普及與應(yīng)用，城市治理實現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)向?？梢哉f，城市進入到數(shù)字時代后，由于數(shù)字賦能生產(chǎn)力，促使城市的功能場景由原有的城市物理空間轉(zhuǎn)向數(shù)字空間并實現(xiàn)線上與線下互動融合；同時，數(shù)字化的生產(chǎn)方式與運行邏輯也改變了政府的治理行為、市場的商業(yè)模式以及居民的生活方式。顯然，數(shù)字作為一種新型生產(chǎn)要素，使城市從空間到功能、從行動到制度都發(fā)生了根本性的變化。因此，數(shù)字治理既是數(shù)字生產(chǎn)力引起生產(chǎn)關(guān)系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果，也是城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化進入新階段的重要體現(xiàn)。

新時代的城市治理應(yīng)當遵循以人為本的治理邏輯。城市數(shù)字治理的主要特征是以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為載體，以數(shù)字生產(chǎn)資料為流通形式進而生成數(shù)字化場景，以解決城市公共問題、滿足廣大城市居民需求為目標。那么，在數(shù)字時代所出現(xiàn)的數(shù)字政府、數(shù)字社會乃至數(shù)字公民，其各自在適應(yīng)數(shù)字化時作了何種調(diào)適，又是如何實現(xiàn)彼此目標與行動的協(xié)同？特別是數(shù)字技術(shù)本身作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，其在城市治理過程中是政府的輔助工具與干預(yù)手段，但圍繞市民需求與城市利益，它又如何扮演“喚醒城市精神與社會良知的數(shù)字媒介”(1)馮奎、唐鵬、郭?。骸稊?shù)字治理》,北京：電子工業(yè)出版社，2021年版，第5頁。這一角色呢？此外，由于數(shù)字本身所具有的便捷、高效、可分析等優(yōu)勢，在給人們帶來體驗感改良的同時也會使人們產(chǎn)生對數(shù)字化生存的高度依附，這就使得個體的偏好、認識與社會關(guān)系成為被精確分析的對象，人們將會變得更加透明化(2)[美]馬修·薩爾加尼克：《計算社會學(xué)：數(shù)據(jù)時代的社會研究》,趙紅梅等譯，北京：中信出版社，2019年版，第19頁。。并且，“一切智能的背后都是監(jiān)控與控制”(3)Jathan Sadowski，Too Smart. How Digital Capitalism is Extracting Data，Controlling Our Lives，and Taking Over the World，London，The MIT Press，2020，p.73.，各類技術(shù)平臺與商業(yè)平臺通過海量數(shù)據(jù)庫與算法規(guī)則，將會實現(xiàn)對私權(quán)利的滲透，進而依托數(shù)據(jù)優(yōu)勢介入公權(quán)力，形成以數(shù)據(jù)為紐帶的“政府+平臺+社會”(4)方興東、嚴峰：《“健康碼”背后的數(shù)字社會治理挑戰(zhàn)研究》,《學(xué)術(shù)前沿》2020年第16期。權(quán)力格局。由于數(shù)字蘊藏的巨大商業(yè)與戰(zhàn)略價值，抑或因為本身所內(nèi)含的工具理性趨向，致使公共權(quán)力濫用的風(fēng)險被無限放大，有可能重蹈技術(shù)主義、效率至上的覆轍，從而陷入管窺蠡測的認知困境(5)王學(xué)軍、陳友倩：《數(shù)字政府治理績效生成路徑：公共價值視角下的定性比較分析》，《電子政務(wù)》2021年第8期。。因此，數(shù)字時代的城市治理應(yīng)是治理方式與治理理念同步的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。然而數(shù)字治理究竟如何重塑城市運行的新秩序、建構(gòu)精簡高效的數(shù)字政府治理新模式，以及如何促進社會公平和民主法治，這既是一個治理現(xiàn)代化的范疇，也是一個城市正義性的命題。數(shù)字治理作為公共行政學(xué)的最新發(fā)展成果，公共價值理論為此提供了一個合理的解釋路徑。本文擬以該理論為切入點，在理論闡述的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個數(shù)字治理框架，進而提出具體的實踐路徑。

