呂軍書,鄭弼天

(河南師范大學 三農法律問題研究中心,河南 新鄉(xiāng) 473000)

我國農村現有宅基地大約17萬平方公里,是城市建設用地面積5萬平方公里的3倍多[1]。隨著城市化的發(fā)展,一些宅基地被閑置或者處于低效利用狀態(tài)。如何改革現行的農村宅基地制度,緩解我國人地矛盾狀況,實現物盡其用,是學界和實界關注的重要課題。同時,宅基地作為農民的安身立命之所,涉及廣大農民群眾的根本利益,事關農村社會穩(wěn)定大局。繼2015年中央提出“三塊地”改革意見之后,2018年中央又提出宅基地“三權分置”改革政策,這也是今后我國宅基地管理制度改革的基本指導思想。2020年全國人大通過的《中華人民共和國民法典》(后文簡稱《民法典》)只對承包地“三權分置”進行了規(guī)范,但對宅基地“三權分置”未作回應,其中第362～365條對宅基地使用權作了有限規(guī)定,基本脫胎于原來的《中華人民共和國物權法》(后文簡稱《物權法》)的4個條文,基于《民法典》第363條的規(guī)定,宅基地使用權有待于《中華人民共和國土地管理法》(后文簡稱《土地管理法》)和相關國家法律法規(guī)的完善,不過,新修訂的《土地管理法》對宅基地部分的修改基本維持現狀,這就為學者繼續(xù)探討宅基地“三權分置”改革留下了廣闊空間。

一、農村宅基地制度面臨的現實挑戰(zhàn)

新中國成立后,農村宅基地從農民私有轉變到現在的宅基地集體所有,農民使用;從宅基地的自由交易轉變到現在的有限流轉;從宅基地的無法律規(guī)范管理轉變到現在的嚴格管理和控制;從農民宅基地宗數和面積不受限定轉變到現在的一戶一宅和面積限制;從宅基地用途沒有限制轉變到現在的禁止商品住宅開發(fā);從宅基地不需要登記轉變到現在的不動產登記;從宅基地限制流轉轉變到目前的有償退出,宅基地產權制度經歷了較大變遷[2]。我國農村宅基地使用權制度從設立、變遷至今,對于保障農戶“居者有其屋”起著重要作用,但作為保障性物權的宅基地制度也面臨著新的現實與挑戰(zhàn)。

(一)我國城市化發(fā)展進入新階段

2020年我國城鎮(zhèn)化率為63.89%[3],這個比例在外國可能意味著以后的城鎮(zhèn)化率將會逐漸降低,比如20世紀的韓國和法國。但我國的情況有所不同,有關專家預計我國城市化的增速仍將維持高位,盡管經濟增長速度較之前些年有所下降。國務院總理李克強在中國工會第十六次全國代表大會上所作的經濟形勢報告中指出:目前,我國GDP增長1個百分點,能夠拉動130萬、甚至150萬人就業(yè)[4]。農業(yè)與其他產業(yè)生產效率的巨大差距使得農業(yè)人口向其他產業(yè)轉移的動力十足,再加上城市的公共服務對農民的吸引力,以及城市特別是大城市的就業(yè)機會較多,城市化速度仍將長期在高位運行。隨著未來我國老齡化趨勢逐步加劇,在人口轉移方面,將由過去的年輕勞動力為主轉變成核心家庭為主,這將對我國宅基地和農村房屋的利用狀況產生較大影響,即原來青壯年外出務工,而老年人和小孩留守在農村的局面將產生變化,核心家庭整體遷入城市以后,宅基地和農房的空置率將逐步上升,這對我國宅基地政策將產生深遠的影響。

(二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實施

城市化的高速發(fā)展與農村的衰落是我國城鄉(xiāng)一體化過程中并存的兩種現象。近年來,我國有2億多農民進入城市,在為城市繁榮提供巨大勞動力的同時,也造成農村嚴重“失血”,“空心村”現象凸現,自然村落逐年減少。農業(yè)方面,“3860部隊”成為很多農村地區(qū)農業(yè)生產的主力軍。雖然我國沒有出現拉美國家的城市貧民窟現象,但是宅基地的低效利用和荒廢半荒廢現狀也是不爭的事實,換言之,我國以農地低效利用為代價避免了城市貧民窟的產生。我國全面建成小康社會,必須解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大現象,并逐步解決農地的低效利用問題。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,首先是堅持農業(yè)優(yōu)先發(fā)展,在推進城鄉(xiāng)一體化過程中,要解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分問題,必須從土地、資金等多方面入手,以實現產業(yè)興旺、生態(tài)宜居的目標。由于農業(yè)用地實行嚴格保護政策,低效利用的宅基地就成了改革的首要目標。

