武中哲

(山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

社區(qū)治理是國家治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是城市治理的“最后一公里”，事關(guān)人民群眾切身利益。黨的十九屆六中全會提出要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，以建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，同時實現(xiàn)社區(qū)治理重心下移，突出精細(xì)化治理。以此為邏輯依據(jù)，有必要深入探討社區(qū)微治理的基層邏輯和發(fā)展路徑，以及社區(qū)組織的培育和賦能模式，以更好地推進(jìn)社區(qū)福利的提升。

一、社區(qū)治理的發(fā)展脈絡(luò)

社區(qū)治理是在社會變遷與現(xiàn)代化的過程中不斷發(fā)展完善的，具有歷史性、社會性和區(qū)域性的特征，具體表現(xiàn)為在不同的歷史階段，治理的內(nèi)容和手段都不盡相同。在以追求社會穩(wěn)定為第一要務(wù)而社區(qū)治理的各要素發(fā)育相對不足的時期，社區(qū)治理就需要借助來自于外部的硬措施來加以強(qiáng)化。相關(guān)研究從國家與社會二分的公民社會理論、國家政權(quán)建設(shè)理論和追求國家與社會合作互動的“第三領(lǐng)域”理論，說明了國家行政力量在社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用。在以維護(hù)公共衛(wèi)生安全為首要任務(wù)的時候同樣如此。同時在不同的區(qū)域，社區(qū)治理也需要運(yùn)用不同的方法，力求做到因地制宜。例如，對于城市中的單一組成的社區(qū)和多元結(jié)構(gòu)的社區(qū)，其治理難度不同，治理方法也有較大的差異。對于城市中的社區(qū)和城市邊緣社區(qū)，尤其是農(nóng)村和城市交融地區(qū)的社區(qū)，在治理策略方面也有很大的區(qū)別。但是，無論采用哪種治理模式，其最終的目標(biāo)都是要營造社區(qū)福利，提高社區(qū)居民生活滿意度和獲得感，滿足社區(qū)居民對美好生活的需要。要達(dá)到這個目標(biāo)，不同的社區(qū)理應(yīng)采取不同的理念、手段和策略，然而以往社區(qū)治理主要是在上級政府的倡導(dǎo)下組織實施的，往往是按照整齊劃一的模式通過行政系統(tǒng)加以推廣的。這種治理模式在社區(qū)發(fā)育的早期，也就是社區(qū)管理手段較為匱乏、社區(qū)秩序相對混亂的情況下具有一定的合理性。其產(chǎn)生的深層次原因是社區(qū)缺少內(nèi)部的自治因素，難以塑造自發(fā)秩序。然而，這種自上而下的輸入式抑或是干預(yù)式的社區(qū)治理模式雖然目標(biāo)是好的，但是所能解決的問題也是有限的。其特點是，越是對于往社區(qū)居民日常生活中深層次延伸的事務(wù)，這種模式所產(chǎn)生的作用就越小。自上而下的宏觀治理結(jié)構(gòu)將社區(qū)視為獨立的互動主體，并沒有就如何擺脫社區(qū)內(nèi)部自治力量孱弱的困境提供合理化的路徑(1)唐曉勇、張建東：《城市社區(qū)微治理與社區(qū)人際互動模式轉(zhuǎn)向》，《社會科學(xué)》2018年第10期。，也正因為如此，新時代條件下的基層治理應(yīng)越發(fā)引起重視。

我國社區(qū)治理的發(fā)展歷程印證了這個基本邏輯，在政策層面經(jīng)歷著從社區(qū)管理到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型。原因是社區(qū)發(fā)展到一定階段之后，社區(qū)居民在社區(qū)中的福利需求開始細(xì)化并多元化，而這些需求已經(jīng)無法通過傳統(tǒng)的自上而下的社區(qū)管理模式來予以滿足，而必須挖掘社區(qū)自我管理的各種基本要素，使社區(qū)事務(wù)中多個相關(guān)主體共同參與。隨著時間的推移，這種政府介入的推進(jìn)模式逐漸達(dá)到了一個“臨界點”，即單純的自上而下的推進(jìn)模式的有效性開始降低。當(dāng)社區(qū)發(fā)展到一定階段，其自身有了基本的治理框架，來自外部的規(guī)制性要素的作用成為一種習(xí)慣性的常態(tài)之后，社區(qū)治理就需要轉(zhuǎn)向更細(xì)微、更具體、更有效的模式上來，這就必然要求社區(qū)治理模式進(jìn)行革新，而這種革新的關(guān)鍵點就在于改變粗放型的自上而下的宏大模式，進(jìn)而塑造內(nèi)生型的社區(qū)微治理模式。這個過程的發(fā)展并非是在社區(qū)治理中摒棄國家行政力量的介入，而是更多地承認(rèn)社區(qū)內(nèi)社會自治力量的作用并在實踐中予以挖掘和應(yīng)用。