二、理論契合：數(shù)字治理與公共價值闡釋

數(shù)字治理可理解為在數(shù)字技術(shù)條件下，以政府為主導(dǎo)，平臺與企業(yè)、社會組織、網(wǎng)絡(luò)社群、公民個人等多元主體協(xié)同參與相關(guān)事務(wù)的制度安排和持續(xù)過程。作為一種治理范式的轉(zhuǎn)型，數(shù)字治理主要表現(xiàn)為優(yōu)化公共部門的運行流程、高效響應(yīng)公眾需求以及強化部門之間的協(xié)同聯(lián)動?？梢?，數(shù)字治理對公共權(quán)力重構(gòu)以及社會互動關(guān)系的影響最為顯著(6)周尚君：《數(shù)字社會對權(quán)力機制的重新構(gòu)造》,《華東政法大學(xué)學(xué)報》2021年第5期。，并相應(yīng)地產(chǎn)生了數(shù)字政府、數(shù)字社會與數(shù)字公民等具體形態(tài)。數(shù)字政府旨在重塑公共部門內(nèi)部的聯(lián)動關(guān)系。公共部門以城市居民需求為出發(fā)點，借助于各種數(shù)字化技術(shù)，建立大數(shù)據(jù)共享平臺，在頂層設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)等領(lǐng)域進行全要素的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)跨部門、跨層級的流程整合與再造(7)Mohamed A. Nour，Abdel Rahman A. Abdel Rahman and Adam Fadlalla，A Context-Based Integrative Framework for E-Government Initiatives. Government Information Quarterly，vol.25，2008，pp.448-461.。數(shù)字社會旨在營造公共部門與社會組織的協(xié)同關(guān)系。公共部門依托大數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)平臺等信息技術(shù)為紐帶，圍繞公共利益與需求的行動導(dǎo)向，在遵循特定原則與規(guī)范的基礎(chǔ)上打破時空的限制，從而真正實現(xiàn)政府與社會組織、公眾等多元主體的協(xié)同與合作，實現(xiàn)對社會運行過程的整體性治理(8)顏佳華、王張華：《數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理概念及其關(guān)系辨析》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第5期。，在提升城市服務(wù)品質(zhì)的同時為社會公平賦能。數(shù)字公民旨在培育數(shù)字與公眾的數(shù)字人文關(guān)系。公共部門依托于數(shù)字化手段，在精確識別公眾服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，精準地為公眾提供便捷化、高效化的公共服務(wù)，提升公眾的數(shù)字認同，強化公眾數(shù)字身份的自我認知，以此來培育公民的數(shù)字化共識、數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字文明(9)John Clayton Thomas and Gregory Streib，The New Face of Government：Citizen-Initiated Contacts in the Era of E-Government. Journal of Public Administration Research and Theory，vol.13，2003，pp.83-102.。

由此可見，數(shù)字治理是順應(yīng)著公共需求—公共行動—公共文明的邏輯進路，這與20世紀末的公共價值理論有著深度的內(nèi)涵契合。1995年，摩爾首次提出公共價值這個概念，此后，隨著研究視角、內(nèi)容、方法的累積與拓展，公共價值的理論內(nèi)涵不斷豐富。根據(jù)摩爾提出的“戰(zhàn)略三角形”模型，公共價值管理涉及三個維度，分別是組織與運作能力、合法性支持以及價值目標，公共管理者的任務(wù)就是實現(xiàn)這三者的高度匹配與平衡(10)Moore Mark H.，Managing for Value：Organizational Strategy in For-Profit，Nonprofit and Governmental Organizations. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，vol. 29，2000，pp.183-204.。其中，在組織與運作維度上，公共價值產(chǎn)生于公共部門履行其法定職能的動態(tài)過程之中。它是公眾對公共部門的期望合集，公共部門的首要目標是創(chuàng)造公共價值，但必須具備足量的資源以及相應(yīng)的執(zhí)行力(11)Moore Mark H.，Creating Public Value：Strategic Management in Government. Cambridge：Harvard University Press，1995，pp.46-52.。在合法性支持維度上，公共價值體現(xiàn)為公共部門提供產(chǎn)品、服務(wù)、規(guī)制等行為產(chǎn)出的價值，這構(gòu)成了公共部門的合法性基礎(chǔ)。它是公共部門向所有公民提供的無差別特權(quán)、規(guī)范性標準、支持、權(quán)利與程序保證(12)Barry Bozeman and Daniel Sarewitz，Public Values and Public Failure in US Science Policy. Science & Public Policy，vol.2，2005，pp.119-136.，具體可細化為服務(wù)價值、產(chǎn)出價值、信任與合法性等三個要素(13)Gavin Kelly，Geoff Mulgan and Stephen Muers，Creating Public Value：An Analytical Framework for Public Service Reform. London：Cabinet Office Strategy Unitit，2002，pp.1-35.。在價值目標維度上，公共價值旨在為社會貢獻最大化效用。它是社會公眾的集體偏好，不僅是公共服務(wù)生產(chǎn)者與使用者偏好的簡單累加，也是政府與相關(guān)利益主體共同協(xié)商的結(jié)果(14)Stoker Gerry，Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance?. The American Review of Public Administration，vol.36，2006，pp.41-57.，需要由眾多的利益相關(guān)者在公共政策議程中共同維系與創(chuàng)造(15)John M.Bryson，What to do when Stakeholders Matter：A Guide to Stakeholder Identification and Analysis Techniques. Public Management Review，vol.6，2004，pp.21-53.。

綜上所述，公共價值理論對數(shù)字治理具有更強的解釋力。數(shù)字治理借助于現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實現(xiàn)了對政府組織的流程再造與體制機制重塑，提升了公共產(chǎn)品和服務(wù)需求匹配的精準度，優(yōu)化了社會公共資源配置，增強了政府與社會以及公眾之間的協(xié)同與信任，凝聚了數(shù)字時代的人文精神，本質(zhì)上就是在更加高效地創(chuàng)造公共價值。由此可見，數(shù)字治理不僅是公共權(quán)力與公共資源的優(yōu)化與分配，更是公共價值的創(chuàng)造、整合與表達。