(三)農村宅基地制度改革面臨新問題

1.農民住宅地面積擴展與國家土地節(jié)約政策相悖。目前,由于富裕起來的農民對于新建、擴建住宅的過度追求,加之農村宅基地缺乏退出機制,且宅基地退出補償不盡合理,造成一戶多宅、超面積使用、閑置棄用、村莊空心等現象嚴重。作為稀缺資源的建設用地供給不足已成為制約工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸,而當前農村宅基地浪費和低效利用狀況有悖國家一向倡導的土地集約節(jié)約利用政策,這必須依靠宅基地“三權分置”改革方能破解。

2.城市化和逆城市化現象并存。目前,由于我國城鄉(xiāng)交通網絡的建成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,很多城市居民通過各種途徑在農村建設住宅,逆城市化現象也有所抬頭。據調查,我國城市化并未從總體上帶來宅基地規(guī)模的降低,反而出現城鎮(zhèn)化提高與農村宅基地規(guī)模擴大的悖論,這主要是由于,一方面我國宅基地并未建立起退出機制,導致建設新宅同時沒有拆除舊宅;另一方面國家允許農民進城落戶不以交出宅基地為前提條件。

3.鄉(xiāng)愁與市民情懷的糾結。隨著城市化的發(fā)展,農二代、農三代大多向往城市生活, 農村則日益凋敝,農宅年久失修,舊房存在安全隱患,農村基礎設施較差。鄉(xiāng)村振興需要大量資金投入,而農村集體經濟式微,國家又不允許市民和企業(yè)在農村買房置地,鄉(xiāng)愁和市民情懷讓人糾結困惑。

(四)農村宅基地政策失靈亟待調整

在我國人地矛盾極為尖銳的國情下,大量宅基地處于閑置和低效利用,有違國家提倡的珍惜土地、節(jié)約集約的土地政策,說明原有宅基地政策出現了部分失靈。

1.宅基地制度只規(guī)定了入口,沒有出口?，F行宅基地政策只規(guī)定了宅基地取得制度,缺乏收回的規(guī)則,導致了宅基地面積沒有隨著城市化率的提高而減少的現象,“兩棲占地”的實際情況又直接威脅我國的土地集約利用政策[5]。當然,沒有規(guī)定出口是由于宅基地上的房屋所有權屬于農戶,房屋不倒,宅基地沒有理由收回。而從財產法的原理上講,我國傳統(tǒng)觀念上不動產是沒有使用期限的,當初制定宅基地政策時也沒有考慮到城市化帶來的人口轉移,但是新修訂的《土地管理法》依然沒有規(guī)定完整的宅基地退出制度。

2.我國的宅基地只有使用權,沒有流轉權。這是我國宅基地政策最為爭議的地方,《民法典》和之前的《物權法》都規(guī)定了宅基地的占有權和使用權,沒有規(guī)定其他權能,而用益物權中大多包含收益權和處分權,即使同為社會保障性物權的土地承包經營權都包含了這兩種權能,唯獨宅基地使用權沒有,說明了立法機關對此的慎重態(tài)度[6]。但是由于農戶宅基地不能自由流轉,進一步加劇了閑置和浪費的局面,也是造成人地矛盾的主要原因。

二、農村宅基地“三權分置”的政策意蘊

2018年中央一號文件提出探索農村宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”制度改革,其后的2019年中央一號文件提出了要制定宅基地使用法規(guī),盤活閑置宅基地,2020年中央《制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》再次重申了宅基地“三權分置”改革,同年,中央又選擇了104個縣(市、區(qū))和4個設區(qū)的市進行農村宅基地制度改革試點,探索宅基地“三權分置”的有效實現形式。從政策文本分析,中央提出首先要落實宅基地集體所有權,其次要保障宅基地農戶資格權和農房財產權,并且要適度放活宅基地和農房使用權,對比必須對其政策意蘊進行深度解讀。

