李明璗，趙志北

(1.安陽(yáng)師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000；2.內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

一、環(huán)境執(zhí)法權(quán)的理論基礎(chǔ)與價(jià)值追求

(一)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的理論基礎(chǔ)

在公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中，相對(duì)于法律而言，法律賦予行政主體實(shí)施法律規(guī)范的支配權(quán)就是行政權(quán)。行政法學(xué)界一般認(rèn)為，國(guó)家行政單位在執(zhí)行法律時(shí)，對(duì)行政事務(wù)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)的管理方法就是行政權(quán)的體現(xiàn)，其法律意義在直接層面體現(xiàn)為法定性、執(zhí)行性、公共性、強(qiáng)制性和不可處分性[1]。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法是法律制度的經(jīng)常性、支撐性力量，它是公共權(quán)力管理體制中最活躍的領(lǐng)域，因此執(zhí)法權(quán)充分體現(xiàn)了行政權(quán)力的特性。就我國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，由于中國(guó)特色社會(huì)主義法律法規(guī)早已形成，實(shí)施法定標(biāo)準(zhǔn)，確保有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究已是常態(tài)，執(zhí)法沒(méi)有法律依據(jù)的狀況早已不復(fù)存在。國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、管理社會(huì)事務(wù)和環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，盡管頻繁使用環(huán)境執(zhí)法權(quán)容易侵犯?jìng)€(gè)人自由權(quán)，但它也是實(shí)現(xiàn)和保障個(gè)人自由權(quán)利的經(jīng)常性、支撐性保障。如何才能更好地管束環(huán)境執(zhí)法，確保環(huán)境執(zhí)法充分發(fā)揮預(yù)期效果，消除其不利影響，已經(jīng)成為我國(guó)法治建設(shè)的重要課題。

(二)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的價(jià)值追求

在實(shí)踐意義上，為確保環(huán)境執(zhí)法的有效性，保證執(zhí)法的目的和方向的正確性，就不可能缺少對(duì)法的價(jià)值追求。環(huán)境執(zhí)法權(quán)想要有實(shí)質(zhì)意義，環(huán)境執(zhí)法的合理性就必不可少，也正因此，想要保證執(zhí)法的目的和方向的正確性，就不能缺乏對(duì)法律價(jià)值的追求[2]。

1.環(huán)境民主

行政執(zhí)法權(quán)的民主性，是以公開(kāi)透明、交涉互動(dòng)、論辯說(shuō)理為主要標(biāo)志。強(qiáng)制性權(quán)利不能是行政執(zhí)法權(quán)的唯一特性，不應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人的控制局限于強(qiáng)制與命令，行政執(zhí)法權(quán)更應(yīng)該是幫助行政相對(duì)人樹(shù)立法律意識(shí)、自覺(jué)守法，在執(zhí)法過(guò)程中以尊重為前提、以溝通為重點(diǎn)，工作方式以說(shuō)服、討論、服務(wù)、合作、激勵(lì)等方式代替強(qiáng)制與命令。環(huán)境民主制度的關(guān)鍵在于能夠自由、公開(kāi)地維護(hù)環(huán)境權(quán)益，主要表現(xiàn)在：一是要把環(huán)保執(zhí)法工作納入環(huán)境維護(hù)基本法的范圍內(nèi)，使人民群眾有自主性，參與環(huán)境管理決策的參與權(quán)和公訴權(quán)都應(yīng)該納入環(huán)境保護(hù)基本法的范疇。二是為使決策、管理的公開(kāi)性和透明度增強(qiáng)，將公共監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境民主化的重要途徑，也能使政府在環(huán)境決策和管理方面更加貼近民意，這是一直被強(qiáng)調(diào)的公眾參與原則。三是探索將執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉菑?qiáng)制性的，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益給予相應(yīng)的尊重，從而達(dá)到人性化的執(zhí)法，通過(guò)人性化、多元化執(zhí)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主，這就是環(huán)境執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。

