夏 沁

(中南大學 法學院,長沙 410082)

我國農(nóng)村宅基地主要是通過劃撥的方式取得的,由此宅基地使用權具有無償性的特征。該特征充分保障了農(nóng)民的居住權益,但從市場供給和區(qū)位理論角度來看,無償配置有違公平和效率原則,不利于土地的集約利用。實踐中,廣泛存在早占、多占、濫占等浪費宅基地的現(xiàn)象,農(nóng)村人地矛盾嚴峻。2015年中央和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《試點意見》),正式啟動了宅基地有償使用的試點改革。其后,《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等系列文件明確指出繼續(xù)深化宅基地改革。至今,宅基地有償使用的試點改革取得了很大進展,已初見成效,如浙江義烏通過有償置換的方式,河南、河北施行的“宅田掛鉤”的方法,有效地整治了宅基地閑置和“空心村”等問題[1]。

但同時,地方試點的宅基地有償使用規(guī)范雜亂且效力位階低,關于有償使用的調(diào)整對象、適用范圍以及適用依據(jù)均有爭議。立法層面,2021年施行的《民法典》物權編基本沿用《物權法》關于宅基地使用權的規(guī)定,其無償性的特征并未發(fā)生變化,仍是“按照現(xiàn)行法及政策的要求,農(nóng)村村民無償取得宅基地使用權。”[2]新修訂的《土地管理法》也未做突破。也就是說,法律規(guī)范層面農(nóng)戶使用宅基地仍然應該是無償?shù)?。因?理論上亟需總結2015年以來農(nóng)村宅基地制度改革的經(jīng)驗與不足,為確立宅基地有償使用制度的標準和方式提供統(tǒng)一的規(guī)范基礎。筆者擬基于此,嘗試完成宅基地有償使用的立法構造。

一、宅基地有償使用制度改革試點的經(jīng)驗總結

繼《試點意見》啟動宅基地改革后,宅基地有償使用的適用范圍初步得以界定,即“歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等”。國務院2018年發(fā)布的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》(以下簡稱《總結報告》),進一步將非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占有宅基地的情況納入有償使用探索的范圍。由此,各試點地區(qū)通過有償費用的形式,突破了宅基地使用權的無償性,有償使用制度的試點地區(qū)也從原定的15個拓展到了33個縣(市、區(qū))。

(一)宅基地有償使用制度改革試點的整體情況

總地來講,本輪宅基地有償使用制度改革具有如下特點：(1)主體方面,以集體經(jīng)濟組織為主導,充分發(fā)揮農(nóng)村集體的自主性。根據(jù)各地試點文件,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅是收取宅基地使用權取得費用和利用費用的執(zhí)行主體,也是確定收費標準、收費方式等事項的決策主體。(2)手段方面,以村莊用地規(guī)劃和登記確權為導向,注重解決歷史遺留問題。由于各地資源稟賦以及歷史原因各異,宅基地有償使用通常會結合村莊規(guī)劃、土地確權工作展開,通過確定權屬關系來解決歷史遺留問題。(3)內(nèi)容方面,包括北京大興、四川瀘縣等在內(nèi)的大部分試點均出臺制定指導意見、自治章程或實施細則,明確宅基地有償使用的收費主體、標準、期限、程序以及管理等事項。(4)目標方面,遵循“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”的理念,將收取的宅基地使用費用投入到本集體的基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設備等方面的建設。

相較于無償使用,各試點的宅基地有償使用制度更好地兼顧了公平和效率原則,優(yōu)化了宅基地資源的配置。具體表現(xiàn)在：(1)宅基地有償使用的收費進展順利,并?？顚Ｓ糜诒巨r(nóng)村集體公益生態(tài)等建設。如瀘縣自實施有償使用的改革,有效地改善了基礎設施和村莊面貌。(2)宅基地有償使用的機制運轉良好,試點地區(qū)形成了各具特色的運營模式,如黑龍江集中用于自辦企業(yè),北京門頭溝改造開發(fā)為旅游村落等經(jīng)營,不僅促進了城鄉(xiāng)以及一二三產(chǎn)業(yè)的融合,也為農(nóng)民創(chuàng)收開辟了新的渠道。(3)宅基地有償使用的騰退效益明顯,抑制了“一戶多宅”“空心村”“圈大院”等浪費宅基地的情況。根據(jù)《總結報告》統(tǒng)計,到2018年底,全國騰退零星、閑置宅基地14萬戶、8.4萬畝,試點地區(qū)不同程度地實現(xiàn)了宅基地資源的集中整治,如北京蔡家洼將騰退多余宅基地用于產(chǎn)業(yè)轉移的建設用地,完成了村莊整體改造。