(一)農村宅基地“三權分置”的觀點分爭

宅基地“三權分置”政策出臺之后,專家學者紛紛建言獻策,提出了很多頗有見地的政策主張。對于宅基地“三權分置”中的集體所有權幾乎沒有異議,但是對資格權和使用權這兩個權利的法律內涵卻分歧很大,各種觀點意見紛呈,不盡一致,其主要觀點有:“宅基地所有權+資格權+使用權”模式,“宅基地所有權+成員權+用益物權”模式,“宅基地所有權+用益物權+租賃權”模式,“宅基地所有權+用益物權+地上權”模式,“宅基地所有權+配給權+使用權”模式,“宅基地所有權+使用權+建設用地使用權”模式等。作者認為,以上各種觀點中第二種觀點(宅基地所有權+成員權+用益物權模式)值得肯定。主要理由如下:所有權與宅基地使用權的兩權分離模式導致了宅基地使用權被架空,深層次的原因是宅基地使用權是兼有身份性和財產性的權利,它使宅基地和農房難以進行市場化運作,只有將身份性從財產性中剝離出來,才能形成一個純凈的財產權。宅基地“三權分置”改革的重要意義在于,它要解決由于宅基地無法流動而造成其增量膨脹與閑置擴大的問題,解決的方法是在兩權基礎上分離出第三權即身份權,構建一個可以流轉的財產權。為了使該財產權能夠實現真正的自由流轉,在具體的制度設計上,就是要在《民法典》中規(guī)定宅基地使用權要實行有償取得,使用期限可以比照國有建設用地使用期限,同時不再局限于集體成員內部流轉的限制性規(guī)定。這樣的宅基地使用權才具有了用益物權的屬性,即有期限、有償、自由流轉,這樣的用益物權才能自由地轉讓、互換、贈與、入股、抵押,這才符合市場經濟的基本要求。農民轉讓出去宅基地使用權之后并未喪失社會保障,其原因是他還擁有成員權作為基本保障。而受讓的主體雖然可以對宅基地占有、使用和收益,但是不能取得集體經濟組織的成員資格。即使繼承集體成員的房產,也不能獲得成員權。當然,宅基地使用權的原始取得上還是具有特殊性,即只能由農戶取得而非像國有建設用地使用權那樣可以由個人取得,這正是公法管制和私法自治的有機結合[7]。

宅基地使用權的身份性屬性極大地阻礙了農村發(fā)展,造成了大量的宅基地閑置,農房也因宅基地的身份性而不能成為真正的財產,城市資本也難以融入農村,在法律的嚴格限制下,地下交易卻異?；钴S。在宅基地改革的過程中,有學者認為要加強宅基地使用權的財產權屬性,使之能充分地進入市場進行自由交易,但是附加在財產權上的身份屬性如何去除是問題的關鍵。由于成員權和財產權雜交在一起,造成了很大的負面影響。兩者的價值取向不同,財產權強調的是自由流轉以發(fā)揮財產的最優(yōu)資源配置,而成員權強調的是對特定身份主體的服務功能;兩者的法律關系也有很大的區(qū)別,但是交織在一起導致了很多的問題,因為成員權制度不僅是權利,也包括義務,不僅包括財產性利益,也包括身份性利益。成員權是一種綜合性的資格,不能簡單歸結為財產權。導致成員權和宅基地使用權混合的原因有很多,比如法學思維不夠精細,未能區(qū)分宅基地的原始取得和繼受取得,將兩者的取得條件混為一談,將實物保障作為農戶保障的唯一方式,這都是造成固守宅基地的身份屬性的重要原因。宅基地“三權分置”改革的意圖在于將成員權和財產權分離,因此應當循著這一線索進行“三權分置”的制度構建[8]。對此可以采取將宅基地的取得權與轉讓權分離,前者受身份的約束,后者則可以不受身份的約束[9];也有學者主張將宅基地使用權劃分為三個階段,即設定、取得與利用,在設立階段強調物權法定原則,以最大流轉為目標;在權利取得階段,強調宅基地的社會保障功能和集體成員身份,在權利利用階段,強調宅基地使用權的財產屬性[10]。