二、社區(qū)微治理的基本內(nèi)涵及其福利指向

微治理是社區(qū)治理發(fā)展到一定程度而產(chǎn)生的精細(xì)化治理，這種治理模式是在實踐中形成的，目標(biāo)是增進(jìn)社區(qū)福利，滿足人們對美好生活的需要。社區(qū)福利在現(xiàn)實生活中涉及到多個方面，諸如日常生活中的鄰里糾紛、社區(qū)公共環(huán)境、社區(qū)公共空間的使用、社區(qū)文化氛圍以及各種社區(qū)服務(wù)等。這些因素都直接影響著居民的生活質(zhì)量，而生活質(zhì)量的優(yōu)化和提升就是社區(qū)福利功能的內(nèi)涵。對于社區(qū)福利，學(xué)界比較有代表性的界定是：社區(qū)福利是指在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下，以社區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)揮社區(qū)自主性，充分利用社區(qū)內(nèi)外的一切資源，為解決社區(qū)居民生活問題及提高居民生活質(zhì)量所采取措施的總和(2)王思斌：《我國城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可得性及其發(fā)展》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2009 年第 1 期。。從這個基本的定義中可以看出,社區(qū)福利的營造一方面來自國家層面的福利輸入，另一方面更來自社區(qū)自身的良性治理，而這兩方面都依賴于社區(qū)基層治理的優(yōu)化。國家治理的價值關(guān)懷與最終歸宿都落腳于社區(qū)及其居民，因此社區(qū)治理是國家治理的基層邏輯。學(xué)術(shù)界對中國社區(qū)治理的理論關(guān)切，經(jīng)歷了從國家中心論到社會中心論，再從宏觀結(jié)構(gòu)—微觀行動論視角到介入式定性觀察和引導(dǎo)的嬗變。

社區(qū)微治理就是社會基層治理的細(xì)化和微觀化，是社區(qū)治理發(fā)展到一定階段之后的必然要求，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措。所謂社區(qū)微治理，就是以社區(qū)為主體，發(fā)揮社區(qū)居民的作用，對社區(qū)內(nèi)各項微事務(wù)進(jìn)行治理(3)謝晶仁：《以社區(qū)微治理推動社會治理創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)時報》2020年8月19日。。更具體地說，社區(qū)微治理就是在社區(qū)微觀單元(如小區(qū)、網(wǎng)格、院落、樓棟等)開展的治理，以及對涉及部分成員(或特定群體)利益的事務(wù)的處理(4)楊貴華：《推進(jìn)社區(qū)微治理：夯實社會治理基礎(chǔ)》，《中國社會報》2017年11月20日。。綜合理解，微治理就是社會治理的基層延伸，是通過更精細(xì)化、微觀化的治理措施滿足居民多元化、全方位的需求。對于社區(qū)而言，微治理同樣發(fā)揮著本質(zhì)性和基礎(chǔ)性的作用，其本身是一個實踐范疇的概念，其涵義分別在時間、空間和制度層面上體現(xiàn)出來。

從時間層面看，社區(qū)治理是一個持續(xù)推進(jìn)的過程，后一階段的治理模式要以前一階段的工作為基礎(chǔ)，在實踐過程中不斷根據(jù)社區(qū)的實際需要采取不同的治理策略方能反映出社區(qū)治理的科學(xué)性。社區(qū)治理的早期階段所面臨的問題是社區(qū)的“大”問題，是影響社區(qū)居民生活的顯性問題，或者是社區(qū)居民反映強(qiáng)烈的問題。這些問題容易被發(fā)現(xiàn)，也容易被解決。當(dāng)這些問題解決完成之后，社區(qū)生活必然進(jìn)入一種相對穩(wěn)定的、常態(tài)化的階段。在這個階段，社區(qū)的“精細(xì)化”治理的必要性就開始凸顯出來?！熬?xì)化”關(guān)注的是社區(qū)治理中的細(xì)微的小事，是常規(guī)化的社區(qū)治理手段不容易發(fā)揮作用的事，往往同時也是社區(qū)生活中隱藏較深、不容易被發(fā)現(xiàn)的事情。因此，從時間層面看，社區(qū)治理是一個系統(tǒng)工程，對一個具體的社區(qū)治理項目來說是從起始走向結(jié)束。隨著時間的推進(jìn)，微治理的作用和重要性越發(fā)顯現(xiàn)出來，其最終的理想目標(biāo)是使社區(qū)達(dá)到高度自治狀態(tài)。

從空間層面看，社區(qū)治理的指向主要是公共空間，而公共空間體現(xiàn)的都是公共利益。社區(qū)治理最早關(guān)注的是公共空間的功能完善，當(dāng)這個過程結(jié)束之后，功能的發(fā)揮和空間秩序的維持就成為更為核心的問題。公共空間功能的發(fā)揮不僅依賴于空間及其附屬物本身，更重要的是依賴于空間中人的活動?？臻g的功能具備了之后，如何分配這種空間使用權(quán)利就成為隨之而來的接續(xù)問題，社區(qū)居民的空間舒適度以及空間糾紛和沖突開始成為需要關(guān)注的問題。例如，對于保障房社區(qū)而言，由于居民大多為低收入群體，他們遷居到新社區(qū)時難免會伴隨著空間福利的損失。因為他們原初居住空間可能能夠為其提供諸多便利，更有利于獲得鄰里支持和就業(yè)機(jī)會(5)陸影：《社會福利的空間分化：以城鄉(xiāng)社會變遷為分析中心》，《江海學(xué)刊》2021年第2期。。因此，在新建成的保障房社區(qū)中，如何通過空間治理提升低收入群體的空間福利，就成為一個實踐中的關(guān)鍵問題。首先是空間中的社會關(guān)系以及在社區(qū)居民互動中產(chǎn)生的空間沖突的問題成為治理的對象；其次是在社區(qū)生活中日漸擴(kuò)展的公共空間，以及原有的隱蔽性空間等問題也需要得到重視；最后，針對特定群體的新的空間福利資源也需要通過社區(qū)治理予以拓展。