(二)宅基地有償使用制度改革試點的基本模式

本輪宅基地改革表明:“宅基地有償使用制度是解決目前超占、‘一戶多宅’問題的有效路徑。”[3]就目前宅基地有償使用的試點地區(qū)而論,可借鑒如下三種基本模式。

1.以區(qū)位優(yōu)勢推動集中利用的有償模式。典型的如浙江義烏、江蘇武進、天津薊縣、湖北宜城等地,通過有償置換、有償換位、有償調(diào)劑等公開競價的方式,拆除原有違法建筑的房屋,在區(qū)位較好的地段“適當集中”規(guī)劃為公寓社區(qū),并收取有償使用費。此種模式的關鍵在于實現(xiàn)宅基地的集約化利用。宅基地有償使用費具有雙向調(diào)節(jié)的功能,既為農(nóng)民爭取到更好的居住條件,也為農(nóng)村發(fā)展騰出了空間,以浙江義烏為例,其將宅基地區(qū)位差異和土地級差資源轉換為籌建資金,由此完成了園中村改造、土地整理、下山移民等置換(1)體現(xiàn)在文件對有償分配、有償調(diào)劑以及有償更新改造等有具體規(guī)定,如《義烏市農(nóng)村更新改造實施細則》第26條：“市級以上重點工程建設需拆遷安置的農(nóng)戶,可優(yōu)先參加本村更新改造,自愿異地安置的農(nóng)戶可按不同土地級差參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設。”第28條“宅基地使用權人自愿退出宅基地,以及享有宅基地分配權的農(nóng)戶主動放棄宅基地的,可按土地級差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設。”。

2.改變用途與商業(yè)經(jīng)營相結合的有償模式。以云南大理、四川成都、河南長恒等為代表,試點地區(qū)通過“統(tǒng)規(guī)自建、商業(yè)自住兩用”、引入社會資本聯(lián)建等方式,打破了原有宅基地僅具有“住宅”用途的限制,促進了農(nóng)村產(chǎn)權的交易。該模式的重點在于盤活原有宅基地,充分發(fā)揮土地的利用價值,有償使用費在其中發(fā)揮了杠桿的作用。農(nóng)戶一方面可通過繳納較低的費用取得宅基地,另一方面將宅基地轉用于餐飲、民宿等商業(yè)用途,獲得更高的收入。如河南長垣縣云寨村在改變宅基地用途、保持管理現(xiàn)狀的基礎上,以統(tǒng)一返租、量化入股等方式開發(fā)農(nóng)家樂、文創(chuàng)小院等,吸引了大量商戶入駐。

3.增減掛鉤與統(tǒng)一交易的有償模式。重慶大足、河北省定州市、山東省泰安市等試點地區(qū),通過“地票”“宅田掛鉤”“宅基地整理項目”等方式,對于超占多占的宅基地,農(nóng)戶可選擇交付有償使用費,或補充整理復墾為耕地。其后,本農(nóng)村集體再將增加的耕地轉化為建設用地指標,并憑借指標憑證在本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一上市交易,該模式的最終目的在于均衡農(nóng)村與城市的用地需求。以耕地收益或證券化的指標作為宅基地有償使用費的對價,兼顧了“漲價歸公”與“漲價歸私”,也較好地平衡了國家、農(nóng)民集體與農(nóng)戶之間的利益關系。典型的如,《重慶市地票管理辦法》規(guī)定農(nóng)戶在復墾交易后再申請宅基地的,應當繳納有償使用費,以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的利用。

不難發(fā)現(xiàn),宅基地有償使用模式對應著集約、利用、平衡三類目標。這些目標導向了宅基地有償使用改革的實質(zhì)要素,也由此能涵蓋其他有償使用試點的模式,如浙江臺州的“拍賣競價”、浙江富陽“‘抽簽’+‘付費’”以及內(nèi)蒙古自治區(qū)“競價選位”等方式,是第一種模式的具體化;如嘉興“兩分兩換”、杭州“二選一”等模式,則表現(xiàn)為三種基本模式的結合。

(三)宅基地有償使用制度改革試點的實踐差異

盡管如此,立足于試點地區(qū)的政策文件以及相關的統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)等,各地有償使用的實踐呈現(xiàn)出較大的差異性。