2.環(huán)境法治

依法行政是法治國(guó)家、法治政府的基本要求。在環(huán)境領(lǐng)域中，依法行政是環(huán)境法治的具體體現(xiàn)，即環(huán)境管理活動(dòng)應(yīng)歸入行政機(jī)關(guān)法治管理的范疇，依法嚴(yán)格地予以貫徹和落實(shí)(1)蔡守秋教授認(rèn)為，生態(tài)文明作為一種整體性文明形態(tài)，對(duì)法治建設(shè)具有全面的、長(zhǎng)期的影響；作為在工業(yè)文明基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的新的文明形態(tài)，對(duì)法治建設(shè)具有改革性、漸進(jìn)性影響；作為以環(huán)境生態(tài)保護(hù)為主要內(nèi)容的文明形態(tài)，對(duì)環(huán)境資源法治建設(shè)具有特別重要的根本性影響。。以“環(huán)境執(zhí)法權(quán)”為主題，就環(huán)境法治展開(kāi)探討，其主要包括環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法及環(huán)境司法等方面，對(duì)在這些領(lǐng)域的研究往往容易斷章取義，三者事實(shí)上是不可分的。為此，應(yīng)從三個(gè)層次論述環(huán)境執(zhí)法權(quán)。對(duì)于環(huán)境法治化建設(shè)來(lái)說(shuō)，環(huán)境立法是第一要?jiǎng)?wù)，而法治必然是“良法之治”，這就要求環(huán)境法必須高度重視當(dāng)今生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定，健全法律、政策、法規(guī)，推動(dòng)環(huán)保法律法規(guī)“立、改、廢”，以充足性、合理性為基點(diǎn)，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法，特別是當(dāng)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)環(huán)境與資源維護(hù)的法律法規(guī)形成后，當(dāng)保護(hù)環(huán)境從行動(dòng)中的法到完全取代書(shū)本中的法時(shí)，才能完成法律的目標(biāo)。把法律的標(biāo)準(zhǔn)合理轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變成影響環(huán)境法治的重要內(nèi)容。環(huán)境司法從根本上來(lái)說(shuō)，它是針對(duì)污染排放企業(yè)違反環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境執(zhí)法人員失職等各種與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的主體行為的裁判，都必須嚴(yán)懲相關(guān)行為主體，一方面合理確保環(huán)境執(zhí)法，另一方面嚴(yán)格監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法。

小區(qū)的容積率對(duì)房?jī)r(jià)的提升效果較明顯，容積率每增長(zhǎng)1%，房?jī)r(jià)下降163元/m2。從圖3（i）可以看出：中山區(qū)、西崗區(qū)和沙河口區(qū)的大范圍地段與商業(yè)中心較近，能夠開(kāi)發(fā)的土地資源少，開(kāi)發(fā)商對(duì)大容積率的地段有很大的偏好，主要建造高層住宅，所以，容積率對(duì)房?jī)r(jià)的正向影響在這些地方最大。但部分地區(qū)容積率具有負(fù)效應(yīng)，如自身容積率本就很高的甘井子區(qū)，提升容積率會(huì)增加人口數(shù)量、交通擁擠、光照不足等問(wèn)題，與居民對(duì)便利的交通條件和舒適的生活環(huán)境的追求背道而馳，因此提升這些地塊的容積率對(duì)房?jī)r(jià)的增加反而起到抑制效應(yīng)，所以在這些地塊建造一些容積率較低的住宅相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較合理的。