從制度層面看，微治理也在實踐當(dāng)中構(gòu)建引領(lǐng)基層治理實踐的規(guī)范。與時間和空間的因素相伴隨，制度的設(shè)計必然也要從粗放轉(zhuǎn)化為精細(xì)。大治理模式下較多地運(yùn)用成文的條例對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，解決的大多是帶有群體性的相對顯性的問題，但隨著治理層次的深入，單純的成文條例已無法滿足社區(qū)生活實踐的需求，具體表現(xiàn)為制度所需要關(guān)注的小事越來越多，而諸多的社區(qū)小事往往找不到對應(yīng)的制度加以規(guī)范。同時社區(qū)微治理也需要特定的組織來保障，但是現(xiàn)實中這種組織規(guī)模小，大都處于松散的狀態(tài)，應(yīng)對基層治理事務(wù)的能力較弱。因此微治理的開展離不開社區(qū)微組織的培育和微制度的建設(shè)，對社區(qū)文化的形成也提出了新的要求。制度的細(xì)化功能需要文化的作用，需要沒有成文的制度規(guī)定前提下居民內(nèi)心對社區(qū)生活規(guī)則的認(rèn)同，這是制度的較高境界，也是社區(qū)治理進(jìn)入微治理時代的必然要求。

如果說社區(qū)治理是在宏觀層面營造社區(qū)福利的話，那么社區(qū)微治理的目標(biāo)則在于為社區(qū)居民創(chuàng)造個性化的、微觀的福利需求。社區(qū)福利來源于兩個基本的方面，即內(nèi)生性的社區(qū)福利與輸入性的社區(qū)福利。前者來自于社區(qū)中多元主體的能動性、主動性和創(chuàng)造性，有利于實現(xiàn)社區(qū)治理中的共謀、共建、共管和共享，以此增進(jìn)社區(qū)福利；后者則來自于國家資源的下沉和滲透，使國家提供的福利有效率、準(zhǔn)確地到達(dá)社區(qū)目標(biāo)群體手中。國家福利資源的下沉可以稱之為“供給側(cè)”的社區(qū)福利，而居民自治所營造的主要是“需求側(cè)”的社區(qū)福利，社區(qū)微治理需要兼顧這兩個基本的方面。這兩個方面都涉及社區(qū)組織和制度的建設(shè)，其目的是有效推進(jìn)基層社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新的協(xié)同整合，推動政府治理重心和人力、物力、財力等資源向社區(qū)下移，使基層的資源和行政事務(wù)相配套，為社區(qū)賦權(quán)增能，提升國家治理“最后一公里”的行政效率。同時，這兩個方面又具有特定的時空關(guān)聯(lián)性。在社區(qū)發(fā)展的不同時期，社區(qū)福利對于以上兩個方面的需求程度有所不同。在社區(qū)建設(shè)初期，或者對于保障房社區(qū)這種聚居了低收入群體的社區(qū)，對國家福利的依賴程度會較高，而在社區(qū)建設(shè)的成熟期，社區(qū)福利的內(nèi)生機(jī)制發(fā)育完善的情況下，社區(qū)福利主要來自于具有“彈性”的社區(qū)有機(jī)系統(tǒng)。另外，社區(qū)作為一個特定的生活空間，其空間福利要素在社區(qū)治理中占有特定的地位，公共空間的權(quán)利、利益、共享機(jī)制都需要由社區(qū)居民在交往互動中逐步予以確立，同時以制度化的形式或社區(qū)認(rèn)同的方式加以維持。社區(qū)微治理旨在順應(yīng)新時代背景下對重塑社區(qū)支持體系的要求，拓展社區(qū)治理視界，提升社區(qū)福利內(nèi)生能力。

三、微治理在城市社區(qū)的實踐邏輯

微治理概念的萌生更多來自于基層的需要，既有自下而上的制度需求成分，又有自上而下的制度供給成分，二者的協(xié)調(diào)共生是社區(qū)治理的目標(biāo)訴求。以往社區(qū)治理中存在的問題是，自上而下的行政化管理和自下而上的社會化自治兩種不同的權(quán)力(利)邏輯在社區(qū)治理過程中交互作用，邊界不清、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致基層社區(qū)治理陷入“管控”與“自治”雙重向度的現(xiàn)實困境中(6)陳偉東、熊茜：《論城市社區(qū)微治理運(yùn)作的內(nèi)生機(jī)理及價值》，《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。?，F(xiàn)實的困境促發(fā)了社區(qū)治理制度的創(chuàng)新，使其在實踐中化解來自管控和自治的矛盾，使社區(qū)治理更為精細(xì)化和微觀化。在這個實踐過程中，既有外在理念的輸入和制度的規(guī)范，也有內(nèi)在的需求，社區(qū)微治理組織必然也會在這兩個方向的交匯中得以形成。

