王 恒,王 博

(1.西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院,西安 710128; 2.蘭州大學(xué) 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院,蘭州 730000)

引 言

黨的十九大報(bào)告明確指出,中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)新時(shí)期全面深化改革的重要任務(wù)之一,而農(nóng)村治理是國(guó)家治理的薄弱環(huán)節(jié)[1]。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段,農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)必須堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略,走質(zhì)量興農(nóng)之路[2]。2020年,習(xí)近平總書記對(duì)全國(guó)春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作作出重要指示,強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力”[3]。中共中央國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出,要加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),到2022年農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10.4億畝[4]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》,明確提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向,不斷適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求,實(shí)現(xiàn)我國(guó)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變[5]。2020年,李克強(qiáng)總理在農(nóng)田水利暨高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)電視電話會(huì)議上作出重要批示:“農(nóng)田水利及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),是關(guān)系農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、國(guó)家糧食安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大事,要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),持續(xù)推進(jìn)農(nóng)田水利和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系和現(xiàn)代化,為確保國(guó)家糧食安全、推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐”[6]。2022年,中央一號(hào)文件指出,要制定增加農(nóng)田灌溉面積的規(guī)劃,實(shí)施重點(diǎn)水源和重大引調(diào)水等水資源配置工程,加大大中型灌區(qū)續(xù)建配套與改造力度,提高用水效率,實(shí)施農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展[7]。2021年,國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021-2030年)》指出:“將高效節(jié)水灌溉與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施,2021-2030年完成1.1億畝新增高效節(jié)水灌溉建設(shè)任務(wù),力爭(zhēng)將大中型灌區(qū)有效灌溉面積優(yōu)先打造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,確保到2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,累計(jì)建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝”[8]。習(xí)近平總書記的重要指示、李克強(qiáng)總理的重要批示和相關(guān)部門政策文件的陸續(xù)出臺(tái)表明,促進(jìn)農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展既是我國(guó)在當(dāng)前和今后一段時(shí)期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要解決的重大實(shí)踐問題,也是關(guān)系我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)村全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題,對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化利用水土資源、提高用水效率和效益、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)正處在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,改變以往相對(duì)粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式,加快我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量高、產(chǎn)業(yè)效益高、生產(chǎn)效率高、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)高和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心目標(biāo)[9]。農(nóng)田水利作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的命脈,是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的一項(xiàng)重要工程和重要支撐,與國(guó)家糧食安全保障和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)息息相關(guān),農(nóng)田水利能否高質(zhì)量發(fā)展決定著農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的進(jìn)程[10]。新時(shí)期,基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展視角,本文從我國(guó)農(nóng)田水利的發(fā)展現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中對(duì)農(nóng)田水利的要求及相應(yīng)對(duì)策建議三方面對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)論述,以期為加快補(bǔ)齊我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板,促進(jìn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展,推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程提供理論支撐。

一、農(nóng)田水利發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

農(nóng)田水利與土地交織在一起,對(duì)農(nóng)村土地制度具有明顯的路徑依賴性。農(nóng)村土地制度的每一次改革都會(huì)誘發(fā)農(nóng)田水利不同程度的創(chuàng)新和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),把開展農(nóng)田水利建設(shè)作為治國(guó)安邦的重要方略和保障糧食安全的重要支撐,不斷加強(qiáng)對(duì)大中型灌排工程改造與建設(shè),大力發(fā)展節(jié)水灌溉,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水,不斷提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益。截至2019年底,我國(guó)已建成8億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10.3億畝,全國(guó)高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到3.39億畝,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.559,灌溉面積上生產(chǎn)的糧食占75%[11]。近30年來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉年均用水量基本維持在約3 400億立方米,占全社會(huì)用水總量的56%左右。截至2020年底,我國(guó)節(jié)水灌溉面積達(dá)到5.67億畝,噴灌、微灌、管道輸水灌溉等高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到3.5億畝[12]。

我國(guó)農(nóng)田水利在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化高潮和“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)得到了長(zhǎng)足發(fā)展,交通排灌系統(tǒng)的平整農(nóng)田快速發(fā)展[13]。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施后,土地分散化經(jīng)營(yíng)賦予農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和勞動(dòng)自由權(quán),基層政府不再具有人民公社時(shí)期調(diào)動(dòng)一切資源供給農(nóng)田水利的能力,農(nóng)田水利投資建設(shè)不足和無(wú)人監(jiān)管問題凸顯。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)田水利無(wú)論是技術(shù)還是管理都已難以滿足步入高速轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,灌溉條件與技術(shù)落后問題嚴(yán)重制約我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[14]。