1.民眾接受的意愿強度不一。如江浙、廣州、山東等東部沿海城市,以及重慶、成都、湖北等中部經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū),民眾的接受意愿較高,宅基地有償使用制度推行也較為順利。根據(jù)湖北宜城的統(tǒng)計,高達72.76%的農(nóng)戶選擇開展宅基地有償使用,農(nóng)戶對有償使用政策整體的滿意程度高。根據(jù)山東禹城的統(tǒng)計,愿意進行宅基地有償使用的農(nóng)戶多達53.81%。中西部經(jīng)濟較為落后的地區(qū),民眾接受意愿較低,有償使用制度推行也由此面臨較大的阻力,如河南省的調(diào)研統(tǒng)計,僅有25.14%的農(nóng)戶表示贊成宅基地的有償使用[4]。

2.有償使用的范圍對象不同。試點地區(qū)有償使用的適用范圍有擴大化的趨勢,可能包括分配有償、利用有償、置換有償或退出有償,如金寨縣的特定情況的利用有償,瀘縣的有償取得,義烏市的有償置換,湄潭縣的有償選位等。有償使用的適用對象也不完全相同,部分地區(qū)規(guī)定宅基地有償使用僅限于農(nóng)戶。如《平羅縣農(nóng)村宅基地有償使用費管理暫行辦法》規(guī)定超占、新增和閑置宅基地收費的對象均為本集體的農(nóng)戶,而大部分試點將繼承等情況占有宅基地的主體理解為非本集體的農(nóng)戶;《瀏陽市農(nóng)村宅基地有償使用暫行規(guī)定》明確繼承和受遺贈等方式占有宅基地的非本村村民按取得50%繳費;瀘縣和義烏市允許在本行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體成員有償使用。還有部分地區(qū)進一步擴大了非農(nóng)戶適用的情形,如新疆伊寧縣區(qū)分不同時期,對早期購買宅基地上房屋的外來人員,確認其產(chǎn)權并收取有償使用費;貴州湄潭縣對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)3年以上人員,收取有償使用費;成都市聯(lián)建試點在保障農(nóng)戶自主的需求下,允許投資聯(lián)建的非農(nóng)戶有償建設和經(jīng)營。

3.有償使用的條件標準各異。大部分試點地區(qū)在區(qū)分集體成員與非集體成員的基礎上,確定了不同的費用標準,但相關因素存在較大的差異。如宜城通過時段、區(qū)域等確定階梯式的使用費;義烏綜合考量了歷史因素、土地極差、交通便利等情況分區(qū)域分類分檔累進計收。各試點地區(qū)對宅基地有償?shù)拿娣e標準和一戶多宅的“戶”和“宅”的判斷標準以及費用計算方式等均不一樣,例如,戶的含義可能涉及常住人口、自然組成的家庭、公安戶籍登記的戶等。《銅鼓縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉、退出和取得暫行辦法》第6條即規(guī)定“戶”指三代內(nèi)所有的家庭成員。此外,試點地區(qū)對有償使用費按年或一次性繳納的方式不同,如平羅縣和德清縣要求一次性收取有償使用費,安達市規(guī)定按年收取;瀘縣區(qū)分按年和一次性確定不同的優(yōu)惠力度。執(zhí)行強度也有所區(qū)別。山東陶縣以集體土地證年檢的方式配合推行宅基地有償收費;河南長垣縣將宅基地有償使用與不動產(chǎn)辦證掛鉤;安徽省金寨縣的有償使用結合獎勵和懲罰的措施;江西省佘江縣則通過處以滯納金的方式,促使繳納有償使用費。

二、宅基地有償使用制度試點改革的規(guī)范成因

根據(jù)不完全統(tǒng)計,宅基地有償使用政策推行以來,農(nóng)戶的滿意程度持續(xù)上升,有償使用的收益明顯。相較于第一輪改革,2020年啟動的新一輪改革將有償使用試點擴展到全國104個縣(市、區(qū))和3個設區(qū)市,其涉及的試點地區(qū)更廣,所涉的農(nóng)戶與非農(nóng)戶的利益更為復雜?；诖?對宅基地有償使用制度試點進行統(tǒng)一規(guī)范顯得更為必要。