3.環(huán)境正義

環(huán)境正義是一個(gè)高度多元化的定義，不僅要求人們進(jìn)行各種活動(dòng)都要遵循規(guī)則，還包含生態(tài)資源規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)格規(guī)定了環(huán)境承載量，也是作為環(huán)境法的基本價(jià)值追求，為了完成人與自然和諧相處、人與人之間和諧共處的總體目標(biāo)和各種環(huán)境價(jià)值追求有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。構(gòu)建以環(huán)境司法為核心的環(huán)境執(zhí)法權(quán)力，才能避免成為公權(quán)力專(zhuān)橫獨(dú)斷的工具，從而使得環(huán)境執(zhí)法權(quán)的正當(dāng)性得到保證。具體而言，環(huán)境正義就是為充分、有效發(fā)揮環(huán)境管理作用，為提高環(huán)境執(zhí)法權(quán)的確定性和規(guī)范性，而要求環(huán)境執(zhí)法權(quán)在各個(gè)層面的優(yōu)化設(shè)置。為最大限度實(shí)現(xiàn)各方主體不同利益訴求，對(duì)不同利益主體的不同利益訴求進(jìn)行有效平衡，從而順利達(dá)到科學(xué)設(shè)置環(huán)境執(zhí)法權(quán)的預(yù)期，環(huán)境執(zhí)法權(quán)在面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系時(shí)做到環(huán)境正義便是它的價(jià)值追求。

4.環(huán)境效率

“效率”的概念最開(kāi)始的用途是用于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)工業(yè)生產(chǎn)的描述?！靶省币辉~是隨著法律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到廣泛應(yīng)用，其內(nèi)涵也十分豐富，“效率價(jià)值”是當(dāng)今法治基本價(jià)值的追求之一，特別是在行政法領(lǐng)域，其效能更為突出。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，綠色生態(tài)法則不再受傳統(tǒng)行政法所追求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率、環(huán)境效率的局限，而是豐富和拓展了“效率”的內(nèi)涵，并進(jìn)一步提出了“環(huán)境效率”的定義。充分認(rèn)識(shí)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，使環(huán)境效益達(dá)到整體效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益最大化。不僅要充分考慮到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部的效率性，還要考慮到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部效率性，不僅要重視法律經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析法的經(jīng)濟(jì)收益，更要注重其混合收益的利潤(rùn)最大化。簡(jiǎn)單地說(shuō)，環(huán)境效率要求環(huán)境執(zhí)法必須遵循價(jià)值規(guī)律和自然法則，認(rèn)可環(huán)境資源的內(nèi)在價(jià)值，綜合考量其負(fù)外部利益(2)負(fù)外部性，也稱(chēng)外部成本或外部不經(jīng)濟(jì)，是指一個(gè)人的行為或企業(yè)的行為影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費(fèi)用，但后者又無(wú)法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象?；蚴菍?duì)交易雙方之外的第三者所帶來(lái)的未在價(jià)格中得以反映的成本費(fèi)用。，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)分析法、環(huán)境影響評(píng)述等方法，追求利益平衡、協(xié)調(diào)，兼顧社會(huì)和環(huán)境效益。

二、政府環(huán)境保護(hù)舉措

近年來(lái)，我們政府部門(mén)每年在大氣治理上都成績(jī)斐然、碩果累累，原因在于貫徹落實(shí)了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃”)，有力而全面的綜合執(zhí)法對(duì)策就是“大氣十條”內(nèi)的高度執(zhí)法措施，即獨(dú)特的國(guó)家治理方式。歸納起來(lái)，主要有以下三點(diǎn)：

(一)減少絕對(duì)排放量

在我國(guó)的行政執(zhí)法實(shí)踐中，兩個(gè)明顯的“針?shù)h相對(duì)”的執(zhí)法行動(dòng)就是《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》。其“針?shù)h相對(duì)”的主要表現(xiàn)是直接減少污染物的絕對(duì)排放量，而不是停留于防止污染的口號(hào)、大講防治污染意義重大之類(lèi)的道理。《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》不僅僅宣布了具體數(shù)字作為目標(biāo)，更是直接精準(zhǔn)聚焦于減少污染物絕對(duì)排放量，從而為減少污染物絕對(duì)排放量提供了科學(xué)、精準(zhǔn)、有力的保障措施，在不斷增加新產(chǎn)能的前提下，大量減少空氣中有關(guān)污染物的排放。

(二)由政府負(fù)責(zé)，而不是由行政相對(duì)人負(fù)責(zé)