(一)基于需求側(cè)的微治理

社區(qū)生活中最微觀的組織是家庭，每個家庭、每個個體都有自己的需要，這些需要的滿足是他們在社區(qū)中最微觀的福利體現(xiàn)。但是，眾多的家庭生活在同一個社區(qū)，個體需要的滿足要依賴于公共秩序。社區(qū)公共性主要指的是以實現(xiàn)社區(qū)公共利益目標(biāo)的公平正義為價值，以參與社區(qū)建設(shè)的多元主體圍繞公共物品配置的交往協(xié)商機(jī)制為實體，以累積社區(qū)多元主體之間共享的信任、互惠和合作等的社區(qū)社會資本為資產(chǎn)的特定制度安排(7)李懷、張華：《以“公共性”為基礎(chǔ)條件的城市社區(qū)體制:一個實地研究》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期。。作為一個共同體，個體利益與社區(qū)公共利益必然是相互聯(lián)系的，社區(qū)福利的營造自然就存在著社區(qū)居民理念與行為的協(xié)調(diào)問題。在社區(qū)之中，這種協(xié)調(diào)主要框定于生活內(nèi)容有交集的家庭之中，特別是鄰里之間，因為同一座樓的住戶更容易產(chǎn)生利益沖突和空間糾紛。因此，協(xié)調(diào)局部區(qū)域的住戶關(guān)系,在社區(qū)治理中是最為基礎(chǔ)也是最為重要的方面，而要做到對此的有效治理，僅僅依靠常規(guī)的社區(qū)治理措施往往難以完成。如果不重視這個方面，不采取有效措施又會產(chǎn)生諸多矛盾，使得社區(qū)治理的“大堤”毀于“蟻穴”，小矛盾引發(fā)出大問題。一些基層社區(qū)早就發(fā)現(xiàn)了這個問題，因而在實踐中予以探索，一些城市在社區(qū)治理過程中探索成立了樓院協(xié)會這樣的微觀組織，從而在處理日常生活事務(wù)、化解鄰里糾紛和提供社區(qū)服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。

如果說傳統(tǒng)的由政府倡導(dǎo)的社區(qū)治理解決的是社區(qū)生活中的“大事”的話，那么微治理的出發(fā)點就是解決社區(qū)中的“小事”。這些“小事”之所以提上議事日程，最核心的一點是隨著社區(qū)治理制度的完善，社區(qū)中的“顯性”事務(wù)大都已經(jīng)得到較好的解決，并逐漸營造出一種規(guī)范化的場域秩序空間。日常生活中的小事都是與社區(qū)居民的生活息息相關(guān)的，同時也往往是些難以解決的問題，從這個意義上看，“小事”并不小。這些“小事”的解決很難依靠居委會、物業(yè)公司等社區(qū)組織，必須有微組織的作用。微組織內(nèi)生于社區(qū)福利營造的需求，也就是那些政府無法顧及、個人無法破解的“微需求”和“微民生”。居民面臨的矛盾糾紛類“微問題”的解決，需要社區(qū)社會組織的助力，微組織存在的價值就在于發(fā)揮第三方協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。在部分城市社區(qū)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中有部分居民缺少公德意識，樓道里亂擺亂放、野蠻裝修等等一些問題影響到鄰里的正常生活，損害了公共利益，給鄰里關(guān)系制造了緊張。私人之間單獨解決這些問題往往會導(dǎo)致居民互相之間的不理解，甚至誘發(fā)沖突，現(xiàn)實需要有一個第三方的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)這些問題。然而，這個第三方機(jī)構(gòu)不可能由政府委派，也不能完全是居委會和物業(yè)公司，更難以依靠當(dāng)事人雙方來解決。微組織雖然規(guī)模較小，但解決的是特定空間范圍內(nèi)的公共利益的問題，其直接面對住戶和個人，是微治理的必要組織設(shè)置。

微組織的形成和運(yùn)轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的條件。正是因為現(xiàn)實生活中的這種內(nèi)在需求，一些社區(qū)(特別是沒有物業(yè)公司的老社區(qū))的居民之間經(jīng)過協(xié)商，以樓院為單位培育社區(qū)自治組織，由威信較高的居民組成類似樓院協(xié)會的社區(qū)治理組織，處理日常事務(wù)，維護(hù)公共環(huán)境，營造和諧鄰里關(guān)系。其成員一般是德高望重的退休人員、老黨員，或在職的機(jī)關(guān)企事業(yè)干部。他們熱心于社區(qū)事務(wù)，并且能夠為大多數(shù)社區(qū)居民所認(rèn)可。日常生活中的許多問題通過微組織的協(xié)調(diào)作用就可以解決，克服了原來居民不理解居委會、工作不好開展的弊端。微組織作用發(fā)揮的關(guān)鍵在于：一是微組織的成員愿意參與社區(qū)治理，二是居民認(rèn)可微組織的合法性。參與社區(qū)治理既需要特定的激勵機(jī)制，又需要一定的監(jiān)督和考核機(jī)制，只有這兩個方面得以滿足，社區(qū)微組織的運(yùn)行才能夠得以有效保證。很多社區(qū)中也有類似的治理組織，但最后都流于形式，根本原因即在于此。在實踐中，探索居委會賦權(quán)、必要的物質(zhì)獎勵和資金支持、選出社區(qū)中受人尊敬的權(quán)威人物，是社區(qū)微組織得以產(chǎn)生并發(fā)揮作用的重要條件。

