李興宇

[北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083]

引 言

以法律關(guān)系性質(zhì)的區(qū)分作為基礎(chǔ)，我國已形成較為清晰的民事、行政、刑事三大責(zé)任體系，然而“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任則呈現(xiàn)出溢出部門法、兼跨公私法域的傾向。“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在我國生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中無疑是一個焦點式的問題，從法律文本來看，其經(jīng)歷了從“恢復(fù)原狀”“恢復(fù)植被”“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”等語詞轉(zhuǎn)換與表述變遷。(1)參見《水土保持法》第30條、《環(huán)境保護(hù)法》第30條和第32條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第14條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第82條等。2014年《環(huán)境保護(hù)法》第64條通過引致條款將生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任方式導(dǎo)向原《侵權(quán)責(zé)任法》，其中“恢復(fù)原狀”正是原《侵權(quán)責(zé)任法》第15條的一種責(zé)任方式，表明恢復(fù)原狀乃生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方式。但饒有意味的是，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》)和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》)規(guī)定當(dāng)事人請求恢復(fù)原狀的，法院可以裁判污染者承擔(dān)“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任；《民法典》編纂后，其第1234條也規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“修復(fù)責(zé)任”，均未使用“恢復(fù)原狀”的表述。由此產(chǎn)生的法律問題是：“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”的關(guān)系究竟為何？從司法實踐來看，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”也出現(xiàn)在刑事判決當(dāng)中，這是否意味著“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”可成為一種新的刑罰種類？再者，在行政執(zhí)法中，“責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的法律性質(zhì)和實施程序為何？最后，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”有哪些實現(xiàn)途徑？此等問題立法至今未有明辨。對此，本文嘗試在民法、刑法和行政法交叉背景下，明確“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在法律責(zé)任體系中的位置，其在兼跨不同部門法律責(zé)任時的實施程序，并確定修復(fù)生態(tài)環(huán)境的表現(xiàn)形式、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等，為建構(gòu)新的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任體系提供助力。

一、“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任的民法溯源

從司法實踐來看，針對生態(tài)環(huán)境損害糾紛案件，法院判決中的責(zé)任方式多表述為“修復(fù)環(huán)境”“恢復(fù)植被”“承擔(dān)修復(fù)費用”等，(2)參見廣州白云區(qū)人民法院(2014)穗云法鐘民初字第64號民事判決書；福建南平中級人民法院(2015)南民初字第38號民事判決書；江蘇省泰州市中級人民法院(2014)泰中環(huán)公民初字第00001號民事判決書等?！盎謴?fù)原狀”的表述在裁判文書中已逐漸淡化。但“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”關(guān)系究竟為何，尚不清晰。本文認(rèn)為，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任的出現(xiàn)，既具有傳統(tǒng)性，也具有革新性。傳統(tǒng)性體現(xiàn)在其乃大陸民法廣義“恢復(fù)原狀”輻射生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的一種具體體現(xiàn)，革新性體現(xiàn)為其乃我國采狹義恢復(fù)原狀的背景下的一種責(zé)任方式創(chuàng)新。不論是傳統(tǒng)還是革新，修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任在當(dāng)前我國時代背景和法律框架中，均具有重要的制度功能和體系價值。

(一)狹義恢復(fù)原狀：解釋張力不足，適用情形受限

目前已有觀點指出，我國現(xiàn)行民法中的恢復(fù)原狀與修復(fù)生態(tài)環(huán)境存在諸多差異，以民事責(zé)任徑行適用于生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域并不妥當(dāng)。譬如，生態(tài)環(huán)境損害并非民法意義上之“損害”，生態(tài)環(huán)境利益也難以納入侵權(quán)法保護(hù)范疇，(3)李摯萍：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律性質(zhì)辨析》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第2期。修復(fù)生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)、方式均有別于民法中的恢復(fù)原狀等。(4)朱曉勤：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度探析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2017年第5期。然而，損害類型、救濟(jì)對象、實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面的齟齬或沖突，并非我國現(xiàn)行民法中的恢復(fù)原狀不能適用于生態(tài)環(huán)境損害情形的根本原因。從法教義學(xué)視角觀之，深層緣由乃是我國民法上的恢復(fù)原狀，存在解釋力和涵蓋力不足的問題。綜合我國現(xiàn)行民事立法，雖然概念體系源于歐陸民法，但具體條文中的恢復(fù)原狀和傳統(tǒng)大陸民法中的“恢復(fù)原狀”存在較多差異。德國民法中的“恢復(fù)原狀”存在于損害賠償法之中，在損害賠償原則意義上指恢復(fù)到假如損害沒有發(fā)生時的應(yīng)有狀態(tài)。其原型系德文Naturalrestitution，根據(jù)《德國民法典》第249條，乃是指“應(yīng)有狀態(tài)”而不是“原狀”。(5)李承亮：《損害賠償與民事責(zé)任》，《法學(xué)研究》2009年第3期。此處的應(yīng)有狀態(tài)是在損害事故終結(jié)時如果損害沒有發(fā)生的狀況，也就是不僅將侵權(quán)所致?lián)p害考慮在內(nèi)，而且把權(quán)益變動考慮其中。(6)曾世雄：《損害賠償法原理》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第147-149頁。