(二)體系化理解農村宅基地“三權分置”政策

要完整理解宅基地“三權分置”改革的意義,必須將其置于中央文件的整個文本中,否則會造成斷章取義的結果。在宅基地制度改革過程中,如果不注意改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性,將會導致各自為政的局面。在經過了摸石頭過河的初級階段后,應當進入頂層設計階段,如果仍然搞單兵突擊,不加強協(xié)同和統(tǒng)籌,將會導致改革措施之間缺乏關照,難以形成合力。

首先要深刻理解農村宅基地“三權分置”改革的前置語境。2018年中央一號文件提出宅基地“三權分置”改革,其主旨是鄉(xiāng)村振興。它是將之放在“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策”后,作為解決越來越多的閑置農房和宅基地問題的指導思想。作者認為應當將宅基地“三權分置”與鄉(xiāng)村振興、盤活宅基地一體通盤考慮,才最符合中央文件的初衷。應當說,凡是沒有閑置宅基地和農房的村莊,村民大都比較富裕。正是比較富足,農房和宅基地都得到了充足的利用而不會閑置;凡是宅基地和農房閑置嚴重的地方,大多是凋敝的農村,都有待于振興。從調研來看,盡管擁有一戶多宅的農戶占比較高,但也不能籠統(tǒng)地認為農民有多處宅基地就一定會有部分閑置。事實上,這需要區(qū)分區(qū)域。經濟發(fā)達的地區(qū),農房很少有閑置,只有經濟欠發(fā)達的農村,農房和宅基地才會閑置。而宅基地閑置的鄉(xiāng)村是否都應當振興,還要看國情和省情,還要因地制宜、分步驟實施。有的地方靠近城市,適宜從振興產業(yè)入手,對退出的宅基地可以發(fā)展新業(yè)態(tài);有的靠近旅游地或山區(qū),適宜從生態(tài)宜居入手,宅基地用來發(fā)展旅游比較好;還有的地方則適宜進行宅基地復耕,進行糧食生產。

其次要將宅基地“三權分置”改革與其他改革協(xié)同進行。第一要與耕地保護協(xié)同。宅基地制度改革不能脫離農村、農業(yè)的根本,如前所述,宅基地閑置較多的地方,往往是經濟不發(fā)達的地區(qū),與其進行建設用地開發(fā),不如進行宅基地整治,轉化為耕地。國家可以將結余的建設用地指標進行市場化運作,其收益反哺給農村,既保證了耕地不因城市化而減少,又保證了城市建設用地的穩(wěn)步供應。第二要與集體經營性建設用地改革協(xié)同[11]。單一的小片宅基地難以發(fā)揮大作用,只有連片的宅基地方能發(fā)揮集聚效應。如果政府能夠將宅基地轉化為集體經營性建設用地,將有利于很多閑置農房和宅基地的成片開發(fā)。但當前的現實是,政府對宅基地和集體建設用地制度改革的聯動關注不夠,集體經營性建設用地本身剛剛取得入市的名分,無暇顧及宅基地制度改革。在集體住宅用地充足的情況下,將宅基地使用權轉換為集體建設用地進行統(tǒng)一出讓,可以顯現集體所有權的權威。除此之外,宅基地制度改革必然涉及國土規(guī)劃、土地征收等制度的協(xié)調。

三、農村宅基地“三權分置”改革的實現路向

根據中央宅基地“三權分置”改革方案,各改革試點地區(qū)多策并舉,都在積極探索“落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權”的有效路徑,積累了諸多具有可借鑒意義的做法和經驗。筆者認為,實現宅基地“三權分置”改革目標,促進鄉(xiāng)村振興,必須理清宅基地“三權”權能構成,構建和實施更加科學、有效的實現宅基地權能的法律制度體系。

(一)落實農村宅基地集體所有權

“落實宅基地集體所有權”是宅基地“三權分置”制度改革的核心,是其他“兩權”的權源[12]。加強和鞏固集體所有權,是未來農村發(fā)展的基石,鄉(xiāng)村振興、壯大集體經濟、加強鄉(xiāng)村治理都要依賴強大的集體所有權。所以中央一再強調農村改革不能把集體改弱了,把集體搞垮了,就是抓住了問題的核心和關鍵。落實宅基地集體所有權應該包括以下幾個方面的內容:

1.村莊規(guī)劃編修自主權。當前我國很多農村面臨著村莊“空心化”、產業(yè)殘缺、土地整治資金不足等問題,嚴重影響了農村的人居環(huán)境和發(fā)展動力,而“撤村并居”和新農村建設面臨轉型升級的課題,這一切都有賴于鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施,新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為鄉(xiāng)村規(guī)劃指明了方向。為落實集體所有權,未來的宅基地管理法應當明確規(guī)定集體經濟組織在村莊規(guī)劃編修中的權力,即在符合“多規(guī)合一”規(guī)劃前提下,村莊規(guī)劃的編修應當在集體經濟組織的主持下,經過村民的討論通過。當然,政府可以通過各種方式對村民進行引導,以便村民在行使規(guī)劃參與權時能正確地行使這一權利。

2.農村宅基地初始分配決定權。宅基地的初始分配權應當由誰行使是一個存在爭議的問題,作者認為,應當將宅基地分配權賦予集體經濟組織。這是因為,從物權法上看,宅基地的所有權主體或代表是集體經濟組織,所有權人設立宅基地使用權是對其所有權的處分,即由所有權人設置用益物權。當然,由于保護耕地的需要,這種處分權會受到規(guī)劃和各種法律的限制,因而不可以任性設置,比如不能超出標準為農戶設立宅基地使用權,不能為城市居民設立宅基地使用權,不能建設小產權房等。為落實集體組織的這一權利,未來的宅基地管理法應當規(guī)定,集體經濟組織在宅基地初始分配中的決定權,即在符合規(guī)劃的前提下,村民的宅基地用地申請應當主要由集體經濟組織決定,政府只是進行形式審查。

3.農村宅基地流轉監(jiān)督權。法律上的流轉包括轉讓、贈與、置換、出租、入股、抵押等行為,甚至包括繼承、設定居住權等行為。不管宅基地自由流轉是否開禁,集體經濟組織作為所有權人有權對宅基地的流轉進行監(jiān)督,這是用益物權人的當然義務,因為宅基地使用權不同于其他物權,它是一種帶來社會保障性的權利,其權利無償取得、長期使用,如果流轉中發(fā)生了侵犯成員社會保障的情形,這一福利被其他社會成員享有,這就失去了制定這一制度的初衷。為落實集體經濟組織的這一權利,未來的宅基地管理法應當明確,集體經濟組織對宅基地使用權的流轉擁有各種監(jiān)督權,具體可以通過報經集體經濟組織同意或向集體經濟組織備案等方式實現。比如對轉讓宅基地的行為,應當報經集體經濟組織同意;而出租宅基地和房屋的行為,應當向集體經濟組織備案即可。

4.農村宅基地有償使用決定權。為了實現集體成員間的公平公正,抑制多占宅基地的歪風,保護集體所有人的利益,實現資源的優(yōu)化配置和土地的集約利用,村集體有權對于非本集體經濟組織成員通過繼承合法占有的本集體宅基地、一戶多宅、面積超標等情況決定是否收取宅基地有償使用費以及收取的標準。為落實集體經濟組織的這一權利,未來的宅基地管理法中應規(guī)定,對宅基地使用權是否有償使用,應當由村民大會或成員大會過半數同意通過,決議應當明確:哪些情形應當收取費用,哪些情形可以減免;收取費用的標準是什么;收取的費用如何使用等。

5.農村宅基地日常管理權。宅基地一經批準,就成為農戶的用益物權,但是集體經濟組織作為所有權人有權對農戶的宅基地進行日常監(jiān)管,防止農戶違規(guī)建設和使用宅基地,甚至私下流轉宅基地。為了美麗鄉(xiāng)村建設,必須由集體經濟組織或村委會進行宅基地日常監(jiān)管。為落實集體所有權人的這一權利,未來的宅基地管理法中應當規(guī)定,集體經濟組織要對農戶獲得宅基地使用權批準后的利用、使用行為進行全程監(jiān)督,包括建房、擴建、翻修、轉讓、退出等。