三、邁向協(xié)同：基于公共價值的數(shù)字治理層次與邏輯

數(shù)字治理推動了城市向數(shù)字化、智能化與智慧化的方向演進，也助推了共建共治共享社會治理新格局的形成。數(shù)字化不僅是“信息交流的數(shù)字化，算法正不斷改變?nèi)祟惿畹姆椒矫婷妗?16)陳剛、謝佩宏：《信息社會還是數(shù)字社會》,《學(xué)術(shù)界》2020年第5期。，因此，城市的數(shù)字化意味著城市是在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之上的結(jié)構(gòu)形態(tài)、內(nèi)容屬性、制度規(guī)則以及生活體驗與技術(shù)應(yīng)用的深度融合，處理的是技術(shù)與政府、技術(shù)與社會、技術(shù)與人類之間的協(xié)同關(guān)系。同時，在數(shù)字時代，政府、社會與公眾的互動關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生了改變，政府由資源和權(quán)力的主導(dǎo)型角色轉(zhuǎn)變?yōu)槔鎱f(xié)調(diào)與平衡的服務(wù)型角色；社會與公眾由原來的碎片化、零散式參與轉(zhuǎn)變?yōu)樵跀?shù)字驅(qū)動之下的整體式參與。由外觀之，城市數(shù)字治理是一個技術(shù)賦能國家治理之下的政府治理與社會治理的同步轉(zhuǎn)向；由內(nèi)觀之，公共價值導(dǎo)向下的城市數(shù)字治理更是一個“政社”與“政民”的協(xié)同與合作過程：一個經(jīng)由數(shù)字政府的生產(chǎn)、數(shù)字社會的整合以及數(shù)字公民的表達的過程，遵循的是技術(shù)驅(qū)動、制度重塑以及價值生成的系統(tǒng)發(fā)展路徑。

(一)數(shù)字政府：以服務(wù)為導(dǎo)向的公共價值生產(chǎn)者

在西方學(xué)者看來，公共價值的構(gòu)成要素應(yīng)包含公眾對公共服務(wù)的滿意度、社會信任與合法性。對政府而言，是否能夠有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)從而滿足公共需求，是政府正當性、合法性的體現(xiàn)。作為公共需求的載體，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的開放性、平等性與普惠性不僅能夠在滿足社會和公眾需要時產(chǎn)生合適且持久的公共效用，更能促進社會主體形成統(tǒng)一的公共認知以及具有公共利益導(dǎo)向的行為規(guī)范，這是數(shù)字政府進行公共價值生產(chǎn)的正義性所在。因此，回應(yīng)符合數(shù)字時代特征的公共需求是數(shù)字政府的首要職責(zé)。

數(shù)字政府保障了公共價值的高效化生產(chǎn)。在數(shù)字時代，城市政府的數(shù)字能力決定著城市發(fā)展的質(zhì)量與價值定位。隨著政府角色的轉(zhuǎn)型，技術(shù)賦能大大提升了政府服務(wù)的效率與品質(zhì)。借助于一體化、智能化公共數(shù)據(jù)平臺，政府可以依據(jù)數(shù)據(jù)和信息的反饋作出具有前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的決策，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，變解決問題為提前發(fā)現(xiàn)問題，全面提升城市治理的預(yù)判能力和響應(yīng)速度。在政務(wù)流程優(yōu)化方面，國內(nèi)已有的地方實踐如“最多跑一次”改革、一網(wǎng)通辦和接訴即辦等創(chuàng)新性做法，無不體現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)對政府權(quán)力運行與組織形式的重塑：職能部門由傳統(tǒng)的單打獨斗變?yōu)榱丝绮块T、跨層級、跨區(qū)域的互聯(lián)互通、協(xié)同共享的一體化治理網(wǎng)絡(luò)，以流程的精簡增進政府辦事效能，以技術(shù)的賦權(quán)實現(xiàn)治理主體和治理資源的融合，從而構(gòu)建政府、市場與社會之間的新型數(shù)字互動關(guān)系，共同促進公共價值的高效率、高質(zhì)量生產(chǎn)。

數(shù)字政府實現(xiàn)了公共價值的精準化生產(chǎn)。在“數(shù)據(jù)+算法”的雙輪驅(qū)動下，政府運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，能夠?qū)ι鐣栴}或公眾需求做出精準的“數(shù)字畫像”，增強政府對社會復(fù)雜現(xiàn)象的感知與回應(yīng)力，提高政府決策的科學(xué)化與精細化水平，對政府快速破解城市治理難題、創(chuàng)造城市新業(yè)態(tài)等提供可靠解決方案。通過大數(shù)據(jù)搜集、分析、處理與應(yīng)用工具，政府、社會及公眾可以同步對治理問題、治理對象、治理過程進行動態(tài)監(jiān)督與反饋，政府可根據(jù)客觀事實作出適應(yīng)性調(diào)整，這就使得政策的制定與實施兼有原則性與靈活性的特征，從真正意義上實現(xiàn)政府供給與社會訴求的精準匹配。

數(shù)字政府促進了公共價值的民主化生產(chǎn)。數(shù)字時代的政府不僅是城市治理中的關(guān)鍵引領(lǐng)者，更是與市場、社會密切互動的合作者，通過政社互動、政企互動、政民互動的聯(lián)動機制，充分調(diào)動各方力量參與城市治理的積極性、主動性與創(chuàng)造性，激勵企業(yè)、社會組織和公眾多樣化、多渠道、多層次參與城市治理。打通社會公眾參政、議政、問政的“最后一公里”，在治理決策中征求公眾的意見，在治理行動中接受公眾的監(jiān)督，在治理績效中回應(yīng)公眾的評價，在踐行以人民為中心的治理理念中進一步豐富數(shù)字治理時代民主的內(nèi)涵，彰顯民主在公共價值生產(chǎn)過程中的先進性與優(yōu)越性。