社區(qū)微組織定位于社區(qū)的治理特性。諸如樓院協(xié)會之類居民自組織是社區(qū)治理中最接地氣、最有活力的組織單元，也是社區(qū)微治理的萌芽。在實踐當(dāng)中，不同類型的社區(qū)、同一社區(qū)不同的發(fā)展階段都有不同的需求，因而社區(qū)微治理的著力點也會有所差別，微組織的構(gòu)成和功能因此也會有所不同。如果以社區(qū)中的生活服務(wù)為緊要，那么促進(jìn)服務(wù)的微組織和微治理會首先得以培育，而如果以社區(qū)中公共秩序的維護(hù)為緊要，那么監(jiān)督和協(xié)調(diào)組織就有了產(chǎn)生的必要性?？傊?，社區(qū)微治理一定是定位于社區(qū)居民的真實需求，旨在提升社區(qū)福利水準(zhǔn)。微治理的原生點應(yīng)當(dāng)基于社區(qū)居民共同協(xié)商處理日常生活中的各項事務(wù)的需要，是在社會中自發(fā)生長的，而不是形式化的或者從外部輸入的。微組織屬于一種社會自組織，是基于社會成員對于共同利益的關(guān)注而自發(fā)形成的組織體系，具有特定功能，能夠完成特定目標(biāo)。社區(qū)自治的原生點就是轄區(qū)居民需要組織起來共同解決問題的需求點，所謂推進(jìn)社區(qū)自治就是要發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)這樣的原生點。微治理所體現(xiàn)的微參與是社區(qū)自治的“元”層面，在基層社會中，有關(guān)基層社會公共事務(wù)的一個小建議，一條小短信，一棵樹下幾個人的小商談，一個院落或者幾個家庭的小合作，一個社團(tuán)的一次小公益，……如此等等，都對基層治理有著積極的作用(8)寧華宗：《微治理：社區(qū)“開放空間”治理的實踐與反思》，《學(xué)習(xí)與實踐 》2014 年第 12 期。?？傊?，樓院協(xié)會這種民間自組織就是居民基于共同利益的需要而自發(fā)建立起來的，是社區(qū)民主自治的“星星之火”。

社區(qū)居民自治模式中，管理社區(qū)內(nèi)眾多社會公共事務(wù)不可能像政府行政機(jī)關(guān)那樣制定行政措施，采取行政命令的方式并輔以行政處罰來實施，也不可能像政黨、社團(tuán)和企事業(yè)單位那樣用組織、處分等措施來保證，而只能基于居民內(nèi)在需求的自發(fā)組織。社區(qū)居民自治中，最根本的是形成一種全體社區(qū)成員和居民共同認(rèn)可的行為規(guī)范，使社區(qū)成員進(jìn)行自我管理、自我教育。社區(qū)居民自治在實踐中形成一套民主協(xié)商管理方式，其關(guān)鍵就是在社區(qū)居民共同參與的基礎(chǔ)上建章立制，以制管理。以此為基礎(chǔ)，基于社區(qū)治理精細(xì)化需要的內(nèi)生于社區(qū)居民之中的微治理組織，以各種形式產(chǎn)生出來，進(jìn)而升華為一種社區(qū)自治的文化，成為一種來自于需求側(cè)的微治理模式。

(二)基于供給側(cè)的微治理

社區(qū)治理的功能不僅停留在營造居民生活秩序、滿足居民生活需求方面，還承擔(dān)著國家的行政事務(wù)延伸的功能。隨著城市單位體制的消解和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，體制外就業(yè)人員的增加以及城市化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)已經(jīng)成為政府管理與服務(wù)社會的主要載體。但是，社區(qū)對社會資源并沒有形成很好的統(tǒng)籌機(jī)制，而且社區(qū)自治性組織對其他主體的凝聚作用也不明顯，仍需發(fā)揮政府作為“元治理者”的地位和作用(9)徐林、許鹿、薛圣凡：《殊途同歸：異質(zhì)資源稟賦下的社區(qū)社會組織發(fā)展路徑》，《公共管理學(xué)報》2015 年第 4 期。。相應(yīng)地，政府的許多具體工作開始下沉到社區(qū)當(dāng)中，諸如計劃生育、養(yǎng)老保障、治安管理、戶籍管理、政府稅收等都要社區(qū)進(jìn)行配合。實際上，國家的福利要最終下沉到社區(qū)當(dāng)中，必定要經(jīng)由社區(qū)組織這個平臺，以此實現(xiàn)社區(qū)福利的營造，服務(wù)于社區(qū)民眾。社區(qū)如何將國家的福利資源有效率地、公平公正地傳輸?shù)教囟ǖ纳鐓^(qū)居民手中，同時如何將來自社區(qū)居民的各種信息準(zhǔn)確地傳達(dá)給政府機(jī)構(gòu)，成為基層治理中需要重點解決的問題，而豐富國家和居民的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，同樣依存于社區(qū)微治理所發(fā)揮的效能。