(一)農(nóng)田灌溉條件及技術(shù)落后

1.農(nóng)田水利建設(shè)薄弱。目前,我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利發(fā)展不平衡不充分問題突出,工程缺乏與老化失修問題并存,農(nóng)田水利灌溉“最后一公里”不通暢[15],田間渠系不配套,抗御自然災(zāi)害能力明顯不足,水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋、水旱災(zāi)害防御能力、水資源優(yōu)化配置等問題嚴(yán)峻,對(duì)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[16]。國(guó)家在宏觀層面對(duì)大江大河治理較為重視,水利工作重點(diǎn)主要放在涉及利益較高的城市防洪和大江大河治理方面。長(zhǎng)期以來(lái),與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)維修資金投資相對(duì)較少[17],導(dǎo)致很多農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重,利用率低。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù),截止2020年,全國(guó)小型農(nóng)田水利工程完好率平均不到50%,大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60%,大中型灌區(qū)中有60%工程設(shè)施不配套[16]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)于基層政府而言,農(nóng)田水利建設(shè)投資大,耗費(fèi)人力物力多,經(jīng)濟(jì)效益見效慢。因此,基層政府對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)維修投資的積極性較差,用于農(nóng)田水利建設(shè)維修的資金較少,部分農(nóng)田水利工程甚至出現(xiàn)坍塌、淤塞或廢棄而無(wú)法正常使用的情況[18]。建設(shè)維修資金投資的缺位導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施薄弱已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的主要制約因素。

2.農(nóng)田灌溉設(shè)備老化問題嚴(yán)重。我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施多數(shù)建成于20世紀(jì),很多水利設(shè)施工程缺乏與老化失修問題并存,由于受當(dāng)時(shí)建設(shè)條件、技術(shù)水平和資金短缺等因素制約,工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、建設(shè)質(zhì)量不高、配套設(shè)施不完善,難以充分發(fā)揮水利功能和作用,農(nóng)田水利的防災(zāi)、減災(zāi)、興利的能力和標(biāo)準(zhǔn)滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。農(nóng)田灌溉區(qū)改造升級(jí)速度緩慢,大部分農(nóng)田灌溉區(qū)仍是20世紀(jì)建設(shè)的,農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施和灌溉設(shè)備性能明顯不能滿足需求,在生產(chǎn)灌溉過(guò)程中經(jīng)常會(huì)因使用超出設(shè)計(jì)壽命而引發(fā)安全事故,如農(nóng)田灌溉渠道跑水、決堤等。此外,農(nóng)田灌溉區(qū)灌溉經(jīng)濟(jì)性也較差,大部分用于排水使用的機(jī)電設(shè)備由于性能下降而出現(xiàn)能耗大、效率低的情況。灌溉設(shè)備老化嚴(yán)重的農(nóng)田灌溉區(qū)已遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要,嚴(yán)重制約了我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.農(nóng)田灌溉用水效率低下。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于多數(shù)采用粗放型灌溉方式和落后灌溉技術(shù),造成的農(nóng)田灌溉用水效率低下甚至無(wú)效供給等問題較為突出[19],截至2019年,我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.559,但仍有41%的水資源在灌溉過(guò)程中被浪費(fèi)掉[11]。在玉米、小麥和棉花等農(nóng)作物灌溉過(guò)程中,多數(shù)灌溉區(qū)都采用畦灌,還有部分灌溉區(qū)采用大水漫灌,這些粗放落后的灌溉方式極大降低了用水效率。此外,田間地頭的農(nóng)田水利工程項(xiàng)目相對(duì)較小,在建設(shè)過(guò)程中一般都由當(dāng)?shù)厝罕姲凑招枰孕幸?guī)劃。由于缺乏相關(guān)水利知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),規(guī)劃的末端灌溉系統(tǒng)在流量設(shè)計(jì)、輪灌劃分、灌溉面積控制等方面存在較多不合理之處,致使建成后的農(nóng)田灌溉設(shè)施不能充分發(fā)揮其效益。也有部分灌溉區(qū)的灌溉工程在進(jìn)行建設(shè)之前沒有經(jīng)過(guò)精確測(cè)量規(guī)劃,導(dǎo)致工程建成后存在嚴(yán)重布局不合理性,造成先進(jìn)的農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)難以普及。除了灌溉方式和灌溉技術(shù)落后造成的水資源利用低效外,農(nóng)戶缺乏節(jié)水意識(shí)也是造成農(nóng)田灌溉用水低效的重要原因,部分農(nóng)戶在灌溉過(guò)程中會(huì)將大量水資源輸送到農(nóng)田中,輸送水量遠(yuǎn)大于農(nóng)作物實(shí)際需要量,造成水資源浪費(fèi)。