(二)數(shù)字社會：以協(xié)同聯(lián)動為抓手的公共價值整合者

數(shù)字社會是數(shù)字技術(shù)發(fā)展到一定階段所特有的人類社會形態(tài)。它以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)為載體，以數(shù)字生產(chǎn)資料為流通形式，以塑造和生成新的數(shù)字空間和數(shù)字化生活方式為特征，以滿足人民群眾需求和提升其幸福感為導(dǎo)向。顯然，數(shù)字社會是在社會系統(tǒng)因信息化、數(shù)字化、智能化所出現(xiàn)的社會結(jié)構(gòu)分化、離散與調(diào)和之后而形成的一種新型組織形態(tài)，其本身也在轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)了對公共價值的整合與再塑。

數(shù)字社會是公共價值認同的凝聚體現(xiàn)。曼紐爾·卡斯特在其著作《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》中指出，互聯(lián)網(wǎng)社會改變了人們對時間與空間的傳統(tǒng)認知，網(wǎng)絡(luò)空間可以隨著信息的流動而形成區(qū)別于地域空間的流動空間，而在這流動的、無邊界的且自由自在的空間內(nèi)，多元的個性化表達成為可能，同時也影響著人們對基于固定地域空間所形成的傳統(tǒng)的認同感。因此，在脫離了歷史傳承、文化與宗教信仰制約的數(shù)字社會，如何凝聚新的社會共識、維持全體社會成員對公共價值的理性認同尤為必要。對于公眾而言，數(shù)字社會可以提供高效率、便捷化、個性化的公共服務(wù)，可以滿足人們對于城市品質(zhì)生活的美好向往；借助數(shù)字技術(shù)，公眾可以更加關(guān)注城市生活，增進鄰里互助與交流，進而獲得平等的發(fā)言權(quán)與參與權(quán)，共同致力于城市美好生活建設(shè)。在數(shù)字社會，公共價值認同可以表征為公眾對數(shù)字技術(shù)促進社會善治的適應(yīng)和信賴，并以此為基礎(chǔ)整合公眾的意志、增進社會信任并達成統(tǒng)一的公共行動，賦予公眾強有力的城市參與權(quán)和話語權(quán)。

數(shù)字社會是公共價值生產(chǎn)的協(xié)同成果。數(shù)字社會治理本身是一項集系統(tǒng)性、復(fù)雜性與協(xié)同性為一體的持久任務(wù)，它不僅表現(xiàn)為一種跨部門、跨場景的整體性治理，還應(yīng)是兼容線上和線下的一體化治理。治理主體由單一的政府向多元治理共同體的形式轉(zhuǎn)變，以數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)或平臺為支撐，實現(xiàn)縱橫貫通的整體治理模式；治理主體間的互動關(guān)系也由政府單向權(quán)威掌控變?yōu)槎嘀黧w相互協(xié)同合作的形態(tài)，其權(quán)力向度是多元的、交互的和可協(xié)商的。這樣不僅確保了公共意志的表達和實現(xiàn)，還能有效地限制公共權(quán)力的擴張和腐敗，降低治理成本。

數(shù)字社會是公共價值傳承的展示窗口。數(shù)字社會為解決人與人、人與生態(tài)之間的矛盾提供了先進的實踐方案，為數(shù)字價值的挖掘或數(shù)字文化的發(fā)展創(chuàng)造了實驗場域。在疫情防控方面，數(shù)字社會所展現(xiàn)出的精密智控、快速響應(yīng)與有序行動折射出城市對于數(shù)字治理邏輯的強大適應(yīng)力，同時，“健康碼”“行程碼”等一系列數(shù)字化識別工具日益成為公眾日常生活的標配，也充分說明了公眾對于數(shù)字化思維和數(shù)字化理念的接納與響應(yīng)。可見，數(shù)字技術(shù)對于城市治理的影響是沿著從工具到理念、從行動到文化的路徑漸次發(fā)展，而此時的公共價值則蘊含在人人皆知、人人皆用的數(shù)字文化之中得以傳播和發(fā)揚。

(三)數(shù)字公民:以民主為特征的公共價值表達者

隨著數(shù)字時代的到來，公民的社會身份也呈現(xiàn)出了數(shù)字化特征。數(shù)字公民是公眾身份與權(quán)利在數(shù)字世界的映像，是能夠安全、合法、道德地使用數(shù)字化信息與工具的人(17)Karen Mossberger，Caroline J. Tolbert and Ramona S. McNeal，Digital Citizenship：The Internet，Society and Participation. Cambridge:MIT Press，2000，p. 123.。由于公共價值代表著公眾的集體偏好，因而數(shù)字技術(shù)賦能公眾有利于公共價值的更好表達與體現(xiàn)。數(shù)字公民在數(shù)字政府與數(shù)字社會之間發(fā)揮著溝通與黏合的作用，通過立足公民需求，培育公民數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字化應(yīng)用能力，鼓勵公民主動、合法地參與到社會治理中，協(xié)同政府組織形成上下聯(lián)動的治理合力。

數(shù)字公民是公共價值的學(xué)習(xí)傳播者。數(shù)字社會高度依賴于信息技術(shù)的支撐和使用，而數(shù)字價值的發(fā)揮則有賴于人的學(xué)習(xí)力與創(chuàng)造力。從公民角度而言，提升數(shù)字化學(xué)習(xí)能力，首先必須從理念和認識上破解對于數(shù)據(jù)的片面認知，要用大數(shù)據(jù)思維來發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)，用數(shù)據(jù)或數(shù)字化來提取或表征問題現(xiàn)象，真正實現(xiàn)用“數(shù)治”取代“人治”。與此同時，大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)行政部門的管理方法也提出了新的挑戰(zhàn)，如何將海量的原始數(shù)據(jù)經(jīng)過云計算等新型處理模式轉(zhuǎn)化為有效的信息資源，如何通過對業(yè)務(wù)部門進行流程再造提升治理效能，都需要經(jīng)過專業(yè)的學(xué)習(xí)與實操。