(一)宅基地有償使用制度試點改革的規(guī)范問題突出

基于我國農(nóng)村特定的歷史原因、風土人情等,政策上對宅基地有償使用制度的規(guī)范出現(xiàn)不斷反復的現(xiàn)象。歷史上幾度展開宅基地有償使用的改革,大致經(jīng)歷了“有償使用-無償使用-地方自發(fā)有償使用-試點推進有償使用”的過程。最早始于20世紀80年代,山東省泰安市自發(fā)實行宅基地收費的探索,后國務院為減輕農(nóng)民負擔而明文廢除了宅基地有償使用。隨著新農(nóng)村建設的推進,浙江義烏等地又陸續(xù)實行了宅基地有償選位等嘗試。2010年,國土資源部在《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》中指出通過宅基地有償使用制度提高宅基地利用率、解決土地資源的供需矛盾。限于該規(guī)范文件所處的時代是在社會轉型期間,農(nóng)戶對無償轉變?yōu)橛袃數(shù)牡钟|情緒較大,最終未能順利實施?！对圏c意見》和《總結報告》僅規(guī)定了適用有償使用的基本情況,且試點地區(qū)的實踐也未能盡其意?！渡罨r(nóng)村宅基地制度改革試點方案》強調(diào)開展新一輪宅基地有償使用制度的探索,但僅有指導原則而沒有相關的規(guī)定[5]。地方層面的政策規(guī)范則為:一是,試點地方頒布的宅基地有償使用的管理辦法、章程、暫行辦法、暫行規(guī)定、細則等規(guī)范文件的效力位階低,難以提供可借鑒、可參考的意見;二是,既有地方性規(guī)范對宅基地有償使用制度的適用對象、適用主體、適用情形以及基本條件、程序等基礎事項存在較大的差異,無法形成統(tǒng)一的、操作性強的規(guī)則。

至于法律規(guī)范,散布在《憲法》《民法典》《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對宅基地和宅基地使用權的規(guī)定之中?，F(xiàn)行物權法缺乏與宅基地有償使用直接相關的規(guī)定,宅基地有償使用所指向的調(diào)整基礎不清,權利性質(zhì)也不明。如《民法典》物權編第362～365條規(guī)定了宅基地使用權的權能條款、轉介條款、分配條款以及消滅登記條款,并未涉及到宅基地的有償使用,該法的立法意旨則指出宅基地使用權具有無償性,而且法典第363條所引致的《土地管理法》(修正)第62條也未有明確規(guī)定。該條規(guī)定了有償使用的配套性制度,如戶有所居、符合規(guī)劃審批、合理統(tǒng)籌安排、自愿有償退出等內(nèi)容。但由于缺乏規(guī)制的權利基礎,難以發(fā)揮調(diào)整宅基地有償使用的功能?？梢?宅基地有償使用的規(guī)范供給嚴重不足。在新一輪試點地區(qū)存在更多的差異性、多樣性以及不確定性,因此宅基地有償使用制度的規(guī)范問題更顯突出。

(二)宅基地有償使用制度予以統(tǒng)一規(guī)范的必要性

事實上,由于各地資源稟賦不同,試點地區(qū)因地制宜出臺宅基地有償使用制度的規(guī)范文件具有必然性,但受制于規(guī)范不足的困境,部分試點不僅未能增加農(nóng)民的收入,反而平添了許多負擔。如山東平度市、吉林九臺區(qū)等地,由于缺乏可操作的宅基地有償使用規(guī)范,引發(fā)使用費收取不到位、有償使用范圍反復等問題,已有裹足不前的趨勢。

統(tǒng)一規(guī)范宅基地有償使用制度的權利基礎對于推進試點的有償使用而言,是必不可少的。試點地區(qū)表現(xiàn)出適用對象、條件、標準等方面的差異性,本質(zhì)上在于宅基地有償使用的權利基礎不同。也就是說,宅基地有償使用的權利基礎的定位不同,導致其適用的規(guī)則有所區(qū)別。如,在宅基地有償使用的客體為租賃權的情況下,應當按年或按約定方式收取宅基地使用費,并允許外來人員有償使用宅基地。適用范圍不應包括分配和退出階段。在用益物權的情況下,原則上應一次性收取費用,并限制有償使用的主體。相應地,適用范圍可擴展到有償分配和有償退出[6]。可見,在有償使用的宅基地權利同一的情況下,有關宅基地有償使用制度的基本規(guī)則邏輯上應當是相同的。試點地方的規(guī)范文件之間的自相矛盾與內(nèi)部不一致,正是因為有償使用的權利時為租賃權、時為用益物權所致[7]。我國大部分試點并不區(qū)分有償使用與有償流轉的權利基礎,造成了其適用規(guī)則的混亂,如浙江德清縣允許將宅基地使用權讓與社會主體,并由受讓人一次性支付地上權出讓金,受讓人可抵押、出租和再轉讓該權利[8]。但根據(jù)現(xiàn)行法律,宅基地有償轉讓的前提條件是其基礎權利為租賃權,而非民法典物權編所指的宅基地使用權,只有統(tǒng)一宅基地有償使用的權利基礎,才能消除此種弊端。