(二)管理機(jī)制不完善

1.管理權(quán)責(zé)不明。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)田水利管理方式較粗放,對(duì)已建設(shè)完成并正常運(yùn)行的農(nóng)田水利工程缺乏清晰的管理權(quán)責(zé)和必要的維修改造,沒有設(shè)置專職負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查農(nóng)田水利工程管理和養(yǎng)護(hù)及安全運(yùn)行的責(zé)任主體。部分農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)田水工程是由國(guó)家投資建設(shè),日常管理和維護(hù)也應(yīng)該由政府來(lái)完成,這種意識(shí)造成部分農(nóng)戶在使用農(nóng)田灌溉設(shè)施時(shí)存在很大隨意性,自覺管護(hù)農(nóng)田水利工程的意識(shí)淡薄。為了灌溉用水方便,在輸水渠道上任意鑿洞開口,移動(dòng)控水閘門和泵機(jī)等破壞農(nóng)田水利工程的亂象時(shí)有發(fā)生。部分地區(qū)小型水庫(kù)沒有專門管理權(quán)責(zé)主體,僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組專管員兼職負(fù)責(zé)管理,農(nóng)田灌溉輸排水渠道僅由農(nóng)戶自主季節(jié)性管理。相關(guān)水利管理部門工作人員對(duì)于農(nóng)田水利事業(yè)關(guān)心不夠,使水利機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)田水利工程職能未能充分發(fā)揮,造成部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉區(qū)的堰塘、水壩、提水站、機(jī)電井、內(nèi)河道及渠道圩口防洪工程都處于無(wú)人監(jiān)管狀態(tài),形成了農(nóng)田水利工程只建不管或重建輕管的尷尬局面。

2.產(chǎn)權(quán)不明晰。我國(guó)農(nóng)田水利工程由于歷史遺留問題和體制機(jī)制改革原因,小型農(nóng)田水利工程存在產(chǎn)權(quán)不清晰、管護(hù)主體不明確等問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后,由村集體和農(nóng)戶投工投勞建設(shè)的早期農(nóng)田水利工程,后期由政府部門進(jìn)行投資改造,涉及財(cái)政部門、國(guó)土部門和扶貧開發(fā)部門等,投資主體多元與權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜使農(nóng)田水利所有權(quán)與使用權(quán)很難進(jìn)行清晰確定。盡管各農(nóng)田灌溉區(qū)按照中央相關(guān)文件精神“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有”的原則進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)明晰,允許財(cái)政補(bǔ)助形成的農(nóng)田水利設(shè)施由農(nóng)戶、用水合作組織及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體持有并管護(hù),但產(chǎn)權(quán)制度改革成效較差。農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)地的附著物,而土地資源和水資源所有權(quán)歸屬國(guó)家,形成私權(quán)對(duì)公權(quán)依賴的矛盾,造成農(nóng)田水利工程在確權(quán)時(shí)缺少相應(yīng)法律依據(jù),跨村組和跨流域的農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)歸屬很難拆分,存在使用、管護(hù)和維修糾紛。產(chǎn)權(quán)改革后的農(nóng)田水利工程又因經(jīng)營(yíng)者偏重經(jīng)濟(jì)效益,造成經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)戶在工程設(shè)施使用和維修方面的矛盾日漸凸顯。

3.農(nóng)田水利管護(hù)較差。我國(guó)多數(shù)農(nóng)田灌溉區(qū)都存在對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)認(rèn)識(shí)不深、管護(hù)意識(shí)淡薄等問題。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù),截至2019年底,我國(guó)大中型灌區(qū)維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)率僅有35%,80%的灌區(qū)年度維養(yǎng)缺乏計(jì)劃性,50%的灌區(qū)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全[15]。首先,農(nóng)田水利工程建設(shè)大多數(shù)是由當(dāng)?shù)卣M織承擔(dān),在建設(shè)過(guò)程中地方政府比較重視前期工程圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、立項(xiàng)和規(guī)劃等環(huán)節(jié)工作內(nèi)容,但建成后運(yùn)營(yíng)過(guò)程忽視了農(nóng)田水利的管理與日常維護(hù)工作。其次,基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量嚴(yán)重不足、年齡老化、專業(yè)技術(shù)人員所占比例普遍偏低,基層水利人員整體業(yè)務(wù)水平偏低、技術(shù)力量薄弱、缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),使農(nóng)田水利管護(hù)大打折扣,難以為農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)行提供有效保障。最后,財(cái)政資金不足造成相關(guān)管理部門因缺少經(jīng)費(fèi)而對(duì)一些技術(shù)含量水平較高的工程設(shè)備不能做到及時(shí)監(jiān)管和維修,設(shè)備老化和報(bào)廢現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)田水利工程管護(hù)的重要性并未得到普及,農(nóng)戶作為農(nóng)田水利工程最終受益者,本應(yīng)該積極參與農(nóng)田水利工程管理與維護(hù),但由于管理制度缺陷和農(nóng)戶意識(shí)較差雙層因素影響,加上缺乏相應(yīng)的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策,農(nóng)戶農(nóng)田水利管理與維護(hù)參與意識(shí)淡薄,不愿花費(fèi)時(shí)間和精力對(duì)其進(jìn)行管護(hù)。如何強(qiáng)化工程日常運(yùn)行管護(hù),積極推行社會(huì)化、專業(yè)化管護(hù),不斷提升灌排工程管理能力和服務(wù)水平,是農(nóng)田水利管護(hù)面臨的嚴(yán)峻問題[15]。