具體至損害賠償方法，德國民法采用“恢復(fù)原狀”與金錢賠償?shù)亩Ｊ剑罢咧妇C合多種方法予以恢復(fù)應(yīng)有狀態(tài)，即“同類、同質(zhì)、等值、等量”地回復(fù)至應(yīng)有狀態(tài)。在這種意義下，“恢復(fù)原狀”的具體方式隨破壞的形態(tài)而具有多樣性和豐富性，物或權(quán)利遭到何種破壞，就相應(yīng)地有何種恢復(fù)原狀的方式。(7)德國聯(lián)邦最高法院判例認(rèn)可的恢復(fù)原狀的形態(tài)包括：(1)物被他人不法侵奪時，返還該物；(2)侵害可替代物而致其滅失或毀損時，重新購買同種類且價值相等的物；(3)物被損壞而未滅失時，對該物進(jìn)行修復(fù)；(4)締約過失時消解契約效力；(5)免除具有某種拘束力的負(fù)擔(dān)；(6)撤回錯誤的事實陳述；(7)不動產(chǎn)登記簿存在錯誤時所為的更正登記；(8)有價證券的回購等等。參見程嘯、王丹：《損害賠償?shù)姆椒ā?，《法學(xué)研究》2013年第3期。相比而言，我國民事立法在移植德國民法中的“恢復(fù)原狀”時進(jìn)行了修改，將其蘊含的部分內(nèi)容提取出來塑造為獨立的民事責(zé)任承擔(dān)方式，例如返還原物、恢復(fù)名譽、消除影響等，進(jìn)而使我國現(xiàn)行法規(guī)范中的恢復(fù)原狀概念外延遠(yuǎn)小于德國民法。對此，全國人大法工委指出，恢復(fù)原狀有廣義、狹義之分，因《侵權(quán)責(zé)任法》已將消除影響、賠禮道歉等單獨規(guī)定，所以該法中的恢復(fù)原狀為狹義。(8)王勝明：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法釋義》，北京：法律出版社，2010年，第80頁。

由此，我國民事立法中恢復(fù)原狀的內(nèi)涵已經(jīng)不斷限縮，指“行為人通過修理等手段使受到損壞的財產(chǎn)恢復(fù)到損壞發(fā)生前的狀況的一種責(zé)任方式”。(9)全國人大常委會法制工作委員會民法室：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第57頁。此種狹義的恢復(fù)原狀僅僅指恢復(fù)財產(chǎn)，僅能在財產(chǎn)受到侵害時才可適用。(10)王利明：《侵權(quán)責(zé)任法研究》(上卷)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第652頁?？梢娊?jīng)過重重剝離和限縮的恢復(fù)原狀已經(jīng)嚴(yán)重缺乏解釋力和涵蓋力，無法通過解釋等方法覆蓋生態(tài)環(huán)境之修復(fù)，亦難以成為生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任方式。

(二)“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”：廣義“恢復(fù)原狀”的延伸具象

“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與作為損害賠償方法的廣義“恢復(fù)原狀”均以完全賠償作為基本原則。完全賠償即回復(fù)到“倘若損害事件沒有發(fā)生時應(yīng)處的狀態(tài)”。不同之處在于，生態(tài)環(huán)境的全面填補意指生態(tài)價值的回復(fù)，而非傳統(tǒng)民事領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)價值的回復(fù)。具體而言：

第一，全面填補原則要求“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“賠償損失”的綜合運用。由于并非所有受損生態(tài)環(huán)境均可以被修復(fù)，因此需要區(qū)分作為損害賠償原則的完全填補和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系。目前我國環(huán)境科學(xué)和執(zhí)法實踐中已制定一定的環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，如《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》詳列了修復(fù)的多元標(biāo)準(zhǔn)，包括“基線狀態(tài)”“可接受風(fēng)險水平”等。其中，可接受風(fēng)險水平，是指“綜合考慮科學(xué)、社會、經(jīng)濟(jì)和政治因素，依據(jù)危害性和脆弱性分析、成本效益分析、技術(shù)手段可行性分析等確定的人體健康或生態(tài)系統(tǒng)的可容忍風(fēng)險水平?！倍嘣獦?biāo)準(zhǔn)并不代表我國生態(tài)環(huán)境損害賠償不以完全填補為原則，而僅僅意味著囿于我國當(dāng)前的修復(fù)技術(shù)、社會考量等因素，可將人體健康或可接受風(fēng)險水平均作為一種修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。故在無法修復(fù)至應(yīng)有狀態(tài)時，仍須用金錢賠償予以補充，以達(dá)完全填補。

第二，全面填補原則并不意味著賠償責(zé)任最終由責(zé)任者全部承擔(dān)。有學(xué)者從充分救濟(jì)的角度指出，生態(tài)環(huán)境損害賠償“應(yīng)當(dāng)堅持全面賠償和優(yōu)先賠償?shù)脑瓌t”；(11)劉長興：《環(huán)境損害賠償法的基本概念和框架》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第3期。也有學(xué)者擔(dān)憂巨額賠償責(zé)任給責(zé)任者的沉重壓力，認(rèn)為宜將生態(tài)環(huán)境損害賠償限定在合理的范圍和額度之內(nèi)。(12)柯堅：《建立我國生態(tài)環(huán)境損害多元化法律救濟(jì)機制——以康菲溢油污染事件為背景》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。筆者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分全面填補的原則和損害賠償責(zé)任的具體落實，前者重在明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的原則和目標(biāo)，后者則可根據(jù)具體的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會因素而制定相應(yīng)的機制予以執(zhí)行，不能因責(zé)任沉重難以由責(zé)任人承擔(dān)而限制損害賠償責(zé)任的范圍，更不能因此而動搖生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的原則和目標(biāo)。目前國際上已經(jīng)發(fā)展出多元化的責(zé)任分擔(dān)機制，例如責(zé)任社會化使損失在全社會范圍或特定群體范圍內(nèi)分散承擔(dān)，主要有環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境共同基金等，有助于追責(zé)與企業(yè)發(fā)展間實現(xiàn)平衡。

綜上所述，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與廣義的“恢復(fù)原狀”在賠償理念上具有同質(zhì)性，二者本質(zhì)相同，僅側(cè)重點有所差異，即傳統(tǒng)民法中的“恢復(fù)原狀”側(cè)重于對毀損物的物理狀態(tài)進(jìn)行恢復(fù)、修理或重做等；修復(fù)生態(tài)環(huán)境則側(cè)重于對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行自然恢復(fù)或人工修復(fù)，原樣修復(fù)或異地修復(fù)、直接修復(fù)或替代修復(fù)等。因此，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”乃是廣義“恢復(fù)原狀”在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的延伸與具化。(13)黃薇：《中華人民共和國民法典侵權(quán)責(zé)任編釋義》，北京：法律出版社，2020年，第203頁。