我國(guó)政府行政法規(guī)的顯著特征是：防止環(huán)境污染核心化，政府在整合區(qū)域環(huán)境資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局和合理布局方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。提高用電環(huán)保、控制區(qū)域煤炭的用量等只能由政府來(lái)做，行政相對(duì)人不能承擔(dān)。無(wú)論是大力提倡綠色能源、控制煤炭消耗總量，還是擴(kuò)大高耗能燃料禁燃區(qū)、替代零散燃煤蒸汽鍋爐、推動(dòng)煤炭清潔利用，這些都只能由政府實(shí)施，并不是靠行政相對(duì)人的信譽(yù)、資產(chǎn)、自由等價(jià)值觀來(lái)完成大氣防治任務(wù)(3)無(wú)論是英美國(guó)家提倡的“公共信托理論”，還是大陸法系國(guó)家所確立的國(guó)家義務(wù)理論，均對(duì)政府環(huán)境責(zé)任起到了理論上的支撐作用。在英美國(guó)家，“公共信托理論”是支撐政府環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的主要理論學(xué)說(shuō)。。

(三)運(yùn)用政府權(quán)力，而不拘泥于懲罰行政相對(duì)人

無(wú)論是《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》亦或《大氣行動(dòng)計(jì)劃》，都是根據(jù)既定目標(biāo)進(jìn)行的規(guī)劃。而用以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的行動(dòng)就是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用，是政府權(quán)力的運(yùn)用[3]。其中，最為典型的運(yùn)用方式就是政府投入財(cái)力，例如重點(diǎn)地區(qū)、省(自治區(qū)、直轄市)人民政府的財(cái)政投入，中央財(cái)政的支持，“基本建設(shè)投資”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促防”“以獎(jiǎng)促治”等，都是國(guó)家直接投資實(shí)施大氣污染防治的方式。由政府負(fù)責(zé)，用權(quán)力推動(dòng)，而非拘泥于懲罰行政相對(duì)人要求其對(duì)既定目標(biāo)負(fù)責(zé)，也是上述規(guī)劃得以快速高效治理大氣污染的原因所在。

三、政府環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀

(一)立法范式落后導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法窘迫

大氣法的立法思路之一是總行為控制。其科學(xué)前提是以一定區(qū)域、時(shí)間等為單位，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)確定環(huán)境容許排放總量，這個(gè)量也就是一個(gè)安全量。也就是說(shuō)，如果依照容許排放總量確定控制總量，將許可排放量控制在環(huán)境容許排放總量范圍內(nèi)，進(jìn)而將實(shí)際排放量控制在許可排放量之內(nèi)，那么 “控制目的” 就達(dá)到了，污染防治目標(biāo)也就達(dá)到了。然而，在我國(guó)大氣治理實(shí)踐中，普遍存在的問(wèn)題就是控制總量大于環(huán)境容許排放總量(依權(quán)力設(shè)置的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo))。

大氣法立法思路之二是違法懲罰。針對(duì)不法行為進(jìn)行懲罰，在這種立法范式下的環(huán)境執(zhí)法由于缺乏明確的規(guī)定與監(jiān)督，而被呂忠梅教授直接定義為監(jiān)管者監(jiān)管之法[4]。雖有眾多加“嚴(yán)”修訂，但都服務(wù)于實(shí)現(xiàn)“行為人不違法”，這使得大氣法為政府所設(shè)的、單一的監(jiān)管職責(zé)與試圖讓政府為環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律目標(biāo)并不吻合，結(jié)果就是大氣法在環(huán)境執(zhí)法中被虛置?；诖擞袑W(xué)者提出，可以對(duì)大氣治理進(jìn)行有針對(duì)性的研究與計(jì)劃。但這一構(gòu)想因?yàn)闆](méi)有接受責(zé)任者應(yīng)為行使權(quán)力者的理念，同時(shí)又缺乏生態(tài)系統(tǒng)綜合管理思維，沒(méi)能明確權(quán)力主體與責(zé)任主體合一的制度安排，那么充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)履行職能的愿望只能被擱置。