數(shù)字公民是公共價值的最終消費者。數(shù)字技術(shù)能在微觀層面帶來公共價值的提升，最直接的體現(xiàn)就是公眾與政府的互動以及獲取政府信息和服務(wù)方式的變革，在數(shù)字化場景應(yīng)用中，公民可通過更低成本的方式享受到更高質(zhì)量的公共服務(wù)。數(shù)字公民正是以建構(gòu)公眾的切實需求為出發(fā)點，通過大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)創(chuàng)新自下而上的公共服務(wù)供給體系，將可感知、可識別、可預(yù)測的數(shù)字公民需求變?yōu)楦哂嗅槍π?、更快速直達的服務(wù)供給，以此打造公民“掌上辦”“指尖辦”的智慧化生活方式。這種新型政民互動方式既推動了社會治理方式朝向個性化、精細化轉(zhuǎn)型，也使公民成為公共價值最廣泛意義上的消費者、共享者。

數(shù)字公民是公共價值的堅定維護者。數(shù)字公民的顯著特征是具有確定的數(shù)字身份，通過統(tǒng)一身份認證平臺實現(xiàn)公民個人身份合法化的數(shù)字轉(zhuǎn)譯。通過實名制，公民能以唯一真實的數(shù)字身份從物理世界進入到數(shù)字世界，不僅可以在線上場景中解決線下場景里的需求和矛盾，如停車繳費中的先離場后付費、就醫(yī)時的先看病后付費等一系列民生痛點議題；還能成為公民參與城市治理、促進城市治理方式創(chuàng)新的有效途徑，公民在參與城市治理過程中一方面能夠借助數(shù)字化手段準確高效地履行個體的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)現(xiàn)城市問題、監(jiān)督治理效果，另一方面也能夠在享受數(shù)字紅利的同時實現(xiàn)個體訴求與城市公共價值的平衡，從而真正實現(xiàn)數(shù)字時代人民群眾對美好生活向往的城市發(fā)展目標。

四、實踐觀察：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中的困境展現(xiàn)

數(shù)字治理是城市治理體系與治理能力走向現(xiàn)代化的必然之路。以數(shù)字賦能城市治理，促進政府服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、民生服務(wù)數(shù)字化升級以及公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，以此推動形成政府治理精準化、公共服務(wù)高效化、社會信任深度化的城市治理格局，是數(shù)字時代城市善治圖景的良好期待。然而在當下，數(shù)字作為一種重塑城市治理方式的新動能和新機理，在城市從原有的治理結(jié)構(gòu)、治理模式以及治理思維朝向數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，仍要意識到實踐中數(shù)字化所帶來的挑戰(zhàn)與弊端。

(一)條塊體制下的數(shù)據(jù)壁壘問題亟待破除

我國的條塊結(jié)構(gòu)決定了權(quán)力在縱向與橫向上的流動與互嵌，也影響著數(shù)字資源的流通與功能發(fā)揮。一是條塊結(jié)合模式較為普遍。在數(shù)字時代，數(shù)據(jù)作為一種重要的信息資源或權(quán)力資源，同時會受制于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)自上而下的約束管控以及橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的割裂阻隔，信息流不全面、不通暢、不耦合，因而不同層級、不同部門之間不免會出現(xiàn)數(shù)據(jù)壁壘，這就使得跨層級、跨部門數(shù)據(jù)信息共享共用極為有限。二是條強塊弱問題較為突出。由于城市公共服務(wù)核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)主要在垂直管理業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之中，數(shù)據(jù)在“條”上即縱向信息系統(tǒng)內(nèi)多以上報形式單向流動，使得“塊”上即地方政府掌握跟民生直接相關(guān)的數(shù)據(jù)能力不足，數(shù)據(jù)獲取的權(quán)限低、時效弱，在一定程度上不僅加劇了“塊”上政府工作的難度，也會相應(yīng)削弱其能動力與自主性。三是條塊難協(xié)同困境較為明顯。制約政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程的主要原因在于政府職能部門職責(zé)劃分不清晰，從而導(dǎo)致職能部門存在重復(fù)交叉管理，使其對內(nèi)難以形成合力促進業(yè)務(wù)協(xié)同推進，對外難以構(gòu)建政府、市場與社會共建共治共享的治理格局，一定程度上抑制了數(shù)字賦能城市治理的價值發(fā)揮。

(二)以公眾參與為導(dǎo)向、凸顯人文關(guān)懷的數(shù)字化場景設(shè)計有待完善

回應(yīng)民生訴求、便利公眾參與、真正為民辦事是數(shù)字社會的根本目標。從目前的數(shù)字治理現(xiàn)狀來看，數(shù)字社會的參與群體構(gòu)成較為單一、數(shù)字化場景豐富度不足。一是面向民生服務(wù)的各類數(shù)字化應(yīng)用場景在設(shè)計、開發(fā)過程中缺少有公眾參與的互動機制設(shè)置。雖然已有較多品類的數(shù)字平臺應(yīng)用于社區(qū)、街區(qū)、園區(qū)、商圈等場域中，但是場景設(shè)計多從自上而下的管理視角出發(fā)，真正提供民眾百姓參與互動以及反饋評價的環(huán)節(jié)鮮有考量。二是目前大多數(shù)應(yīng)用場景的建設(shè)往往以數(shù)字化載體為中心，更多地依賴于計算機、人工智能等領(lǐng)域的工程技術(shù)人員研發(fā)設(shè)計，而社會學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)等領(lǐng)域人才的參與不夠，使得數(shù)字社會中的數(shù)字屬性強于社會特征，也造成數(shù)字化應(yīng)用場景重技術(shù)投入輕理念價值開發(fā)以及人文關(guān)懷匱乏的情況。特別是部分應(yīng)用場景建設(shè)脫離了解決實際問題這一根本出發(fā)點，忽略了民眾體驗感與獲得感訴求，成為了為數(shù)字化而數(shù)字化的工程。