二、“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任的公法意蘊

“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的制度來源系民法，是傳統(tǒng)民法中廣義“恢復(fù)原狀”的具象表達(dá)。這是否意味著“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”僅能歸于民事責(zé)任范疇，而對于公法領(lǐng)域的責(zé)任追究無所功用？顯然，這是對修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的一種誤讀。實際上，從法律文本與司法實踐來看，修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任方式雖發(fā)端于民法，卻早已超越民法，不斷擴張，成為一種可適用于多學(xué)科的普遍性法律責(zé)任方式。

(一)刑事修復(fù)：刑罰正當(dāng)性理論的革新

傳統(tǒng)刑法正當(dāng)性理論主要以報應(yīng)論、功利論、綜合論等為理論基礎(chǔ)。而當(dāng)前刑事司法中，補植復(fù)綠、增殖放流等責(zé)任方式已普遍出現(xiàn)在刑事判決中，被認(rèn)為是修復(fù)性司法理念對傳統(tǒng)報應(yīng)性司法理念的革新。(14)陳曉明：《論修復(fù)性司法》，《法學(xué)研究》2006年第1期。譬如在“簡某濫伐林木一案”(15)參見福建省壽寧縣人民法院(2017)閩0924刑初5號刑事判決書。中，法院除判決被告人有期徒刑、罰金等責(zé)任外，還判決被告人應(yīng)按照要求對濫伐跡地進(jìn)行更新造林。在“尹某等非法捕撈水產(chǎn)品一案”(16)參見江蘇省連云港市連云區(qū)人民法院(2015)港環(huán)刑初字第00005號刑事判決書。中，法院除判決被告人承擔(dān)有期徒刑、沒收并追繳違法所得等責(zé)任外，還要求其以增殖放流方式修復(fù)被其破壞的海洋生態(tài)環(huán)境。

如此判決，引起不少爭論：其一，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在刑事制裁中，究竟是一種量刑情節(jié)，抑或刑罰處罰方法，是否違反罪刑法定的基本原則？其二，刑事判決抑或民事判決等司法裁決方式，是否為“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的最佳實現(xiàn)方式？

1.“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在刑法中的性質(zhì)定位

針對第一個問題，本文認(rèn)為，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在刑事司法領(lǐng)域可作為酌定量刑情節(jié)、非刑罰處罰方法予以適用，“刑事附帶民事”的訴訟形式應(yīng)予以限制。

首先，量刑情節(jié)是指對犯罪人裁量刑罰時，據(jù)以決定刑罰輕重或免除處罰所依據(jù)的各種事實情況。量刑情節(jié)有法定量刑情節(jié)和酌定量刑情節(jié)之分。前者是法律明確規(guī)定，確定量刑方向和量刑幅度的事實情節(jié)，如沒有造成損害的中止犯(《刑法》第24條)、防衛(wèi)過當(dāng)(《刑法》第20條)等。后者則主要是指在審判實踐中總結(jié)出來的，在量刑時靈活適用的各種事實情況，如犯罪手段、動機、態(tài)度及造成的危害后果等。若犯罪人在法院判決之前，意識到自身行為的違法性，并積極主動采取措施修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，以降低自身危害性和損害后果，那么，該事實在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于犯后態(tài)度的酌定量刑情節(jié)?！蛾P(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《刑事解釋》)第5條便規(guī)定積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境可以作為不起訴或減免刑罰的情節(jié)?？梢姡瑥姆ㄒ?guī)范角度觀之，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為酌定量刑情節(jié)已得到司法解釋的認(rèn)可。但目前該條解釋僅適用于環(huán)境污染的輕微刑事犯罪，適用范圍相對狹窄，同時將主體限定為“初犯”。建議未來修法時擴大適用范圍，不僅適用于環(huán)境污染領(lǐng)域，還可拓展至自然資源或生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)破壞領(lǐng)域；并且，無論是初犯或累犯，只要有修復(fù)生態(tài)環(huán)境行為的客觀事實，均可將其修復(fù)事實納入量刑的考量范圍。

其次，在刑事判決中，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”也可以非刑罰處罰方法予以適用。非刑罰處罰方法，是實現(xiàn)刑事責(zé)任的非基本的次要方法。根據(jù)《刑法》第36條、第37條規(guī)定，非刑罰處罰方法包括訓(xùn)誡、具結(jié)悔過、賠禮道歉(教育性處罰措施)；賠償損失(民事性處罰措施)；行政處罰或者行政處分(行政性處罰措施)和沒收性處罰措施。而對于“賠償損失”，根據(jù)《刑事解釋》第15條規(guī)定，“公私財產(chǎn)損失”不僅包括直接造成財產(chǎn)損毀、減少的實際價值，也包括為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費用。換言之，我國法上的“賠償損失”，不同于德國法上的“損害賠償”和“金錢賠償”，不僅包含了金錢賠償?shù)拇蟛糠謨?nèi)容，也蘊含了支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用的內(nèi)容。那么，是否可據(jù)此將該條作為“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在刑事修復(fù)判決中適用的法源依據(jù)呢？對此本文認(rèn)為，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“賠償損失”是截然不同的兩種損害賠償方法，不宜混用或相互替代?！靶迯?fù)生態(tài)環(huán)境”作為非刑罰處罰方法，是我國刑事責(zé)任的應(yīng)然選擇，建議未來修法時，以明文的方式將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為一種非刑罰處罰方法納入刑法，以做到刑事責(zé)任的罪刑法定。由此，對污染或破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪人，除依法判處刑罰外，還可根據(jù)情況判處其承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。