二、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)田水利提出的新要求

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)體系推進(jìn)是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志,農(nóng)田水利設(shè)施是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、提高糧食生產(chǎn)能力的關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施[20-21],農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展,就是要充分利用水利資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程高質(zhì)量運(yùn)行[22],是我國(guó)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、保障糧食安全和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐,也是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代發(fā)展的重要手段。根據(jù)水利部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2019年,我國(guó)已經(jīng)設(shè)計(jì)建成大中型灌區(qū)7 800多處,塘壩460萬(wàn)處,窖池690萬(wàn)處,配套農(nóng)田機(jī)電井490萬(wàn)眼、裝機(jī)容量4 950萬(wàn)千瓦,固定灌溉排水泵站43.4萬(wàn)處、裝機(jī)容量2 716萬(wàn)千瓦,全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到6 800萬(wàn)公頃,居世界首位,發(fā)展節(jié)水灌溉面積3 533萬(wàn)公頃[23]。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段,大批農(nóng)戶專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活而不斷涌現(xiàn),這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式和方式的轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)田水利技術(shù)和管理提出了新要求。

(一)農(nóng)田水利建設(shè)

新時(shí)期,隨著可持續(xù)發(fā)展理念的提出,以生物與信息技術(shù)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既是一種技術(shù)密集型的知識(shí)產(chǎn)業(yè),也是一種可持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)[24]。建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生產(chǎn)方式集約、經(jīng)營(yíng)形式多樣、生產(chǎn)技術(shù)智能、信息化管理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全方位、全過(guò)程現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。這種現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的建設(shè)對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和功能提出了多樣化要求。

1.現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利內(nèi)容。傳統(tǒng)以灌溉排水為主的農(nóng)田水利工程已不能滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需求,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求農(nóng)田水利不僅要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,而且要確保水資源、水環(huán)境和水生態(tài)安全,以防洪體系科學(xué)、排灌系統(tǒng)布局合理、節(jié)水灌溉技術(shù)最優(yōu)、灌溉用水生態(tài)、水利設(shè)施與景觀融合、農(nóng)田水利管理高效為主要建設(shè)內(nèi)容,將農(nóng)田水利建設(shè)納入水生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜系統(tǒng)中是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用水的重點(diǎn)。在農(nóng)田水利規(guī)劃時(shí),注重水資源保護(hù)、水環(huán)境改善、水污染防治和水生態(tài)修復(fù),使現(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)用水做到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)兼顧。

2.現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展決定了農(nóng)業(yè)功能和農(nóng)業(yè)形態(tài)的多樣化,傳統(tǒng)單一的生產(chǎn)功能性農(nóng)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向生產(chǎn)、生活和生態(tài)等多維功能于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[25]。利用農(nóng)林水在空間上的一體化發(fā)展,開發(fā)有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、能源農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)和文化農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等功能效益疊加。農(nóng)業(yè)的這種多功能化發(fā)展對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)提出了更高標(biāo)準(zhǔn),清潔的灌溉水質(zhì)、融合的灌溉人文景觀、良好的灌溉生態(tài)環(huán)境和適時(shí)適量的灌排技術(shù)將成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量農(nóng)業(yè)多功能效益疊加的農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn),使得綠色環(huán)保農(nóng)田灌溉成為現(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展的組成部分。

3.現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利功能。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)形式都發(fā)生了變化,傳統(tǒng)以灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基礎(chǔ)性功能為主的農(nóng)田水利建設(shè)已與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展脫節(jié),現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利建設(shè)不僅要注重農(nóng)田水利生產(chǎn)性功能和生態(tài)性功能,而且要考慮農(nóng)田水利的人文景觀功能[26]。農(nóng)田水利屬于鄉(xiāng)村景觀中的重要生產(chǎn)性景觀,按照水利工程作用屬性可以將其分為取水景觀、灌溉景觀、田間排水景觀等。通過(guò)對(duì)水利設(shè)施和水體邊界在靜態(tài)空間、云空間方面設(shè)計(jì),使農(nóng)田水利在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性功能同時(shí),形成寧?kù)o、祥和、明朗的靜態(tài)灌溉景觀和流水、落水、噴水的動(dòng)態(tài)灌溉景觀,更好地體現(xiàn)現(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人文景觀功能。

(二)農(nóng)田灌溉技術(shù)

在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí),很多國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)用水日益趨緊,一方面由于農(nóng)業(yè)用水資源自然匱乏,另一方面是非農(nóng)用水與農(nóng)業(yè)用水之間相互競(jìng)爭(zhēng),相比較于非農(nóng)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低,在農(nóng)業(yè)用水資源極度緊缺情況下僅依靠消耗大量水資源的外延性生產(chǎn)方式已不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水[27]。因此,先進(jìn)的農(nóng)田灌溉技術(shù)采用將成為高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)必須要考慮的因素,先進(jìn)農(nóng)田灌溉技術(shù)采用可以降低單位灌溉面積的用水量,提高農(nóng)田灌溉用水效率。目前農(nóng)田灌溉用水先進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用主要集中在農(nóng)業(yè)用水開源趨于多樣化、農(nóng)田灌溉節(jié)流技術(shù)趨于高新化兩方面。