(三)數(shù)字治理成效評估的科學(xué)性有待提升

科學(xué)合理的治理成效評估體系有助于提升城市數(shù)字治理的有效性和可持續(xù)性，但是就目前而言，尚且存在不少問題。一是數(shù)字化成效的評估主體多以政府為目標對象，評價內(nèi)容側(cè)重政府網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)、政府體制機制、政務(wù)互動等，評估內(nèi)容單一，存在指標形式化、一刀切現(xiàn)象，而對蘊含于數(shù)字治理范疇內(nèi)的數(shù)字社會及數(shù)字人文等維度的評價較少，不能完整反映當下數(shù)字治理的水平與價值。二是數(shù)字形式主義現(xiàn)象多見，實操性不強。在“大數(shù)據(jù)績效”錦標賽和“數(shù)字KPI”推動下，數(shù)字平臺建設(shè)表面化、回應(yīng)反饋程序化、數(shù)據(jù)采集重復(fù)化等“指尖上的形式主義”凸顯，這就使數(shù)字社會應(yīng)用場景的展示性有余而實操性不足。三是缺少對數(shù)據(jù)安全、隱私保護等方面的關(guān)注與評價。集中體現(xiàn)在數(shù)據(jù)安全意識不強，數(shù)據(jù)信息、網(wǎng)絡(luò)信息和個人隱私容易遭到泄露；關(guān)于數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)運用規(guī)則與尺度的規(guī)范度不高，往往會導(dǎo)致數(shù)據(jù)濫用、信息過載、數(shù)據(jù)鴻溝等影響顯著的數(shù)據(jù)安全問題。四是對于數(shù)字治理發(fā)展水平不均衡的理性認識不足。受制于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的城鄉(xiāng)差異、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、數(shù)字化政策導(dǎo)向側(cè)重點不同，以及地方政府數(shù)字治理創(chuàng)新能力和公眾數(shù)字化接受程度不一等要素的限制，數(shù)字化建設(shè)的整體性與協(xié)同性的進程較為緩慢，這也充分反映了對于數(shù)字治理成效的評估應(yīng)當分情況、分地區(qū)、分階段開展，真正實現(xiàn)數(shù)字賦能與城市善治的逐步融合。

五、理念重塑：公共價值驅(qū)動的城市數(shù)字治理理路創(chuàng)新

數(shù)字治理遵循的是技術(shù)賦能+公共價值生產(chǎn)的雙重邏輯，二者互相建構(gòu)、雙向賦能。公共價值生產(chǎn)驅(qū)動下的城市數(shù)字治理，客觀上要求擯棄單純的效率至上理念，實踐中需彰顯人本化的價值關(guān)懷。根據(jù)上文所闡述的數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字公民所蘊含的公共價值導(dǎo)向，數(shù)字治理也應(yīng)踐行構(gòu)建共建共治共享格局、增進人民福祉和數(shù)字化治理人文反思的治理理路，以此深入推進社會治理乃至國家治理的現(xiàn)代化。

(一)提升政務(wù)服務(wù)數(shù)字化效能：以共建共治共享治理格局為價值引領(lǐng)

數(shù)字賦能體現(xiàn)的是政府由過去的信息牽引到現(xiàn)在的主動適應(yīng)并積極轉(zhuǎn)變職能的發(fā)展邏輯，打造的是政府由傳統(tǒng)的管理到服務(wù)再到共治的角色轉(zhuǎn)換路徑，凸顯的是技術(shù)為政府、社會及公民賦權(quán)增能的巨大優(yōu)勢。從數(shù)治到共治，體現(xiàn)的是技術(shù)理性與價值理性的有機融合，通過優(yōu)化政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、再造治理過程、豐富治理模式來構(gòu)建共建共治共享治理格局，實現(xiàn)政府、市場與社會之間協(xié)商合作的公共行動，以公共價值生產(chǎn)的最大化實現(xiàn)增進數(shù)字治理效能的最優(yōu)解。

首先，提高政府數(shù)字治理的整體性。傳統(tǒng)的治理在政府內(nèi)部表現(xiàn)為以部門驅(qū)動的碎片化運行方式，這主要是由政府部門條塊分割的組織體制所決定的。由于資源開發(fā)管理缺乏統(tǒng)一的布局與規(guī)劃造成的部門化現(xiàn)象，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源之間無法互聯(lián)互通，更難以在制度和政策上形成數(shù)字治理的合力，而當推行數(shù)字化建設(shè)的時候，由于部門之間的割裂造成的數(shù)據(jù)不流通，使得大量數(shù)字開發(fā)工作因單打獨斗進而陷入重復(fù)建設(shè)之中，這不僅造成資源浪費，更與數(shù)字治理的主旨相悖。為此，破解技術(shù)壁壘之困境，首要的便是打通數(shù)據(jù)動脈，建立公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，厘清數(shù)據(jù)管理和共享的邊界和方式，將部門驅(qū)動的治理轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動的政府部門之間、政府與社會及公民個體之間的整體性治理，從而實現(xiàn)政府治理的科學(xué)決策、精準服務(wù)、精細管理與高效協(xié)同。