6.農村宅基地流轉利益分享權。農戶在宅基地流轉中取得收益是理所應當的。筆者認為,集體經濟組織作為所有權人,同樣應當獲得一定比例的收益分配,如果集體經濟組織不能參與宅基地收益分配,等于放棄了集體所有權。而將宅基地發(fā)展權賦予農戶,由于宅基地使用權的無期性,宅基地使用權就成了事實上的準所有權,這無疑是將集體土地公有制變成了事實的土地私有,必然會瓦解土地集體所有,使集體所有權名不副實。為落實集體的這一權利,未來宅基地管理法中應明確規(guī)定,集體經濟組織通過召開成員大會或村民大會,討論通過具體的分配方案和比例,該分配方案可以根據不同的情形適用不同的比例,比如,對農戶在超過標準占有的宅基地上取得的收益可以適用較高的比例,而對合法擁有的宅基地上取得的收益可以適用一般比例。

7.農村宅基地退出收回決定權。集體經濟組織作為宅基地所有權人,有權決定宅基地的分配,當然也有權決定收回宅基地使用權,這是所有權的彈力性所致。但是,宅基地具有社會保障功能,集體經濟組織不能任意收回其宅基地使用權。所以,宅基地退出的本質是集體收回使用權的行為,集體應當有決定權。但是,集體經濟組織作為宅基地的所有權主體,其收回宅基地、農戶退出宅基地的過程中要受到一定限制。為實現集體經濟組織的這一權利,未來的宅基地管理法應當規(guī)定,在保障農戶居住權的前提下,集體經濟組織收回農戶宅基地使用權的相關適用情景以及補償標準。

(二)保障農村宅基地農戶資格權

宅基地資格權是“三權分置”改革政策出現的新概念,是將物權法上的宅基地使用權一分為二,即宅基地資格權和宅基地使用權,從而形成了三權。由于中央至今沒有對宅基地資格權和新的宅基地使用權做出明確說明,《土地管理法》和《民法典》也付缺如,造成今天理論界的紛爭。如果不解決其內涵問題,將無法進一步研究其性質、要素和運行機制等深層次問題。

與承包地“三權分置”不同,宅基地“三權分置”多了一個資格權,對此權利的性質,學界存在爭議:有“用益物權說”“成員權說”“剩余權”等,農戶資格權到底定性為何種權利,是當前需要解決的難題。根據這些學說,筆者認為,宅基地資格權是一種集體經濟組織的成員權,它的主要界定標準是賦予該成員申請宅基地分配資格的權利。在“三權分置”改革中,宅基地資格權需要進一步明確五項內容。

1.農村宅基地資格權的取得機制。宅基地資格權是以成員權為前提,成員權的認定標準目前各地并不統(tǒng)一,主要有以下幾種說法:一是戶籍說,二是生活來源說,三是權利義務說,四是系統(tǒng)分析說等。實踐中有的地方因為成員資格問題糾紛不斷,于是有的地方“發(fā)明”了“村籍制度”,特別是經濟比較發(fā)達的村莊,為解決集體成員資格問題而采取的自我認定制度,它以戶籍為基礎,以本村公認的其他標準作為輔助方法,確定哪些人可以進入村籍名冊。筆者認為,宅基地資格權的取得條件應該包括沒有分配過宅基地的成員、新分戶且符合條件的成員、遷入人口中符合條件的成員等。

2.農村宅基地資格權的調整。根據《民法典》364條的規(guī)定,宅基地因為自然等原因滅失的,可以重新獲得宅基地。這類情況大多是不依當事人的意志而導致的宅基地滅失,村民有權重新申請宅基地。其主要情形有:因自然災害等原因導致的宅基地滅失,因村莊規(guī)劃、興建公共基礎設施、政府征收導致原有宅基地滅失的,均可重新獲得宅基地[13]。當然,此處獲得的宅基地是否屬于宅基地資格權的范疇,要具體分析其情形,如在政府征收情形中,如果宅基地使用權人選擇貨幣補償且不需要重新安置的,集體經濟組織無需為其重新分配宅基地。

3.農村宅基地資格權的登記。宅基地資格權是成員權的一種,對于成員權,我國法律并沒有進行明確規(guī)定,也沒有登記的規(guī)定,但是在涉及宅基地流轉的情形中,為了保障宅基地原來使用權人的利益,對原來宅基地使用權人的資格權進行登記并非不可。城鄉(xiāng)一體化的推進必然對農村不動產登記制度和登記規(guī)則產生重大影響。在實踐中,有的地方登記時將宅基地和農房一并進行登記,為日后的宅基地流轉奠定基礎。宅基地制度改革試點縣中,有的地方土地管理部門為宅基地資格權的取得者發(fā)放了證書并登記在冊。