7.1.1 空間數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)計(jì) 空間數(shù)據(jù)庫(kù)包括管理區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的行政區(qū)劃界限圖、道路圖、河流水系圖等，將各種空間數(shù)據(jù)按屬性分別置于不同的圖層，使空間數(shù)據(jù)庫(kù)與屬性數(shù)據(jù)庫(kù)之間依據(jù)地理位置以及其他輔助特性建立關(guān)聯(lián)。初始的機(jī)井位置分布圖通過(guò)調(diào)用屬性數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)數(shù)據(jù)自動(dòng)生成，系統(tǒng)運(yùn)行期間則通過(guò)自動(dòng)化和人工相結(jié)合的方式生成。

1.農(nóng)業(yè)用水開源。在農(nóng)業(yè)用水造成地下水日益銳減的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)面前,農(nóng)業(yè)用水開源成為農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)創(chuàng)新的重點(diǎn),大型調(diào)水工程、雨水收集利用、廢水循環(huán)再利用和咸水淡化利用等技術(shù)手段都相對(duì)成熟。通過(guò)調(diào)水工程,能夠有效地解決水資源在不同區(qū)域之間分布不均和與耕地資源配置不平等問題,如南水北調(diào)、引黃濟(jì)青、引大入秦等工程。利用蓄水池、水窖、人工井等雨水收集設(shè)施和條帶種植或溝壟種植的集雨種植方式,可以補(bǔ)充農(nóng)業(yè)用水源,降低農(nóng)業(yè)用水成本。針對(duì)不同農(nóng)作物和土壤特點(diǎn),對(duì)工業(yè)生產(chǎn)和生活等產(chǎn)生的廢水達(dá)標(biāo)后再處理,可以用于農(nóng)田灌溉和景觀用水。對(duì)海水、咸水進(jìn)行淡化處理用以補(bǔ)充淡水源,對(duì)微咸水可以采取適當(dāng)措施或者選擇特定農(nóng)作物進(jìn)行直接引用,如用于小麥、番茄、棉花等農(nóng)作物品種。

2.農(nóng)田灌溉節(jié)流技術(shù)。農(nóng)業(yè)灌溉用水從水源流到農(nóng)作物植株過(guò)程中會(huì)有較大損耗,降低這部分水資源損耗是農(nóng)田灌溉節(jié)流的關(guān)鍵。農(nóng)田灌溉節(jié)流可以分為兩個(gè)環(huán)節(jié),分別是輸水過(guò)程中的工程節(jié)流和灌溉過(guò)程中的技術(shù)節(jié)流。工程節(jié)流主要是為了降低農(nóng)田灌溉用水在傳輸過(guò)程的損耗,較為先進(jìn)的工程節(jié)流技術(shù)有渠道襯砌和管道輸水,即采用混凝土、石頭等防滲材料鋪設(shè)渠道或利用PVC管、水泥沙管等低壓輸水管道直接將水送到田間灌溉作物,以減少水在輸送過(guò)程中的滲漏和蒸發(fā)損耗。灌溉環(huán)節(jié)的節(jié)流主要是通過(guò)灌溉設(shè)施與技術(shù)實(shí)現(xiàn),包括節(jié)水灌溉技術(shù)、精準(zhǔn)灌溉技術(shù)、農(nóng)藝節(jié)流技術(shù)和灌溉配套技術(shù)節(jié)流等。節(jié)水灌溉技術(shù)是通過(guò)利用滴灌、噴灌和非充分灌溉等手段,有效減少田間灌溉過(guò)程中的水分蒸發(fā)與滲漏損失;精確灌溉技術(shù)是利用計(jì)算機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、遙感等自動(dòng)化控制手段對(duì)農(nóng)作物灌溉進(jìn)行精確測(cè)度和控制,從而實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉目的。

(三)農(nóng)田水利供給主體

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái),理性個(gè)體農(nóng)戶對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施供給意識(shí)缺乏造成供給短缺一直是農(nóng)田水利管理制度不斷改革與完善的動(dòng)力。我國(guó)農(nóng)田水利制度在經(jīng)過(guò)數(shù)次不斷自我實(shí)踐與變遷后,在充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)與第三方及農(nóng)戶等主體優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上形成了“一主多元”的供給制度。對(duì)于分散經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式而言,這種以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為基礎(chǔ)、第三方推動(dòng)和農(nóng)戶參與的農(nóng)田水利供給模式具有協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)主體之間利益、促進(jìn)激勵(lì)相容的優(yōu)勢(shì)。但是隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系不斷推進(jìn),農(nóng)田水利供給主體會(huì)以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等單元化形式出現(xiàn),這種變化會(huì)從農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)與集體行動(dòng)兩個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有農(nóng)田水利制度提出新的改革要求。