其次，構(gòu)建政府、市場與社會多元主體共建共治共享的治理格局。處理好政府與市場、政府與社會之間的數(shù)字關(guān)系，以共建數(shù)據(jù)系統(tǒng)、共享數(shù)據(jù)資源構(gòu)建政府—市場—社會的共治格局，激發(fā)社會多元主體的數(shù)據(jù)潛能，將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為治理資源，提升全域治理的智能化水平。理順政府、市場與社會的職責(zé)及邊界，堅持政府在數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)上的主導(dǎo)地位，在城市治理、生態(tài)治理等公共價值凸顯的領(lǐng)域，提倡政府引導(dǎo)社會參與，以保障公平為先；在關(guān)乎民生、經(jīng)濟活動活躍的領(lǐng)域，則鼓勵政府與市場緊密合作，體現(xiàn)效率為重，以此來促進政府、市場與社會相互補位、協(xié)調(diào)配合的共治格局的實現(xiàn)。

(二)豐富數(shù)字化公共產(chǎn)品與服務(wù)供給：以增進人民福祉為價值驅(qū)動

公共產(chǎn)品與服務(wù)直接關(guān)系人民群眾切身利益，數(shù)字治理的關(guān)鍵目標就是通過數(shù)字技術(shù)或數(shù)字化公共產(chǎn)品及服務(wù)來提升人民群眾的生活品質(zhì)，同時兼顧數(shù)字弱勢群體使用數(shù)字技術(shù)的平等性，找準數(shù)字社會建設(shè)的切入點和著力點，提高利用數(shù)字技術(shù)保障和改善民生的可及性、便利性、普惠性、時效性，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。在豐富數(shù)字化公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時，要優(yōu)先保障公眾的數(shù)字需求，全力助推數(shù)字參與和切實保障數(shù)字安全，避免公共價值失靈。

首先，以“小切口”解決民生“大問題”。數(shù)字技術(shù)的重要貢獻體現(xiàn)在對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的有力調(diào)節(jié)。在數(shù)字時代，公眾對于數(shù)字化公共服務(wù)與產(chǎn)品需求向著多元化、個性化與精細化的升級轉(zhuǎn)向，這不僅是公眾對數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用的適應(yīng)性表現(xiàn)，也是公眾產(chǎn)生利益追求、價值取向、社會認同的根本依據(jù)和動力。因此，數(shù)字紅利既要平等、公正地惠及每一個人的生活，而且在保障基本需求的基礎(chǔ)上，還需重點解決公眾在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重大民生領(lǐng)域的“急難愁盼”問題，例如通過“互聯(lián)網(wǎng)+教育”克服時空約束實現(xiàn)教育資源的均等化普及，通過“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”優(yōu)化就醫(yī)秩序緩解醫(yī)療資源緊張和“看病難”困境，通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”提升老年生活品質(zhì)分解家庭養(yǎng)老負擔(dān)，等等。以數(shù)字賦能民生，實現(xiàn)人與人之間、地區(qū)與地區(qū)之間的平等和互惠，真正發(fā)揮數(shù)字增進人民福祉的重要作用。

其次，變被動的知情、表達為主動的創(chuàng)造、共享。數(shù)字參與能夠有效彌補傳統(tǒng)公眾參與的信息獲取不全面、意圖表達不準確和互動方式不便捷等弊端。利用數(shù)字平臺，政府決策變得更開放更透明，公眾偏好變得可感知可預(yù)測、可追蹤可反饋，以此能夠持續(xù)優(yōu)化并保持公共決策的民主化與科學(xué)性。數(shù)字時代的公眾參與不僅僅是形式上的由線下移到了線上，其本質(zhì)是在數(shù)字化驅(qū)動下，利用技術(shù)實現(xiàn)政府治理、政民互動與社會整合的深層次融合，在構(gòu)建便捷高效的數(shù)字參與模式的同時，讓公眾無縫隙地參與到公共政策的制定、實施、監(jiān)督、評估等各個環(huán)節(jié)，讓公眾由原來的被動的知情者和表達者一變而成為主動的公共政策創(chuàng)造者和共享者。

(三)開展數(shù)字治理的人文反思：以實現(xiàn)數(shù)字化可持續(xù)發(fā)展為價值歸宿

數(shù)字技術(shù)的優(yōu)越性無疑為推動人類社會高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐，但數(shù)字技術(shù)在革新政府治理方式、重塑社會互動關(guān)系過程中也可能會因追求形式化、快速化而帶來失信、失范與失序問題，從而反過來侵蝕公共價值。如何恰當?shù)靥幚砑夹g(shù)與人、技術(shù)與文明之間的矛盾沖突，促進數(shù)字化可持續(xù)發(fā)展，這既是對數(shù)字理性的冷靜反思，更是對數(shù)字文明的熱切探索。