有觀點指出，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為民事責(zé)任，可以通過刑事附帶民事賠償?shù)姆绞接枰赃m用。(17)徐本鑫：《刑事司法中環(huán)境修復(fù)責(zé)任的多元化適用》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期。實際上，實踐中之所以出現(xiàn)“刑事附帶民事”這一訴訟形式，根源即在于刑事處罰主要以懲罰性處罰為主，在受損權(quán)益修復(fù)方面有所不及，因此才需要以“附帶民事”的方式予以補足。然而，刑事公訴與民事訴訟在法律定位、舉證責(zé)任等方面多有不同，故應(yīng)對“刑事附帶民事”持謹(jǐn)慎態(tài)度。相較而言，將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”納入非刑罰處罰方法，更為合理。當(dāng)然，修復(fù)生態(tài)環(huán)境不僅可在刑事審判中適用，未來在刑事和解、附條件不起訴、社區(qū)矯正等制度中均具有相當(dāng)?shù)倪m用空間。(18)侯艷芳：《論環(huán)境資源犯罪治理中刑事和解的適用》，《政法論叢》2017年第3期。

2.“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的司法適用困境

針對第二個問題，本文認(rèn)為，當(dāng)前以司法裁判方式做出“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”判決，能在一定程度上解決我國生態(tài)環(huán)境損害問題。但在生態(tài)環(huán)境損害治理事務(wù)中，過于強調(diào)司法職能，弱化行政公共管理職責(zé)，將導(dǎo)致司法與行政各自資源優(yōu)勢及功能的遮蔽和錯位。生態(tài)環(huán)境損害治理是一項復(fù)雜活動，涉及損害事實調(diào)查、因果關(guān)系分析、損害實物/價值量化、修復(fù)方案篩選等一系列步驟和過程，需要行政機關(guān)從整體上把握修復(fù)治理的深度和方向，并對經(jīng)濟(jì)、社會以及環(huán)境資源進(jìn)行全面的、合目的性的權(quán)衡、分配與矯正，以達(dá)到損害治理的效率、公正與安全。反觀當(dāng)前的司法實踐，法院在損害評估、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行等方面均存在不可克服的科學(xué)技術(shù)、人力及物力資源瓶頸。實踐中，部分法院所判決的修復(fù)性措施，實質(zhì)上是責(zé)令被告人依照行政管理部門的要求進(jìn)行修復(fù)，從而變相為對行政行為的確認(rèn)。(19)李摯萍、田雯娟：《恢復(fù)性措施在環(huán)境刑事司法實踐中的應(yīng)用分析》，《法學(xué)雜志》2018年第12期?？梢?，對修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的認(rèn)定，沒有行政主體在技術(shù)或資源方面的支持，法院不僅很難進(jìn)行正確的法律適用，更有司法裁量失衡的風(fēng)險。因此，本文認(rèn)為，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”應(yīng)首先通過行政追責(zé)方式予以實現(xiàn)，仍無法填補損害時，方可尋求司法救濟(jì)。

(二)行政修復(fù)：“責(zé)令改正”的具象表達(dá)

對于生態(tài)環(huán)境污染或破壞行為，行政主體一般以“責(zé)令改正”的方式要求責(zé)任主體糾正違法狀態(tài)，并對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補救，例如《水污染防治法》第85條、《森林法》第76條等。然而，“責(zé)令改正”在性質(zhì)上，究竟為一種行政命令，抑或行政責(zé)任，至今仍存在爭論。因此，要明確“責(zé)任修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在行政法領(lǐng)域的體系定位，須首先界定“責(zé)令改正”的法律性質(zhì)。

1.“責(zé)令改正”：補救性行政法律責(zé)任

關(guān)于“責(zé)令改正”的性質(zhì)，目前主要存在“行政命令說”和“行政處罰說”兩種觀點。(20)譚冰霖：《環(huán)境行政處罰規(guī)制功能之補強》，《法學(xué)研究》2018年第4期。筆者認(rèn)為，“責(zé)令改正”作為一種行政命令，不能納入行政處罰范疇，也不適用行政處罰程序，其本質(zhì)應(yīng)屬于補救性行政責(zé)任的范疇。

“責(zé)令改正”有狹義和廣義之分，狹義的責(zé)令改正指行政主體要求違法行為人改正其違法行為，包括停止違法行為和履行其法定義務(wù)兩方面。廣義的責(zé)令改正則泛指行政主體為了預(yù)防或制止正在或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)等而做出的要求行為人停止違法行為、履行法定義務(wù)、消除不良后果、恢復(fù)原有狀態(tài)的具有強制性的決定。(21)徐以祥：《論生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)》，《政治與法律》2019年第9期。在環(huán)境執(zhí)法過程中，“責(zé)令改正”一般由行政主體以行政命令的方式做出。行政命令作為一種具體的行政行為，其一方面能夠作為在事前或事中為行政相對人設(shè)定法律義務(wù)的手段；另一方面也能夠作為對行政相對人違反法定義務(wù)時設(shè)定第二次義務(wù)的一種手段。就前者而言，行政機關(guān)根據(jù)行政相對人的具體情形，可以要求其采取特定技術(shù)或措施，達(dá)到環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的目的；就后者而言，當(dāng)行政相對人出現(xiàn)環(huán)境違法行為時，行政主體可以通過責(zé)令改正違法行為、責(zé)令恢復(fù)原狀等行政命令，來恢復(fù)法律秩序，有效地預(yù)防和管理環(huán)境風(fēng)險。(22)李興宇、吳昭軍：《全民所有自然資源損害救濟(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)與實現(xiàn)路徑——以國家所有權(quán)的私權(quán)定位為邏輯起點》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第4期。也就是說，行政命令也可以在行政相對人違法時為其設(shè)定第二次義務(wù)，在此種情況下，行政命令成為行政法律責(zé)任的表現(xiàn)形式。