居委會作為地方政府和居民的組織設(shè)置，曾長期承接著政府下沉到社區(qū)中的各項任務(wù)，但是由于人員有限以及工資較低，其工作積極性普遍缺乏。另外，居委會人員素質(zhì)參差不齊，也導(dǎo)致其沒有足夠的能力完成政府下達(dá)的專業(yè)性較強(qiáng)的工作。長此以往的結(jié)果是，居委會承擔(dān)了政府及其行政部門下派的各種工作，成為了政府的派出機(jī)構(gòu)，即由自治性的群眾組織基本上變成了一個“準(zhǔn)行政性組織”。居委會成員已疲于應(yīng)付地方政府交辦的各項任務(wù)，很難再有多余的時間和精力來進(jìn)行社區(qū)服務(wù)工作。針對這種狀況，一些地區(qū)開始在社區(qū)中探索建立社區(qū)工作站，對社區(qū)組織體系進(jìn)行改造，建立社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站三位一體的組織架構(gòu)，通過行政管理和社區(qū)服務(wù)將社區(qū)居民整合起來，將社區(qū)的事務(wù)分工和細(xì)化。目前，社區(qū)工作站已經(jīng)成為城市社區(qū)中一種較為普遍的組織設(shè)置。社區(qū)工作站的主要工作內(nèi)容有三項：一是行政性的服務(wù)，主要是協(xié)助有關(guān)部門處理那些需要下沉到社區(qū)中的工作；二是福利性服務(wù)，主要涉及居民最低生活保障、社會救助等方面；三是社會化服務(wù)，主要是社區(qū)中各類中介服務(wù)組織、信息網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)管理和其他便民服務(wù)工作。

在實際工作中，社區(qū)工作站仍然離不開社區(qū)居委會，國家下沉到社區(qū)的任務(wù)的完成均需要落實到每家每戶，因此，工作站雖然在很多社區(qū)中都建立起來了，但是很難獨立發(fā)揮作用。社區(qū)工作站的價值應(yīng)體現(xiàn)在是否更有效地溝通國家與社會，并在這個過程中傳遞國家的福利，使國家的各項政策在社區(qū)中真正落到實處，落到居民日常生活的細(xì)微之處。要完成這個任務(wù)，政府以購買服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、公私合作等方式引入市場和社會共同參與公共事務(wù)管理，推進(jìn)協(xié)同治理、合作治理、參與式治理，建設(shè)科學(xué)化、精細(xì)化的社區(qū)治理體系(10)張緊跟、顏夢瑤：《激活社會：黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的新邏輯》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第1期。。對于不同類型的社區(qū)，國家和社會的力量配置不盡相同，因此社區(qū)治理的措施和路徑也不應(yīng)當(dāng)是固定和單一的。國家與社會之間并不是簡單的零和博弈，片面強(qiáng)調(diào)社會的主體性或國家的自主性都不符合實際。社區(qū)工作站在實踐中不能脫離社區(qū)居民，而必須滲透于其他社區(qū)組織之中，在治理實踐中協(xié)調(diào)各方利益訴求，使其自身的目標(biāo)追求與社區(qū)整體性治理目標(biāo)相契合，所產(chǎn)生的治理結(jié)果就是各方參與主體都將獲益，這同時反映出工作站與社區(qū)組織融合的必要性。

面對著國家事務(wù)向社區(qū)中的滲透，社區(qū)自身的組織展開了應(yīng)對的過程，表現(xiàn)為一種“能促型”的社區(qū)微治理發(fā)育模式，逐步推進(jìn)其他的社區(qū)微治理組織與社區(qū)工作站的工作相銜接，以更好地溝通行政事務(wù)與社會需求?！澳艽傩汀崩砟顝?qiáng)調(diào)政府在承擔(dān)社會福利責(zé)任時應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各個社會成分能力的成長，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)通過各種政策支持，逐步建立一種政策框架，以此弱化社會福利直接提供者角色，使得市場、家庭、社區(qū)以及社會組織等社會主體共同發(fā)揮作用，以滿足人們的各種需要，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)和社會包容。在城市社區(qū)治理中，多元的參與主體互不隸屬，其治理權(quán)力是由自身擁有的資源和活動范圍決定的，同時，在多種權(quán)力參與社區(qū)治理的過程中會致使復(fù)雜多元的權(quán)力相互交織和博弈(11)朱喜群：《社區(qū)沖突視閾下城市社區(qū)多元治理中的權(quán)力博弈——以蘇州市D社區(qū)更換物業(yè)公司為考察個案》，《公共管理學(xué)報》2016 年第 3 期。。鑒于此，微治理的生長發(fā)育和效能發(fā)揮在立足于社區(qū)中國家與社會力量消長平衡的同時，也應(yīng)關(guān)注多元主體之間的互動方式和凝聚條件。