(二)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)重疊或缺失

目前我國(guó)大氣法存在著眾多相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，但因缺少系統(tǒng)設(shè)計(jì)與規(guī)劃，越位與錯(cuò)位的情況層出不窮。面對(duì)利益，眾多機(jī)構(gòu)便爭(zhēng)先恐后的搶奪；當(dāng)無(wú)利可圖甚至需要擔(dān)責(zé)時(shí)，則又紛紛躲閃而去。并且各個(gè)機(jī)構(gòu)劃分地盤(pán)，長(zhǎng)期缺少有效的溝通，存在摩擦與紛爭(zhēng)。

第一，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺位的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，由于環(huán)境法律、法規(guī)的制定并未明文規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)在各個(gè)地區(qū)不統(tǒng)一，且經(jīng)常發(fā)生變更。

第二，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)重復(fù)設(shè)置，導(dǎo)致同一崗位的工作被分配至不同的單位。中國(guó)環(huán)境管理系統(tǒng)中，存在著統(tǒng)一控制與細(xì)化分工相結(jié)合的特點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)新設(shè)、職能變更、權(quán)力下放等過(guò)程中，原有的組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)未得到應(yīng)有的重視，從而導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置偏于重復(fù)的情形屢見(jiàn)不鮮。

第三，目前出現(xiàn)多頭管理的局面，原因在于統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)之間不明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，管理較為混亂，根本原因則在于部門(mén)立法和利益分割之間的矛盾。在多頭領(lǐng)導(dǎo)、政令不一、重復(fù)管理的影響下，污染問(wèn)題就不能得到任何一個(gè)部門(mén)的有效解決，甚至?xí)?duì)大氣治理造成負(fù)面影響。

(三)現(xiàn)行大氣法統(tǒng)領(lǐng)作用短缺，環(huán)境立法體系不健全

法治管理制度、整體規(guī)章制度、法律層次之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，是法律體系完善的最基本特征。但目前的大氣法雖然屬于環(huán)境污染基本法范疇，但卻沒(méi)有統(tǒng)一的法律管理制度。

第一，由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)，導(dǎo)致大氣法與其他單行法相比，綜合性與多樣性缺失?，F(xiàn)有法律關(guān)于生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定不夠全面，對(duì)環(huán)境污染維護(hù)重視不夠，很多條文描述不清晰，很容易產(chǎn)生誤解，大氣法在標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度方面的很多規(guī)范受到其他單行法的沖擊和挑戰(zhàn)。

第二，大氣法的規(guī)范約束性不足，突出表現(xiàn)在涉及部門(mén)職能的規(guī)定，讓人覺(jué)得徒有其表。大氣法為使各部門(mén)各司其職、相互配合，應(yīng)該對(duì)各部門(mén)的職能詳細(xì)地加以規(guī)范。實(shí)際上，在大氣治理方面的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)。

第三，作為大氣治理專(zhuān)門(mén)法的大氣法在立法內(nèi)容上，與不同部門(mén)、層次的立法規(guī)定相互沖突和矛盾。具有較高位階的法律和通過(guò)政府文件形式確定的規(guī)章，更容易引起矛盾，破壞了環(huán)境法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

四、環(huán)境執(zhí)法權(quán)的完善

(一)建立大氣質(zhì)量目標(biāo)制度

提高空氣質(zhì)量是修訂大氣法的目的。已有的研究表明，生態(tài)環(huán)境目標(biāo)現(xiàn)實(shí)主義應(yīng)作為衡量生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的一種自然環(huán)境法的核心理念，環(huán)境法的直接規(guī)制目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)[5]。從2013年到現(xiàn)在，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》的成功執(zhí)法也表明，污染控制計(jì)劃的方案應(yīng)該是以目標(biāo)為導(dǎo)向的。雖然上述兩項(xiàng)規(guī)劃都是根據(jù)缺乏連續(xù)性的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)自行設(shè)定的目標(biāo)，但對(duì)于一定時(shí)間段、范圍內(nèi)的污染治理是頗有成效的。對(duì)于大氣質(zhì)量目標(biāo)制度，它是政府年度的、任期內(nèi)或者一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間段的大氣質(zhì)量目標(biāo)，是環(huán)境法的直接規(guī)制目標(biāo)。建立大氣質(zhì)量目標(biāo)制度，應(yīng)與我國(guó)現(xiàn)行法律中的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”(4)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。等規(guī)定不同，應(yīng)將其設(shè)置為各級(jí)政府無(wú)法回避的法律約束，其中要處理好管理決策行為主體、程序步驟、區(qū)域大氣質(zhì)量目標(biāo)與國(guó)家大氣質(zhì)量目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性等問(wèn)題。