在針對行政相對人的行政法律責(zé)任體系中，依據(jù)其功能可以分為懲罰性行政法律責(zé)任和補救性行政法律責(zé)任。懲罰性行政法律責(zé)任是行政主體對依法違反行政法律規(guī)范的相對人所給予的制裁，這種制裁即行政處罰。補救性行政法律責(zé)任的主要功能是消除違法狀態(tài)，恢復(fù)法律秩序。其主要責(zé)任形式包括責(zé)令改正、消除危險、支付治理費用、恢復(fù)原狀、繳納排污費等。(23)呂忠梅：《環(huán)境法導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第184頁。由此可見，補救性行政責(zé)任的內(nèi)容與廣義的“責(zé)令改正”相一致。我國現(xiàn)行立法在使用責(zé)令改正相關(guān)的表述時，措辭不一，這給法律的適用和解釋帶來困難。例如，在具體執(zhí)法實踐中，如果相關(guān)行政法律只規(guī)定“責(zé)令改正”，而該違法行為已造成環(huán)境公共利益巨大損害的危險，行政機關(guān)可否責(zé)令違法行為人消除危險？若在具體法律條文中只規(guī)定了“責(zé)令停止違法行為”或“責(zé)令消除危險”中的一種，行政機關(guān)是僅能要求違法行為人承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任形式，抑或還可以要求違法行為人承擔(dān)其他的救濟(jì)性責(zé)任形式？此等種種問題，都源于我國補救性行政法律責(zé)任的理論認(rèn)識混亂和立法技術(shù)的不成熟。對此，建議在理論上對“責(zé)令改正”采廣義界定，并在立法上將補救性行政法律責(zé)任統(tǒng)一規(guī)定為“責(zé)令改正”。(24)需注意的是，《環(huán)境行政處罰辦法》(2010)第10條所規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)”，其針對的不是違法項目本身，而是違法主體，即針對主體的一種懲罰性措施(行政處罰)，不屬于此處所說的補救性環(huán)境行政責(zé)任范疇。同時，賦予行政機關(guān)針對具體情形將責(zé)令改正具體化為“責(zé)令停止違法行為”“責(zé)令消除危險或后果”或“責(zé)令恢復(fù)原狀”責(zé)任形式中的一種或多種的裁量權(quán)。

2.“責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的實施程序

在廣義“責(zé)令改正”框架下，“責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境”便成為“責(zé)令改正”在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的具體表達(dá)?！柏?zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的及時性、有效性要求決定了其不能與行政處罰適用相同的程序。同時，為了保護(hù)行政相對人權(quán)利并防止行政主體恣意損害環(huán)境公益，其實施程序也須進(jìn)行嚴(yán)格限制。

首先，對做出“責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的條件、證據(jù)要求和實施期限等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。行政機關(guān)責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境，一般情形下應(yīng)當(dāng)以行政相對人的違法行為為前提，并提供行政相對人違法的相關(guān)證據(jù)，但在應(yīng)急性救濟(jì)等情形，污染行為人之概括繼受人、受損區(qū)域事實管領(lǐng)人等無違法行為的主體，也可能成為修復(fù)的責(zé)任主體。(25)李興宇：《主體區(qū)分視角下的土壤污染整治責(zé)任承擔(dān)規(guī)則》，《山東社會科學(xué)》2019年第8期。同時，盡管目前我國尚缺乏“行政命令法”，但行政機關(guān)在做出責(zé)令時，尤應(yīng)注意行政行為的合法性，并遵循行政法的一般程序，例如表明身份、聽取相對人陳述申辯等，相對人也享有復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利。

其次，在實施責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境時，行政主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)損害實際狀況，合理規(guī)定修復(fù)生態(tài)環(huán)境的期限，法院在對行政命令進(jìn)行司法審查時，也應(yīng)以生態(tài)環(huán)境實際狀況為準(zhǔn)，以此確定行政命令的內(nèi)容是否合理。譬如在“吉林省臨江市檢察院訴林業(yè)局行政公益訴訟一案”(26)參見臨江市人民法院(2017)吉0681行初1號行政判決書。中，法院與行政機關(guān)就修復(fù)責(zé)任的履行期限產(chǎn)生分歧。法院最終判決林業(yè)局履行監(jiān)管職責(zé)，于三個月內(nèi)確保林木成活率符合國家標(biāo)準(zhǔn)。遺憾的是，法院并沒有對“三個月”修復(fù)期限做出任何科學(xué)性說明，對于林木成活率的修復(fù)實效評估也缺乏相應(yīng)的評價指標(biāo)和方法。對此，本文認(rèn)為，行政機關(guān)在確定“履行期限”時，應(yīng)以自然生態(tài)規(guī)律為基礎(chǔ)，所作行政命令也應(yīng)附有相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)。同時，法院在對行政命令的合理性進(jìn)行審查時，也可積極引入第三方鑒定評估機構(gòu)，借助專業(yè)第三方機構(gòu)的專業(yè)知識對行政行為的合理性進(jìn)行實質(zhì)性判斷，以使判決更具科學(xué)性和說服力。(27)於方等：《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法體系的構(gòu)建》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第24期。

最后，應(yīng)當(dāng)強化對修復(fù)責(zé)任的監(jiān)督程序。行政機關(guān)發(fā)出責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境的命令后，應(yīng)當(dāng)在履行期限屆滿后，定期跟蹤檢查，檢驗修復(fù)工作的實施效果；如果責(zé)任人履行不到位的，可以對其采取查封生產(chǎn)設(shè)施、責(zé)令停產(chǎn)整治或者與相關(guān)部門共同采取行政強制措施等方式，從而迫使責(zé)任人履行修復(fù)義務(wù)。對此，美國環(huán)保局于2001年發(fā)布了《綜合五年回顧指南》，對五年回顧政策的法律責(zé)任、執(zhí)行方式、執(zhí)行內(nèi)容和報告形式進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，還詳細(xì)規(guī)定了社區(qū)參與和通知、文件和資料回顧、數(shù)據(jù)回顧和分析、現(xiàn)場踏勘、面談、保護(hù)性確定等六項具體步驟。(28)牛靜等：《美國超級基金5年回顧政策對我國污染場地風(fēng)險管理的啟示》，《中國環(huán)境管理》2015年第2期。修復(fù)生態(tài)環(huán)境是一項長期的過程，其效果評估，應(yīng)以長期的監(jiān)測數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。因此，建議借鑒美國“五年回顧政策”，建立長效修復(fù)監(jiān)管制度，以保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)后的持續(xù)保護(hù)性。