首先，堅持技術(shù)理性與以人為本相統(tǒng)一。人民至上是中國特色社會主義制度的價值自覺?？萍歼M步的最大意義就在于消除不平等，實現(xiàn)全人類的共同利益，這也是技術(shù)正義的核心要義。然而，“通過技術(shù)理性的統(tǒng)治而建立起來的新社會是一個消除了工人的反抗性的一體化的社會。人們喪失了對社會否定和批評的能力，后果是使社會失去了自我超越的內(nèi)在驅(qū)動力”(18)張成崗：《從意識形態(tài)批判到“后技術(shù)理性”建構(gòu)——馬爾庫塞技術(shù)批判理論的現(xiàn)代性詮釋》,《自然辯證法研究》2010年第7期。。堅信技術(shù)萬能，甚至認為技術(shù)會成為“一種控制的新形式”(19)王治東、馬超：《技術(shù)正義何以可能？——基于馬克思對資本邏輯批判的考察》,《哲學(xué)分析》2020年第1期。，這顯然是由于技術(shù)的過度化而導(dǎo)致的技術(shù)對人類的控制。因此，如何在數(shù)字時代確保技術(shù)與人類的理性對話，讓技術(shù)成為人類社會真正意義上的善，就成為了防范技術(shù)支配危機的關(guān)鍵所在。一是堅持以人為本，立足于全體社會人的需求，堅持人的主體性。以人的實際需求與滿意度為目標，不可為數(shù)字化而數(shù)字化，設(shè)計切實貼合民眾需要的數(shù)字應(yīng)用場景，打造“老幼友好”的數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)界面，進一步消除數(shù)字鴻溝和數(shù)字不平等現(xiàn)象，讓數(shù)字技術(shù)服務(wù)既有速度也有廣度。二是樹立數(shù)字正義觀和數(shù)字人文觀。在維護公民合法權(quán)益方面，將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于訴訟服務(wù)和司法審判領(lǐng)域，推動在線化、智能化方式預(yù)防與化解糾紛，針對各類訴訟當事人提供不同層次的便捷方案，通過實現(xiàn)起訴“掌上辦”“指尖辦”來降低訴訟成本，以數(shù)字正義全方位推動社會公平正義。在規(guī)范數(shù)據(jù)使用方面，為保障公民的數(shù)字權(quán)利，必須規(guī)范公共部門及數(shù)字平臺對于公眾數(shù)據(jù)的使用邊界與共享標準，探索“還數(shù)于民”的可行之道。三是以多元協(xié)同彌補數(shù)字單向度治理的局限。數(shù)字治理面向的是更加多元的利益主體，利用數(shù)字信息平臺廣泛聽取公眾利益訴求的表達與評價，通過構(gòu)建利益對話與協(xié)商機制形成數(shù)字共識，糾正數(shù)字治理失靈，確保數(shù)字公共價值的實現(xiàn)，真正體現(xiàn)以人為本和以人民為中心的核心理念。

其次，堅持技術(shù)剛性與人文柔性相結(jié)合。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用并不意味著人力服務(wù)被全面取代，同樣，數(shù)字技術(shù)的精度與效度也不一定帶來人與人之間交流互動的溫度。面對數(shù)字化改革“一刀切”的現(xiàn)實困境，人力服務(wù)同樣應(yīng)保持必要的“在場”，一方面，這是提供給數(shù)字弱勢群體的必要輔助，從而確保數(shù)字服務(wù)享有的均等性；另一方面，人與人之間的交往與互助不應(yīng)因數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)而變得冷漠或隔離，技術(shù)剛性與人文柔性相結(jié)合的數(shù)字治理才更有智慧、更具包容力。

綜上，數(shù)字驅(qū)動下城市治理背后的新技術(shù)、新場景、新業(yè)態(tài)和新模式，引發(fā)了諸多領(lǐng)域的顛覆性變革，城市生活的選項因此而變得更為豐富和更具創(chuàng)意。然而，當數(shù)字化的洪流正成為一種新的理性或信仰時，清醒與反思同樣不可或缺——唯有與人的生活與需要相結(jié)合的技術(shù)，與人的本性與發(fā)展相適應(yīng)的技術(shù)，才具有真正的“未來”意義，也才是城市正義之所在。數(shù)字的確重新定義了未來城市的生活方式，但也無時不凝煉著城市之人的本質(zhì)需求：認同、安全與守望相助。在新舊時代極速更迭之時，在變與不變的爭議之中，可以預(yù)見的是，蘊含著善的數(shù)字化才能持續(xù)推動城市生活走向美，具備人本價值的數(shù)字技術(shù)才是城市真善美的締造者。數(shù)字之美就在于理解人之為人的意義。

六、結(jié)語

隨著數(shù)字時代的到來，城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為了學(xué)術(shù)界廣泛討論的焦點議題。在學(xué)理認知上，公共價值理論為數(shù)字治理提供了一個新的解釋框架。數(shù)字治理牽動的是政府治理、社會治理與公眾參與治理的數(shù)字化同步轉(zhuǎn)型，其公共價值創(chuàng)造則體現(xiàn)在不同主體、不同層次、不同環(huán)節(jié)之間的協(xié)同與合作之中，在價值層面表現(xiàn)為一個公共價值生產(chǎn)、整合與表達的系統(tǒng)過程，而在行動路徑層面則呈現(xiàn)為一個數(shù)字化效能提升、數(shù)字化供給保障以及數(shù)字化人文反思的動態(tài)圖景。顯然，以公共價值為切入點，對于深入理解和探索數(shù)字治理的生成邏輯、運行機制和發(fā)展理路有著重要的意義。從長遠來看，以公共價值的產(chǎn)出衡量數(shù)字治理效能具有一定的解釋性，而如何設(shè)計出一套客觀、科學(xué)、可行性強的數(shù)字治理評價指標體系，則是下一步數(shù)字治理需要深入研究的議題。