4.農村宅基地資格權的退出機制。宅基地資格權事關農民的重大利益,是國家為農戶提供的居住權社會福利,沒有特別的原因不能強迫農戶退出?？紤]到農村城市化水平參差不齊,并且有諸多不穩(wěn)定因素,如2020年至今的新冠疫情導致農民大量返鄉(xiāng),國家規(guī)定不能輕易實施宅基地資格權的剝奪,即使自愿退出,國家也規(guī)定了一定的條件,以避免農戶流離失所。重慶等地規(guī)定了農民退出宅基地的后悔權制度,是對農戶居住利益的特殊保護。

5.農村宅基地資格權的保留。進城農戶的宅基地使用權按理應當收回,因為其已經喪失了集體經濟組織成員的資格。但是,國家出于穩(wěn)定考慮,給進城農戶一個后悔期或緩沖期,以使之在遇到諸如2008年金融危機、2020年新冠疫情的特殊情況下可以返鄉(xiāng)。有的地方還規(guī)定,如果農戶已經退出宅基地的,可以在返還集體當初給其的補償款項后,再次申請宅基地。

(三)適度放活農村宅基地使用權

“三權分置”下的宅基地使用權與其他兩權是什么關系?如果說集體所有權和宅基地資格權是“三權分置”的基礎關系,那么宅基地資格權和宅基地使用權就是派生關系。但是集體所有權和宅基地使用權是什么關系?如前所述,集體有權監(jiān)督宅基地使用權的使用,兩者存在監(jiān)督關系毋庸置疑。但是僅此而已嗎?與承包地“三權分置”相比,宅基地“三權分置”是否借鑒了承包地“三權分置”的模式?

從問題導向入手,試問宅基地“三權分置”要解決的問題是什么?可能至少包括:如何實現農戶的房屋所有權和宅基地使用權以體現宅基地的財產功能?如何通過盤活閑置農房和宅基地以解決土地資源浪費?如何通過市場等手段實現宅基地資源的高效優(yōu)化配置?如何解決公平和效率的矛盾和宅基地困局?誠然,固守法律的規(guī)定雖然可以控制風險,但是農村土地制度改革就可能變成一潭死水。因此,筆者認為,中央提出宅基地“三權分置”改革就是希望解決這些問題,實現多方共贏的結果。所以我們要從問題入手,分析哪種路徑更能做到兼顧各方利益。

1.改革路徑之一:擴權。(1)擴大宅基地使用權類型。在法定的取得宅基地使用權類型之外,還存在著一些游離狀態(tài)的宅基地使用權類型,如通過繼承方式取得的宅基地,通過贈予方式取得的宅基地,還有超標占有的宅基地,集體內部流轉的宅基地等[14]。對此,可以采取有償支付宅基地使用費的方式獲得合法化,針對繼承、贈予等方式流轉的宅基地,由于其權利主體不具有社會保障功能,所以,可以通過支付宅基地使用費的方式,然后賦予其流轉資格;對超標占有的宅基地而又無法退出的,可以支付超標部分的宅基地使用費而獲得入市流轉資格;對跨集體經濟組織取得的宅基地使用權,通過支付相應的落地遷入費用也可取得完整的流轉權。(2)宅基地使用權的受讓主體擴張。社會主體通過市場手段都可以獲取宅基地使用權,這是未來宅基地制度改革的方向。在擴展主體中,既可以是本集體經濟組織成員,也可以是本村、本鎮(zhèn)村民,既可以是符合條件的縣域中集體經濟組織成員,也可以是符合條件的市民(如與集體經濟組織成員聯建住房、繼承集體經濟組織成員房產的市民),這在宅基地制度改革試點中表現的更為突出,在各地改革試點中,跨組、跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至在整個縣域內進行宅基地資源配置的并不少見。但是這種新型主體需要按照當地的規(guī)定一次性交納跨集體經濟組織的費用或對價(這里的對價僅是支付一定量的貨幣,而非市場化的價格),或者由有關部門對跨出和進入的村組間的土地進行調整,實現各集體間的利益均衡。(3)宅基地使用權的權能擴張。這是關鍵的一環(huán),如果沒有宅基地使用權的權能擴張,社會主體只能采取租賃權的方式獲取使用宅基地,仍然對社會主體沒有足夠的吸引力。這期間存在著一些法律難題,即宅基地使用權的原來主體沒有自由流轉權,他又怎么能為社會主體設立一個自由流轉的宅基地使用權?因此,必須由法律做出明確規(guī)定,即對現有的宅基地使用權權能進行擴張,方能從根本上解決這一問題。土地承包經營權就是這樣,它也承擔著社會保障功能,也只有集體成員才能獲得承包地,但是法律最后賦予了其轉讓的權能,使得社會主體可以受讓。如果法律能對宅基地使用權進行擴張,則宅基地資格權人可以通過多種路徑實現宅基地使用權和農房所有權。除了租賃權以外,交易雙方可以選擇設立時間更長、效力更加具有排他性的用益物權作為流轉方式,當然,受讓人應當支付更高的對價。筆者認為可以比照“土地經營權”的提法將之稱為“宅基地經營權”。(4)宅基地使用權的用途擴張。作為建設用地性質的宅基地可以用于非經營活動(如居住、建設村民娛樂中心、集體養(yǎng)老中心等),也可用于經營活動(如農家樂、農村旅游、農村電商等),甚至可以用于收益更高的經營活動,但是不能建設別墅大院和搞商品房開發(fā),這也是中央多次強調的底線。如前所述,在獲益更高的宅基地使用權流轉中,集體可以提取一定的公積金或參與土地增值利益分配,對于提取公積金的具體方案應當由村民會議或成員會議依照一定的程序討論通過。