三、“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任的實現(xiàn)路徑

綜上，無論是行政規(guī)制中的責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境，抑或在司法審判中裁判修復(fù)生態(tài)環(huán)境，二者并無本質(zhì)區(qū)別，其基本內(nèi)容和根本目標(biāo)均指向于生態(tài)環(huán)境的功能或系統(tǒng)修復(fù)。因此，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任最為重要的仍是如何實現(xiàn)損害的全面填補，這就涉及修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實施方式與目標(biāo)值確定問題。

(一)“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任的實施方式

對于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)情形，若情況緊急，政府可以先行修復(fù)，嗣后向責(zé)任人求償；若責(zé)任人出于專業(yè)性不足或其他原因，也可將其所應(yīng)承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任折算成修復(fù)費用，交由政府或?qū)I(yè)第三方進(jìn)行修復(fù)。(29)楊昌彪：《“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地污染修復(fù)責(zé)任主體研究——以〈土壤污染防治法〉第45條為重點分析對象》，《中國不動產(chǎn)法研究》2019年第2期。在具體實現(xiàn)方式上，對于受損生態(tài)環(huán)境而言，能夠原地原樣直接修復(fù)的，應(yīng)責(zé)令或判令原地原樣直接修復(fù)；不能原地原樣直接修復(fù)時，應(yīng)采取替代性修復(fù)；若替代性修復(fù)仍無法填補損害時，則需要金錢賠償。

1.直接性修復(fù)

直接性修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的首要選擇，能夠進(jìn)行直接性修復(fù)的，不能采取替代性修復(fù)或金錢賠償。直接性修復(fù)的難點在于如何確定修復(fù)的規(guī)模和范圍，這就涉及生態(tài)環(huán)境損害的量化評估問題。

生態(tài)環(huán)境損害量化評估是一個相當(dāng)復(fù)雜的過程。20世紀(jì)七八十年代，生態(tài)環(huán)境損害評估方法主要以人類的使用價值和利益為基礎(chǔ)，對自然資源進(jìn)行估價。這些方法主要包括市場價值評估法、行為使用評估法、條件估值法等。但這些評估量化方法并不以“修復(fù)成本”為基礎(chǔ)，因此受到諸多質(zhì)疑。后來在In United States v Great Lakes Dredge &Dock Co.案中，“替代等值分析方法”獲得了司法認(rèn)可。到2008年，DOI 和NOAA將替代等值分析方法編入了法典。至今，替代等值分析方法成為美國目前運用最為廣泛的生態(tài)環(huán)境損害價值量化方法。借鑒美國經(jīng)驗，歐盟在《關(guān)于預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》中規(guī)定，確定修復(fù)措施的規(guī)模時，應(yīng)首先考慮使用“資源對資源”或“服務(wù)對服務(wù)”的等量分析方法。我國也在借鑒美國自然資源評估方法的基礎(chǔ)上，先后制定了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》(2014)、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》(2016)、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》(2020)，其正是以替代等值分析方法為首的生態(tài)環(huán)境損害評估方法，以此來確定直接修復(fù)質(zhì)量和數(shù)量的具體數(shù)值。同時，推薦方法和總綱等文件也均規(guī)定，在替代等值分析方法不可行時，則考慮采用環(huán)境價值評估方法。譬如，基于某些限制原因，環(huán)境不能通過修復(fù)或恢復(fù)工程完全恢復(fù)，則需采用環(huán)境價值評估方法評估環(huán)境的永久性損害；或者修復(fù)或恢復(fù)工程的成本大于預(yù)期收益，也推薦采用環(huán)境價值評估方法。

2.替代性修復(fù)

直接性修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的首要修復(fù)方式，但囿于客觀因素，并非所有的生態(tài)環(huán)境損害均可以進(jìn)行直接修復(fù)。如技術(shù)難度過大、修復(fù)費用過高或者生態(tài)環(huán)境遭受永久性損害等情形，使得直接性修復(fù)并不可行。對此，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，可以替代修復(fù)。

從司法實踐來看，多數(shù)法院在生態(tài)環(huán)境損害無法完全修復(fù)時，嘗試靈活適用異地補種、增殖放流等替代性修復(fù)方式。譬如，在“尹某等非法捕撈水產(chǎn)品一案”(30)參見連云港市連云區(qū)人民法院(2015)港環(huán)刑初字第00005號刑事判決書。中，法院最終判決被告以增殖放流方式修復(fù)受損海洋生態(tài)環(huán)境；在“江蘇某管委會生態(tài)侵權(quán)一案”(31)參見無錫市濱湖區(qū)人民法院(2012)錫濱環(huán)民初字第0002號民事判決書。中，法院采納了異地補植的修復(fù)方案，并由法院全程參與監(jiān)督和驗收。此外，在內(nèi)蒙古、江蘇、四川等地，針對非法獵捕、買賣珍貴、瀕危野生動物及環(huán)境污染等各類破壞環(huán)境資源后無法徹底修復(fù)的案件，法院聯(lián)合檢察機關(guān)及相關(guān)部門建造生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地，積極引導(dǎo)責(zé)任人采取異地補種、營造動物棲息地等方式進(jìn)行集中替代性修復(fù)。