統(tǒng)一規(guī)范宅基地有償使用制度的基本規(guī)則,也是實現(xiàn)宅基地改革目標的必要保障。長期以來的無償分配,導致中國農(nóng)村宅基地戶均超標嚴重、容積率低,且荒廢、閑置、無序等問題突出。有償使用的試點改革旨在優(yōu)化土地資源配置、推進宅基地的集約利用,以實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興。其中,最為關鍵的一環(huán)在于構建城鄉(xiāng)一體化的交易市場,只有通過城鄉(xiāng)土地要素的流動和再配置,才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復興。宅基地有償使用制度為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了重要的土地要素,“以有償使用為基礎的土地要素市場配置制度,為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設健康發(fā)展注入了強大動力。”[9]城鄉(xiāng)融合不僅需要統(tǒng)一的市場交易機制,也需要統(tǒng)一的權利、主體、行為、責任等基本規(guī)則。此處統(tǒng)一既指各試點地區(qū)宅基地有償使用的基本規(guī)則一致,也指宅基地有償使用與住宅建設用地有償使用的“同地同權”。目前,試點地區(qū)的規(guī)范僅確定了宅基地有償使用的某些基本規(guī)則,如《試點意見》和《總結報告》明確宅基地有償使用的基本情況,即超占、一戶多宅、繼承占有等。但有關宅基地有償使用的適用主體、登記規(guī)則、適用條件、行為規(guī)則、責任義務等均有待規(guī)范層面作出進一步的回應,如正在制定的不動產(chǎn)登記法,需確定統(tǒng)一的宅基地有償使用的登記機構、登記程序等。

(三)宅基地有償使用制度予以統(tǒng)一規(guī)范的可行性

不僅如此,現(xiàn)階段對宅基地有償使用制度進行統(tǒng)一規(guī)范具有可行性。各試點在宅基地有償使用制度改革的過程中,所面臨的制度性矛盾是共通的,即宅基地使用權的無償性與宅基地使用的有償性。宅基地分配的無償性使得宅基地用地的占比較高,相應地,用于農(nóng)業(yè)耕種、商業(yè)經(jīng)營以及公益建設等農(nóng)村用地的占比較低。“一戶多宅”“新戶無宅”“空心村”“多占超占”等現(xiàn)象均反映出了農(nóng)村內(nèi)部土地利用結構的失衡,宅基地使用的有償性則通過改變已經(jīng)被嚴重扭曲的農(nóng)村用地的定價機制,調(diào)整農(nóng)村內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結構和用地結構,進而促進一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。有償與無償?shù)拿芨顚哟蔚伢w現(xiàn)為農(nóng)村用地的結構矛盾。此種矛盾根植于農(nóng)村土地產(chǎn)權結構的不完整,只有完整的產(chǎn)權才能發(fā)揮其優(yōu)化資源配置的功能。價格因素在其中起到的實質(zhì)作用在于賦予宅基地更為完整的產(chǎn)權,從而調(diào)和農(nóng)村用地的結構矛盾。無論何時,“土地產(chǎn)權制度都是農(nóng)村社會的基礎性制度?！盵10]165有償使用改革必須立足于產(chǎn)權結構改革這一基本點,宅基地的“三權分置”作為宅基地產(chǎn)權結構的改革方案,為調(diào)和此種矛盾提供了可規(guī)范性的制度空間。

具體而言,一是宅基地“三權分置”契合宅基地無償分配(一戶一宅)向有償使用(戶有所居)的轉變?！叭龣喾种谩弊鳛檎馗母锏恼叻桨敢鸦境尚?其最早在《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年中央1號文件)中提及,后《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》《關于全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等多部文件強調(diào)進一步探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有效實現(xiàn)形式,并以此深化農(nóng)村宅基地制度改革試點。效果上,資格權與使用權分離,將原有宅基地使用權所承擔的身份保障功能轉由資格權承擔,契合“一戶一宅”到“戶有所居”的演變。宅基地所有權、資格權、使用權的分置,不僅優(yōu)化了傳統(tǒng)宅基地“所有權-宅基地使用權”的二元結構,而且彰顯了宅基地使用的經(jīng)濟價值。由此,宅基地“三權分置”也是深化宅基地有償使用制度改革試點的基本路徑。

二是宅基地“三權分置”大力推進了宅基地與住宅建設用地有償使用制度的規(guī)范一體化。農(nóng)村用地的結構性矛盾是宅基地與住宅建設用地有償使用一體化規(guī)范最大的掣肘。在我國,政策對城鄉(xiāng)一體化建設起到了決定性的作用,“地區(qū)間不平等主要源于經(jīng)濟機遇的差別,城鄉(xiāng)之間的不平等則更多的是主觀政策的結果?！盵11]城鄉(xiāng)融合的背景下,“三權分置”作為完善農(nóng)村產(chǎn)權制度和要素市場化配置機制的基本政策,對于一體化建設具有重大的破題意義。宅基地“三權分置”通過對宅基地產(chǎn)權結構的改革,放活了宅基地和農(nóng)民房屋使用權,也重新定義了其在要素交易市場所處的不平等地位?！巴ㄟ^宅基地制度改革促進村莊轉型和集聚與復興,實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村兩個空間的平等發(fā)展與融合。通過建立城鄉(xiāng)平等的體制機制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合與鄉(xiāng)村振興?！盵12]“三權分置”使得宅基地使用權與住宅建設用地使用權受到平等的調(diào)整和保護,也完成了宅基地與住宅建設用地有償使用制度的一體化規(guī)范。