(二)健全總行為控制制度

大氣治理中根據(jù)大氣質(zhì)量目標(biāo)確定可以實(shí)施的總行為量，即是總行為控制制度，簡(jiǎn)言之，就是把排放污染物行為的總量控制在可接受總量之內(nèi)，使排放污染物質(zhì)的總行為小于或等于總可接受量。據(jù)此，在某一年或者某一時(shí)間段的大氣質(zhì)量目標(biāo)確定以后，在此期間內(nèi)的可以實(shí)施的排污行為及總量也就確定了，這個(gè)量就叫做可接受量(5)現(xiàn)有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控以及其他區(qū)域環(huán)境合作重在總量控制，比如劃定排污總量和劃定具體行政區(qū)域。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條：國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。根據(jù)生態(tài)基本規(guī)律中的負(fù)載有額定律，環(huán)境所能承納的污染物總量是限于一定數(shù)額范圍之內(nèi)的，超越了這個(gè)數(shù)額生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就可能會(huì)被污染。。健全總行為控制系統(tǒng)，首先要完善許可證制度這一重要構(gòu)成要件[6]。借助環(huán)境影響評(píng)價(jià)，結(jié)合總生產(chǎn)許可制度與總產(chǎn)出控制制度，對(duì)需要排污許可的單個(gè)行為主體以許可證的方式給予其控制范圍內(nèi)的行為量，并確保所批準(zhǔn)的全部許可證的量不超過(guò)總可接收量[7]?？傂袨榭刂浦贫冗@一制度的特點(diǎn)就是不關(guān)心個(gè)別個(gè)體的行為及結(jié)果，而是關(guān)注無(wú)數(shù)個(gè)體行為的總和，從而將總結(jié)果指向各級(jí)政府、地方權(quán)利機(jī)關(guān)的管理行為，由其管理“控制總量”和實(shí)際排放量之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)政府控制實(shí)際排放量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大氣質(zhì)量目標(biāo)。

(三)明確對(duì)各級(jí)政府、地方權(quán)力機(jī)關(guān)的大氣治理授權(quán)

大氣法已有不少授權(quán)規(guī)定，但這些授權(quán)規(guī)定不僅在邏輯上不完整，而且不能滿(mǎn)足大氣污染防治的需要，此外也缺乏以權(quán)力運(yùn)行規(guī)律為依據(jù)的程序性設(shè)計(jì)。按照我國(guó)環(huán)境污染防治的具體要求，結(jié)合以往環(huán)境污染防治的實(shí)踐活動(dòng)，應(yīng)該做出如下授權(quán)要求：

第一，將“具體規(guī)劃”予以明確。大氣法明確做出防治環(huán)境污染要規(guī)劃先行(第二條)、縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將大氣污染防治納入規(guī)劃(第三條)等規(guī)定，但并未明確防治規(guī)劃的具體內(nèi)容，也未將其作為一項(xiàng)權(quán)力在執(zhí)法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行授權(quán)。大氣質(zhì)量改善目標(biāo)、污染物排放總量許可、大氣污染防治規(guī)劃等都應(yīng)作為“規(guī)劃?rùn)?quán)”的具體內(nèi)容。對(duì)于具體目標(biāo)的確定、排放總量的限制、防治規(guī)劃的設(shè)置等可以賦權(quán)給各行政機(jī)關(guān)，而對(duì)于上述標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)責(zé)應(yīng)賦權(quán)給各立法機(jī)關(guān)。