客觀來講，異地補種、流放魚苗以及建造生態(tài)公園、修復(fù)基地等實踐，對修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害起到了非常良好的積極效應(yīng)。然而，當(dāng)前一些法院判決卻存在泛化“替代性修復(fù)”涵義的現(xiàn)象。譬如在“時某等大氣污染公益訴訟案”中，法院難以采取修復(fù)成本法計算出替代性修復(fù)工程量和制定替代性修復(fù)方案，便運用“虛擬治理成本法”估算出生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額，并據(jù)此要求被告承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用以及補植綠化和養(yǎng)護(hù)責(zé)任。然而，在判決書中，法院并沒有對補植綠化、養(yǎng)護(hù)等替代性修復(fù)形式所應(yīng)達(dá)到的預(yù)期效果、測算方法、監(jiān)督機制等做出具體規(guī)定。(32)參見撫州市中級人民法院(2017)贛10民初142號民事判決書。換言之，被告的補植復(fù)綠行為究竟能在多大程度上實現(xiàn)大氣環(huán)境的復(fù)原并不清晰，這種冠以“替代性修復(fù)”之名的替代修復(fù)判決，能否達(dá)成區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境動態(tài)平衡的修復(fù)目標(biāo)，存在疑問。實際上，這種不能通過替代等值分析方法，而僅采用環(huán)境價值評估方法籠統(tǒng)計算出的賠償數(shù)額，或通過補植復(fù)綠等行為給付方式以減少或替代金錢數(shù)額，不僅不能估算出其所補充的生態(tài)環(huán)境價值量，更無相應(yīng)監(jiān)督執(zhí)行方案和驗收標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任方式，替代效果難以認(rèn)定。

本文認(rèn)為，不是所有的非原地修復(fù)均可稱為“替代性修復(fù)”，也不是所有用于受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)費用，均可歸于“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任的范疇。無法通過修復(fù)成本方法計算，且難以估算出其實質(zhì)彌補的生態(tài)環(huán)境價值量的“替代性修復(fù)”，實際上只是“賠償損失”在給付方式上的一種變形。而將此類無實際量化或評價標(biāo)準(zhǔn)的修復(fù)納入替代性修復(fù)范圍，不僅不符合恢復(fù)生態(tài)學(xué)的基本原理和鑒定評估技術(shù)政策，還會消解那些可量化的替代性修復(fù)在實踐中的準(zhǔn)確應(yīng)用。因此，建議科學(xué)界定“替代性修復(fù)”的內(nèi)涵，避免修復(fù)性法律目標(biāo)的異化。

替代性修復(fù)，即為《總綱》中所稱的“補充性恢復(fù)”，是指基本恢復(fù)或補償性恢復(fù)不能完全恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境時，采取彌補性的修復(fù)措施，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線水平。根據(jù)這一要求，替代性修復(fù)的目標(biāo)在于在受損生態(tài)環(huán)境不能完全修復(fù)時，通過制定和實施替代性修復(fù)方案，估算出替代性修復(fù)工程量和修復(fù)費用，且實際修復(fù)量能達(dá)到區(qū)域生態(tài)環(huán)境總量的動態(tài)平衡。(33)朱曉勤：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度探析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2017年第5期。換言之，替代性修復(fù)提供的生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需要與原受損生態(tài)環(huán)境等值或者大體相當(dāng)，且位于同一個流域或生態(tài)區(qū)域。(34)王小鋼：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)和替代性修復(fù)的概念辨正——基于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的目標(biāo)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。從措施類型來看，替代性修復(fù)包括同地區(qū)異地點、同功能異種類、同質(zhì)量異數(shù)量以及同價值異等級等多種情形。(35)奚曉明：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，北京：人民法院出版社，2015年，第297頁。但不管采取何種形式進(jìn)行替代性修復(fù)，其基本前提均是，區(qū)域或流域的整體生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)系統(tǒng)還有被修復(fù)的可能，且工程量和修復(fù)費用可被實際估算，從而達(dá)成生態(tài)環(huán)境的功能替補與系統(tǒng)平衡。是以，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中，不能籠統(tǒng)責(zé)令或判決責(zé)任人進(jìn)行“替代性修復(fù)”，而必須要科學(xué)量化替代性修復(fù)工程量，其所應(yīng)實現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境價值量也應(yīng)通過嚴(yán)格的測算方法、監(jiān)督執(zhí)行方案以及科學(xué)的驗收標(biāo)準(zhǔn)予以落實，以使替代性修復(fù)能夠“名副其實”，真正實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的全面填補目標(biāo)。

(二)修復(fù)目標(biāo)值：“限值”+“風(fēng)險評估”

基于全面填補的價值追求，生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)應(yīng)是恢復(fù)到“倘若損害事件沒有發(fā)生時的應(yīng)有狀態(tài)”。但由于修復(fù)技術(shù)或資金匱乏等因素，使得“應(yīng)有狀態(tài)和功能”成為一種法律上抽象的、宏觀的標(biāo)準(zhǔn)。由此，許多國家或地區(qū)在強調(diào)完全修復(fù)的宏觀目標(biāo)時，也會依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害的實際情況，并基于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、要求或限制條件以及個案風(fēng)險評估，制定出具體的修復(fù)目標(biāo)值。綜觀我國相關(guān)立法，基于風(fēng)險管控理念的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制定方法也已漸成趨勢，如《土壤污染防治法》制定了土壤保護(hù)的風(fēng)險管控與修復(fù)制度，《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》也較為詳細(xì)地規(guī)定了修復(fù)目標(biāo)值的考量因素。但總結(jié)我國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境修復(fù)實踐，未來修復(fù)目標(biāo)值的制定，應(yīng)盡量避免或克服以下幾方面的問題：