三是宅基地“三權分置”有助于達成構建宅基地有償使用制度基本規(guī)則的共識。目前,宅基地有償使用改革試點尚未形成統(tǒng)一的基本規(guī)則。理論上,大部分學者結合試點經(jīng)驗,從有限市場化、社會轉型、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村治理、權益保護等不同視角,對有償使用制度的設立主體、適用對象、范圍、期限、費用、實施程序、管理、配套等提出了具體的完善意見[13]。上述視角拓展了有償使用制度的規(guī)范維度,但缺乏關于宅基地有償使用統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)容范圍、實現(xiàn)路徑、基本規(guī)則等,如在鄉(xiāng)村治理的視角下,注重村莊規(guī)劃為有償使用的基本前提,權益保護則注重對有償使用的合理限制。有償使用的根本動因在于農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展及發(fā)展帶來資源的重新分配和利用,發(fā)展的關鍵在于產(chǎn)權制度的改革。無論何種視角,有償使用制度都與產(chǎn)權制度直接相關。宅基地“三權分置”通過對宅基地產(chǎn)權結構的改革,決定了農(nóng)村的利益格局,為不同視角開展有償使用研究提供了融合與平衡的基礎。

三、宅基地有償使用制度統(tǒng)一規(guī)范的立法路徑

宅基地有償使用制度改革的終極目的在于不斷地增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。宅基地的“三權分置”調(diào)和了宅基地無償與有償使用的矛盾,為保障農(nóng)戶的增收提供了制度性保障。宅基地有償使用制度的基本規(guī)則應在“三權分置”的基礎上予以統(tǒng)一規(guī)范并構建。

(一)宅基地有償使用制度統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)分立法

宅基地“三權分置”深化宅基地有償使用制度改革的實質(zhì),在于對其所指的有償使用的客體進行區(qū)分?！叭龣喾种谩痹凇皟蓹喾蛛x”的基礎上,通過宅基地權利的再次分置,構成了一個鏈條完整的產(chǎn)權結構。其中,宅基地所有權是集體自物權,指向集體的宅基地;資格權是集體自物權在個體上的分化,指向集體成員;使用權是自物權派生的財產(chǎn)權利,指向宅基地的功能性表達?！安煌a(chǎn)權權利束的排列組合直接關乎產(chǎn)權的結構和性質(zhì)?！盵10]168這也意味著,所有權、資格權、使用權的權能分配提供了構建宅基地有償使用制度的結構基礎。實踐中,部分試點地區(qū)將宅基地有償使用定位為資格權的有償使用,如《湄潭縣興隆鎮(zhèn)龍鳳村宅基地管理公約(試行)》明確規(guī)定外來人員可以通過繳納有償使用費的方式,獲得有償使用宅基地的資格權[14]。此種方式違背了向本農(nóng)村集體農(nóng)戶配置和確認宅基地資格權的產(chǎn)權分置原理,不利于保障本村居民的“不失所”?！叭龣喾种谩钡谋尘跋?使用權定性為一種財產(chǎn)權利,已有共識。宅基地有償使用作為一項改變宅基地功能屬性、拓展宅基地利用價值的制度安排,其客體應指向“三權分置”結構中的使用權,故宅基地有償使用制度統(tǒng)一規(guī)范的立法首先應當區(qū)分資格權與使用權。

理論上,關于使用權的具體權利性質(zhì)頗具爭論,存在發(fā)展權說、(次級)用益物權說、他物權說、地上權說、(派生)利用權說、(法定)租賃權說以及經(jīng)營權說等觀點(2)目前,學術界基本支持宅基地“三權分置”的改革,并為其法律化提供史學、經(jīng)濟學、管理學、政策學等各方面的支撐。有關使用權的權利性質(zhì)的討論也較為充分,筆者在此不做贅述。。盡管學者所定義的具體權利形式之間的差異較大,但關于使用權的定性并未脫離財產(chǎn)權利的范疇。根據(jù)物債區(qū)分的原則,上述爭議主要表現(xiàn)為用益物權與債權的爭議。物債二元體系下,宅基地有償使用的權利性質(zhì)不同,制度安排也不同。基于此,宅基地有償使用的立法應當再次區(qū)分物權屬性與債權屬性的使用權。試點地區(qū)也有相關的實踐經(jīng)驗,如四川瀘縣創(chuàng)建了農(nóng)民的宅基地使用權與農(nóng)村合作社等第三方“共建共享”的模式,并區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū),分別實施宅基地租賃權和宅基地使用權的有償使用[15]。