四、社區(qū)微治理的路徑整合與組織賦能

基于需求側(cè)和供給側(cè)的社區(qū)微治理的實踐貫徹著不同的邏輯，同時二者在實施中的動力機(jī)制存在明顯的差異，所以在目標(biāo)的實現(xiàn)過程中也存在著一些困難和障礙?，F(xiàn)實的社區(qū)基層治理中需要解決的核心問題是如何激活兩種微治理模式，使其在相互融合基礎(chǔ)上提升社區(qū)福利營造的公平與效率，因此應(yīng)積極關(guān)注如何克服微治理過程中的各種障礙因素并運(yùn)用制度創(chuàng)新予以賦能。

由居民自發(fā)的治理組織是沒有國家行政資源輸入的，屬于志愿組織的范疇，在實踐中發(fā)揮作用的前提是必須得到居民的認(rèn)可，而這具有相當(dāng)大的難度。也正因為如此，類似的社區(qū)治理微組織并沒有在城市社區(qū)中廣泛存在并發(fā)揮作用，而只是在少數(shù)地方有成功的實踐，這足以證明其存在是有條件的。首先是要有居民的需求，而這種需求是具有公共性的福利需求，而不是少數(shù)人或個別人的需求。微治理要能滿足大部分居民需要，得到他們的認(rèn)可。其次是居民要有參與自治的主動性、積極性以及必要的渠道。僅僅有需要而沒有人愿意參與到治理活動中來，微組織也不可能形成。最后是需要有維持這種微治理得以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的動力機(jī)制，這是微組織能夠存在并持續(xù)發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。實踐中，像此類微組織的治理組織，其本身具有非正式性和松散性，組織的建立往往還相對容易，但是要持續(xù)發(fā)揮作用卻有很大難度。促使其發(fā)揮作用的前提是要為其賦能并且“鋪軌”，然而，“能”從哪來？“軌”在何方？這卻是一個難題。居委會的協(xié)調(diào)和支持是個關(guān)鍵因素，但是僅此還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。作為志愿組織，國家不可能為其組織成員提供勞動報酬和監(jiān)督考核，所以只能靠自愿自覺。

社區(qū)工作站則不同，它是獨立于居委會之外的一個社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以說是街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，接受辦事處的管理，受居委會的監(jiān)督，主要承擔(dān)政府公共職能，同時又是社區(qū)的一個組成部分。社區(qū)工作站不同于那些居民自組織，其自身有來自于基層政府的賦權(quán)，因此具有行政資源，其成員也都有相應(yīng)的工資。社區(qū)工作站的職能是將政府下派到社區(qū)中的任務(wù)貫徹下去，同時也收集社區(qū)居民的相關(guān)信息，所以其工作必須要依賴整個社區(qū)系統(tǒng)。這個過程中存在的主要問題是，行政組織與社區(qū)居民的融合往往存在較多的壁壘，社區(qū)中的其他微組織無法在地位上與工作站相齊平。社區(qū)工作站由于是政府的代理機(jī)構(gòu)，在服務(wù)過程中勢必將政府政策、目標(biāo)放在首位，而居民的真實需求則被放到相對次要的位置。這就非常容易造成社區(qū)工作站的服務(wù)存在一定程度的形式化(12)陳偉東、熊茜：《論城市社區(qū)微治理運(yùn)作的內(nèi)生機(jī)理及價值》，《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。。社區(qū)工作站的性質(zhì)，決定了其工作人員傾向于對上負(fù)責(zé)而不是對下負(fù)責(zé)，比較容易偏向重視書面化和形式化的內(nèi)容，重視數(shù)字化指標(biāo)而忽視實際工作效果。社區(qū)工作站在社區(qū)工作中往往傾向于扮演福利和資源提供者的角色，而對于資源的適用狀況以及社區(qū)居民的切身感受勢必有所忽略。

在國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)下，社區(qū)治理必然向著系統(tǒng)化、有機(jī)化的方向邁進(jìn)，社區(qū)微治理正是體現(xiàn)了這個發(fā)展方向，在實踐中需要實現(xiàn)各類微組織的交融和整合，以此為社區(qū)居民營造更好的福利，提升其生活的滿意度和幸福感，因此對于不同類型的社區(qū)微組織需要有不同的實踐策略和賦能方式。社區(qū)治理的目標(biāo)之一就是要將社區(qū)中的各個不同性質(zhì)和不同類型的主體規(guī)范起來，使其協(xié)調(diào)相處、健康發(fā)展。由于轄區(qū)內(nèi)各個主體具有不同的行政歸屬，居委會在協(xié)調(diào)工作中存在較大的困難，只能依靠整合社區(qū)資源共同完成社會管理和社區(qū)服務(wù)工作。由此，如果能夠有一個組織將社區(qū)內(nèi)的多元主體整合起來，共同參與社區(qū)事務(wù)，將大大提高社會治理質(zhì)量。一些社區(qū)的微組織之所以能夠在社區(qū)生活中存在下來并真實發(fā)揮作用，其中一個關(guān)鍵因素就是通過社區(qū)黨員形成的黨組織為其賦能，從而使之能夠打破各類組織之間的邊界，融合成為一個具有行動力和相對穩(wěn)定的組織單元。對于嵌入社區(qū)中的社區(qū)工作站來說，與社區(qū)融合就更為必要，因為其工作只有納入社區(qū)治理體系中才能做好做細(xì)，真正起到連接政府與民眾的橋梁作用。社區(qū)工作站雖然隸屬于行政系統(tǒng)，但是在社區(qū)黨建中也會被吸收到黨組織體系中來，以此與其他成員共同參加活動，加強(qiáng)彼此之間的聯(lián)系，促進(jìn)各個微組織之間的交融，提升社區(qū)治理的有機(jī)化程度，為社區(qū)居民營造更多的福利，提供更好的服務(wù)。