2.改革路徑之二:轉權。(1)轉權的必要性與可行性。轉權是指將宅基地使用權轉換成集體經營性建設用地使用權,以獲取更大的收益。集體經營性建設用地使用權與宅基地使用權存在很多不同之處,但是兩者也有很多相似的地方,主要表現在,兩者都是建設用地的范疇、兩者都不涉及農地轉用的問題、兩者都不會危及國家的糧食安全。在用途上,宅基地是居住用地,而集體經營性建設用地的用途是普通建設用地,從同地同權的角度看,宅基地完全市場化后,應當與國有建設用地中的住宅建設用地同權同價。由于中央宅基地“三權分置”方案明確禁止宅基地搞房地產開發(fā)(除非是建設農民住宅小區(qū)),將宅基地轉換成集體經營性建設用地就不會觸及這一禁區(qū),故沒有法律風險,只是需要履行轉換的審批手續(xù)。從實際情況看,宅基地使用權一家一戶流轉或退出,面積小而分散,利用不方便,開發(fā)價值小。如果集中連片開發(fā)和流轉,能吸引大量資金進行投資,但是這可能要涉及規(guī)劃的修改和征收部分村民的住宅和宅基地等問題。(2)轉權的制度構造。對于集中連片開發(fā)型的宅基地轉權,應當設計科學的程序。首先,由宅基地原來的使用權人共同向集體經濟組織提出轉權申請;其次,由集體經濟組織審查是否符合鄉(xiāng)村規(guī)劃,是否適于集中連片開發(fā);第三,集體經濟組織審查同意后,出具同意轉換的手續(xù),并簽訂轉換合同,約定轉換期限、轉換用途、轉換后應當向集體經濟組織交納的出讓金額;第四,轉權的宅基地使用權人與受讓人簽訂建設用地使用權合同,報上級有關機關批準,批準后,相關主體應當依據不動產登記條例規(guī)定向登記機關申請登記,登記類型為轉換后的建設用地使用權,使用權期限可設計為40年到70年。(3)轉權的審批。其一,審批的主體。由于權利轉換意味著宅基地使用權的喪失,由政府有關部門進行審批為宜?？紤]到國家進行政府職能放管服的改革,在村民會議或成員會議已經同意的情況下,盡量減少審批環(huán)節(jié)和層次,建議將審批的主體設計為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府。其二,審批應當提交的材料。宅基地使用權轉換為集體建設用地,意味著農戶可能喪失宅基地使用權,需要政府審核是否符合規(guī)劃并審查轉權農戶是否具有住房保障。其三,批準后,原農戶和權利轉換后的主體應當一同到不動產登記機關進行登記。不動產登記機關應當依法注銷原農戶宅基地使用權證和房產證,并按規(guī)定為新主體進行建設用地使用權登記,核發(fā)不動產證書。