(二)宅基地有償使用制度區(qū)分立法的權利基礎

目前,《民法典》存在兩個層面的宅基地“三權分置”的使用權,第一個層面是《民法典》物權編規(guī)定的宅基地使用權。無償分配對于配合農(nóng)業(yè)生產(chǎn),穩(wěn)定農(nóng)村社會的重要性不言而喻,物權法通過確定宅基地使用權,承擔起了這一功能。該法轉介適用《土地管理法》第62條的規(guī)定,根據(jù)轉介條款的同一性,第62條規(guī)定的“一戶一宅”“戶有所居”“連同出賣、贈與住宅一并轉移宅基地”“有償退出宅基地”所指的權利客體,也是此種意義上宅基地使用權,故宅基地的有償使用應當排除農(nóng)戶在一戶一宅或戶有所居的范圍內(nèi)無償占有、使用宅基地的情形[16]。

第二個層面是《民法典》合同編規(guī)定的宅基地租賃權,以租金給付為對價的有償使用有利于宅基地的社會化和市場化。然而,一是,基于租賃權主體、期限、效力等方面的限制,不利于推進“房地一體”和“同地同權”的改革。宅基地有償使用主要是針對已合法占有宅基地及其上農(nóng)房的農(nóng)戶和非農(nóng)戶征收使用費,租賃權的形式割裂了同一主體對宅基地及其上房屋享有的權利,不利于維護農(nóng)村的穩(wěn)定。如在一塊面積超標的宅基地及房屋上;農(nóng)戶同時享有宅基地使用權和租賃權;對于范圍內(nèi)的宅基地,農(nóng)戶可無償、無期限的占有和使用;對于多占部分的宅基地,農(nóng)戶卻僅享有請求權。兩種權利的權能和效力之間存在嚴重的沖突,難以共存[17]。二是,宅基地租賃權的有償使用與宅基地使用權的有償退出,無法形成相互配合、聯(lián)動實施的機制。試點改革強調(diào)有償使用與有償退出的聯(lián)動實施,如云南大理實行的“一戶一宅、退舊批新”的政策;安徽金寨通過頒發(fā)農(nóng)村集體土地使用權證或其他合法來源手續(xù)的方式,結合有償使用與有償退出;山東禹城將自愿有償?shù)恼赝顺鰴C制與集體回購、有償使用費結合[18]。宅基地有償使用的政策試圖通過利用經(jīng)濟手段, 倒逼相關主體退出多占、閑置宅基地, 實現(xiàn)農(nóng)村土地集約、有效利用[19]。但有償退出與有償使用不具備相互配合的權利基礎?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定“允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”的情形指宅基地使用權的退出。經(jīng)濟效益上,難以通過收取租金的方式倒逼農(nóng)戶選擇退出無償性的宅基地使用權。在有償退出指向租賃權的情況下,農(nóng)戶退出宅基地的收益過低,則可能會引發(fā)政策的反彈。

從現(xiàn)行法律規(guī)范出發(fā),宅基地有償使用制度區(qū)分立法的基礎權利存在缺失。一方面,宅基地有償使用的“使用權”排除了物權法和土地管理法意義上的宅基地使用權,另一方面,合同法意義上的使用權(租賃權)違背了宅基地有償使用制度改革初衷,也難以推行。兩個層面的使用權與宅基地有償使用立法所要求的區(qū)分物權性和債權性的使用權并不一致。由此,法律上的使用權無法作為宅基地有償使用的客體,也無法為宅基地有償使用提供法律依據(jù)。