1.產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化與規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題。農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)問題直接關(guān)系著農(nóng)業(yè)用水的配置效率。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)的基本改革思路是產(chǎn)權(quán)移交,即通過(guò)承包、租賃、拍賣、股份制等形式將農(nóng)田水利部分產(chǎn)權(quán)從政府或集體轉(zhuǎn)向農(nóng)戶或其他社會(huì)組織[28]。對(duì)于諸如水泵、機(jī)井、噴灌和滴灌等具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性農(nóng)田灌溉設(shè)施,進(jìn)行清晰的私人產(chǎn)權(quán)界定;對(duì)于諸如排澇站、水渠、水壩等具有明顯公益性農(nóng)田水利設(shè)施,將其產(chǎn)權(quán)移交于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體;對(duì)于諸如山塘、水池、提灌站等具有一定盈利能力但排他性較弱的農(nóng)田水利設(shè)施,多采用不同形式將其產(chǎn)權(quán)移交于農(nóng)戶或用水協(xié)會(huì)。這種基于農(nóng)地細(xì)碎化和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)制度改革造成了農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)細(xì)碎凌亂,產(chǎn)生致使交易費(fèi)用高昂、產(chǎn)權(quán)人利益難以維護(hù)、灌溉能力弱化等問題,與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)存在矛盾。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活后,適度規(guī)?；a(chǎn)是發(fā)展現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)的必然趨勢(shì),而細(xì)碎、凌亂的農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度并不能很好地統(tǒng)一于這些現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元,使規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與細(xì)碎農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)成為一對(duì)矛盾體。因此,農(nóng)田水利作為土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要配套要素,與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行捆綁與配套,破除規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與細(xì)碎農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)矛盾,實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利單元化供給是發(fā)展現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)的要求。

2.收益不均與集體行動(dòng)問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代體系推進(jìn)過(guò)程中農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不排除小農(nóng)戶生產(chǎn)的存在,農(nóng)田水利單元化供給并不排除小農(nóng)戶的參與,小農(nóng)戶和現(xiàn)代規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之間就諸如排澇站、水渠、水壩等具有公益性的農(nóng)田水利供給會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)問題。處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶共存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局對(duì)于政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為基礎(chǔ)、第三方推動(dòng)和農(nóng)戶參與的農(nóng)田水利供給形式是喜憂參半。一方面,農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)形式可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利供給主體單元化,即農(nóng)田水利供給的主體不再完全是小農(nóng)戶,而是以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶,這種供給主體趨于單元化,可以避免以往小農(nóng)戶為供給主體中存在的因參與主體數(shù)量龐大,而造成“搭便車”問題誘發(fā)的集體行動(dòng)困難;另一方面,在農(nóng)田水利不能完全排他的情況下,小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間因農(nóng)田水利供給缺失而引起的損失風(fēng)險(xiǎn)不均,將會(huì)造成小農(nóng)戶對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)捆綁,從而降低小農(nóng)戶參與農(nóng)田水利供給程度。因此,在新型規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶生產(chǎn)共存的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)型期,建立完善科學(xué)的灌區(qū)供用水管理體系,制定具有針對(duì)性的農(nóng)田水利供給制度,不斷提升灌排工程管理能力和服務(wù)水平,破除具有公益性的農(nóng)田水利供給集體行動(dòng)難題,也是發(fā)展現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)的要求。

三、建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)田水利的對(duì)策建議

農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分,也是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和保障。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的宏觀目標(biāo)框架下,需要用人與自然和諧相處的發(fā)展理念指導(dǎo)高質(zhì)量農(nóng)田水利建設(shè),通過(guò)政府、社會(huì)和個(gè)人的共同努力,使用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備建設(shè)農(nóng)田水利工程,用科技創(chuàng)新的前沿灌溉技術(shù)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉水平,用現(xiàn)代化管理手段和高效化管理制度強(qiáng)化農(nóng)田水利管理能力,形成設(shè)施先進(jìn)、技術(shù)精準(zhǔn)、管理高效、生態(tài)友好的農(nóng)田灌溉系統(tǒng)是現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)田水利建設(shè)的目標(biāo)。本文結(jié)合新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的新要求,從科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田灌溉區(qū)和市場(chǎng)化供給農(nóng)田水利三方面提出高質(zhì)量農(nóng)田水利建設(shè)的對(duì)策建議。