社區(qū)內(nèi)雖然存在多元主體并且其利益呈現(xiàn)多元化格局，行政上也存在分隔的狀況，但是黨組織在不同的群體和單位中都存在，社區(qū)中各個不同治理主體的黨組織可以通過組織創(chuàng)新為社區(qū)治理注入新的活力。其基本邏輯在于，黨組織可以突破不同行政主體和經(jīng)濟(jì)主體的壁壘，形成一種具有一致性和交融性的有機(jī)團(tuán)結(jié)，使其先進(jìn)性在社區(qū)治理實踐中體現(xiàn)出來。在不同類型的社區(qū)中，這種組織整合的基礎(chǔ)條件會存在差異，但整體上看,以黨建整合社區(qū)組織應(yīng)當(dāng)是一個具有中國特色的社區(qū)治理路徑。社區(qū)黨建可以整合與激活分散在社區(qū)的豐富傳統(tǒng)政治資源，將現(xiàn)行體制內(nèi)的組織資源嵌入到社會中去代表民意、整合利益、引領(lǐng)社會(13)陳家喜、黃衛(wèi)平：《把組織嵌入社會:對深圳市南山區(qū)社區(qū)黨建的考察》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2007年第6期。。這種融合模式的核心在于突破多元化的社會組織壁壘，特別是使具有社會異質(zhì)性的單元能夠通過一個平臺有機(jī)聯(lián)合起來，注重制度整合和利益整合功能的發(fā)揮，實現(xiàn)資源的聚合與再生，從而打破社區(qū)微治理碎片化和短期性的弊病。因此，在社區(qū)基層強(qiáng)化黨的組織建設(shè)、整合黨組織的資源，有利于社區(qū)微組織的發(fā)育成長，有利于促進(jìn)社區(qū)微治理的優(yōu)化形成，以及社區(qū)治理與國家相關(guān)行政事務(wù)的共同目標(biāo)的實現(xiàn)。微組織在居民與居委會、社區(qū)工作站、物業(yè)公司之間起著橋梁作用，治理中心的下移同時也意味著基層治理組織的微觀化逐步具體到吸收、消化來自政府相關(guān)部門的任務(wù)，實現(xiàn)政府與民眾的對接、國家與社會的對接。微治理的最佳境界必然是作為個體的民眾能夠與國家實現(xiàn)有機(jī)的融合，國家的信息指令能夠及時上傳下達(dá)，各項福利政策能夠及時落地，最終實現(xiàn)提升基層民眾幸福感和獲得感的目標(biāo)。

五、余論

國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)重點在于基層治理，基層社區(qū)治理又必然經(jīng)歷一個由粗放走向精細(xì)的過程，其根本目標(biāo)是通過社區(qū)微治理營造社區(qū)福利，滿足社區(qū)居民多元化需求，豐富社會治理的細(xì)微系統(tǒng)，保證整個社會肌體的健康。社區(qū)微治理中既有行政力量向社區(qū)的滲透，又有社會自組織力量的生長發(fā)育，是使各方達(dá)到相對平衡的一個長期過程。微治理離不開政府的支持和推動，同樣也離不開社區(qū)民間組織的發(fā)展和壯大，這在不同類型的社區(qū)和不同構(gòu)成狀況的社區(qū)中會有所差異，但在基本的實踐邏輯上又具有共同點。主要表現(xiàn)在，社區(qū)微治理在社區(qū)中有立足于需求側(cè)和供給側(cè)的兩種路徑，這兩種路徑都屬于社區(qū)治理精細(xì)化的體現(xiàn)，各自具有自身的發(fā)展邏輯，也面臨著不同的問題。社區(qū)自組織更能反映居民需求，但是缺乏組織資源和運(yùn)作動力。社區(qū)工作站具有行政資源，但是在與社區(qū)居民的融合方面存在一定障礙，從而影響到社區(qū)治理的效果，制約著社區(qū)福利的營造。二者共處于一個社區(qū)系統(tǒng)之中，反映出社會層面與行政層面之間的內(nèi)在張力。為了實現(xiàn)社區(qū)微治理的系統(tǒng)化目標(biāo)，優(yōu)化社區(qū)福利供應(yīng)渠道和內(nèi)生路徑，社區(qū)微組織的聯(lián)合交融就顯得尤為必要。社區(qū)黨建是實現(xiàn)這種交融的現(xiàn)實舉措，因為社區(qū)黨組織可以突破傳統(tǒng)科層制的框架，實現(xiàn)以黨建為引領(lǐng)的組織的多元整合和橫向聯(lián)合，從而使黨組織的作用在基層社會切實發(fā)揮出來，這或許也是社區(qū)微治理能夠在基層社區(qū)發(fā)育發(fā)展的有中國特色的組織保障。