(三)宅基地有償使用制度權利基礎的完善路徑

基于此,物權法亟需設置具有用益物權屬性但不同于宅基地使用權的使用權,“宅基地制度變遷經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營權變遷基本類似但制度安排相異的歷程?！盵12]在“三權分置”的體系效應下,宅基地使用權與土地承包經(jīng)營權具有相同的權利結構?！睹穹ǖ洹肺餀嗑幮略O了一項土地經(jīng)營權,區(qū)分了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權與其他主體的土地經(jīng)營權,并且,流轉期限為五年以上的土地經(jīng)營權被賦予了登記能力(第341條),且可以出租、入股、抵押或者其他方式流轉(第342條),從而產(chǎn)生一定的物權效力?！翱梢酝ㄟ^登記公示,使該權利成為物權并可以對抗他人。”[20]就此而論,可通過在物權法中創(chuàng)設類似的宅基地經(jīng)營權(3)“三權分置”僅能確定權利的結構形式,該權利與土地經(jīng)營權的派生方式和所處的產(chǎn)權結構相同。但涉及到權利內(nèi)容、權利功能以及權利客體等實質(zhì)性方面,兩者并不相同,為了簡化理解,筆者采用宅基地經(jīng)營權一詞,此處的類似也僅指結構的類似。,實現(xiàn)農(nóng)戶的宅基地使用權與其他主體的宅基地經(jīng)營權的分離。宅基地有償使用所指向的權利即為宅基地經(jīng)營權,相應地,宅基地“三權分置”的使用權也具有第三個層面的含義。

實現(xiàn)路徑方面,宅基地經(jīng)營權的有償使用權可達成規(guī)范邏輯和制度結構層面的共識。宅基地有償使用的適用范圍限于經(jīng)營權的情形,主體則包括本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶、其他集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶以及非農(nóng)戶。其中,本集體農(nóng)戶享有宅基地使用權的情形被排除在外。該方案既堅持了宅基地使用權的保障功能,又發(fā)揮了經(jīng)營權的財產(chǎn)功能,并且通過賦予宅基地經(jīng)營權以登記能力,可使其具有物權屬性,從而避免該權利與宅基地使用權之間沖突導致主體割裂的情形。如同一主體在同一宅基地上同時享有宅基地使用權和宅基地經(jīng)營權,有償使用僅針對宅基地經(jīng)營權收取使用費(土地出讓金),并不會影響農(nóng)戶的宅基地使用權,因為農(nóng)戶在繳納使用費后,即可通過登記取得與宅基地使用權相同的對抗效力[21]。

具體規(guī)則方面,宅基地有償使用權的期限與經(jīng)營權的期限相同。當事人可協(xié)議設立短期的宅基地經(jīng)營權(如20年以下),以債權債務的方式調(diào)整有償使用費的收取方式、費用標準、收費依據(jù)以及權利義務等內(nèi)容。如考慮區(qū)位差異、際代差異、用途差異等市場化因素,可確定不同的收費標準。此時,宅基地經(jīng)營權實質(zhì)為第二個層面《民法典合同編》規(guī)定的宅基地租賃權。在承租期屆滿后,承租人可享有優(yōu)先承租的權利或統(tǒng)一按照最長20年的承租期限予以補償退出,以此完善租賃權有償使用的不足。當事人也可登記設立長期的宅基地經(jīng)營權(如40年、50年或70年)。宅基地經(jīng)營權參照適用住宅建設用地使用的使用期限、收費方式、費用標準、續(xù)期方式等內(nèi)容,實現(xiàn)宅基地與住宅建設用地的“同地同權”。權利基礎的區(qū)分立法也為相關方面的配套措施的立法,提供了統(tǒng)一規(guī)范的完善路徑,如關于農(nóng)村宅基地有償使用費管理方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當區(qū)分宅基地經(jīng)營權的權利性質(zhì),制定涉及收費標準、收取方式以及具體執(zhí)行方式等內(nèi)容的規(guī)范性文件。宅基地有償使用費的使用用途、分配方式,應按照“取之于民、用之于村”的原則,遵循村民自治和民主管理的程序,充分地考慮宅基地經(jīng)營權的權利內(nèi)容,確保有償使用改革合法有序地推進。

四、結 語

隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,宅基地無償分配對于保護耕地“不流失”、穩(wěn)定農(nóng)民“有所居”的功能逐漸減弱。2015年以來宅基地有償使用制度改革試點改變了過去一律無償使用的做法,對于“去除沉疴、革故鼎新”宅基地制度至為關鍵。宅基地“使用權”從無償?shù)接袃數(shù)母母?觸及了宅基地產(chǎn)權配置的核心問題,不僅是對國家、集體與個人利益的二次分配,也關系到整個宅基地制度改革的成敗。同時,“三權分置”的背景下,宅基地的產(chǎn)權結構和農(nóng)村治理能力得到進一步的優(yōu)化,不僅改變了傳統(tǒng)物權法上“兩權分離”的法權結構,也為宅基地有償使用改革帶來了新的立法契機。從立法論的視角出發(fā),物權法規(guī)定宅基地經(jīng)營權的有償使用,可在法律層面確定“多元參與、利用共享”的機制,從而讓農(nóng)民分享土地改革的紅利,成為農(nóng)村改革真正的受益者。