(一)科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利

農(nóng)田水利建設(shè)是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性的工程,涉及水資源配置、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面,農(nóng)田水利規(guī)劃是協(xié)調(diào)這些問題的關(guān)鍵。農(nóng)田水利規(guī)劃以區(qū)域水資源保護(hù)和合理開發(fā)利用作為核心,從頂層設(shè)計(jì)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)水資源的需求、建立科學(xué)防汛減災(zāi)體系、制定水資源優(yōu)化配置措施,統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、土地與農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系建設(shè)過(guò)程中,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng),要求農(nóng)田水利規(guī)劃建設(shè)不僅要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、生態(tài)環(huán)境保護(hù),還要重視與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式、農(nóng)地生產(chǎn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)機(jī)械利用等方面的適用性和可操作性。因此,在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中,農(nóng)田水利規(guī)劃要做到科學(xué)性與統(tǒng)籌性兼顧,發(fā)揮頂層規(guī)劃在現(xiàn)代化農(nóng)田水利建設(shè)中的重要地位。

現(xiàn)代化農(nóng)田水利建設(shè)不僅要以推進(jìn)土地利用為目的,還要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展性和多功能性,水利部門在農(nóng)田水利設(shè)計(jì)時(shí)不僅要考慮農(nóng)田水利的灌溉性能,還要考慮其對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展形態(tài)的適應(yīng)性和與多功能農(nóng)業(yè)的匹配性問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、機(jī)械化和信息化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然趨勢(shì),并且農(nóng)業(yè)的功能在逐漸轉(zhuǎn)向生活和生態(tài)型。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和功能定位都發(fā)生了變化的現(xiàn)實(shí)背景下,農(nóng)田水利設(shè)計(jì)要在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基本功能的同時(shí),兼顧與農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)和多功能發(fā)展的有效銜接,做好大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造,推進(jìn)灌區(qū)信息化建設(shè),建立健全良性運(yùn)行管理體制機(jī)制[11]。

(二)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田灌溉區(qū)

農(nóng)田灌溉區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題不僅會(huì)影響農(nóng)田水利工程灌溉用水效率,也會(huì)阻礙農(nóng)田水利及農(nóng)業(yè)灌溉創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用與推廣。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐不斷推進(jìn)會(huì)促使農(nóng)田水利及農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)的逐步升級(jí)與改造,全面提升農(nóng)田灌溉區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉區(qū)現(xiàn)代化,也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)。優(yōu)化水資源配置、降低管理成本、提高勞動(dòng)效率、控制農(nóng)業(yè)面源污染、改善生態(tài)環(huán)境,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉提供安全、可靠、高效、公平和持續(xù)的水資源供給[29],調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局,推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水集約、節(jié)約利用?，F(xiàn)代化的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉區(qū)建設(shè)要充分應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、自動(dòng)化控制技術(shù)、現(xiàn)代信息技術(shù)和人工智能技術(shù)等,完善用水計(jì)量設(shè)施,實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉信息及時(shí)采集、準(zhǔn)確處理、科學(xué)分析和可靠應(yīng)用,加強(qiáng)灌溉試驗(yàn)和成果推廣,推進(jìn)灌溉智能化和自動(dòng)化。

現(xiàn)代化農(nóng)田灌溉區(qū)需要具備高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息獲取系統(tǒng)。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息的采集和對(duì)傳輸設(shè)備進(jìn)行建設(shè)與改造,配置適合農(nóng)田灌溉區(qū)特性的信息獲取設(shè)備,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息采集、傳輸、處理的智能化水平,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)田灌溉區(qū)土壤墑情、作物需水量特性、灌溉水源及渠系、蓄水設(shè)施、控制建筑物和氣象預(yù)報(bào)等用水服務(wù)相關(guān)信息的全方位及時(shí)掌握。利用數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)模型等人工智能技術(shù)對(duì)所獲取的相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息進(jìn)行分析與整理,提出農(nóng)田灌溉區(qū)水資源配置和控制設(shè)施建設(shè)運(yùn)行最優(yōu)方案,為農(nóng)田灌溉區(qū)管理決策系統(tǒng)及人員提供多角度、及時(shí)、可靠的決策依據(jù)。

現(xiàn)代化農(nóng)田灌溉區(qū)需要建設(shè)自動(dòng)化控制灌溉系統(tǒng)。農(nóng)田灌溉系統(tǒng)是包括了提水與引水樞紐、輸送水渠系、控制閘、分水閘、排洪渠、調(diào)節(jié)水庫(kù)等建筑物設(shè)施組成的復(fù)雜系統(tǒng)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸趨于規(guī)模化的過(guò)程中,傳統(tǒng)人工控制灌溉系統(tǒng)的方法難以對(duì)整個(gè)農(nóng)田灌溉區(qū)域進(jìn)行及時(shí)、安全、高效、精確控制,不能很好地服務(wù)于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展。建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉系統(tǒng)自動(dòng)化控制的現(xiàn)代農(nóng)田灌溉區(qū)是利用自動(dòng)化裝備控制農(nóng)田灌溉系統(tǒng),管理人員可以根據(jù)信息獲取系統(tǒng)和人工智能決策系統(tǒng)反饋的方案,對(duì)農(nóng)田灌溉自動(dòng)控制系統(tǒng)發(fā)出實(shí)際可行的調(diào)度指令,完成整個(gè)農(nóng)田灌溉區(qū)用水調(diào)度,并對(duì)控制設(shè)備和調(diào)度進(jìn)程進(jìn)行同步監(jiān)督與反饋,實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉區(qū)智能化控制與管理。