第二，將“總體標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行授權(quán)。大氣法有關(guān)于行政機(jī)關(guān)如何制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(第八條)等的規(guī)定，但未明確授權(quán)、制定主體等相關(guān)內(nèi)容，也就沒(méi)有哪一行政機(jī)關(guān)可以據(jù)此制定規(guī)范并要求行為人遵照實(shí)施。因此，可以將大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)給有執(zhí)法能力的行政部門(mén)，確保行政相對(duì)人有標(biāo)準(zhǔn)可依。

第三，將“措施選擇”進(jìn)行授權(quán)。針對(duì)區(qū)域大氣污染，通常采用臨時(shí)、獨(dú)立的舉措就可解決，將采取何種治理措施的權(quán)利交由各行政機(jī)關(guān)，不僅便于行政機(jī)關(guān)履職，也會(huì)更好地提高環(huán)境污染治理的效率。然后，將“統(tǒng)一監(jiān)督”予以明確。環(huán)境污染防治監(jiān)督主要有以下兩種：一是環(huán)境污染防治主管機(jī)構(gòu)依據(jù)機(jī)構(gòu)級(jí)別對(duì)下級(jí)人民政府或其工作部門(mén)的監(jiān)督；二是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，這主要存在于政府機(jī)關(guān)中。結(jié)合大氣法的現(xiàn)有規(guī)定以及統(tǒng)一監(jiān)督的需要來(lái)看，應(yīng)明確環(huán)境污染防治主管機(jī)構(gòu)對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)或者部門(mén)的監(jiān)督，保證監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性。此外，近年來(lái)環(huán)境污染治理實(shí)踐中頻繁使用“約談”，也是環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新方式之一。

第四，將“處罰權(quán)”明確授予某一執(zhí)法部門(mén)。法律規(guī)定的處罰應(yīng)由國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)決定。因而應(yīng)當(dāng)給予有關(guān)國(guó)家行政部門(mén)以處罰決定權(quán)。該法律在規(guī)定處罰權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)確定是哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，比如，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)還是海事管理行政部門(mén)等等；國(guó)家行政機(jī)關(guān)屬于哪一級(jí)，例如省、市人民政府有關(guān)部門(mén)，縣級(jí)以上人民政府的行政單位、主管機(jī)關(guān)；有權(quán)采取何種處罰措施，比如經(jīng)濟(jì)性懲罰權(quán)。

五、環(huán)境執(zhí)法權(quán)的未來(lái)發(fā)展

鑒于我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)存在錯(cuò)配的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法治原則的框架下對(duì)大氣法規(guī)制予以完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的規(guī)范化和穩(wěn)定性(6)十八大以來(lái)，大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為社會(huì)共識(shí)?；诖吮尘?，緊隨國(guó)家層面法律修訂的步伐，加快地方性法規(guī)、規(guī)章的修訂進(jìn)程，將成為今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的重要法治建設(shè)任務(wù)之一。。法治與人治最大的區(qū)別在于法律是否具有充分的權(quán)威，而法律法規(guī)比行政單位制定的規(guī)章或者其他來(lái)源的規(guī)章具有更高的法律約束力。為確保環(huán)境執(zhí)法收到實(shí)效，在遵循環(huán)境執(zhí)法權(quán)價(jià)值目標(biāo)前提下，必須將環(huán)境執(zhí)法法治化納入環(huán)境立法相關(guān)范疇，并將現(xiàn)實(shí)中取得實(shí)效的行政命令，以法律法規(guī)的形式落實(shí)到具體的環(huán)境執(zhí)法制度中。

此外，基于環(huán)境法律法規(guī)多層次特征，在環(huán)境執(zhí)法權(quán)實(shí)施的立法方面，要特別重視不同層次法律法規(guī)之間的制度協(xié)調(diào)，即按照基本法條款大多具有綜合、概括的屬性，在單行法中做出比較明確、具體的規(guī)定，而由行政法規(guī)、規(guī)章、地方性立法等制定可操作的實(shí)施細(xì)則是比較合適的。伴隨著環(huán)境執(zhí)法權(quán)在實(shí)踐中得到逐步優(yōu)化，并形成制度規(guī)范，可以顯著增強(qiáng)大氣法法律法規(guī)適用的可操作性。