其一，保護(hù)對象受限。美國、加拿大等國家的相關(guān)立法有著相對廣泛的保護(hù)受體，包括土壤無脊椎動物、植物、微生物、牲畜、陸生野生動物等，同時也考慮了風(fēng)蝕和水蝕產(chǎn)生的污染遷移，以及污染物可能對地下水和地表水體的影響。相較而言，目前我國主要還是集中于污染場地人體健康和農(nóng)用地農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險評估和修復(fù)，對于其他土壤動植物、微生物等生態(tài)環(huán)境類型的風(fēng)險評估及修復(fù)尚有欠缺。但值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)安全土壤環(huán)境基準(zhǔn)制定技術(shù)指南(征求意見稿)》(2018)、《淡水生物水質(zhì)基準(zhǔn)推導(dǎo)技術(shù)指南》(2022)等指南所規(guī)定的保護(hù)受體已將陸生植物、土壤無脊椎動物、微生物等包括在內(nèi)，這對于我們今后制定相關(guān)修復(fù)目標(biāo)值有著非常重要的指引作用。其二，修復(fù)目標(biāo)單一。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境修復(fù)實踐中，部分修復(fù)項目的修復(fù)對象僅涉及個別生態(tài)環(huán)境要素問題，修復(fù)方法不具有系統(tǒng)性、整體性，修復(fù)目標(biāo)與驗收標(biāo)準(zhǔn)也較為單一，存在追求短期效益、以政績考核或客戶需求為導(dǎo)向的傾向。(36)李摯萍：《環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的法律分析》，《法學(xué)雜志》2016年第3期。其三，基礎(chǔ)研究方法匱乏。目前我國在污染物項目、污染物毒性和理化性質(zhì)參數(shù)等研究方面仍有所欠缺，在實際的基準(zhǔn)/標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，多是利用其他國家的暴露模型、毒理學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)以及國際毒性數(shù)據(jù)庫進(jìn)行基準(zhǔn)/標(biāo)準(zhǔn)制定。(37)參見生態(tài)環(huán)境部：《〈生態(tài)安全土壤環(huán)境基準(zhǔn)制定技術(shù)指南(征求意見稿)〉編制說明》(2018)，第36頁。借鑒他國有益經(jīng)驗無可厚非，但還應(yīng)在借鑒基礎(chǔ)上，加強我國修復(fù)基準(zhǔn)系統(tǒng)的自主研究，以研發(fā)出與我國實際情況相適應(yīng)的參數(shù)模型、毒理學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的修復(fù)目標(biāo)值等。

正是由于不同國家或地區(qū)在生態(tài)環(huán)境背景含量、利用類型、受體暴露途徑/程度以及可接受風(fēng)險控制水平等多方面因素并不統(tǒng)一，使得傳統(tǒng)的“一刀切”的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)值并不可靠，而基于風(fēng)險評估的修復(fù)目標(biāo)值方法，因其建立在背景值/篩選值/控制值、檢測技術(shù)方法、修復(fù)技術(shù)方法以及污染生態(tài)毒理評價等基礎(chǔ)之上，具備了靈活性和科學(xué)性等優(yōu)點而逐漸得到發(fā)展。然而，沒有哪一種標(biāo)準(zhǔn)制定方法絕對有效或完美?；趥€案的風(fēng)險評估方法雖可依據(jù)不同的暴露途徑、污染程度、毒性參數(shù)、用地類型等諸多因素綜合評價風(fēng)險，并確定相應(yīng)的修復(fù)方案，但這種修復(fù)模式也有其缺陷，如時間成本、人力及物質(zhì)成本劇增等，操作也更為復(fù)雜。(38)魏旭：《土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律解讀——一種風(fēng)險社會的分析思路》，《法學(xué)評論》2016年第6期。并且，因其過于寬松的制定程序，也會遭遇合法性和有效性危機，即在沒有完善的技術(shù)保障和程序監(jiān)管體制下，過于強調(diào)風(fēng)險評估而忽視標(biāo)準(zhǔn)限值方法，將會使修復(fù)治理活動缺失必要的可預(yù)測性；風(fēng)險評估的隨意性、復(fù)雜性以及在土壤砷和苯并芘等污染物上的不適用性，極可能造成“該修的未修”狀況發(fā)生，從而形成新的不可控風(fēng)險。

我國生態(tài)環(huán)境損害類型復(fù)雜多樣，單獨采用任何一種方法均不科學(xué)。從地方實踐來看，湖南省《重金屬污染場地土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)》采用了“限值”+“風(fēng)險評估”相結(jié)合的方法，即制定符合地區(qū)生態(tài)環(huán)境特性、利用類型或用途的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)“限值”，適用于大多數(shù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)或應(yīng)急事故的處理；在通用標(biāo)準(zhǔn)無適用可能時或在特殊情形要求下，采用基于個案的“風(fēng)險評估”方法取得修復(fù)目標(biāo)值。該兩種方法的結(jié)合，既克服了個案風(fēng)險評估的隨意性，也可避免統(tǒng)一限值方法的僵化性，可資借鑒。因此，建議在今后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理工作中，在參考相關(guān)篩選值/控制值的基礎(chǔ)上開展詳細(xì)的生態(tài)環(huán)境調(diào)查，加強對生態(tài)環(huán)境類型、用途以及目標(biāo)受體的分類研究，并根據(jù)未來利用方式及保護(hù)受體來制定相適應(yīng)的修復(fù)目標(biāo)值。

結(jié) 語

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)性，經(jīng)過試點實踐和政策推動，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”已成為兼跨民法、行政法和刑法的一項新型責(zé)任方式，其在民事責(zé)任中為廣義“恢復(fù)原狀”的具體表現(xiàn)形式，在行政責(zé)任中則屬于責(zé)令改正的一項特殊內(nèi)容，在刑事司法領(lǐng)域也作為酌定量刑情節(jié)、非刑罰處罰方式予以適用。在針對修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的法律設(shè)計中，未來還應(yīng)在行政修復(fù)的實施程序、行政修復(fù)與司法修復(fù)的銜接、修復(fù)方案篩選、環(huán)境損害保險社會化、修復(fù)跟蹤數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面進(jìn)行完善，以確保受損生態(tài)環(huán)境的全面填補和有效修復(fù)。