(三)市場(chǎng)化供給農(nóng)田水利

農(nóng)田水利市場(chǎng)化供給是聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施以來(lái)農(nóng)田水利供給制度改革的主導(dǎo)方向,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)零散和農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)不可完全分割性之間難以調(diào)和的矛盾始終是農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的羈絆[30]。然而,現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系建設(shè)加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的步伐,原有土地細(xì)碎化的零散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式將被單元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?；a(chǎn)所取代。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2019年,我國(guó)新型經(jīng)營(yíng)主體總量達(dá)到850萬(wàn)家,土地托管、服務(wù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)迅速發(fā)展,土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重超過(guò)40%[2]。農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的適度規(guī)?；a(chǎn)將使農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的制度難題得到解決,通過(guò)打包置換、私有化、內(nèi)部化等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重組可以有效解決農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革中的產(chǎn)權(quán)分割難題和集體行動(dòng)問題,推動(dòng)市場(chǎng)化供給現(xiàn)代農(nóng)田水利,調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與灌溉管理和灌排工程管護(hù)積極性。

在農(nóng)田灌溉系統(tǒng)中,諸如排澇站、水渠、水壩和防洪工程等公益性較強(qiáng)的灌溉設(shè)施和設(shè)備可以通過(guò)管理權(quán)與收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)打包形式進(jìn)行資金置換。村集體可以將水庫(kù)等主體水利工程與灌溉渠、排水溝、分水閘等附屬農(nóng)田灌溉設(shè)施進(jìn)行產(chǎn)權(quán)捆綁,交由水庫(kù)承包者進(jìn)行管護(hù),確保沒有收益性的農(nóng)田水利設(shè)施也能實(shí)現(xiàn)良好管護(hù)。政府部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)貼,確保產(chǎn)權(quán)承包人能夠積極地落實(shí)承包合同中的管護(hù)義務(wù)。農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)以打包形式轉(zhuǎn)讓承包可以很好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程一體化管理,減輕政府和集體的管護(hù)負(fù)擔(dān),以較小成本實(shí)現(xiàn)最有效的農(nóng)田水利管護(hù)。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)業(yè)灌溉以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等為主的大規(guī)模種植主體獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)田灌溉系統(tǒng)的管理,他們與其他經(jīng)營(yíng)主體之間達(dá)成合作協(xié)議,聯(lián)合建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與管理所需要的農(nóng)田灌溉工程。因此,對(duì)于以往零星布局的農(nóng)戶自組織建設(shè)農(nóng)田水利,可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)私有化方式,將其連同土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,以便于新農(nóng)田灌溉主體對(duì)灌溉設(shè)施的整體規(guī)劃、改造與維修,提升整個(gè)農(nóng)田灌溉系統(tǒng)灌溉能力。

農(nóng)田水利工程無(wú)論是以打包形式還是以產(chǎn)權(quán)私有化形式承包給個(gè)人或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,都有可能引發(fā)機(jī)會(huì)主義行為,產(chǎn)生委托代理問題,降低農(nóng)田水利設(shè)施的使用壽命。因此,按照誰(shuí)投資、誰(shuí)所有的原則確定農(nóng)田水利所有權(quán)人,頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證明,鼓勵(lì)所有權(quán)人將使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)進(jìn)行分割讓渡;使用權(quán)人有權(quán)按照約定獲得農(nóng)田水利的使用價(jià)值,但也要必須按照約定履行遵守用水規(guī)則、愛護(hù)灌溉設(shè)施、繳納水費(fèi)等責(zé)任。使用權(quán)人若進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),可以將農(nóng)田灌溉設(shè)施使用權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給實(shí)際使用人,但不能變更農(nóng)田水利設(shè)施的使用范圍和使用方式等。這種產(chǎn)權(quán)內(nèi)部化形式可以明確農(nóng)田水利相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù),可以有效規(guī)避農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革中的機(jī)會(huì)主義行為和委托代理問題。

四、結(jié) 語(yǔ)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)是新時(shí)代我國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本戰(zhàn)略。但農(nóng)田灌溉條件和技術(shù)落后、管理機(jī)制不完善等短板問題對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制約逐漸顯現(xiàn)。從科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利角度重新審視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)田水利建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和功能,從建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉區(qū)方面推進(jìn)高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展中的灌溉水源開源和節(jié)流技術(shù)推廣,從市場(chǎng)化供給農(nóng)田水利方面促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)田水利管理效率,將成為我國(guó)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)程中補(bǔ)齊農(nóng)田水利短板的重要措施。